CIRCULAR Nº 51, DE 3 DE JULHO DE 2026 (parte 4 de 7)

The government employs a broad toolkit to advance its industrial policy goals. These tools include laws, regulations and investment approval processes that apply varying
treatment and levels of regulatory scrutiny depending on the nature of the investor and the proposed investment. By employing incentives, restrictions and prohibitions related to
investment, the Chinese government maintains considerable control over the country's economy and actively seeks to counter market forces or to alter the terrain for (or 'guide') market
forces.
171. Mais do que o controle exercido sobre a economia chinesa de forma geral, o Estado chinês adota intervenções em política industrial que afetam a alocação de recursos.
Nesse sentido, a análise do Documento de Trabalho Europeu atesta que "Chinese industrial policies are demonstrably interventionist and there is no sign that this should change in the
foreseeable future".
172. No controle estatal e partidário do setor industrial chinês, o governo seleciona setores específicos considerados prioritários nos quais o controle e direcionamento do
mercado se faz ainda mais presente:
For policy reasons, e.g. to achieve technological advancements and other 'major national strategies', such as those mentioned in the previous Section, Chinese authorities often
select specific industry sectors as a priority. Those industries are then to be promoted through regulatory and/or financial incentives. Innovation is frequently emphasised as a key driver
of growth in this context and the Government seeks to accelerate Chinese manufacturing moving up the value chain, as well as to establish China as a global centre of innovation and
technology.
173. Historicamente, como já verificado pela autoridade investigadora em outros processos, o setor siderúrgico é tratado como um dos setores básicos e estratégicos da
economia, situação que permanece válida, como atestado no Documento de Trabalho Europeu:
The State maintains control over key or otherwise sensitive industry sectors using a range of policy tools. As one aspect of its control, it carefully regulates private investment
activity in key sectors - through an array of restrictions, prohibitions and incentives that operate both pre-establishment and post-establishment - to ensure that firms under effective
government control, including SOEs, maintain their market dominance. [...]
According to SASAC, these "important industries and key sectors" include the following seven industries: (i) military and defence, (ii) power infrastructure, (iii) petroleum and
petrochemicals, (iv) telecommunications, (v) coal, (vi) civil aviation and (vii) shipping. In these seven industries and sectors, Chinese policy is to maintain 'absolute control' [nota de rodapé
omitida]. Moreover, SASAC has made clear that it is government policy to maintain 'relatively strong control' over the major backbone enterprises of nine additional 'basic and pillar
industries', which are (i) equipment manufacturing, (ii) automobiles, (iii) electronic information, (iv) construction, (v) steel, (vi) non-ferrous metals, (vii) chemicals, (viii) survey and design
and (ix) science and technology [nota de rodapé omitida]. What is more, SASAC has made clear that Chinese policy is to maintain 'necessary influence' in more general areas and sectors
including trade, investment, pharmaceuticals, building materials and agriculture [nota de rodapé omitida] [...].
174. Nesse sentido, o 14º Plano Quinquenal ainda deixa claro como os setores estratégicos devem ser apoiados pelo Estado:
The overall requirement is defined as "guide the rational allocation and effective concentration of key factors of production such as talent, land use, and energy use' and
'funds follow the project, key factors of production follow the project" [nota de rodapé omitida], whereas the modalities of how support shall be provided are specified as follows [nota
de rodapé omitida]:
Make good use of all levels and types of government funds, venture capital, and government-funded industry investment funds. Innovate modes of government funding
support, and strengthen the role of investment in attracting [attention to] major projects in strategic emerging industries. Encourage local governments to set up special funding plans
for strategic emerging industries, and guide social capital to set up industry investment funds in a market-oriented way. [...]
Encourage financial institutions to innovate and develop financial products and services adapted to the characteristics of strategic emerging industries, increase support for
core enterprises in the production chain, optimize financial services for upstream and downstream enterprises in the production chain, and improve internal assessment and risk control
mechanisms. Encourage banks to explore the establishment of financial service centers or business units for emerging industries. Promote cooperation between governments, banks, and
enterprises.
175. Assim, como atesta o Documento de Trabalho Europeu, embora tenha adotado medidas de liberalização de investimentos domésticos e estrangeiros, "the State still
maintains significant control and influence over private investment through industrial policies, laws, regulations and approval processes for investment." Como mencionado no referido
documento:
In addition to the direct designation of certain industries as priority in order to spur the sectors' development, the State also shapes the industrial landscape by controlling
sectoral investment. China maintains three distinctive negative lists for investment [...], among which the Market Access Negative List ('MA Negative List') [nota de rodapé omitida],
applicable to both domestic and foreign investors, restricts investment and requires administrative approval with respect to 117 sectors, while the Special Administrative Measures for
Foreign Investment Access ('FI Negative List') [nota de rodapé omitida], applicable only to foreign investors, prohibits or restricts investment in an additional 31 sectors. Similar lists and
approval mechanisms are also commonly used in government procurement [...].
176. Há, ainda, importantes distorções causadas pela atuação do Estado chinês nos fatores de produção dos setores considerados estratégicos. No caso da propriedade da
terra, por exemplo,
[e]ven though a comprehensive set of legislation governs the acquisition, transfer and pricing of LUR for commercial purposes, which in principle should ensure impartiality
and equal opportunities for different economic players, those rules are often not implemented in practice, as systematically established in the Commission's TDI investigations: a number
of buyers (in particular SOEs) received their land for free or participated in tenders with only one participant, obtaining the land use rights at a very low price. There are also significant
discrepancies between different regions and individual cases. A number of distortions were established at the level of implementation: the rules on land provision and acquisition in China
are often unclear and non-transparent, and the prices are often set by the authorities on the basis of non-market considerations, such as industrial policies.
177. O mesmo ocorre com o setor de energia elétrica. O Documento de Trabalho Europeu destaca que "China is currently the world's largest power producer. Around 50%
of the power generation capacity is state-owned as well as the entire transmission grid. 18 SOEs controlled by the central SASAC are active in the energy sector."
178. A despeito de mudanças e reformas adotadas no mercado de energia chinês, "the energy prices in China are still not fully market based, but still controlled by the state
to a high degree." Nesse contexto,
[o]ne of the most important issues is the way in which prices are differentiated for various industrial users. Price differentiation is a common practice, for instance there are
usually different electricity tariffs for customers consuming large quantities, or energy used in off-peak periods is usually cheaper, or the residential and industrial consumers are subject
to different rates. However, the price differentiation observed in China appears to favour certain encouraged industries (or even individual enterprises) and discourage others, and the
report provides some examples at the provincial level.
179. Além disso, "it is noted that China provided in the past considerable subsidies to coal production, which in turn triggered the construction of coal-fired power plants
to an extent leading to serious oversupply of electricity from this source."
180. Assim, como conclui o Documento de Trabalho Europeu, "[g]iven the significant State presence and intervention into energy production, pricing and planning, the overall
picture emerging is one where normal market considerations do not prevail on the Chinese market for energy."
181. Da mesma forma, a intervenção estatal chinesa se faz presente no acesso a capital pelas empresas. Como atesta o Documento de Trabalho Europeu,
[a]ccess to capital for corporate actors in China is subject to various distortions given the strong State presence and regulatory controls governing the formal financial system.
Firstly, the State plays an undue role in allocating capital. This results in a bias toward lending to SOEs and private businesses with close government ties, crowding out other players
in the market. The inefficient allocation of capital is particularly evident in the fact that there is a negative correlation between productivity and leverage, with less profitable SOEs bearing
a disproportionate share of indebtedness. This has been exacerbated by China's economic response to COVID-19, which leaned heavily on SOEs through credit-fuelled investment. It is
clear that the mechanisms at work in the banking system do not follow normal commercial responses [...].
Policy signals provided by the Government concerning strategic sectors also play a role. The Government seeks to direct investment into key projects and industries by, inter
alia, offering loan interest subsidies, loan guarantees and other means of reducing capital costs. Moreover, banks and other lenders are encouraged to support these policies by providing
loans to companies active in such sectors. This generates further lending bias, which fundamentally distorts China's financial markets [...].
Secondly, the cost of capital is not the result of free market forces. Although China has continued to liberalise its interest rate regime through the LPR, in September 2022
34% of loans were made below the benchmark [...].
182. Também no que diz respeito ao fornecimento de matérias-primas, há distorção decorrente das políticas intervencionistas do Estado chinês. Como atesta o Documento
de Trabalho Europeu,
China uses of a broad range of instruments allowing it to significantly influence the prices of raw materials. By artificially increasing or decreasing the level of raw materials
supply, or simply by centrally setting the prices, the government can steer the prices upwards or downwards.
The dense web of plans - including plans at the national, sectoral, provincial and municipal level - regulates basically every aspect of the Chinese economy and sets specific
targets. In accordance with such plans, many key raw materials and other material inputs are to some extent regulated and are the targets of government intervention [...].
Other instruments applied in the plans which allow the Government to influence the supply level as well as the industry in general include, but are not limited to: increasing
supply of raw materials by setting detailed minimum production targets, decreasing supply by setting maximum targets, prescriptions over overcapacity e.g. by blocking new investment
projects, interventions of the State into the structure of enterprises (mergers and acquisitions to create large enterprises), central management of the geographic distribution of industries
and transfers, and various extensive support measures (financial and other).
Secondly, the Government can influence prices by introducing different sorts of impediments to export. By limiting the quantities of raw materials exported abroad, the
domestic supply is kept artificially high, leading to lower prices, constituting a benefit for the domestic producers of downstream products. [...]
Thirdly, the Government has the capacity to set prices of certain goods centrally. Even though the list of centrally set prices has to a great extent been reduced, the
government is still intervening in cases where the prices run counter to government policies.
Stockpiling is another instrument allowing the State to significantly influence.
183. Por fim, mas não menos relevante, o Estado chinês intervém diretamente no custo da mão-de-obra, distorcendo, também por esse meio, os fatores de produção no
mercado daquele país.
184. Como destaca o Documento de Trabalho Europeu,
[a]ccording to China's Trade Union Law, Chinese workers have no possibility to freely choose or establish a trade union in which they want to organise themselves, because
there is only one legally recognized trade union, the ACFTU. Furthermore, although collective bargaining of wages exists, it is not well developed.
The ACFTU has around 300 million members and is present in 6.5 million enterprises. However, the ACFTU is not independent, but rather is closely intertwined with the Party
and the State. There is evidence that senior positions in ACFTU are occupied by senior party figures in SOEs or by managers in non-state enterprises. In other words, the union leaders
appear to also be high level managers. This hampers their ability to represent workers' interests in full independence. All this can lead to situations where the management or, in the
case of SOEs, the government negotiates with itself.
There is no official national level right to strike. In fact, this right was removed from the Constitution in 1982. In practice, strikes do happen in China and some local laws
recognize some form of right to strike, but there are also a number of reports of labour activists being arrested, detained, imprisoned or made forcible disappeared [...].
185. Contrariamente ao que ocorreu no 13º Plano Quinquenal, o Estado chinês não publicou um plano específico para o setor siderúrgico no 14º Plano Quinquenal.
Entretanto,
the development goals for the steel industry have been incorporated into the 14th Raw Materials FYP, which covers several sectors. Emphasising from the outset that the
raw material industry is the bedrock of the real economy, the Plan states that it was "formulated in order to implement the [14th FYP] and improve the development quality and
profitability of the raw materials industry". Complementing the Plan, MIIT, together with NDRC and MEE, issued, in January 2022, the Steel Industry Development GO [nota de rodapé
omitida] which set additional quantitative targets.
186. Para se compreender o setor siderúrgico na China, é fundamental ter em conta que
SOEs are the most important players in the Chinese steel market and a considerable part of the steel industrial structure, often receiving important preferential treatment
from the State [...]. According to an OECD study [nota de rodapé omitida], a considerable amount of financial support to Chinese SOEs is provided via instruments deemed to be
potentially amongst the most market distortive (for example cash grants).
187. No que diz respeito às SOEs, vale lembrar que, de acordo com o artigo 1º do Law on State-Owned Assets of Enterprises:
This Law is enacted for the purpose of safeguarding the basic economic system of China, consolidating and expanding the State-owned economic sector, strengthening
protection of State-owned assets, giving play to the leading role of the State-owned economic sector in the national economy, and promoting the development of the socialist market
economy.
188. Nesse contexto, como destaca o Documento de Trabalho Europeu,
[t]he leading role in the economy assigned to the state-owned sector is further elaborated in the remainder of that law, as well as in a series of other legal instruments,
for instance the State Assets Supervision and Administration Commission ('SASAC') regulation and various guiding opinions [..]. Moreover, this legal framework also sets out the tight grip
of the State and the CCP over SOEs [...].
189. A relevância das empresas estatais no setor siderúrgico, por ser considerado estratégico, é patente:
According to the most recent information available as of writing of this Report, the split between SOEs and privately owned companies is estimated to be almost even in
the Chinese steel sector - 60% private and 40% SOEs both in terms of production, as well as capacity [nota de rodapé omitida]. Six Chinese steel producers (four of which are SOEs)
are ranked in the top 10 of the world's largest steel producers [nota de rodapé omitida]. This shows that the Chinese steel market is characterized by significant presence of large SOEs.
In addition, there is also a significant presence of SOEs in the mining industry, which provides key raw materials for steel production [nota de rodapé omitida]. For example, large
steelmaking SOEs like Anshan Iron & Steel Group Corporation and Benxi Steel, also own iron ore mines [nota de rodapé omitida].
When it comes to the performance and efficiency of the steel SOEs, according to an OECD study [nota de rodapé omitida], Chinese steel SOEs tend to exhibit poorer financial
performance compared to privately-owned enterprises ('POEs'). At the same time, Chinese SOEs received more subsidies per metric tonne compared to their private counterparts.
Amongst SOEs, larger enterprises tend to receive more subsidies compared to smaller ones. This illustrates the consolidation efforts of the Chinese authorities and demonstrates that
the Government is favouring larger SOEs in order to create world-class steel conglomerates [...]. SOEs were also more likely than POEs to leverage important subsidy amounts to create
new capacity. Subsidisation therefore led to an increase of the Chinese steelmaking capacity and only aggravated the already significant overcapacity problem.
190. Nesse contexto, como atestado no Documento de Trabalho Europeu, "[w]ith the high level of government intervention in the steel industry and a high share of SOEs
in the sector, even privately-owned steel producers are prevented from operating under market conditions."
191. Cabe notar que a própria associação industrial representativa da indústria siderúrgica, a Chinese Iron and Steel Association (CISA) está diretamente relacionada ao Estado
chinês, de acordo com seu próprio estatuto:
According to Article 3 of the AoA, CISA "adheres to the overall leadership of the Communist Party of China. In accordance with the provisions of the Constitution of the
Communist Party of China, it establishes an organization of the Communist Party of China, carries out Party activities and provides necessary conditions for the activities of the Party
organization."
192. Os objetivos estabelecidos pelo Estado para o setor siderúrgico são amplos e atestam a clara intervenção governamental no setor:
The thrust of the transformation of the Chinese steel industry as set out in the policy documents is in fact a straightforward one, characterized by the objectives to optimize
the industrial structure, as well as to concentrate and upgrade the steel industry. This can be seen from the following excerpts of the Steel Industry Development GO [nota de rodapé
omitida]:
Optimize production capacity control policies, deepen the reform of factor allocation, strictly implement capacity replacement and prohibit any new increase of steel
production capacity. Support the best ones and eliminate the weak ones, encourage cross-regional and cross-ownership mergers and reorganizations and increase industry
concentration.
[...] Punish any unauthorised new increase of production capacity [...]
Strictly implement laws and regulations on environmental protection, energy consumption, [...] so as to eliminate outdated production capacity and strictly prevent the
resurgence of substandard steel and overcapacity.
In this respect, the Plan lists measures to make leading enterprises "bigger and stronger", while the Steel Industry Development GO expressly seeks "[t]o promote corporate
mergers and reorganization, [...] encourage leading enterprises to implement mergers and reorganization and build a number of world-class super-large iron and steel groups". In the
same vein, the 2023 Work Plan on the Stable Growth of the Steel Industry aims at "encourag[ing] industry-leading enterprises to implement mergers and acquisitions, build[ing] world-
class super-large iron and steel enterprise groups, and foster[ing] the optimal layout of national iron and steel production capacity. Support[ing] specialized enterprises with leading power
in particular steel market segments to further integrate resources and create a steel industry ecosystem". To reach the goal the authorities are intent on removing obstacles to trans-
regional mergers and reorganisation and encouraging financial institutions to provide comprehensive financial services for enterprises that have implemented mergers and reorganisation,
as well as transformation and upgrading. In other words, it can be observed from the relevant planning and policy document that the objective of the Chinese authorities is to create
more concentrated and stronger steel industry with leading enterprises even better able to compete internationally.
193. Ademais, o governo busca garantir o acesso aos recursos necessários para a indústria siderúrgica:
To improve the comprehensive utilization of resources, well-placed regions will be encouraged to establish industrial parks for the coupling of the raw materials industry, so
as to realize the cascading use of energy and resources. Notably, the Plan maintains that "the mechanism for determining resource prices will also be improved" [nota de rodapé emitida],
clearly indicating that such price formation is not to be completely market based.
194. Mais ainda, como é comum no planejamento estatal chinês, as diretrizes estabelecidas pelo governo central são replicadas e complementadas a nível regional, sempre
seguindo as diretrizes estabelecidas pelo primeiro, não sendo diferente no que diz respeito ao 14º Plano Quinquenal:
The overarching goals and objectives for the 14th FYP period, set by the central level plans described above, are translated into more specific goals by various provincial plans.
Listed below are three examples of provincial level plans for Shandong, Jiangsu and Hebei. These provinces were selected, as they represent main steel producing provinces in China
[nota de rodapé omitida].
The 14th FYP (2021-25) on Developing Steel Industry in Shandong Province (the '14th Shandong FYP on Steel') [nota de rodapé omitida] commits the province to "strive to
build a steel industry ecology, further optimize the steel industry's layout, further adjust its structure, further consolidate its foundation and further extend its industry chain, and deepen
further the integration of the steel industry with the equipment manufacturing industry so as to double the output value of steel and its related products to trillion-scale" [nota de rodapé
omitida] during the period of the plan's validity. In that regard, the main development objectives in the 14th Shandong FYP on Steel include:
The second example, Jiangsu Work Plan for Layout Optimization in the Transformation and Upgrading of the Steel Industry Throughout the Province (the 'Jiangsu Steel Industry
Work Plan') [nota de rodapé omitida], was released by the Government of Jiangsu in 2019. With Jiangsu being China's second biggest steel producing province, the Jiangsu Steel Industry
Work Plan was issued well before the 14th Raw Materials FYP. Therefore, the Jiangsu Steel Industry Work Plan formally does not implement the 14th Raw Materials FYP but is rather
inspired by the 19th CCP Congress [nota de rodapé omitida] and President Xi's speech on the development of the Yangtze River economic belt and it implements the Notice of General
Office of Provincial Party Committee and General Office of Provincial Government on Issuing the Implementation Opinions on Accelerating the Transformation, Upgrading and High-quality
Development of Province's Chemical, Iron, Steel, Coal and Power Industry (document no 2018/32) [nota de rodapé omitida]. [...] To attain these objectives, all relevant departments in
the province are required to "study and introduce more supportive policies in terms of capital, taxation, finance, land, personnel resettlement and debt disposal" [nota de rodapé
omitida].
Finally, the third example examined here is the Three-Year Action Plan for Cluster Development of Steel Industry Chain in Hebei Province ('Hebei Three-Year Action Plan') [nota
de rodapé omitida], the province with the largest steel production in China. This plan was adopted for the period 2020-2022, before the start of the 14th planning cycle, but reflects
the same objectives found in the central-level 14th FYPs. [...] Measures foreseen to ensure attaining these goals included:
preferential tax policies (e.g. for company merger and reorganisation, for industrial surplus power generation, for comprehensive utilisation of resources, as well as pre-tax
deduction of R&D costs, and export refunds),
active provision of credit support,
adjusting the land use and urban and rural planning to support the relocation, transformation and development of urban enterprises,
improving and supervising incentive mechanisms in order to promote differentiated electricity pricing, water pricing and production outage and limitation policies to encourage
enterprises to move towards green, smart, high-end production.
While the research has not revealed specific information to show to what extent the objectives spelled out in the Hebei Three-Year Action Plan have been reached by the
end of 2022, what matters in the context of this Report are the interventions by the various levels of government in the economy, shaping all relevant aspects of the steel sector in
the province.
The above clearly shows that the goals and objectives of provincial-level planning are closely aligned with the objectives of central-level plans for the 14th FYP period even
though in the case of Jiangsu and Hebei provinces, their Work Plan and Action Plan were released already during 13th planning cycle. The plans describe in detail the development
objectives the steel industry should follow, most importantly in terms of capacity and layout optimization. All this evidence points to the existence of a high degree of government
intervention into the sector. The provisions of these provincial plans are an example of the extremely limited space left to the market to shape the steel sector.
195. Cabe notar que as empresas mencionadas a seguir, produtoras/exportadoras dos tubos objeto da investigação, se situam especificamente nas províncias acima
referenciadas: Shengli Oil & Gas Pipe Holdings (Shandong), Jiangsu Yulong Steel Pipe Co., Ltd. (Jiangsu), Julong Steel Pipe Co., Ltd. (Hebei) e Yiping Pipeline Equipment Co., Ltd.
(Hebei).
196. Ainda, da mesma forma que já analisado anteriormente em relação ao setor industrial em geral, há intervenção estatal na economia a fim de garantir o suprimento
de matérias primas no setor siderúrgico:
[...] the Government has consistently implemented numerous export restrictions on a broad range of raw materials, having a distortive effect on the market [nota de rodapé
omitida]. These export restrictions have also affected several key raw materials in steelmaking [nota de rodapé omitida]. The restrictions have taken the form of non-automatic export
licensing requirements and export duties. The following examples illustrate the export restrictions that China has imposed on steelmaking raw materials in recent years [nota de rodapé
omitida]:
export licensing requirements (non-automatic licensing) for coke, coking coal, manganese, chromium, molybdenum, silicon and vanadium;
export taxes on export of metal waste and scrap, nickel, pig iron, tin, tungsten and zinc.
These measures, which have spanned over many years, confirm the persistent government intervention with respect to raw materials for steelmaking.
197. Nesse sentido, como mencionado no Documento de Trabalho Europeu,
According to the OECD Inventory of Export Restrictions on Industrial Raw Materials, between 2020 and 2022, China applied export taxes (export duties), export quotas and
non-automatic export licensing requirements as export restricting measures on some goods. This list is not exhaustive. As a result, producers in China can often purchase raw materials
cheaper than foreign competitors. This provides them with a strong competitive advantage with regard to both prices and availability [nota de rodapé omitida].
198. Em resumo, portanto, a economia chinesa é dominada pela propriedade e controle estatal, com o Estado, intrinsecamente conectado ao Partido Comunista Chinês,
atuando por mecanismos diversos na garantia de que seus objetivos políticos e econômicos sejam atingidos:
In practice, the socialist market economy system has meant that while market forces have been mobilised to some degree, the decisive role of the State remains intact, with
tight interconnections between government and enterprises. The basic features of the socialist market economy are dominant state-ownership, an extensive and sophisticated economic
planning system, as well as interventionist industrial policies and a broad array of other tools to pursue political and economic objectives set by the Party and/or the Government. This
system does not prioritise and often does not result in market-based resource allocations. Indeed, the concept of socialist market economy prioritises other objectives - such as 'socialist
modernization'. "Giving play to decisive role of market forces", a phrase often found in Chinese policy documents, remains only an incidental means for achieving those objectives, with
the market forces tolerated where suitable rather than being considered the main organising principle of the national economy.
199. Mais ainda, tal controle é amplo e profundo no setor siderúrgico, incluindo o produto sob análise, como bem resumido no Documento de Trabalho Europeu:
The steel industry is regarded as a key/pillar industry by the government. This is confirmed in numerous plans, directives and other documents focused on steel, which are
issued at national, regional and municipal level. The government guides the development of the sector in accordance with a broad range of policy tools and directives related, inter alia,
to market composition and restructuring, raw materials, investment, capacity elimination, product range, relocation, upgrading etc. Through these and other means, the government
directs and controls virtually every aspect in the development and functioning of the sector [...].
For the last several decades Chinese policies have been to support the rise of 'national champions' in the steel industry. To accomplish this, the Chinese authorities have
employed an elaborate set of financial and other subsidies for the sector and engineered strategic mergers that consolidated the industry players. In this respect, SOEs are a key
instrument through which the government continues to develop the steel sector, not least by promoting the creation of ever-larger steel producers. This is achieved through policies
intended to shape the structure of the market, e.g. through mergers and regulation of market access. In addition, Chinese financial institutions play a key role in implementing the
government's policies in the steel sector. They provide access to finance following the government's direction and implementing the government's policy objectives [...].
These elements combined present a picture of a sector heavily influenced by the government. In this regard, numerous trade defence investigations in various jurisdictions
have confirmed that Chinese steel producers benefit from a wide array of State support measures and other market distortive practices such as export restrictions affecting raw materials
and inputs [...].
The overarching control of the government prevents free market forces from prevailing in the steel sector in China. The problem of overcapacity is arguably the clearest
illustration of the implications of the government's policies and the distortions resulting therefrom. Overcapacity built up by China over years triggered a surge of low-priced Chinese
exports causing a depression of steel prices globally and having a negative impact on, inter alia, the financial situation of steel producers worldwide. While the government has committed
to addressing the overcapacity problem, in particular through the 14th Raw Materials FYP and the Steel Industry Development GO, it remains to be seen whether this and other targets
for the sector are successfully met, given in particular that (i) during the 14th planning cycle, the declared objectives for the steel sector appear contradictory as far as overcapacity
reduction is concerned [nota de rodapé omitida] and (ii) following China's departure from GFSEC, it became very difficult to get any accurate information related to the reduction of
overcapacity in China [...].
200. Outro documento que reitera as conclusões acima apresentadas é aquele elaborado pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE/OECD
Organisation for Economic Co-operation and Development), denominado "State Enterprises in the Steel Sector" (vide documento "State_enterprises_steel_sector" no presente anexo).
201. É importante registrar que o documento da OCDE esclarece que, para seus propósitos, o conceito de empresa estatal está relacionado a um
[...] significant link to the state. A 'significant' link' is defined as any ownership link that correspond to 10% or more of a company shares (...) This working definition facilitates
the empirical analysis without losing sight of the intricacies related to state influence and state control (...)."
202. Considerando tal definição, o estudo atesta que as 100 maiores empresas siderúrgicas eram empresas estatais, sendo que estas representaram pelo menos 32% da
produção global bruta em 2016.
203. Tal estudo complementa, ainda, que:
[...] steel is a base industry, often regarded as strategic for economic development. As such, the motivations for the presence of SEs in this sector might be higher than for other
industrial sectors. Second, steel is a capital intensive sector, where investments in fixed assets are considerable and are to some extent irreversible thus entailing significant sunk costs.
Therefore, any preferential treatment given do SEs may result in over-investment or heighten barriers to exit. Third, steel is an intermediate input into a wide range of international supply
chains. Therefore, any effects from the presence of SEs in steel may propagate across several sectors (and economies). Fourth, steel is a tradable good and market distortions easily propagate
through international trade in steel [...]."
204. Ainda, o documento WT/TPR/S/415/Rev.1, da Organização Mundial do Comércio (OMC), de março de 2022, que trata do exame de políticas comerciais da China, informa
que não houve mudanças na legislação que trata de controle de preços:
3.3.4.2 Price controls
3.190. There were no changes to the legislation concerning price controls during the review period. Article 18 of the Price Law163 authorizes the competent authorities to
carry out, when necessary, price controls over: (i) products that have a significant bearing on the national economy and people's livelihoods; (ii) a limited number of rare products; (iii)
products of natural monopoly; (iv) key public utilities; and (v) key public services. Laws and regulations on specific industrial/service sectors may also contain provisions on price
administration that reaffirm that relevant business operators or service providers should follow the principles and rules set out by the Price Law. These laws and regulations include,
inter alia, the Pharmaceutical Administration Law, the Railway Law, the Postal Law, the Compulsory Education Law, the Notary Law, the Decision of the Standing Committee of the
National People's Congress on the Administration of Judicial Authentication, the Civil Aviation Law, and the Commercial Bank Law. Laws and regulations related to price controls are
summarized in Table 3.20.
3.191. Price controls take two forms: "government-set prices" or "government-guided prices". Government-set prices are fixed prices set by the competent authorities, while
government-guided prices are prices set by business operators within a range of prices set by the competent pricing departments or other related government departments, within which
the real price is allowed to fluctuate. The determination of government-set prices or government-guided prices varies according to the type of product or service. Consideration is usually
given to the market situation and average social costs, as well as economic, regional, and seasonal factors, and development and social needs.
205. Quanto à propriedade das empresas, o documento em questão afirma:
3.199 In China's economy, state ownership of companies is importante and coexists with diverse forms of private ownership. State participation varies from wholly SOEs and
majority state ownership to the State acting as another shareholder.
[...]
3.202. The State-Owned Asset Supervision and Administration (SASAC) is in charge of contributing capital to, and appointing top managers in SOEs under its management.
It acts as a representative of the Government and is directly subordinated to the State Concil.
[...]
3.203. The legal status of SOEs varies from fully Government-owned entities to stock companies with the State or states agencies as the dominant stockholder. Hence, many
large and formally private companies that may even be traded on the stock market have the State as an importante of major shareholder (...).
206. Além da conhecida influência do estado, através de mecanismos complexos e pouco transparentes, é importante considerar:
4.92. China is the world's largest producer of industrial goods. In 2018, with a total value-added amounting to some USD 4 trillion, the Chinese manufacturing sector accounted
for 28% of global manufacturing output. [nota de rodapé omitida]. The sector is an important driver of China's economy.
[...]
4.94. A number of policy initiatives remain in force to address the challenges facing manufacturing activities and further develop the sector.
207. Enfim, os diversos estudos citados e analisados neste documento corroboram o entendimento exposto no Relatório Final quanto à forte intervenção do governo chinês
no setor siderúrgico daquele país.
208. Desta forma, o citado Relatório Final registra, em suas conclusões finais, que os países atuantes na área de defesa comercial (União Europeia, Estados Unidos, México,
Canadá, Índia e Austrália) atestam que no setor siderúrgico chinês não prevalecem condições de mercado. Portanto, a metodologia adotada por esses países não se baseia nos preços
e custos domésticos da China, quando do cálculo do valor normal para empresas chinesas, concluindo que:
desta forma, o presente estudo demostra, claramente, que a China deve continuar a ser tratada como um país cuja economia, como um todo, mas no setor siderúrgico em
particular, não prevalecem as condições de mercado necessárias para que se possa fazer uso, em processos antidumping, de custo e preços domésticos das empresas locais!
209. Em síntese, a peticionária afirmou que a análise dos diversos elementos de prova apresentados demonstra que na China, em decorrência da forte interferência do
governo, que assume inúmeras formas, preços e custos na cadeia de produção do produto objeto da investigação não são formados em condições de economia de mercado, razão pela
qual os preços e custos das empresas investigadas chinesas não poderiam ser utilizados com vistas à apuração de valor normal.
4.1.1.3. Da análise do DECOM sobre o tratamento do setor produtivo de tubos soldados na China para apuração do valor normal na determinação do dumping para fins de
início da investigação
210. Ressalta-se, inicialmente, que o objetivo desta análise não é apresentar um entendimento amplo a respeito do status da China como uma economia predominantemente
de mercado ou não. Trata-se de decisão sobre utilização de metodologia de apuração da margem de dumping que não se baseie em uma comparação estrita com os preços ou os custos
domésticos chineses, estritamente no âmbito desta investigação.
211. Cabe destacar que a complexa análise acerca da prevalência de condições de economia de mercado no segmento produtivo chinês objeto da investigação possui lastro
no próprio Protocolo de Acessão da China à OMC. Com a expiração do item 15(a)(ii) do referido Protocolo, o tratamento automático de não economia de mercado antes conferido aos
produtores/exportadores chineses investigados cessou. Desde então, em cada caso concreto, é necessário que as partes interessadas apresentem elementos suficientes, nos termos do
restante do item 15(a), para avaliar, na determinação de comparabilidade de preços, se: (i) serão utilizados os preços e os custos chineses correspondentes ao segmento produtivo objeto
da investigação; ou (ii) será adotada uma metodologia alternativa que não se baseie em uma comparação estrita com os preços ou os custos domésticos chineses.
212. Para alcançar uma conclusão a respeito da prevalência ou não de condições de mercado no segmento produtivo chinês de tubos soldados no âmbito deste processo,
levou-se em consideração todo o conjunto de elementos probatórios trazidos pela peticionária, incluindo o documento "Análise da economia chinesa no setor de tubos de aço com
costura" e os estudos nele referenciados. Adicionalmente, consideraram-se outras evidências que basearam decisões anteriores da autoridade investigadora a respeito do tema e avaliou-
se se esse conjunto constituiria indício suficientemente esclarecedor para formar a convicção da autoridade investigadora para fins de início da investigação.
213. A conclusão deste documento parte dos seguintes fatos, os quais foram comprovados por meio das evidências analisadas nos documentos apresentados pela peticionária:
(i) contribuição decisiva da China para o excesso de capacidade de aço no mundo, com empresas chinesas possuindo lucratividade média mais baixa e endividamento maior do que suas
congêneres no exterior - indicadores ainda piores no caso de empresas estatais; (ii) alta presença e alto nível de intervenção governamental, direto ou indireto, em todos os níveis de
governo (central, provincial e municipal), com influência significativa inclusive sobre as empresas privadas, conforme demonstrado nos estudos de caso referentes às empresas
Baowu/Baosteel, Tianjing Pipe Corporation (TPCO), Baoji Petroleum Steel Pipe Co., Ltd. e Julong Steel Pipe Co., Ltd. (JLSP) (relacionadas à China National Petroleum Corporation - CNPC),
Shashi Steel Pipe Factory (SSPW) (relacionada à Sinopec) e Zhejiang Kingland & Pipeline Technologies Co.,Ltd./Shagang Group; e (iii) avaliação de que o setor siderúrgico, segmento
produtivo dos tubos soldados, é considerado estratégico pelo governo chinês, sujeito a planos quinquenais, diretrizes específicas e metas de consolidação e controle estatal.
214. Antes de empreender a avaliação per se dos elementos probatórios submetidos pela peticionária, que será apresentada nos itens a seguir, alguns aspectos são dignos
de ponderação.
215. Tenha-se presente, em primeiro lugar, que a análise realizada não se refere simplesmente à existência de planos, políticas e programas governamentais. A condução de
políticas industriais e a existência de políticas públicas em si não é suficiente para caracterizar a não prevalência de condições de economia de mercado. A análise em comento tem
por objeto a avaliação dos tipos de intervenção e, principalmente, o seu impacto no domínio econômico fruto da ação do Estado naquele segmento produtivo específico. Não obstante,
o estudo de planos, políticas e programas governamentais faz-se relevante, tendo em conta que as ações e sua forma de implementação podem estar expressas nas disposições de tais
documentos oficiais.
216. A análise aqui exarada difere daquela realizada no âmbito de investigações de subsídios acionáveis com vistas à adoção de medidas compensatórias e de análises de
situação particular de mercado previstas no Artigo 2.2 do Acordo Antidumping, pois a base legal é, mais uma vez, neste caso em específico, o próprio Protocolo de Acessão da China
à OMC. Nesse sentido, não há que se aprofundar sobre aspectos relativos exclusivamente a investigações de subsídios, como a determinação de especificidade e o montante exato de
subsídios acionáveis eventualmente recebidos por empresas do setor, pois não se pretende aqui quantificar a magnitude das distorções existentes de maneira exata.
217. Todavia, em ambiente em que as políticas estatais distorcem significativamente o mercado, mesmo agentes privados que aparentemente seguiriam lógica de mercado
acabam tendo sua atuação afetada pela influência dessas políticas. Conforme demonstrado nos estudos de caso do Relatório Final, empresas como a Shagang Group - que se
autodenomina a maior siderúrgica privada da China - possuem participação acionária relevante do Estado (por meio da SASAC provincial) e de organizações controladas pelo Partido
Comunista Chinês, além de declararem explicitamente sua subordinação às políticas estatais para o setor.
218. Ademais, distorções mercadológicas não apenas podem ser fruto de políticas estatais, mas também podem ser acentuadas pela participação relevante de empresas
estatais no setor, que de alguma maneira podem interferir na concorrência entre empresas e na rationale do mercado do segmento analisado.
219. O nível de distorções provocado pelo envolvimento governamental pode, dessa forma, ser relevante para conclusão em um caso concreto, caso os elementos
apresentados constituam indícios suficientemente esclarecedores de que tais distorções muito provavelmente impactariam, de forma não desprezível, a alocação de fatores econômicos
que de outra forma ocorreria se não houvesse tais intervenções.
220. Como já reconhecido pela jurisprudência da OMC em matéria de subsídios (AB Report - US - Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties on Certain Products from
China, WT/DS379/AB/R, paras. 446-447), a existência de distorções significativas decorrentes da presença predominante do governo no mercado poderá justificar a não utilização de
preços privados daquele como benchmark apropriado para fins de apuração do montante de subsídios.
221. Assim, a variedade e o nível de subsidiação, em conjunto com outras formas de intervenção governamental, poderão resultar em tamanho grau de distorção dos
incentivos que, no limite, podem acabar fazendo com que deixem de prevalecer condições de economia de mercado em determinado segmento produtivo.
222. Ressalte-se que, desde 2019, foram concluídas pelo DECOM investigações que versaram sobre a não prevalência de condições de economia de mercado no segmento
produtivo de aço na China. Cabe ressaltar as seguintes investigações: aço GNO (Portaria SECINT nº 495, de 2019); tubos de aço inoxidável austenítico com costura (Portaria SECINT nº
506, de 2019); laminados planos de aço inoxidável a frio (Portaria SECINT nº 4.353, de 2019); cilindros para GNV (Resolução GECEX nº 225, de 2021); tubos de aço carbono (Resolução
GECEX nº 497, de 21 de julho de 2023); laminados planos a frio (Resolução CAMEX nº 854, de 12 de fevereiro 2026); e laminados planos revestidos (Resolução CAMEX nº 856, de 13
de fevereiro de 2026). Esses precedentes, embora não vinculem a presente investigação, demonstram o entendimento reiterado da autoridade investigadora acerca das distorções
estruturais do setor siderúrgico chinês.
223. Das análises prévias do DECOM, importa destacar que as conclusões alcançadas pelo Departamento acerca da não prevalência de condições de economia de mercado
no setor siderúrgico chinês no âmbito das investigações e revisões citadas no parágrafo anterior não devem ser interpretadas de forma ampla, produzindo efeitos tão somente no escopo
daqueles processos. Desse modo, na presente investigação, coube à peticionária apresentar todos os elementos pertinentes nos autos deste processo para a devida análise.
224. Não obstante a independência de cada investigação, conclui-se que o entendimento anteriormente adotado pelo Departamento no âmbito dos referidos procedimentos
no segmento produtivo de aço na China se mostra corroborado pelos novos elementos de prova apresentados pela peticionária, em especial o "Documento de Trabalho Europeu de
2024", que atualiza e confirma as conclusões do documento de 2017 (Comission Staff Working Document on Significant Distortions in the Economy of the People's Republic of China
for the Purposes of Trade Defense Investigations), ratificando que o controle abrangente do governo chinês sobre o setor siderúrgico impede a prevalência de forças de livre
mercado.
4.1.1.4. Da conclusão sobre a prevalência de condições de economia de mercado no segmento produtivo de tubos soldados e da metodologia de apuração do valor
normal.
225. Diante do exposto, em conformidade com a normativa brasileira de defesa comercial e com lastro na legislação multilateral, em especial o disposto no Artigo 15(a)
do Protocolo de Acessão da China à OMC, conclui-se que no segmento produtivo do produto objeto da presente investigação não prevalecem condições de economia de
mercado.
226. Dessa forma, será utilizada, para fins de apuração do valor normal no início desta investigação, com vistas à determinação da existência de indícios da prática de
dumping, metodologia alternativa que não se baseie em uma comparação estrita com os preços ou os custos domésticos chineses. Serão observadas, portanto, as disposições dos
arts. 15, 16 e 17 do Decreto nº 8.058, de 2013, que regulam o tratamento alternativo àquele previsto nos arts. 8º a 14 para fins de apuração do valor normal.
227. Dado que se fez necessário selecionar terceiro país substituto, as partes interessadas poderão se manifestar quanto à escolha ou sugerir país alternativo, nos termos
§3º do art. 15 do Decreto nº 8.058, de 2013, dentro do prazo improrrogável de setenta dias contado da data de início da investigação.
228. Adicionalmente, caso os produtores/exportadores desejem apresentar elementos de prova com o intuito de permitir que o valor normal seja apurado com base no
disposto nos arts. 8º a 14 do Decreto nº 8.058, de 2013, deverão fazê-lo em conformidade com o previsto no art. 16 do mesmo diploma.
4.1.2. Do valor normal da China
229. De acordo com o item "iii" do Art. 5.2 do Acordo Antidumping, incorporado ao ordenamento jurídico brasileiro por meio do Decreto nº 1.355, de 30 de dezembro
de 1994, a petição deverá conter informação sobre os preços pelos quais o produto similar é vendido quando destinado ao consumo no mercado doméstico do país de origem
ou de exportação ou, quando for o caso, informação sobre os preços pelos quais o produto é vendido pelo país de origem ou de exportação a um terceiro país ou sobre o preço
construído do produto.
230. O art. 15 do Decreto nº 8.058, de 2013, por sua vez, prevê as seguintes possíveis metodologias para apuração do valor normal, no caso de não prevalência de
condições de economia de mercado: preço de venda do produto similar em um país substituto; valor construído do produto similar em um país substituto; preço de exportação
do produto similar de um país substituto para outros países, exceto o Brasil; ou qualquer outro preço razoável, inclusive o preço pago ou a pagar pelo produto similar no mercado
interno brasileiro, devidamente ajustado, se necessário, para incluir margem de lucro razoável, sempre que nenhuma das hipóteses anteriores seja viável e desde que devidamente
justificado.
231. Dado que no item anterior se concluiu, para fins do início desta investigação, que no setor produtivo chinês de tubos soldados não prevalecem condições de
economia de mercado, a peticionária sugeriu a utilização dos Estados Unidos da América como país substituto de economia de mercado para fins de determinação do valor
normal.
232. A peticionária justificou a opção pelo mercado estadunidense como base para a definição do valor normal pelo fato de serem os Estados Unidos da América um
dos principais e mais tradicionais mercados tanto pelo lado produtor como consumidor dos tubos sob análise. Além disso, destacou ser mercado onde as fontes de informação
são transparentes e tradicionais, com credibilidade e reputação, como é o caso da Pipe Logix Line Pipe Price Guide (anteriormente denominada Pipe Logix Line Pipe Spot Market
Price Report), publicada pela Argus Media.
233. Para demonstrar a adequação dos Estados Unidos como país substituto, mencionou os critérios estabelecidos § 3º do art. 52 da Portaria SECEX nº 171, de 2022,
conforme a seguir detalhado:
I - O volume das exportações do produto similar do país substituto para o Brasil e para os principais mercados consumidores mundiais:
234. Segundo as estatísticas de importação disponibilizadas pelo Comex Stat/SECEX, considerando os critérios adotados para estimativa das operações relativas ao produto
sob análise, os Estados Unidos exportaram ao Brasil 61,0 t em P1, 10,9 t em P2, 349,4 t em P3, 18,4 t em P4 e 21,8 t em P5. Cabe ressaltar que, [RESTRITO].
235. No que tange ao volume exportado do produto sob análise pelos Estados Unidos para o mundo, a peticionária apresentou dados do ITC Trade Map para o período
de julho de 2024 a junho de 2025 (P5), relativos aos itens do Sistema Harmonizado que abrangem o produto (730511, 730512, 730519, 730531, 730539, 730619 e 730630),
totalizando 222.402,8 toneladas. Nesse período, os EUA figuraram como o nono maior exportador mundial (em toneladas). O Brasil ocupou a 13ª posição entre os principais destinos
das exportações estadunidenses.
II - O volume das vendas do produto similar no mercado interno do país substituto:
236. A peticionária informou que não foram obtidas informações relativas ao volume de vendas do produto similar no mercado interno dos Estados Unidos. Entretanto,
apresentou os dados de importação nos Estados Unidos dos produtos classificados nos itens do Sistema Harmonizado relativos ao produto sob análise, disponibilizados pelo ITC Trade
Map para o período de P5.
237. Segundo os dados disponibilizados, o volume importado pelos Estados Unidos dos tubos em questão, pelos itens do Sistema Harmonizado que englobam o produto
sob análise, em P5, foi equivalente a 1.749.348 toneladas. A peticionária destacou que esse volume, importado das mais diversas origens, ratifica que o mercado estadunidense
no setor do produto sob análise é altamente competitivo, sendo, assim, adequado para fins de apuração do valor normal.
III - A similaridade entre o produto objeto da investigação e o produto similar vendido no mercado interno ou exportado pelo país substituto:
238. A peticionária afirmou que os tubos de aço carbono soldados, de condução, de seção circular, originários da República Popular da China, e aqueles produzidos nos
Estados Unidos da América possuem as mesmas características físicas e propriedades mecânicas, sujeitando-se ambos às mesmas especificações técnicas, às mesmas aplicações, aos
mesmos graus de aço e às mesmas normas técnicas internacionais (API 5L, ISO 3183, ASTM A 53, etc.). Além disso, mencionou que eventuais diferenças no processo produtivo
não descaracterizam a similaridade entre esses produtos.
IV - A disponibilidade e o grau de desagregação das estatísticas necessárias à investigação:
239. A peticionária sugeriu a utilização da publicação internacional especializada Pipe Logix Line Pipe Price Guide, publicada pela Argus Media, a qual apresenta preços
dos tubos de aço carbono soldados, similares ao investigado, no mercado interno estadunidense.
240. Mencionou que a publicação acima apresenta os preços relativos aos tubos de aço carbono soldados com diâmetro externo de 12" a 24", divididos em duas faixas
distintas (12" a 16" e 18" a 24").