CIRCULAR Nº 51, DE 3 DE JULHO DE 2026 (parte 3 de 7)

Salvo algumas exceções, os dirigentes apontados para cargos nas empresas estatais são normalmente filiados ao PCC. Por vezes, além do cargo na empresa, o dirigente também acumula
uma posição no Comitê do Partido organizado no âmbito das empresas. No caso da Baosteel, por exemplo, o atual presidente, Zhihao Dai, é tanto filiado ao partido quanto membro permanente do
comitê do PCC na companhia. Com isso, é muito difícil acreditar que a atuação do quadro executivo da empresa se distancie das (ou contradiga as) orientações do partido.
105. Tal leitura, segundo a Confab, seria confirmada avaliando-se a lista atual de diretores da empresa, que indica ser composta por membros do Partido Comunista Chinês, além de um
membro da União de Trabalhadores (Labour Union). O mesmo ocorreria com o time de administração apresentado no sítio eletrônico da empresa, que seria composto basicamente por membros do
Partido Comunista Chinês.
106. Da mesma forma, consta atualmente, no sítio eletrônico da Baowu, mensagem de Chen Derong, ali identificado com "Party secretary and chairman of China Baowu Steel Group
Corporation". A peticionária frisou ainda que, em sua mensagem, o president, "[o]n behalf of China Baowu Party Committee and China Baowu", teria afirmado que "we have thoroughly studied and
implemented the spirit of the 20th CPC National Congress" e que a "Baowu should regard the implementation of the spirit of the 20th CPC Nacional Congress as the primary political task".
107. Assim como no caso da Baowu, outras produtoras/exportadoras dos tubos com costura objeto da presente investigação teriam sua administração controlada ou guiada pelo governo
e/ou pelo Partido Comunista Chinês.
108. A Baoji Petroleum Steel Pipe Co., Ltd., por exemplo, conforme consta em seu sítio eletrônico, "is the largest specialized pipe manufacturing company under China National Petroleum
Corporation". Por sua vez, mas de forma similar, a Julong Steel Pipe Co., Ltd.(JLSP), informa em seu sítio eletrônico que "is a joint venture established with the investments of CNPC Bohai Equipment
Manufacturing Co., Ltd. and Japan Marubeni Itochu Steel Inc".
109. As duas produtoras do produto objeto da investigação, portanto, seriam controladas pela China National Petroleum Corporation (CNPC), a qual, como consta em seu sítio
eletrônico:
On July 27, 1998, China National Petroleum Corporation was reorganized to become an integrated group with businesses covering oil and gas upstream and downstream operations, as
well as oilfield services and engineering construction. On December 19, 2017, as approved by the State-owned Assets Supervision and Administration Commission (SASAC) of the State Council, CNPC
is reorganized from an enterprise owned by the whole people to a limited liability company (wholly owned by the State). (ênfase nossa)
110. Assim, como consta no Relatório Anual de 2024 da CNPC, a mensagem do Chairman Dai Houliang ratificaria a relação entre a empresa, o governo chinês e o Partido Comunista
Chinês:
In 2024, we earnestly implemented the important instructions of President Xi Jinping and the decisions and deployments of the CPC Central Committee and the State Council.
With all the efforts, we layed the foundation for the second golden decade of Belt and Road energy partnerships.
2025 is the concluding year of the 14th Five-Year Plan and the 75th anniversary of CNPC's founding. Guided by Xi Jinping Thought on Socialism with Chinese Characteristics for a New Era,
we will continue to adhere to the general work tone of steady progress while ensuring stability, comprehensively implement the new development philosophy, and integrate into the new
development pattern.
With firm confidence and unwavering determination, we will overcome difficulties, deliver concrete results through dedicated action, and fully accomplish the goals and tasks of the 14th
Five-Year Plan. (grifos da peticionária)
111. Na mesma linha, no mesmo Relatório Anual, a Governança Corporativa da empresa é assim descrita:
Corporate Governance
CNPC is a solely state-owned enterprise. The State-owned Assets Supervision and Administration Commission (SASAC) performs the responsibilities of investor on behalf of the State
Council in accordance with relevant laws, administrative regulations, and authorizations. The Company has been implementing the principle of "Two Consistencies" in aligning Party's leadership over
SOEs with corporate governance and aligning the leading role of the Leading Party Group with the Board of Directors' lawful fulfillment of its duties. (grifos da peticionária)
112. No caso da produtora/exportadora Shashi Steel Pipe Factory (SSPW), a empresa atestaria, em seu sítio eletrônico, que "is a unique professional pipe manufacturer under Sinopec."
A Sinopec, por sua vez, como consta em seu sítio eletrônico, "was established in July 1998 on the basis of the former China Petrochemical Corporation, a move by the central government to
strategically restructure the petroleum and petrochemical industry."
113. Ademais, a mensagem do Chairman do Grupo Sinopec, apresentada em seu sítio eletrônico, atesta que:
The year 2024 was an extremely extraordinary year in the history of Sinopec's development. In 2024, faced with the accelerated changes unseen in a century and the complex and severe
operating environment, we insisted on the guidance of Xi Jinping Thought on Socialism with Chinese Characteristics in the New Era, thoroughly studied and implemented the spirit of the 20th CPC
National Congress and the 2nd and 3rd Plenary Sessions of the 20th CPC Central Committee, continued to benchmark the spirit of General Secretary Xi Jinping's important directives, and carried out
the thematic action of "Keeping in Mind the Instructions, Advancing with Gratitude, Innovating for Development, and Striving for Excellence", tackled a lot of difficulties, and achieved new progress
and new results in all aspects of work.
We implemented the Seven-Year Action Plan and strived to increase mineral rights.
The Company conscientiously implemented the decision-making and deployment of the CPC Central Committee and the State Council on large-scale equipment renewal, set up a task
force, formulated an action plan, and vigorously promoted the renewal of old equipment.
Adhering to the spirit of the Third Plenary Session of the Twentieth Central Committee of the CPC as a guideline, we determined the overall plan and key tasks of the Company to further
deepen the reform, pushed forward the reform deepening and upgrading actions, clarified the boundaries of the responsibilities of the working departments of the Leading Party Group, set up the
Segments Coordination Committee, strengthened the capital operation and management functions of the head office, and completed 75% of the overall task of the reform at the Group level, and
ranked first as the A-grade enterprises in the 2023 annual assessment of the SASAC of the State Council.
We thoroughly studied and implemented General Secretary Xi Jinping's important discussions and instructions on safety, implemented the three-year action plan of the Safety Committee
of the State Council, carried out the action of the Year of Safety Management Enhancement, with members of the leading Party group shouldering responsibilities for the major safety risks, increased
the weight of the safety performance appraisal for the leading personnel, formulated the list of safety responsibilities and the list of tasks for the positions of the entire staff, and carried out the
dynamic investigation and rectification of risks and hidden dangers on a hierarchical and classification basis.
We promoted strict governance of the Party and created a good political ecology. We deeply studied and implemented General Secretary Xi Jinping's important thoughts on Party building
and on the Party's self-revolution, and continued to promote the systematic, standardised and institutionalised Party building. The Company was rated A grade in the assessment of the responsibility
system for Party building work of central enterprises for four consecutive years.
The hard-earned achievements are results of the care of the CPC Central Committee with Comrade Xi Jinping at its core, the guidance and assistance of relevant government authorities
and all sectors of society, the trust of our customers and consumers, the support of our partners at home and abroad, and the hard work and combined efforts of all employees of the Company.
The year 2025 is the concluding year of the "14th Five-Year Plan" period, and is of great significance to complete all the tasks of this period. We will unite more closely around the CPC
Central Committee with Comrade Xi Jinping at its the core, bear in mind General Secretary Xi Jinping's ardent instructions, bravely tackle the difficulties and continue to promote the Company's high-
quality development to a new level, build SINOPEC into a strong strategic support, a strong power to serve for people's livelihoods, and a strong appeal of the spirit, and work hard to write a new
chapter of Chinese modern industries, so as to contribute more to the construction of a strong country and the national rejuvenation. ((grifos da peticionária))
114. Tal relação com a estrutura governamental chinesa e com o Partido Comunista Chinês seria ratificada nas informações disponíveis relativas ao Conselho de Diretores da empresa:
Ma Yongsheng, Chairman of Sinopec Corp. Mr. Ma is a professor level senior engineer with a Ph.D. degree. Mr. Ma is a member of the 13th and 14th National Committee of Chinese
People's Political Consultative Conference and an academician of the Chinese Academy of Engineering. [...]
Zhao Dong, Vice Chairman and President of Sinopec Corp. Mr. Zhao is a professor level senior accountant with a Ph.D. degree. Mr. Zhao is an alternate member of the 20th Central
Committee of the Party. [...]
Zhong Ren, Director of Sinopec Corp. Mr. Zhong holds an EMBA degree. In May 2018, he was appointed as Member of the Leading Party Member Group and Vice President of Sinochem
Group Co., Ltd.; [...]
Li Yonglin, Director and Senior Vice President of Sinopec Corp. Mr. Li is a professor level senior engineer with a Ph.D. degree. Mr. Li is a member of the 13th National Committee of CPPCC.
[...]
Lv Lianggong, Director and Senior Vice President of Sinopec Corp. Mr. Lv is a professor level senior engineer with a master's degree. In September 2018, he was appointed as General
Manager and Deputy Secretary of the CPC Committee of Sinopec Zhenhai Refining & Chemical Company [...].
Niu Shuanwen, Director and Senior Vice President of Sinopec Corp. Mr. Niu is a professor level senior engineer with a Ph.D. degree. In October 2018, he was appointed as Deputy General
Manager of Sinopec Shengli Oilfield Company; in May 2020, he was appointed as General Manager and Deputy Secretary of CPC Committee of Sinopec Shengli Petroleum Administrative Bureau Co.,
Ltd. and General Manager of Sinopec Shengli Oilfield Company; [...]
Wan Tao, Director and Senior Vice President of Sinopec Corp. Mr. Wan is a professor level senior engineer with a master's degree. In January 2018, he was appointed as Executive Director,
General Manager and Secretary of CPC Committee of Sinopec Yizheng Chemical Fibre Limited Liability Company and General Manager of Yizheng Branch at Sinopec Assets Management Co, Ltd.;
Yu Baocai, Director and Senior Vice President of Sinopec Corp. Mr. Yu is a senior engineer with a master's degree in economics. In June 2018, he was appointed as Member of the Leading
Party Member Group and Vice President of China Petrochemical Corporation;
Xu Lin, independent Director of Sinopec Corp. Mr. Xu holds master's degrees in economics and public administration. Mr. Xu is now Chairman of China-U.S. Green Fund Management Co.,
Ltd. He currently serves as Executive President and Party Secretary of CPC Committee of China Mergers & Acquisitions Association [...]. (grifos da peticionária)
115. Por fim, a peticionária ressaltou que a produtora/exportadora Zhejiang Kingland & Pipeline Technologies Co.,Ltd., conforme apresenta em sua estrutura organizacional, produziria os
tubos com costura em joint ventures com a empresa CNOOC Energy Technology & Services Co., Ltd. e com a empresa JiangSu Shasteel Group.
116. No caso do Grupo CNOOC, conforme apresentado pela agência Fitch, "[t]he company is a core subsidiary of China National Offshore Oil Corporation, which is 90% owned by the China
State-owned Assets Supervision and Administration Commission."
117. Quanto à outra empresa, conforme informação de seu sítio eletrônico, a "Jiangsu Shagang Steel Co., Ltd. is a core subsidiary of Shagang Group's steel sector", grupo este
posteriormente melhor analisado no presente documento.
118. Uma diferença significativa entre o desempenho econômico-financeiro entre os dois tipos de empresa (estatais e privadas) seria que as empresas estatais apresentariam resultado
inferior ao das empresas privadas. Além disso, as estatais
[...] are more concentrated in highly cyclical heavy-industry sectors than private firms, so their profits are more driven by commodity-price swings. But a sector effect can't explain all the
gap: SOEs [State-Owned Enterprises] did not outperform in the commodity-price upcycle, but have underperformed in the downcycle.
119. Isso não obstante, de acordo com a Confab, apesar de as empresas privadas serem mais lucrativas do que as empresas estatais, essas últimas teriam contribuído menos para a
redução da capacidade instalada, anomalia que demonstraria o distanciamento do setor siderúrgico de uma economia de mercado.
120. Outra distinção relevante entre esses dois tipos de empresa estaria relacionada ao grau de endividamento. De acordo com Batson (2017, p. 22), citado no Relatório Final:
The reason non-state industrial companies have been able to keep reducing their leverage ratio is not that they have been restrained about taking on debt - far from it.
But they remain systematically more profitable than state firms, and as retained profits keep building up equity, their corporate leverage ratio is still falling. The problem of high leverage
at SOEs is thus inseparable from their poor profitability.
121. Especificamente no que diz respeito ao setor siderúrgico, de acordo com Zhong (2018), citado no Relatório Final, dentre as Top 50 da siderurgia mundial em 2016, de acordo com a
World Steel Association, 18 eram empresas estatais, sendo 16 chinesas.
122. Além disso, com base em estudo recente da OCDE (2017b), o Relatório Final atestou que:
[a]o comparar o desempenho de EEs e de EPs na siderurgia mundial, o mesmo estudo conclui que: a) as EEs apresentam pior desempenho econômico e maior endividamento do que as
EPs; b) as EEs auferem menores lucros por unidade de capacidade instalada do que as EPs; c) as EEs estão investindo mais intensamente em capacidade do que as EPs, enquanto nos últimos dois anos
o número de fechamento de EEs foi significativamente menor do que o das EP. Nesse sentido, são evidências convergentes com aquelas apresentadas por Batson (2017) para a comparação de
desempenho entre EEs e EPs na China.
123. O Relatório Final registra, ainda, que haveria empresas siderúrgicas controladas pelo governo federal e outras controladas por governos provinciais e municipais, sendo que as
primeiras estariam concentradas em produtos de maior valor agregado.
124. Além disso, mesmo nas empresas privadas, haveria participação relevante do governo. De acordo com o Relatório Final, estudo de Price et alii (2010, p.8) observou que:
For example, the Shagang Group, the fifth largest steel producer in China, claims to be the country's largest privately owned steel producer. However, Chinese government ownership in
the enterprise is significant. The firm was formed in 1975 as a village enterprise, and changed its name to Jiangsu Shagang Group in 1995. The firm's ownership status changed in 2001, during a period
of asset-stripping management buyouts in the Chinese steel industry. Approximately 17 percent of the firm was purchased by the plant general manager and 25 percent of the firm was sold to the
Jiangsu Province SASAC [Supervision and Administration Commission of the State Council]. An additional 23 percent went to the company's labor union, which is controlled by the Chinese Communist
Party, and almost 35 percent went to the 'employees of Shagang.' (...) In short, even China's largest 'privately' owned producer is substantially state-owned, and appears to have received capital
inflows from the state in the same year that its capacity doubled.
125. A propósito, a respeito da "Shagang_Group", a peticionária ressaltou que, não obstante em seu sítio eletrônico essa empresa afirme ser a maior empresa siderúrgica privada da China,
a indicação de posições e honras do presidente indicariam de forma clara sua relação com o governo chinês. Além disso, a própria empresa afirmaria:
In the future, Shagang Group will conscientiously implement the State policy concerning the steel industry development. With the guideline of the Scientific Concept of Development,
Shagang would persistently follow the development strategy of "Doing the Steel Industry Finer and Stronger, Doing the Modern Logistics Stronger and More Excellent, Doing de Non-Steel Industry
better and more sufficient". Shagang shall continuously speed up it pace of the transformation and upgrading, and constantly enhance its comprehensive competitiveness. Shagang Group will make
new contributions in order to forge a 'Hundred-year Old Factory', construct a harmonious Jiangsu and build a powerful steel country."
126. Na sequência, o Relatório Final apresenta informações sobre outras siderúrgicas da província de Jiangsu, afirmando que:
A província de Jiangsu, que produziu 104,3 Mt de aço bruto em 2017, pretende fusionar mais de 50 companhias siderúrgicas em apenas oito empresas, sendo uma considerada
'supergrande' (Jingsu Shagang) (...). Além disso, 33 companhias seriam consolidadas (...). Como consequência, a participação das Top 4 na capacidade instalada provincial superaria 80% e das Top 8
alcançaria 100% (KALLANISH STEEL, 29 de maio de 2018).
127. Nesse contexto, seria forçoso reconhecer que o processo de consolidação teria sido decidido pelo governo provincial de Jiangsu e não com base em critérios empresariais, não
obstante a presença de empresas privadas.
128. Ademais, a Confab destacou que a produtora/exportadora Jiangsu Yulong Steel Pipe Co., Ltd. estaria situada na mencionada província de Jiangsu.
129. Outro aspecto relevante que demonstraria que, no setor siderúrgico na China, custos e preços não seriam formados com base em critérios estritamente empresarias, sendo
fortemente influenciados pela ação do governo, diria respeito aos investimentos estrangeiros nesse setor.
130. O Relatório Final indica dois casos em que o governo chinês teria vetado a compra de ativos siderúrgicos por parte de siderúrgicas internacionais, ressaltando que, embora haja
empreendimentos nos quais siderúrgicas estrangeiras possuam participação acionária, tratar-se-ia de "finishing facilities". Assim, ainda que existam joint ventures envolvendo siderúrgicas
estrangeiras, essas teriam um papel muito reduzido na indústria siderúrgica chinesa, não controlando nenhuma usina de grande porte.
131. Além disso, a formação de joint ventures com empresas estatais e não de capital privado, nesse contexto, seria bastante relevante, tendo em vista o elevado número de empresas
estatais no setor, e demonstraria que o governo chinês continuaria a exercer influência, mesmo nos poucos casos em que seria admitido investimento estrangeiro. A esse propósito, o Relatório Final
afirmou que:
[...] as restrições explícitas e implícitas aos investimentos estrangeiros acabaram por limitar a participação de companhias internacionais na siderurgia chinesa. Isto também distancia o
setor de uma economia de mercado, pois é o regime de governo, ao invés do mercado, que direciona o fluxo de capital produtivo na economia.
132. Ademais, para investimento, as siderúrgicas teriam que possuir capacidade instalada anual bastante elevada. Essa restrição foi imposta em 2005 e, em que pese em 2016 tenha sido
anunciada uma certa flexibilização, o fato é que "o governo central anunciou que passaria a permitir que siderúrgicas pudessem ser totalmente controladas por empresas estrangeiras, mas ainda
limitado a quatro zonas de livre comércio num projeto piloto."
133. Portanto, resta claro que, ao limitar a participação de siderúrgicas estrangeiras no setor, mesmo nos casos em que há tal participação, em razão da forte interferência do governo
chinês no setor siderúrgico, nos mais diversos aspectos relacionados à cadeia de produção, suas decisões não têm como fundamento condições de livre mercado.
134. Outro tema relevante no contexto do setor siderúrgico chinês é a concessão de subsídios, como consta no Relatório Final:
Price et alii (2007) detalham os subsídios concedidos à indústria siderúrgica chinesa em cinco tipos principais. Primeiro, a China injetou regularmente substanciais subsídios em dinheiro
nos produtores de aço, em troca de ações. O governo chinês também tem empregado amplamente o uso de swaps de dívida por capital desde meados da década de 1990. Segundo, o governo chinês
concedeu empréstimos subsidiados aos produtores de aço para executar as políticas de governo. As principais siderúrgicas chinesas receberam entre 60% e quase 100% de seus empréstimos de
bancos públicos. Terceiro, o governo chinês forneceu contratos de arrendamento e depois transferiu os direitos de uso da terra para as empresas por pouco ou nenhum custo. Quarto, o governo
chinês direcionou a consolidação da indústria siderúrgica no país ao permitir aquisições por pouco ou nenhum custo. Quinto, a siderúrgica chinesa continuou a registrar cash grants (concessões em
dinheiro), inclusive para a construção de projetos siderúrgicos específicos, em seus relatórios financeiros.
135. Na sequência, o Relatório Final apresenta informações acerca de várias práticas de subsídios, tendo como fonte a US Steel Industry Coalition (2016):
State support used by the Chinese steel industry includes: cash grants; equity infusions; government-mandated mergers and acquisitons; preferential loans and directed credit; land use
subsidies; subsidies for utilities, raw material price controls; tax policies and benefits; currency policies; and tax enforcement of environmental regulation. (...)
The most common subsidies received by the Steel Producers have been a variety of cash grants and capital infusions. Many have also benefited from tax payment subsidies and
preferential loans. We note that several of the Steel Producers have sizeable subsidiaries, some of which have directly received subsidies. It is further noted that the amount of subsidies has generally
been increasing over time, with a lower amount received by the Steel Producers in 2008 compared to 2014.
136. Na sequência, o Relatório Final, tendo como fonte a Comissão Europeia, ressalta que o Plano de Ajuste e Melhoria da Indústria do Ferro e Aço (2016-2020), além de orientar as
instituições financeiras a apoiarem suas metas estratégicas, com relação ao minério de ferro, reduz impostos e taxas incidentes nessa atividade, a qual conta com significativa presença de empresas
estatais, concluindo que, com base em diversas medidas, os produtores de aço chineses conseguem significativas reduções do custo de produção em rubricas relevantes - insumos, matérias-primas
e utilidades. O relatório da Comissão Europeia conclui, assim, que "[t]ais medidas são de natureza estrutural e, por isso, não se vislumbra sua eliminação".
137. A título exemplificativo, vale destacar que o Relatório Final atesta diversas interferências de políticas governamentais no grupo Baosteel, controladora da produtora/exportadora
Baoshan Iron & Steel Co., Ltd.:
[A] partir das diretrizes determinadas pelo governo central, recursos são liberados para financiar projetos em concordância com os objetivos desejados. A Baosteel declarou receber os
seguintes tipos de subsídios em seus relatórios anuais, no período 2010-2016:
- Subsídio baseado em ativos destinado à transformação tecnológica;
- Fundo fiscal destinado à infraestrutura e áreas de construção;
- Subsídio de governos subnacionais;
- Destinado à cooperação econômica e tecnológica internacional;
- Destinado ao tratamento da emissão de gases poluentes;
- Ressarcimento por demolição;
- Ressarcimento de impostos;
- Projetos de inovação tecnológica prioritária;
- Subsídio especial para tecnologia de ponta.
Interessante observar que esses recursos ficam disponíveis independentemente da sua utilização. Ou seja, há uma conta para subsídios nos lançamentos de Receitas Diferidas, no
demonstrativo de resultado da empresa. Essa conta discrimina a utilização dos benefícios, cuja finalidade é análoga aos objetivos estabelecidos pelo governo central no âmbito do PARIS [Plano de
Ajuste e Revitalização da Indústria Siderúrgica]."
138. Complementa, ainda, o Relatório Final que:
entre 2013 e 2014, a Baosteel recebeu um tipo de suporte que não se enquadrava nos programas governamentais convencionalmente usados, tanto que a descrição no balanço apareceu
como 'prêmio de subsídio' (US STEEL COALITION, 2016). Isso indica alguma arbitrariedade na concessão e/ou descrição de benefícios, possibilitada em grande medida pela autonomia dos governos
subnacionais na implementação de políticas [...] característica inerente ao policy-making chinês, pois [...] o governo central traça as diretrizes das políticas industriais e os governos locais se
encarregam da execução [...].
139. De maneira semelhante, no que diz respeito à TPCO, o Relatório Final atesta, também, diversas interferências de políticas governamentais em tal empresa, citando avaliações
realizadas pela agência especializada Dagong Global Credit Rating:
De 2014 a 2016 a agência publicou dez relatórios sobre a TPCO, dos quais, nove trazem informação sobre subsídios. A menção aos benefícios é feita na seção em que são analisados os
valores provenientes do Demonstrativo de Resultado do Exercício (DRE). A informação é condizente com a situação observada nos relatórios emitidos pelas empresas listadas, segundo os quais os
subsídios são anualmente contabilizados em Receitas Não Operacionais. Nos demais casos investigados, o recebimento de benefícios estatais também representa a maior parte do valor contabilizado
nessa conta.
Embora não seja possível determinar o valor exato dos subsídios obtidos pela TPCO, tampouco sua classificação, a análise da Dagong Global Credit Rating é suficiente para assegurar que
houve recebimento de subsídios em todos os anos ao longo do período 2011-2015. Além dos relatórios da Dagong, há outra fonte indireta com indicação de recebimento de benefícios. Em estudo
realizado pela indústria siderúrgica nos Estados Unidos, há menção a vários recebimentos pela TPCO ao longo dos anos. Assim como evidenciado pelos relatórios financeiros das outras empresas, o
trabalho indica que a TPCO também lançou subsídios em receitas operacionais, em conformidade com a informação obtida por meio dos relatórios da Dagong e com o observado em empresas
estudadas anteriormente. Além deles, ainda foram encontrados empréstimos preferenciais, crédito direto e isenção de impostos (US STEEL COALITION, 2016). Conclui-se, assim, que a TPCO foi
sistematicamente beneficiada com subsídios e políticas de crédito preferenciais entre, pelo menos, 2008 e 2015, da mesma forma que as demais siderúrgicas analisadas neste capítulo.
140. Conclui o relatório, assim, que:
Essas constantes intervenções, desde o planejamento da forma de reestruturação da dívida até a intervenção direta no processo jurídico de liquidação, distorcem estruturalmente a
interação entre oferta e demanda no mercado de fatores (no caso, de recursos financeiros). Vale enfatizar que essa distorção de mercado se distancia da característica dos subsídios convencionais,
claramente dispostos nos balanços das empresas. O benefício às empresas e a influência do Estado são muito mais subjetivos, opacos e diversificados. Seus efeitos distorcivos, porém, podem ser
muito maiores. Esse modus-operandi na relação Estado-empresas na China compromete a precificação no mercado de fatores, pois impossibilita acessar o risco, rompe com a distribuição normal de
eventos aleatórios (risco de default), amarra os mecanismos legais de liquidação de ativos e condiciona a tomada de decisão à dinâmica política. Como resultado, o custo do capital não reproduz a
real chance de calote das operações e tende a ser reduzido em relação às taxas de captação em mercado livre, para um suposto nível de risco.
141. A intervenção do Estado chinês no setor siderúrgico também pode ser notada na própria condição do fator trabalho e na formação de preços dos salários, conforme análise realizada
no Relatório Final relativamente à Baosteel:
No website da Baosteel, em mandarim, existe uma página que não existe na versão em inglês [nota de rodapé omitida]. No item "Sobre Nós", consta um subitem "Sindicato Trabalhista
da Baosteel" [nota de rodapé omitida]. Não é incomum encontrar sindicatos que organizam trabalhadores de uma grande empresa. Contudo, é relativamente raro constatar a existência de sindicatos
organizados dentro da companhia, pelo menos em economias de mercado. Nesse caso específico, fica ainda entendido que não apenas o sindicato está dentro da empresa, como é organizado por
ela. Além disso, afirma-se que a organização desse sindicato se coloca sob a liderança do Comitê do Partido no âmbito da companhia. [...]
Pela descrição das atividades do sindicato, percebem-se duas características relevantes à análise acerca do mercado de trabalho. Primeiro, há respaldo do PCC para a manutenção do
sindicato no âmbito da companhia, mostrando que o Estado corrobora essa relação umbilical entre empresa e sindicato. Segundo o sindicato se aproxima mais de uma extensão do setor de recursos
humanos do que uma entidade externa independente e contraposta à companhia. Indo mais adiante, a atuação do sindicato no âmbito da empresa não apenas "organiza" os funcionários como
também implementa, por meio dessa "organização", formas de reduzir custos e aumentar a produtividade, valendo-se inclusive de competição entre filiais e funcionários.
Essa funcionalidade se destoa da atuação de sindicatos convencionais, cuja função de defender os interesses dos empregados geralmente os coloca em posição antagônica às empresas,
na qual a otimização de um é custo para a outra. Essa relação antagônica é invertida no caso da Baosteel, em que empresa e sindicato passam a ter objetivos comuns. Tal condição rompe a dinâmica
de formação de salários a partir de livre negociação entre firmas e união trabalhista, supostamente uma atuação de forças opostas passível de equilíbrio. Por fim, ainda que o sindicato servisse como
meio de discussão de benefícios trabalhistas (demandas advindas dos mecanismos de feedback), os benefícios aconteceriam sempre no limiar em que o aumento de bem-estar social (interesse
político do Partido) encontra a manutenção de custos (interesse da companhia). Ou seja, o sindicado pode até conseguir implementar benefícios trabalhistas, mas em última instância, as forças
atuantes por meio da organização sindical são da companhia e/ou do partido e não provenientes da força de trabalho.
142. Outra esfera de atuação do governo chinês que demonstra que no setor siderúrgico não prevalecem condições de economia de mercado é a tributária. O Relatório Final apresenta
tabela em que são destacados diversos produtos/grupos de produtos siderúrgicos (semi-acabado, vergalhão, fio-máquina, bobina a quente, bobina a frio, e chapa galvanizada), sendo apresentado o
resultado da comparação entre o imposto de exportação e o tax rebate, em termos percentuais.
143. A análise desses dados demonstra que as exportações receberam restituição do IVA de produtos semi-acabados até abril de 2005, permanecendo, em seguida, em posição neutra
até novembro de 2006, quando passou a ser aplicado imposto de exportação de 10%, o qual foi aumentado para 15% em junho de 2007 e para 25% em janeiro de 2008. Somente em janeiro de 2016
esse imposto foi reduzido para 20%.
144. No caso de chapas galvanizadas, por outro lado, o tax rebate diminuiu de janeiro de 2000 até abril de 2007, quando alcançou 5%, tendo se mantido nesse patamar até junho de 2009,
quando aumentou para 13%.
145. Constata-se, assim, que os produtos siderúrgicos de menor valor agregado são penalizados, sujeitando-se a imposto de exportação maior ou tax rebate menor, prática claramente
alinhada com os objetivos estabelecidos pelo governo chinês, como destacado no Relatório Final:
Nesse sentido, essa política é uma medida cristalina para dissimular as exportações de produtos de baixo valor agregado e fomentar as exportações de produtos de alto valor agregado
(IN DER HEIDEN & TAUBE, 2011).
146. Em seguida, afirma o Relatório Final:
Pode-se alegar que o uso da escalada tarifária, per se, não é fator indicativo de que um mercado opera (ou não) sob as condições de economia de mercado. Na mesma direção, a adoção
do tax rebate é coerente com as regras da OMC. Contudo, algumas considerações se fazem importantes. Primeiro, o objetivo do tax rebate é devolver de forma parcial ou integral o resíduo tributário
existente na cadeia de produção de bens exportados. No caso da siderurgia chinesa, os exportadores receberam USD 2,4 bilhões em tax rebates nos primeiros oito meses de 2015 (REUTERS, 9 de
dezembro de 2015). Considerando que o benefício do tax rebate se concentra em poucos produtos, este benefício poderia estar mais do que compensando os resíduos tributários.
Segundo, parece pouco crível que o objetivo do uso do tax rebate seja apenas compensar o resíduo tributário, pois isto parece totalmente insuficiente para explicar por que o reembolso
para bobinas laminadas a frio é 13% e de bobinas laminadas a quente é zero. Considerando que, na maioria das vezes, tais produtos são fabricados por uma mesma companhia e, inclusive, numa
mesma usina siderúrgica, não é razoável assumir que não haja resíduo tributário até a laminação a quente e somente a partir da laminação a frio ele alcance 13%. Na mesma direção, considerando
que na China, laminados planos ao carbono e laminados longos ao carbono são majoritariamente fabricados em usinas integradas a coque, apenas sobre os últimos incide um imposto de exportação
de 25%. Em resumo, não é um regime isonômico, representando forte intervenção governamental, o que lhe afasta das condições típicas de uma economia de mercado.
147. A adoção dessa política afeta o mercado, estimulando o aumento da produção e acarretando a redução de preços, ensejando uma distorção significativa no mercado, caracterizando
o aumento da influência do governo - e não do mercado - nas decisões relativas à definição do volume de produção e dos preços.
148. Outra característica da interferência do governo chinês no setor siderúrgico é a imposição de diversas restrições às exportações de insumos, destacados no estudo da Comissão
Europeia citado no Relatório Final:
- 'Export quotas for coke, coking coal, metal waste and scrab molybdenum and tin;
- Export duties for chromium, crude steel, iron ore, coke, coking coal, manganese, molybdenum, pig iron, steel scrap, tungsten and zinc;
- Export licensing requirements for coke, coking coal, manganese, molybdenum, tin, tungsten and zinc;
- Export taxes and non-refundable VAT on export of ingots and other primary forms of stainless steel.'
Algumas de tais restrições à exportação de insumos siderúrgicos acabaram sendo eliminadas pela China, porque eram inconsistentes com as regras da OMC. No entanto, esse controle
exercido pelo governo chinês sobre matérias-primas e insumos acaba distorcendo o mercado de aço no país. Afinal, os preços são diretamente manipulados para reduzir os custos para os produtores
domésticos. Em última instância, isso faz com que os preços dos produtos de aço, que utilizam esses insumos artificialmente baratos, não reflitam as condições normais de mercado [...].
149. O Relatório Final, especificamente no capítulo 4, analisa diversas outras empresas siderúrgicas chinesas, alcançando a mesma conclusão de que, no setor siderúrgico chinês, em
decorrência da forte interferência do governo chinês, a nível macro e microeconômico, os preços e custos não são formados em condições de economia de mercado.
150. Especificamente no que diz respeito à empresas analisada como estudo de caso e que é produtora/exportadora do produto objeto da presente investigação, o Relatório Final
apresenta as seguintes conclusões:
Baosteel
4.2.4. Conclusões
Os dados apresentados foram pesquisados e analisados no intuito de acessar possíveis distorções das forças de mercado na operação da Baosteel (a subsidiária listada da BaoWu Steel)
e/ou sua interação com fatores de produção. Três grupos de evidências foram encontrados, quais sejam:
a. Interferência política na tomada de decisão e em fusões e aquisições
Constata-se forte interferência estatal na empresa, que começa pela nomeação dos diretores, por sua vez, filiados ao PCC e em alguns casos até membros de comitês partidários. A
princípio, a indicação não é per se um fato que rompe as características de mercado da empresa. Contudo, a distorção se evidencia com a emissão de orientações formais determinadas pelo Partido,
por exemplo, sobre a tomada de decisão relativa à ampliação ou redução de capacidade produtiva, bem como sobre fusões e aquisição. Um evidente exemplo é a fusão com a Wuhan Steel.
b. Subsídios convencionais
Os relatórios anuais da Baosteel mostram uma ampla gama de subsídios fornecidos pelos governos centrais e subnacionais. Esses subsídios seguem as diretrizes traçadas pelos planos
governamentais e são destinados a projetos específicos, como restituição de custos de demolição de plantas obsoletas e fundos especiais para "cooperação econômica e tecnológica
internacional".
c. Distorções no mercado de trabalho
A Baosteel é a própria organizadora do sindicato de seus funcionários. Além disso, a sua atuação está sob supervisão do Comitê do Partido no âmbito da companhia. Tanto pela disposição
institucional quando pela descrição das atividades do sindicato, fica evidente que este atua, em última instância, para atender aos interesses da empresa e do partido. Isso o destitui da condição de
ferramenta de barganha trabalhista, rompendo a lógica de mercado na precificação do fator trabalho.
151. Ratificando as análises e conclusões expostas no Relatório Final, o documento denominado "Comission Staff Working Document on Significant Distortions in the Economy of the
People's Republic of China for the Purposes of Trade Defense Investigations", elaborado pela Comissão Europeia em 2017, apresentou diversas informações sobre a economia chinesa e,
especificamente, sobre o setor siderúrgico, concluindo que "[t]he overarching control of the government prevents free market forces from prevailing in the steel sector in China."
152. Ressalte-se que, em abril de 2024, tal documento de trabalho (doravante denominado Documento de Trabalho Europeu) foi atualizado, conforme apresentado no presente anexo.
A despeito dos sete anos passados desde o relatório anteriormente citado, as conclusões de que o setor siderúrgico como um todo na China não segue regras de economia de mercado se
mantiveram, como demonstrado a seguir.
153. Primeiramente, o Documento de Trabalho Europeu analisa detalhadamente a economia chinesa como um todo, atestando o papel do Estado e, de forma indissociável, do Partido
Comunista Chinês no controle da economia do país:
China's economic system is unique, with a particular role of the State and of the CCP [...]. The doctrine of social market economy is one of those elements that embodies China's specific
socio-economic setup. The basic features of the socialist market economy are dominant State-ownership [...], an extensive and sophisticated economic planning system [...], as well as interventionist
industrial policies and a broad array of other tools to pursue political and economic objectives set by the Party.
154. Como destacado no documento citato, tal controle está estabelecido já na própria Constituição do país, em seu artigo 7º:
The State-owned economy, namely, the socialist economy under ownership by the whole people, is the leading force in the national economy. The State ensures the consolidation and
growth of the State-owned economy.
155. Assim:
In short, the Constitution makes it clear that China practices a socialist market economy, that the state-owned economy is the leading force of the economy, and that when it comes to
the private economy, the State does not limit itself to encouraging and supporting it, but also guides it, much like in a planned economy. As described in the remainder of this Chapter, the State indeed
makes extensive use of a variety of instruments - both incentivising and restricting - to guide the economy towards socialist modernisation under the leadership of the CCP.
156. O controle do Estado pelo Partido Comunista Chinês é destacado no 14º Plano Quinquenal (14th Five Year Plan, ou 14th FYP) do governo chinês, relativo ao período de 2021 a
2025:
We will hold aloft the great banner of socialism with Chinese characteristics, and deeply implement the spirit of the 19th Party Congress and the Second, Third, Fourth, and Fifth Plenums
of the 19th CCP Central Committee; persist in taking Marxism-Leninism, Mao Zedong Thought, Deng Xiaoping Theory, the important thinking of the "Three Represents," the Scientific Development
Concept, and Xi Jinping Thought on Socialism with Chinese Characteristics for a New Era as the guide; fully implement the Party's basic theory, basic line, and basic strategy; use comprehensive
planning to advance the overall layout of economic construction [...].
157. Como atesta o Documento de Trabalho Europeu,
As of the writing of this Report, the Party and the State have effectively grown together and form an amalgam in which differences between structures of the Party and those of the State
has become blurred and largely indistinguishable. The fundamental principle of separation of powers to which most western countries adhere does not play a role in China and is even explicitly
rejected [nota de rodapé omitida]. According to the CCP Constitution:
Leadership of the Communist Party of China is the most essential attribute of socialism with Chinese characteristics, and the greatest strength of this system. The Party is the highest force
for political leadership. The Party exercises overall leadership over all areas of endeavour in every part of the country.
The CCP exercises its control over the country and its economy through a number of channels, among which the following are typically considered the core ones as far as the economy
is concerned:
- full control over strategic sectors of the economy including control of the financial system and capital resources,
- control of personnel issues including all essential appointments,
- policy coordination through a formal network of Party entities/committees across State authorities and the economy, as well as informal networks among industrial entities and links
between the Party and private enterprises.
158. No que diz respeito às associações industriais e câmaras de comércio, essas também são utilizadas para controle das empresas, por meio da atuação do Partido Comunista em tais
entidades. Como resume o Documento de Trabalho Europeu:
The recent regulatory developments therefore confirm the formal role of the CCP within industry associations. Consequently, as of the writing of this report, industry associations, far from
being in the process of effectively decoupling from the State authorities, continue to constitute another vehicle of Party control over the Chinese industry.
159. Dessa forma, a Comissão Europeia conclui que:
The 14th FYP therefore once again confirms that the supremacy of the public sector under the CCP leadership over the private sector is there to stay. Moreover, the development of the
private sector should continue to be guided by the authorities. In other words, the socialist market economy concept remains at the core of China's economic setup, with the role of the CCP growing
in importance.
160. A relação entre o Partido Comunista Chinês e o Estado é claramente demonstrada pela análise da estrutura governamental chinesa:
The executive branch of the State administration shows a similar picture of the Party's dominance. As of the writing of this Report, all ten members of the State Council's executive
committee hold high-ranking positions within the CCP, with the Premier and Vice-Premiers being members of the Politburo or the Politburo Standing Committee [nota de rodapé omitida]. Among the
26 Ministers, 24 were CCP members, with the remaining two belonging to one of the United Front parties. Given the broad array of the State Council's competences listed in Article 89 of the
Constitution [nota de rodapé omitida, including those in the economic area, the State Council is one of the central institutions for implementing the State's economic agenda. At the same time, in view
of the personal and organisational overlap with the Party, the State Council effectively forms an administrative platform for implementing the political decisions of the CCP. The CCP's understanding
of the overall relation between the Party and the Government, as well as the 2018 Government Reform Plan [...], are in that respect a manifestation of the ever more direct role in policy formulation
and implementation that the CCP has been taking.
161. No controle do Estado sobre a economia chinesa, as State-Owned Enterprises (SOEs) desempenham um papel fundamental. Esse papel é, inclusive, claramente
estabelecido na Constituição chinesa, conforme ressaltado no Documento de Trabalho Europeu:
The general legal framework in which SOEs operate is set by Article 7 of the Constitution which stipulates that: "the State-owned economy, namely, the socialist economy
under ownership by the whole people, is the leading force in the national economy. The State ensures the consolidation and growth of the State-owned economy." The Constitution
therefore ascribes a particular role to the state-owned sector, i.e. to be the leading force of the economy as opposed to e.g. the principle of ownership neutrality in the EU Treaties
[...].
162. Mais relevante ainda, não apenas as empresas são estatais em termos de controle acionário, mas, obviamente, em termos de administração e atuação:
Given the strategic importance the Chinese authorities attach to the state-owned sector, the government has great interest in maintaining effective control over the conduct
of SOEs. That control is essentially exercised through two channels: first, the Chinese government reshapes the corporate structure of the sector; and second, it has control over the
management and personnel of individual SOEs.
163. Esse controle está diretamente relacionado à atuação do Partido Comunista, como já destacado anteriormente, na administração das SOEs:
In sum, the recent policy and regulatory developments result in a situation in which the SOEs remain the backbone of the Chinese economy and in which the CCP can exercise
control over the large state-owned sector. This control is not only exercised by virtue of the State shareholding or the government regulatory power but, crucially, also through direct
involvement in the day-to-day management of the CCP's organisation within individual SOEs. The legal framework as described above enables the CCP bodies established inside SOEs
to wield significant influence including over business decisions of individual companies. This in turn further increases the importance and usefulness of SOEs as vehicles for the
implementation of the Party's economic objectives [...].
164. A importância das SOEs na economia chinesa é patente:
In China, SOEs represent an important and comparatively large portion of the national economy [...]. They will continue to do so for the foreseeable future. According to the
relevant laws and policy documents, the state-owned economy is explicitly considered as a pillar of the Chinese socialist market economy. The IMF estimated in 2021 that Chinese SOEs
accounted for some 39% of total industrial corporate assets and for about the same portion of corporate debt [...]. These figures were likely underestimated, not least because they
did not include JVs that SOEs held together with private companies. SOEs are increasing their presence in the service economy, and it remains constantly high in utilities, the finance
sector, telecommunication, the transport industry and a broad range of manufacturing industries including steel and chemicals.
The existing legal framework is based on the principles of the socialist market economy in which the development and the consolidation of the state-owned economy feature
among the central principles. The particular role of SOEs ('the leading force in the national economy') is anchored in the Constitution and the relevant constitutional principles are
reiterated and elaborated in both primary and secondary legislation. It falls upon the State to ensure the consolidation and growth of the state-owned economy [...]. Consequently, the
applicable laws confer upon the government significant powers which allow it to effectively control SOEs, be it via dedicated supervision bodies - SASAC and local SASACs, or by directly
participating in the operational decision-making of SOEs [...].
165. Mais ainda, o controle do Partido Comunista Chinês não se limita às SOEs, mas ocorrem, também, no setor privado existente:
Leaders of the private firms are not part of the cadre system. However, this does not mean that private companies would find themselves outside the Party's sphere of
influence - or even shielded from their direct interventions. As in the case of the state-owned sector, the recent dynamics of the relations between the Party and the privately owned
companies is characterised by a mix of relatively settled principles on the role of the private economy within the Chinese economic system [...] and by new policy and regulatory moves
towards stronger leverage of the Party over the private sector [nota de rodapé omitida].
The creation of party organisations is reconfirmed in relevant legislation such as in Article 19 of the Company Law [nota de rodapé omitida]:
In a company, an organisation of the Communist Party of China shall be established to carry out the activities of the party in accordance with the Constitution of the
Communist Party of China. The company shall provide the necessary conditions for the activities of the party organisation.
166. Como destaca o Documento de Trabalho Europeu, a atuação do Partido Comunista nas empresas privadas ocorre não apenas de cima para baixo em termos de estrutura,
mas, também, de baixo para cima:
Interestingly, the Guidelines not only lay claim to the CCP leadership over the private sector in the standard top-down regulatory approach, but they also seek to increase
the Party's presence in private enterprises in a bottom-up manner by means of recruiting or at least training selected individuals from private companies into the CCP:
We must [...] actively and properly work to recruit Party members from among outstanding private-sector representatives and promptly bring into the Party those with good
political qualities and high public approval who meet Party membership criteria. If there is no Party branch in the organisation where they work, the personnel department of the Party
committee (leading Party group) above county level can liaise with them and organise their training directly [nota de rodapé omitida].
167. Assim, portanto, como resume o documento da Comissão Europeia,
The CCP is the only governing party in China with its leadership role assigned by the Constitution. This leadership role covers all aspects of the State (such as armed forces
or education) including - importantly for the purposes of this Report - the government apparatus [...] and personnel [...]. The recent years have seen a growing integration between the
State and the Party, making the structures of the Party and those of the State functionally indistinguishable. This integration entailed not only government reforms geared towards
boosting the CCP's control over the State administration [...], but also an increasing tendency of the Party to inject itself directly into the corporate structures and the managerial decision-
making of individual business operators, state-owned [,,,] and private [...] alike. Consequently, the CCP is in position to control the country's economy both by using the State institutions,
as well as through other - more direct and informal - channels, in particular Party structures within enterprises.
168. Dentro desse contexto de controle estatal, a análise do sistema financeiro na China atesta, da mesma forma, que não se trata de um mercado regido por regras de
mercado. Como resume o Documento de Trabalho Europeu:
Despite changes throughout the past decades, the current Chinese financial system is still characterized by two features: (1) a strong presence of state-owned banks and (2)
a widespread influence of the State which imposes on the financial system a number of policy objectives, in particular the implementation of the sophisticated economic planning system.
Moreover, the recent/ongoing changes in the organisational set-up of the regulatory bodies confirm and reinforce the subordination of these bodies to the CCP [...].
The Chinese financial system remains centred around banking, with RMB-denominated bank loans accounting for the largest portion of aggregate financing to the real economy
in the country [...]. The most important categories of banks in China are the following: large state-owned commercial banks, joint-stock commercial banks and policy banks. The rest
is mainly accounted for by smaller rural or city commercial banks which are mostly owned by local or provincial governments. Foreign-invested banks remain negligible in China's banking
sector [...]. The State dominance over the banking sector and the legal framework which encourages lending in line with industrial policies, perpetuates the existence of significant shadow
banking sector, given that certain categories of economic operators may face difficulties to raise capital in the current system [...].
The State controls the banks through various channels, in particular through direct and indirect ownership which in turn facilitates its control over the management bodies
of the banking institutions [...]. Moreover, irrespective of the degree of State ownership, all important banks host internal CCP organisations. As apparent from relevant legislation, as
well as from the AoA of major banks, significant personnel overlaps between the management of the banks and the Party organisations are in place (and indeed required) and the CCP
organisations have to be involved in major operational and management issues of the respective banks [...].
As to the export credit insurance market, Sinosure, as the main operator on the market remains fully State-controlled both in terms of ownership as well as stated purpose.
Consequently, Sinosure appears to be mainly fulfilling the State's policies with limited regard to commercial considerations when providing insurance. In combination with China not being
bound by the OECD-based rules, this results in export credit insurance typically being offered on inappropriately favourable terms to Chinese companies [...].
Last but not least, the number of bankruptcy cases, which is very low for an economy of China's size, points to serious issues with the enforcement of bankruptcy laws,
stemming from a number of flaws in these laws, as well as from their inadequate implementation. In particular, the State plays an unduly active role in the bankruptcy proceedings,
not least in view of the lack of Chinese judiciary system's independence, as well as given the government authorities' involvement in individual bankruptcy cases, often influencing their
outcome. Consequently, the Chinese bankruptcy system continues to operate inadequately, with the slow progress on addressing core issues - such the removal of the implicit guarantees
and tightening SOEs budget constraints - being reported [...].
Overall, the functioning of the entire financial system is characterized by high State presence on both borrowing and lending side, as well as by the absence of normal market
mechanisms such as effective and transparent bankruptcy and market exit procedures.
169. Já o setor de compras públicas é outro que apresenta distorções nas regras de mercado na China, como reportado no Documento de Trabalho Europeu:
In some respects, allocation of contracts under existing rules is not always transparent, done in a competitive way or based on market rules. Preferential treatment of domestic
over foreign enterprises is enshrined in the GPL where the 'Buy Chinese' provisions are explicitly set out. Ensuing distortions, as a result of limiting the competitive field, can manifest
themselves through higher award prices or a limited range of goods and services on offer.
Given the value of procurement contracts in China, the absence of clear competitive market-based rules has a significant distortive effect.
170. Na ação de intervenção do Estado na economia do setor industrial chinês, um instrumento fundamental é controle dos investimentos: