ACÓRDÃO Nº 1442/2026 - TCU - Plenário (parte 2 de 3)

ANEXO I
(Sessão Contas do Presidente da República do Plenário)
Parecer prévio sobre as contas do Chefe do Poder Executivo no exercício de
2025, aprovado por unanimidade.
PARECER PRÉVIO SOBRE AS CONTAS PRESTADAS PELO PRESIDENTE DA
REPÚBLICA REFERENTES AO EXERCÍCIO DE 2025
AO CONGRESSO NACIONAL
Contas do Presidente da República
Em cumprimento ao art. 71, inciso I, da Constituição Federal, o Tribunal de
Contas da União apreciou as Contas do Presidente da República relativas ao exercício de
2025, com o objetivo de emitir o respectivo parecer prévio. De acordo com o art. 36,
parágrafo único, da Lei Orgânica do TCU - Lei 8.443/1992, as referidas contas são
compostas pelo Balanço Geral da União e pelo relatório sobre a execução dos
orçamentos da União.
Competência do Presidente da República
Nos termos do art. 84, inciso XXIV, da Constituição Federal, compete
privativamente ao Presidente da República prestar, anualmente, ao Congresso Nacional,
dentro do prazo de sessenta dias após a abertura da sessão legislativa, as contas
referentes ao exercício anterior. Conforme o inciso II do mesmo artigo, compete ainda ao
Presidente exercer, com o auxílio dos Ministros de Estado, a direção superior da
administração federal.
Por seu turno, a competência para elaborar e consolidar o relatório sobre a
execução dos orçamentos da União é da Controladoria-Geral da União (CGU), por meio
da Secretaria Federal de Controle Interno, de acordo com o art. 24, inciso X, da Lei
10.180/2001, c/c art. 13, inciso VI, e art. 14, § 1º, inciso I, alíneas "b" e "c" do Anexo
I do Decreto 11.330/2023.
Já a competência para elaborar e consolidar o Balanço Geral da União é da
Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda, de acordo com o art. 18, inciso
VI, da Lei 10.180/2001, c/c o art. 35, inciso XXII, do Anexo I do Decreto 11.907/2024, e
o art. 7º, inciso VI, do Anexo I do Decreto 6.976/2009.
Competência do Tribunal de Contas da União
Em cumprimento ao seu mandato constitucional e legal, conforme
estabelecem o caput e o § 1º do art. 228 do Regimento Interno deste Tribunal, o parecer
prévio é conclusivo no sentido de exprimir:
•se as contas prestadas pelo Presidente da República representam
adequadamente as posições financeira, orçamentária, contábil e patrimonial, em 31 de
dezembro de 2025; e
•se houve observância aos princípios constitucionais e legais que regem a
administração pública federal, com destaque para o cumprimento das normas
constitucionais, legais e regulamentares na execução dos orçamentos da União e nas
demais operações realizadas com recursos públicos federais, em especial quanto ao que
estabelece a lei orçamentária anual.
Além disso, o § 2º do mesmo dispositivo regimental estabelece a
obrigatoriedade da elaboração de relatório contendo as seguintes informações:
•o cumprimento dos programas previstos na lei orçamentária anual quanto à
legitimidade, eficiência e economicidade, bem como o atingimento de metas e a
consonância destes com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;
•o reflexo da administração financeira e orçamentária federal no
desenvolvimento econômico e social do país; e
•o cumprimento dos limites e parâmetros estabelecidos pela Lei
Complementar 101/2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
As fiscalizações realizadas com vistas à apreciação das Contas do Presidente
da República para a emissão do parecer prévio observaram as Normas de Auditoria do
TCU (NAT) e os Princípios Fundamentais de Auditoria Financeira da Organização
Internacional das Entidades de Fiscalização Superior (Intosai). Essas normas exigem que
os trabalhos de fiscalização sejam planejados e executados de modo a obter segurança
de que as Contas do Presidente da República estão livres de erros e irregularidades
materialmente relevantes.
Competência do Congresso Nacional
De acordo com o art. 49, inciso IX, da Constituição Federal, é da competência
exclusiva do Congresso Nacional julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente
da República.
Para tanto, nos termos do art. 166, § 1º, inciso I, da Constituição Federal,
cabe à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO) examinar e
emitir parecer sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República.
O parecer prévio emitido pelo Tribunal de Contas da União é um subsídio
tanto para o parecer da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização
quanto para o julgamento do Congresso Nacional.
Parecer Prévio sobre as Contas do Presidente da República
O Tribunal de Contas da União é de parecer que as Contas atinentes ao
exercício de 2025, de responsabilidade do Excelentíssimo Senhor Presidente da República,
Luiz Inácio Lula da Silva, estão em condições de serem aprovadas pelo Congresso
Nacional, com ressalvas.
1. Opinião com ressalva sobre a execução dos orçamentos da União
Com base nos procedimentos aplicados e no escopo selecionado para a
análise sobre a execução dos orçamentos da União, conclui-se que, exceto pelos efeitos
das ressalvas identificadas, foram observados os princípios constitucionais e legais que
regem a administração pública federal, bem como as normas constitucionais, legais e
regulamentares na execução dos orçamentos da União e nas demais operações realizadas
com recursos públicos federais, em especial quanto ao que estabelece a lei orçamentária
anual.
2. Opinião com ressalva sobre o Balanço Geral da União
As demonstrações contábeis consolidadas da União, compostas pelos balanços
Orçamentário, Financeiro e Patrimonial e pela Demonstração das Variações Patrimoniais,
exceto pelos possíveis efeitos das distorções e limitações consignadas no relatório,
refletem a situação patrimonial em 31/12/2025 e os resultados orçamentário, financeiro
e patrimonial relativos ao exercício encerrado nessa data, de acordo com as disposições
da Lei 4.320/1964, da Lei Complementar 101/2000 e das demais normas aplicáveis à
contabilidade federal.
Ministro Presidente Vital do Rêgo
Ministro Relator Benjamin Zymler
Ministro Walton Alencar Rodrigues
Ministro Augusto Nardes
Ministro Bruno Dantas
Ministro Jorge Oliveira
Ministro Antonio Anastasia
Ministro Jhonatan de Jesus
Ministro Odair Cunha
Fundamentação do Parecer Prévio sobre as Contas do Presidente da
República
A conclusão deste Tribunal expressa no parecer prévio materializa-se em duas
opiniões, fundamentadas em perspectivas complementares de avaliação. A primeira
refere-se à conformidade da execução dos orçamentos da União, abrangendo: (i) a
execução orçamentária e financeira; (ii) a gestão fiscal;s e (iii) os resultados da atuação
governamental, em relação aos princípios constitucionais e legais. A segunda refere-se à
adequação das demonstrações contábeis consolidadas da União, quanto à representação
fidedigna das posições patrimonial, financeira e orçamentária ao final do exercício.
1. Opinião com ressalva sobre a execução dos orçamentos da União
Examinamos, ao amparo das competências estabelecidas no inciso 1 do art.
71 da Constituição Federal, na Lei 8.443/1992, art. 1º, inciso III, e art. 36, parágrafo
único, e nos termos do caput e do § 1º do art. 228 do Regimento Interno do Tribunal
de Contas da União, a execução dos orçamentos da União, abrangendo a execução
orçamentária e financeira, a gestão fiscal e os resultados da atuação governamental.
Em nossa opinião, exceto pelos efeitos das ressalvas descritas nas opiniões a
seguir sobre os assuntos acima referidos, foram observados os princípios constitucionais
e legais que regem a administração pública federal, bem como as normas constitucionais,
legais e regulamentares na execução dos orçamentos da União e nas demais operações
realizadas com recursos públicos federais, em especial quanto ao que estabelece a lei
orçamentária anual.
1.1. Opinião com ressalva sobre a conformidade da execução orçamentária e
financeira
Em nossa opinião, exceto pelos efeitos dos assuntos descritos na seção a
seguir, intitulada "Base para opinião com ressalva sobre a conformidade da execução
orçamentária e financeira", a execução orçamentária e financeira da União e as demais
operações realizadas com recursos públicos federais, no exercício de 2025, observaram,
em todos os aspectos relevantes, as disposições constitucionais, legais e regulamentares
aplicáveis.
1.1.1. Base para opinião com ressalva sobre a conformidade da execução
orçamentária e financeira
As execuções orçamentária e financeira da União e as demais operações
realizadas com recursos públicos federais, no exercício de 2025, estão afetadas pelas
seguintes não conformidades:
1. Abatimento da remuneração da empresa Petróleo Pré-Sal S.A. (PPSA) e de
custos associados à comercialização de petróleo e gás natural da União diretamente da
receita bruta de comercialização, antes do recolhimento dos valores líquidos à Conta
Única do Tesouro Nacional, sem autorização orçamentária específica, em desacordo com
os princípios da legalidade, da universalidade, da unidade de caixa, da anualidade e do
orçamento bruto, conforme disciplinado na Constituição Federal, arts. 165, § 5º, e 167,
I e II, e na Lei 4.320/1964, arts. 2º, 4º, 6º e 56 (Achado 2.2.2.1).
2. Ausência de mapeamento, sistematização e divulgação pública das receitas
da União não recolhidas à Conta Única do Tesouro Nacional, bem como das receitas
destinadas a fundos privados dos quais a União participe, com indicação das etapas
concluídas, das lacunas identificadas, dos responsáveis por cada fonte de dados e do
cronograma para as fases subsequentes, em desconformidade com os deveres de
publicidade, transparência e responsabilidade na gestão fiscal previstos no art. 37 da
Constituição Federal e nos arts. 1º, 48 e 48-A da Lei Complementar 101/2000 (Achado
2.2.2.1).
3. Ausência de apuração, publicação e atualização periódica do valor presente
dos benefícios financeiros e creditícios associados a repasses de recursos de fundos com
participação da União ao BNDES, à Finep e a demais instituições financeiras federais
envolvidas em políticas de concessão de crédito, em desconformidade com os deveres de
publicidade, transparência e responsabilidade na gestão fiscal previstos no art. 37 da
Constituição Federal e nos arts. 1º, 48 e 48-A da Lei Complementar 101/2000, observado
o plano de ação determinado no subitem 9.8 do Acórdão 1.372/2026-Plenário (Achado
2.2.2.2).
4. Concessão de garantia da União à Empresa Brasileira de Correios e
Telégrafos (ECT) com análise insuficiente da viabilidade econômico-financeira do Plano de
Reestruturação e da efetiva capacidade de pagamento da empresa, em desconformidade
com as Diretrizes da Governança Pública Federal (art. 4º, incisos VI e VIII, do Decreto
9.203/2017), com o princípio da responsabilidade na gestão fiscal (§ 1º do art. 1º da Lei
Complementar 101/2000) e com as exigências de avaliação prévia da capacidade de
pagamento da empresa e da compatibilidade do serviço da dívida com os fluxos
financeiros projetados, previstas no art. 39, inciso XXI, do Decreto 11.907/2024, no art.
18-A, § 2º, do Decreto 12.500/2025 e na Portaria MF 3.090/2025 (Achado 2.2.2.9).
5. Realização de aportes da União em estatais não dependentes sem
monitoramento adequado, em desconformidade com a exigência de controle do uso dos
recursos aportados (art. 2º, inciso III, da Lei Complementar 101/2000) e com as
competências atribuídas pelo art. 39 do Decreto 12.102/2024, especialmente quanto: (i)
aos aportes não executados no mesmo exercício financeiro de sua realização; e (ii) às
receitas financeiras deles decorrentes (Achado 2.2.2.10).
1.2. Opinião com ressalva sobre a conformidade da gestão fiscal
Em nossa opinião, exceto pelos efeitos dos assuntos descritos na seção a
seguir intitulada "Base para opinião com ressalva sobre a conformidade da gestão fiscal",
a gestão fiscal da União, no exercício de 2025, observou, em todos os aspectos
relevantes, os limites e parâmetros estabelecidos na Lei Complementar 101/2000, na Lei
Complementar 200/2023 e na legislação correlata aplicável.
1.2.1. Base para opinião com ressalva sobre a conformidade da gestão
fiscal
A gestão fiscal da União, no exercício de 2025, está afetada pelas seguintes
não conformidades:
1. Projeções de receitas primárias constantes da lei orçamentária anual de
2025, como a rubrica de "Outras receitas administradas pela Receita Federal do Brasil",
superestimada na ordem de R$ 60 bilhões, apresentaram falhas, no que diz respeito à
observância de normas técnicas e legais e de demonstração válida da metodologia de
cálculo e das premissas utilizadas, em desacordo com a Lei Complementar 101/2000,
arts. 1º (princípio da responsabilidade na gestão fiscal), 12 e 48 (princípio da
transparência) (Achado 2.3.2.1).
2. Concessão, sanção e implementação de renúncias de receitas tributárias
sem a demonstração integral dos requisitos constitucionais e legais, caracterizada pela
ausência de estimativas de impacto orçamentário-financeiro, de memórias de cálculo
detalhadas, de medidas tempestivas de compensação, de definição de metas e objetivos,
de designação de órgão responsável pelo acompanhamento e pela avaliação dos
benefícios e de cláusulas de vigência limitada, em desacordo com o art. 113 do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias, com as condicionantes do art. 14 da Lei
Complementar 101/2000 e com as exigências dos arts. 129, 130, 132 e 139 da Lei
15.080/2024 (LDO 2025) (Achado 2.3.2.2).
3. Ocorrência de desvios entre as projeções utilizadas como referência para a
fixação das metas fiscais do Programa de Dispêndios Globais e os resultados apurados na
execução financeira pelas empresas estatais federais, aliada a fragilidades de supervisão
da Secretaria de Coordenação e Governança das Empresas Estatais, evidencia lacunas no
atendimento da competência estabelecida no art. 39, inciso II, do Decreto 12.102/2024,
e representa risco aos pressupostos da gestão fiscal responsável, fundamentados na ação
planejada, transparente e focada na prevenção de riscos e na correção de desvios (§ 1º
do art. 1º da Lei Complementar 101/2000), bem como aos princípios da confiabilidade
das informações e da adoção de controles internos (arts. 3º e 4º do Decreto 9.203/2017)
(Achado 2.3.2.5).
4. Fragilidades de transparência, rastreabilidade e controle nas transações
tributárias com utilização de prejuízo fiscal/base de cálculo negativa, evidenciadas por
falhas na publicação e padronização de informações essenciais, no monitoramento das
condições pactuadas e na conciliação sistêmica dos saldos, em desacordo com os arts. 37,
caput, e 150, II, da Constituição Federal, com os arts. 7º e 8º da Lei 12.527/2011, com
os arts. 3º a 6º do Decreto 9.203/2017 e com o art. 1º, § 2º, da Lei 13.988/2020 (Achado
2.3.2.6).
5. Descumprimento parcial do § 6º do art. 165 da Constituição Federal, em
virtude da edição de demonstrativo que não abrange todas as renúncias com efeito sobre
a receita, aliado à ausência de divulgação integrada de informações essenciais de cada
benefício, à baixa cobertura de avaliações periódicas e à inefetividade do controle de
vigência, em desacordo com a Constituição Federal, arts. 37, § 16, e 165, § 16, com a
Emenda Constitucional 109/2021, art. 4º, § 4º, com a Lei Complementar 101/2000, arts.
14, 14-A e 48, IV, e com os princípios estabelecidos no art. 3º do Decreto 9.203/2017
(Achado 2.3.2.7).
6. Descumprimento do inciso III do § 5º do art. 4º da Lei Complementar
101/2000, pela ausência, no Anexo de Metas Fiscais do Projeto de Lei de Diretrizes
Orçamentárias de 2026, de evidenciação do resultado primário compatível com a
estabilização da dívida bruta do governo geral/produto interno bruto (DBGG/PIB) no
horizonte decenal, associada a metas fiscais insuficientes para essa estabilização e a
lacunas de transparência nas projeções fiscais oficiais, em desconformidade com a
Constituição Federal, art. 164-A, a Lei Complementar 200/2023, arts. 1º, § 2º, e 2º, §§
1º e 4º, e a Lei Complementar 101/2000, art. 1º, § 1º (Achado 2.3.2.8).
1.3. Opinião com ressalva sobre os resultados da atuação governamental
Em nossa opinião, exceto pelos efeitos dos assuntos descritos na seção a
seguir, intitulada "Base para opinião com ressalva sobre os resultados da atuação
governamental", a gestão dos recursos públicos federais aplicados nas principais funções
de governo, no exercício de 2025, está em conformidade com os critérios de
legitimidade, eficiência e economicidade, bem como com as diretrizes do Plano Plurianual
e da Lei de Diretrizes Orçamentárias.
1.3.1. Base para opinião com ressalva sobre os resultados da atuação
governamental
Os resultados da atuação governamental, no exercício de 2025, estão afetados
pela seguinte não conformidade:
1. Inclusão de novos projetos na Lei Orçamentária Anual de 2025 pelo
Ministério das Cidades, pelo Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional e
pela Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba, sem que
os empreendimentos em andamento estivessem adequadamente atendidos e sem que as
despesas de conservação do patrimônio público tivessem sido devidamente
contempladas, o que contraria o art. 45, caput, da Lei Complementar 101/2000 (Achado
2.4.2.2).
2. Opinião com ressalva sobre as demonstrações contábeis consolidadas da
União
Examinamos, ao amparo das competências estabelecidas na Constituição
Federal, art. 71, I e IV, e nos termos do art. 1º, III, e do art. 36, parágrafo único, da Lei
8.443/1992, as Demonstrações Contábeis Consolidadas da União, comumente conhecidas
como Balanço Geral da União (BGU), compreendendo o balanço patrimonial e o balanço
orçamentário consolidados de 31 de dezembro de 2025 e as respectivas demonstrações
consolidadas das variações patrimoniais, das mutações do patrimônio líquido e dos fluxos
de caixa para o exercício findo nessa data, bem como as correspondentes notas
explicativas, incluindo as principais políticas contábeis.
Em nossa opinião, exceto pelos efeitos dos assuntos descritos na seção a
seguir intitulada "Base para opinião com ressalva sobre as demonstrações contábeis
consolidadas da União", as demonstrações contábeis acima referidas apresentam
adequadamente, em todos os aspectos relevantes, as posições patrimonial e financeira
consolidadas da União em 31 de dezembro de 2025, o desempenho consolidado de suas
operações, os seus fluxos de caixa consolidados e a execução orçamentária do exercício
findo nessa data, de acordo com as práticas contábeis adotadas no Brasil aplicadas ao
setor público.
2.1.1. Base para opinião com ressalva sobre as demonstrações contábeis
consolidadas da União
Identificamos distorções de valor, de classificação e de apresentação, cujos
efeitos nas demonstrações contábeis são relevantes, mas não generalizados, tomados
individualmente ou em conjunto, conforme apresentados a seguir:
Distorções de Valor
1. O Ativo Total, apresentado por R$ 8.819.952 milhões, encontra-se subavaliado
em R$ 38.851 milhões, em decorrência do efeito líquido das distorções nas contas do Ativo
Circulante e do Ativo Não Circulante, conforme detalhado na tabela a seguir.
Distorções no Ativo Total, por conta contábil e grupo
Em R$ milhões
Conta Contábil Distorção na
Conta
Causa Distorção
Caixa e Equivalentes de Caixa 5.780 Não exclusão de saldos intragrupo (Achado
2.5.2.1.12)
5.230
Ausência de atualização de contratos de câmbio
(Achado 2.5.2.1.10)
550
Créditos a Curto Prazo 505 Inconsistência nas estimativas de compensação
previdenciária (Achado 2.5.2.1.9)
505
Subtotal - Ativo Circulante 6.285
Conta Contábil Distorção na
Conta
Causa Distorção
Créditos a Longo Prazo (70.673) Erro no script de classificação de risco dos créditos
da dívida ativa (Achado 2.5.2.1.1)
(69.750)
Inconsistência nas estimativas de compensação
previdenciária (Achado 2.5.2.1.9)
(923)
Imobilizado 18.849 Manutenção indevida de imóveis pertencentes a
beneficiários da reforma agrária e da regularização
fundiária (Achado 2.5.2.1.3)
16.479
Erros no reconhecimento de imóveis fracionados
(Achado 2.5.2.1.4)
2.370
Investimentos e Aplicações
Temporárias
3.398 Não exclusão de saldos intragrupo
(Achado 2.5.2.1.12)
3.398
Investimentos 3.291 Não exclusão de saldos intragrupo
(Achado 2.5.2.1.12)
3.291
Subtotal - Ativo Não Circulante (45.135)
Total - Ativo 38.851
2.OPassivoTotal,apresentadoporR$15.599.898milhões,encontra-sesuperavaliado
em R$ 49.394 milhões, em decorrência do efeito agregado das distorções nas contas do Passivo
Circulante e do Passivo Não Circulante, conforme detalhado na tabela a seguir.
Distorções no Passivo Exigível, por conta contábil e grupo
Em R$ milhões
Conta Contábil Distorção na
Conta
Causa Distorção
Demais Obrigações a Curto
Prazo
6.779 Inconsistência na novação de dívidas do Fundo de
Compensação de Variações Salariais
(Achado 2.5.2.1.7)
5.830
Inconsistência nas estimativas de compensação
previdenciária (Achado 2.5.2.1.9)
949
Obrigações Trab., Prev. e
Assist. a Curto Prazo
2.326 Não exclusão de saldos intragrupo (Achado 2.5.2.1.12) 2.326
Empréstimos e
Financiamentos a Curto
Prazo
1.320 Inconsistências em financiamentos contratuais externos
(Achado 2.5.2.1.8)
1.320
Subtotal - Passivo Circulante 10.425
Conta Contábil Distorção na
Conta
Causa Distorção
Provisões a Longo Prazo 26.340 Manutenção de provisões já quitadas após a expedição
de precatórios (Achado 2.5.2.1.5)
20.290
Manutenção de provisões cuja saída de recursos não é
mais provável (Achado 2.5.2.1.6)
6.050
Empréstimos e
Financiamentos a Longo
Prazo
9.700 Não exclusão de saldos intragrupo (Achado 2.5.2.1.12) 7.230
Inconsistências em financiamentos contratuais externos
(Achado 2.5.2.1.8)
2.470
Demais Obrigações a
Longo Prazo
2.929 Não exclusão de saldos intragrupo (Achado 2.5.2.1.12) 2.457
Inconsistência nas estimativas de compensação
previdenciária (Achado 2.5.2.1.9)
472
Subtotal - Passivo Não Circulante 38.969
Total - Passivo Exigível 49.394
3. O Patrimônio Líquido apresenta saldo negativo, caracterizando Passivo a
Descoberto de R$ 6.779.946 milhões. Sobre esse montante, identificaram-se distorções de
R$ 94.649 milhões, decorrentes do efeito líquido das distorções detectadas nas contas de
Resultados Acumulados e Demais Reservas, conforme detalhado na tabela a seguir.
Distorção no Patrimônio Líquido, por conta contábil
Em R$ milhões
Conta Contábil Distorção na
Conta
Causa Distorção
Resultados Acumulados (75.279) Distorção no saldo inicial de 2025 relacionada a
exercícios anteriores (diversos achados)
(97.903)
Distorção no resultado patrimonial do período referente
aos efeitos nas variações patrimoniais aumentativas e
diminutivas (diversos achados)
22.624
Demais Reservas (19.370) Ausência de reconhecimento das reservas de reavaliação
referentes aos ativos de infraestrutura (Achado
2.5.2.1.2)
(16.920)
Erros no reconhecimento de imóveis fracionados (Achado
2.5.2.1.4)
(2.450)
Total - Patrimônio Líquido (94.649)
4. As Variações Patrimoniais Aumentativas, apresentadas no montante de R$
4.222.952 milhões, estão superavaliadas em R$ 29.749 milhões, em razão do efeito
líquido das distorções nas contas apresentadas na tabela a seguir.