RESOLUÇÃO GECEX Nº 907, DE 3 DE JUNHO DE 2026(*) (parte 9 de 24)

114. Nesse contexto, poderia também ser ponderado que a própria prática decisória do DECOM em casos pretéritos - como nas investigações e revisões anteriores envolvendo
leite em pó - já admitiu, por longos anos, a similaridade entre o produto importado (leite em pó) e o leite in natura doméstico, apesar de diferenças de forma de apresentação e de uso
imediato.
115. Esse histórico indica ser possível entender que diferenças na forma de utilização do leite - ora em pó, ora fluido - não necessariamente descaracterizariam a similaridade
entre os produtos, desde que estejam presentes os demais critérios do art. 9º do Decreto nº 8.058/2013 (composição, características físicas, usos, canais de distribuição e
substituibilidade).
116. Nessa perspectiva, sem prejuízo da definição que venha a ser adotada para o "produto similar" em sentido estrito, sugere-se que a elevada substituibilidade econômico-
funcional entre leite em pó e leite in natura, aliada à trajetória decisória anterior do próprio Departamento, possa ser considerada como elemento adicional na avaliação da similaridade
e, sobretudo, na apreciação de dano e de nexo causal.
V.5. Experiência comparada e coerência regulatória
117. No contexto da interpretação do art. 2.6 do Acordo Antidumping, poderia ser útil ao DECOM considerar, em chave de coerência regulatória, a experiência recente de outras
autoridades de defesa comercial em casos envolvendo leite in natura e leite em pó.
118. O recurso menciona, em primeiro lugar, o caso da Colômbia, em que a Dirección de Comercio Exterior (DCE), do Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, conduziu
investigação de medidas compensatórias sobre leite em pó originário dos Estados Unidos, iniciada em julho de 2024 a pedido de produtores domésticos de leite in natura. Nessa
investigação, que aplicou medidas provisórias em setembro de 2024, a autoridade colombiana teria afirmado expressamente que o leite in natura produzido no país poderia ser considerado
similar ao leite em pó importado, com base na jurisprudência do Órgão de Solução de Controvérsias segundo a qual produtos são similares se compartilham "propriedades, natureza e
qualidade" e "aplicações".
119. A DCE registrou que "los productos son similares en su composición y naturaleza, ya que comparten características organolépticas (color, sabor y aroma), fisicoquímicas,
valores nutricionales y composición", apoiando-se em pareceres técnicos dos ministérios competentes. Em seguida, concluiu que ambos os produtos "se destinam às mesmas aplicações,
tendo-se confirmado durante a instrução que usuários e consumidores no país podem usar tanto uma apresentação do produto quanto a outra" (CNA, citando a Determinação Preliminar
colombiana).
120. Do ponto de vista da presente Nota Técnica, parece relevante que a autoridade colombiana tenha adotado essa interpretação apesar da existência de produção doméstica
de leite em pó, reconhecendo o leite in natura como similar para fins de análise de dano, com base na comunhão de propriedades e aplicações, e não apenas na forma de apresentação
do produto. Essa experiência poderia ser vista como um exemplo de aplicação do mesmo conceito de "produto similar" (comum ao Acordo Antidumping e ao ASMC) em contexto setorial
análogo, privilegiando a substância econômico-funcional do produto em detrimento de diferenças meramente formais.
121. O recurso administrativo também menciona decisão da autoridade de defesa comercial do Chile que iniciou, em fevereiro de 2018, uma investigação de salvaguarda relativa
às importações de leite em pó e "queijo Gouda", a pedido da indústria doméstica de leite in natura. Ainda que o Acordo de Salvaguardas adote conceito mais amplo de produto similar
- abarcando, além de produtos idênticos e semelhantes, também os "diretamente competitivos" -, o exemplo chileno ilustraria que, em investigações envolvendo leite em pó, a indústria
que se apresenta como afetada e legitimada a pleitear proteção parece ser, em regra, a dos produtores de leite in natura.
122. O recurso administrativo sintetiza essa experiência comparada observando que, em outros casos de defesa comercial na América Latina envolvendo leite em pó, "a ausência
dos produtores de leite em pó entre os peticionários não foi considerada um obstáculo para a propositura de ações ou tomada de medidas" (CNA). Em outras palavras, haveria exemplos
em que as autoridades reconheceram que a cadeia efetivamente impactada pelas importações de leite em pó é a dos produtores de leite fluido, sem que isso fosse considerado incompatível
com os compromissos multilaterais assumidos.
123. Embora tais precedentes não tenham caráter vinculante para o Brasil, e demandem uma avaliação específica própria do DECOM, eles poderiam eventualmente ser
considerados na interpretação (no sentido da Convenção de Viena), indicando que leituras do art. 2.6 do Acordo Antidumping que mantenham o leite in natura no campo de análise - seja
como produto similar, seja como produto diretamente concorrente para fins de dano e nexo causal - sejam compatíveis com a prática internacional em setores lácteos.
124. Sob o ângulo da coerência regulatória, sugere-se que a consideração dessa experiência comparada possa auxiliar o DECOM a calibrar a aplicação do conceito de produto
similar para: preservar a convergência com a interpretação que outros Membros parecem vir adotando em casos envolvendo leite em pó; evitar que critérios estritamente formais, quanto
à apresentação do produto restrinjam, na prática, o acesso ao sistema de defesa comercial por parte do segmento efetivamente impactado (produtores de leite in natura); e reforçar
a visão de que a proteção conferida pelos instrumentos de defesa comercial deve dialogar com objetivos mais amplos de interesse público, em especial quando se trata de cadeia
agropecuária de elevada relevância social.
VI. CONCLUSÃO
125. À vista dos elementos expostos ao longo desta Análise - em especial a discussão sobre a o disposto no art. 2.6 do Acordo Antidumping e do art. 9º do Decreto nº
8.058/2013; a centralidade econômica e social da produção de leite in natura no Brasil; a elevada substituibilidade econômico-funcional entre o leite fluido e o leite em pó na indústria
processadora; a prática anterior do próprio DECOM em casos de leite; e a experiência comparada de outros Membros da OMC trazidas pela CNA -, esta Secretaria-Executiva entende
que a definição de produto similar adotada na determinação preliminar poderia ser objeto de reavaliação.
126. De forma sintética, citam-se os pontos que poderiam ser considerados nesse eventual reexame da matéria: a indicação, trazida no pedido de reconsideração, de que
o leite fluido e o leite em pó "cumpr[em] todos os critérios de similaridade previstos no Decreto nº 8.058/13" e de que "o leite em pó pode ser reidratado a qualquer momento, voltando
a ser exatamente idêntico ao leite fluido", de modo que a diferença central residiria na forma de apresentação e no modo de transporte/armazenamento; a preocupação de que uma
leitura excessivamente estrita do critério do produto idêntico possa, na prática, restringir o acesso dos produtores de leite in natura - "a indústria mais fragmentada do país" - ao sistema
de defesa comercial, ainda que sejam eles, em larga medida, os agentes sobre os quais recaem os efeitos econômicos das importações de leite em pó; a indicação de que, para a
indústria de laticínios, a decisão entre usar leite fluido nacional ou leite em pó importado parece estar mais ligada a fatores de custo, logística e gestão de estoques do que a
impossibilidades técnicas, o que reforçaria o potencial de deslocamento da demanda por leite in natura em cenários de importações em condições desleais; e os exemplos de experiências
estrangeiras (Colômbia, Chile), nos quais produtores de leite in natura teriam sido reconhecidos como diretamente afetados por importações de leite em pó, sem que isso tenha sido
considerado incompatível com o art. 2.6 do Acordo Antidumping.
127. Considerando esses elementos - e sem afastar a constatação, feita pelo próprio DECOM, de que existe produção nacional de leite em pó idêntico ao produto objeto
- pode-se cogitar de algumas alternativas, tais como: a) Reintegrar o leite in natura ao conceito de produto similar de forma que os indicadores econômico-financeiros da produção de
leite in natura sejam igualmente considerados na análise de dano e nexo causal, em razão da sua posição central na cadeia. b) Subsidiariamente, caso não se entenda conveniente alterar,
neste momento, a definição estrita de produto similar, admitir de forma expressa que os dados relativos à produção de leite in natura possam ser utilizados, ao menos, como elemento
relevante na avaliação de dano à indústria doméstica, de modo a evitar que eventuais limitações informacionais da indústria de leite em pó inviabilizem a apreciação dos impactos sobre
a base produtiva primária.
128. Em qualquer dessas hipóteses, não se pretende afastar o mérito técnico do Parecer SEI nº 1.452/2025/MDIC, mas apenas sugerir avaliar a possibilidade de ajuste na
forma de aplicação do conceito de produto similar, de maneira a conciliar: a conformidade jurídica com o Acordo Antidumping e o Decreto nº 8.058/2013; a realidade econômica da
cadeia leiteira brasileira; e a necessidade de preservar o caráter efetivo do sistema de defesa comercial como instrumento de proteção a segmentos produtivos de elevada relevância
social, como é o caso dos produtores de leite in natura.
VII. RECOMENDAÇÃO
129. Diante do exposto, sugere-se, por ocasião da apreciação pelo Senhor Ministro de Estado do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, do recurso administrativo
apresentado pela CNA, determinar a reabertura da fase probatória, por prazo a ser fixado pelo DECOM, com o regular prosseguimento das etapas previstas nos arts. 59 a 63 do Decreto
nº 8.058, de 2013. Sugere-se, igualmente, que seja revista a decisão de excluir o leite in natura da definição de produto similar - constante da Circular SECEX nº 62/2025 e do Parecer
SEI nº 1.452/2025/MDIC - restabelecendo o entendimento anteriormente adotado pelo Departamento de Defesa Comercial e preservando a eficácia do Sistema Brasileiro de Defesa
Comercial.
607. Dessarte, à luz (i) do histórico fático e decisório acima minudentemente exposto; (ii) da previsão contida no caput do art. 56 da Lei nº 9.784, de 1999, que admite a
interposição de recurso administrativo tanto por razões de legalidade quanto de mérito; (iii) da determinação emanada da autoridade máxima do MDIC no sentido de rever a decisão
que excluíra o leite in natura da definição de produto similar doméstico, com o consequente restabelecimento da compreensão anteriormente sufragada pelo DECOM; e (iv) da
constatação de que as razões expendidas pelas partes interessadas, em substância, não trazem elementos novos aptos a infirmar o quanto já apreciado por ocasião do julgamento
recursal, adota-se, para os fins do presente documento, o entendimento de que o produto doméstico similar ao leite em pó importado da Argentina e do Uruguai corresponde ao leite
fluido fabricado no Brasil.
608. A presente conclusão é adotada em estrito cumprimento à deliberação da instância superior, em reverência ao poder hierárquico que estrutura e informa a atuação
administrativa.
609. No que tange às manifestações apresentadas em sede de alegações finais pelo governo da Argentina, pelo governo do Uruguai, pela EDL, pela Polenghi, pela ABIA e
pela Conaprole, repisem-se os comentários anteriormente apresentados.
610. Já no que tange à manifestação apresentada pela Adeco, particularmente no que diz respeito à reversão da determinação preliminar ter ocorrido sem fundamentação
autônoma e ao amparo de "suposta 'determinação hierárquica'" que não teria decidido pela substituição do juízo técnico, fomenta-se que a parte examine a integralidade do Despacho
Decisório nº 99/MDIC, de 2025, em especial o trecho que segue, o qual, a despeito de constar na manifestação da empresa, contradiz a própria argumentação apresentada:
(...)
Diante do exposto, CONHEÇO O RECURSO E NO MÉRITO DEFIRO PARCIALMENTE o RECURSO para:
1. Determinar a revisão da decisão que excluiu o leite in natura da definição de produto similar doméstico, restabelecendo-se o entendimento anteriormente adotado pelo
DECOM; e
2. Reabrir a fase probatória, pelo prazo a ser fixado pelo DECOM, com o regular prosseguimento das etapas previstas nos arts. 59 a 63 do Decreto nº 8.058, de 2013."
(g.n.)
611. Dessa maneira e lembrando-se que a decisão materializada no Despacho Decisório nº 99/MDCI, de 2025, foi acompanhada de fundamentação própria, conforme
anteriormente transcrito, cumpre-se afastar a alegação da Adeco de que a conclusão acerca da similaridade registrada na Nota Técnica de fatos essenciais careceria dos elementos
previstos no caput e no § 1º do art. 1º da Lei 9.784, de 1999.
3.4 Da conclusão a respeito do produto e da similaridade
612. A par das considerações anteriores e, em especial, em acatamento à decisão proferida pelo Sr. Ministro de Estado do Desenvolvimento, Indústria Comércio e Serviços,
em sede de recurso administrativo, adota-se, para fins deste documento, o entendimento de que o produto similar doméstico ao investigado é o leite fluido produzido no Brasil.
4 DA INDÚSTRIA DOMÉSTICA
613. O art. 34 do Decreto nº 8.058, de 2013, define indústria doméstica como a totalidade dos produtores do produto similar doméstico. Nos casos em que não for possível
reunir a totalidade destes produtores, o termo "indústria doméstica" será definido como o conjunto de produtores cuja produção conjunta constitua proporção significativa da produção
nacional total do produto similar doméstico.
614. À luz do exposto no item 3.4 supra, bem como considerando que, conforme destacado no item 2.3 deste documento, nos termos do Decreto nº 53.516, de 31 de janeiro
de 1964, o setor produtivo do produto similar doméstico, qual seja, o leite in natura, está representado pela CNA, entidade sindical de grau superior, constituída pela categoria econômica
dos ramos da agricultura, da pecuária, do extrativismo rural, pesqueiras e florestais, independentemente da área explorada, incluindo ainda a agroindústria no que se refere às atividades
primárias, em todo o território nacional, considerou-se, para fins de determinação final da investigação, que a CNA, como representante de 100% da produção nacional de leite in natura,
possuiria legitimidade de apresentar petição em nome da indústria doméstica.
615. A CNA é responsável pela Comissão Nacional de Pecuária de Leite - CNPL, órgão dedicado a estudos setoriais ou regionais de interesse da categoria econômica. A CNPL,
por sua vez, é composta por outras entidades de representação dos produtores brasileiros de leite, tais como Organização das Cooperativas do Brasil - OCB, a Confederação Brasileira
de Cooperativas de Laticínios - CBCL e Associação Brasileira dos Produtores de Leite - Abraleite.
4.1 Do caráter fragmentário da indústria doméstica
616. Conforme apresentado no item 1.2.1 deste documento, a peticionária solicitou ao DECOM a habilitação da produção nacional de leite in natura como indústria
fragmentada com vista à apresentação de petição de investigação de dumping. Os dados analisados no processo de habilitação indicaram haver a pulverização da produção nacional de
leite in natura, tanto considerando o número de produtores nacionais, quanto considerando o porte dos produtores, o volume da produção nacional e o volume de vendas no mercado
brasileiro.
617. Dessa forma, o DECOM concluiu que a produção nacional de leite in natura apresentou características de indústria fragmentada no período de janeiro a dezembro de
2023, deferindo a habilitação da produção nacional de leite in natura como indústria fragmentada para fins de defesa comercial. Em decorrência dessa habilitação, e atendendo a pedido
da CNA, decidiu-se por estender o prazo para apresentação da petição até o dia 31 de outubro de 2024.
618. A natureza fragmentária da produção de leite in natura se reflete na disponibilidade de dados para fins da análise dos indícios de dano, os quais são basicamente
originários de fontes secundárias. Na petição de início, foram apresentados dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, da Embrapa Gado de Leite e do Centro de Estudos
Avançados em Economia Aplicada - Cepea-Esalq/USP.
619. Portanto, a maior parte dos dados analisados para fins de caracterização do dano, quando do início da investigação, referiam-se à totalidade da produção de leite in
natura no Brasil. Não foi possível contar, para fins de início da investigação, com nenhum dado individualizado de produtor brasileiro.
620. Desse modo, a peticionária se utilizou do procedimento de habilitação como indústria fragmentada regulamentado pela Portaria SECEX nº 162, de 06 de janeiro de
2022.
4.2 Das manifestações acerca da representatividade da indústria doméstica
621. Em 17 de janeiro de 2025, o grupo Conaprole apresentou manifestação pela qual propugnou a ausência de indústria fragmentada bem como de representatividade da
indústria doméstica na investigação, considerando que a CNA não representaria a indústria doméstica do produto similar (leite em pó).
622. O grupo Conaprole argumentou que, diante da ausência de similaridade entre leite em pó e leite in natura, a definição da indústria doméstica deveria se restringir aos
produtores de leite em pó, os quais não configuram uma indústria fragmentada, sendo representados por um número limitado de empresas processadoras como Piracanjuba, Italac e
Nestlé. Assim, não se justificaria a flexibilização dos critérios de representatividade previstos na legislação antidumping, tampouco o uso de dados agregados de produtores de leite in
natura.
623. O grupo ressaltou ainda que a CNA representaria majoritariamente produtores de leite in natura e não os processadores de leite em pó, cuja exclusão da análise
comprometeria a legitimidade da petição inicial, em violação aos Artigos 4.1 e 5.4 do Acordo Antidumping da OMC, destacando, em apoio a essa interpretação, a interpretação do OSC
da OMC nos contenciosos (i) Argentina - Poultry Anti-Dumping Duties ("... não pode ser iniciada uma investigação que não tenha o apoio necessário da indústria nacional do produto
similar") e (ii) EC - Salmon (Norway) ("uma definição equivocada da indústria doméstica compromete a legitimidade de uma investigação antidumping"):
Regarding the ordinary meaning of the phrase 'major proportion', Brazil asserts that the term 'major proportion' is synonymous with 'major part', which in turn is defined as
'the majority'. Brazil submits that 'the majority' is understood to mean 'the greater number or part'. Brazil submits that 46 per cent of total domestic production cannot be considered
as the greater part of 100 per cent of total domestic production. The European Communities and the United States assert that the word 'major' does not necessarily mean 'majority',
but may also mean 'unusually important, serious, or significant'.'
(Manifestação do grupo Conaprole em 17 de janeiro de 2025, com referência a Argentina - Definitive Anti-Dumping Duties on Poultry from Brazil ("Argentina - Poultry Anti-
Dumping Duties"), WT/DS241/R, parágrafo 7.340.)
7.115 There is no dispute that filleted salmon is within the scope of the like product identified by the EC in this case. Thus, based on our interpretation of the plain language
of Article 4.1, we consider that any enterprise that produced any form of the like product should be considered, at least in the first instance, a 'producer' of the like product, and as
such, part of the domestic industry.
7.116 It is clear that the investigating authority never considered EC producers of salmon fillets who did not also farm salmon fish to be part of the domestic industry. This is
apparent from the fact that the volume of production cited by the EC as 'total domestic production', 22,000 tonnes, is, as we understand it, the EC's estimate of the volume of salmon fish
farmed by EC salmon growers. It certainly does not include the volume of salmon fillets produced by enterprises that produced salmon fillets from purchased salmon fish. In our view, this
wholesale exclusion of an entire category of producers from the domestic industry is not compatible with the definition of domestic industry as set out in Article 4.1.
(Manifestação do grupo Conaprole em 17 de janeiro de 2025, com referência a European Communities - Anti-Dumping Measure on Farmed Salmon from Norway ("EC - Salmon
(Norway)"), WT/DS337/R, paras. 7.107-7.124.)
624. Pelo exposto, o grupo Conaprole defendeu que a entidade representativa legítima da indústria de leite em pó no Brasil seria a associação Viva Lácteos, que reuniria
os principais fabricantes do setor e responderia por cerca de 70% da produção nacional de leite e derivados, solicitando que o DECOM desconsiderasse a CNA como representante da
indústria doméstica e, se necessário, oficiasse a Viva Lácteos para obtenção de dados representativos, sob pena de distorção dos indicadores de dano e comprometimento da validade
da investigação.
625. Em 10 de fevereiro de 2025, o grupo Adeco apresentou manifestação na qual registrou que o tema da indústria doméstica fragmentada teria sido analisado pelo Órgão
de Apelação no contencioso EC - Fasteners (China), travado perante o Órgão de Solução de Controvérsias da OMC. Na ocasião, teria sido ressaltada a importância da definição da indústria
doméstica e a obrigação da autoridade investigadora em assegurar que os dados da indústria doméstica não gerassem distorções na análise de dano material, haja vista que a definição
da indústria doméstica definiria o escopo das empresas que a constituem. Tratar-se-ia de uma obrigação que deveria caminhar lado a lado com a faculdade de adoção de indústria
fragmentada, devendo ser atendida plenamente:
The Appellate Body recognized the difficulty of obtaining information regarding domestic producers, particularly in special market situations, such as fragmented industries with
numerous producers. In such special cases, the term 'a major proportion' in Article 4.1 provides an investigating authority with some flexibility to define the domestic industry. Nevertheless,
while 'what constitutes a major proportion' may be lower in the light of the practical constraints on obtaining information in a special market situation, an investigating authority bears
the obligation to ensure that the way in which it defines the domestic industry does not introduce a material risk of skewing the economic data and, consequently, distorting its analysis
of the state of the industry.
(Manifestação do grupo Adeco, de 10 de fevereiro de 2025, com referência a European Communities - Definitive Anti-Dumping Measures on Certain Iron or Steel Fasteners
from China | "EC - Fasteners (China), WT/DS397/AB/RW).
626. A manifestante prosseguiu, registrando que, para fins de início da investigação, nenhum dado individualizado de produtor brasileiro teria sido analisado tendo em vista
a conclusão de natureza fragmentária da produção de leite in natura e que os dados utilizados para fins de análise acerca dos indícios de dano teriam sido basicamente originários de
fontes secundárias: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), Embrapa Gado de Leite e Centro de Estudos Avançados em Economia Aplicada - Cepea-Esalq/USP.
627. À continuação da manifestação, o grupo Adeco registrou entendimento de que a correta definição de indústria doméstica englobaria apenas produtores de leite em pó,
de modo que a indústria doméstica não seria fragmentada e a CNA não possuiria representatividade para fins de investigação antidumping.
628. Nesse sentido, ante os argumentos de inexistência de similaridade entre leite em pó anteriormente apresentados, objeto da investigação, e o leite in natura, a
representatividade da CNA como "indústria doméstica" na presente investigação antidumping não estaria comprovada por não constar dos autos qualquer indício de representação dos
produtores brasileiros de leite em pó.
629. Ainda que se insistisse na similaridade entre o leite in natura (insumo) e o leite em pó (produto industrializado), nenhum produtor de leite em pó teria se manifestado
favoravelmente à abertura desta investigação e não haveria evidência de que os processadores de leite em pó tivessem sido consultados ou que o apoio necessário tivesse sido
alcançado.
630. Segundo o grupo Adeco, a petição da CNA não teria incluído consultas ou manifestações de apoio por parte dos processadores de leite em pó, que seriam os reais
representantes da indústria doméstica deste produto, omissão que poderia levar a uma distorção significativa dos indicadores de dano, considerando que a dinâmica de mercado
enfrentada pelos produtores de leite in natura diferiria substancialmente daquela dos processadores de leite em pó.
631. A manifestante registrou ainda precedentes decididos pelo Órgão de Solução de Controvérsias (OSC) da OMC a respeito da interpretação dos Artigos 5.4 e 4.1 do Acordo
Antidumping. No contencioso EC - Salmon (Norway), o Painel teria considerado que a definição errônea da indústria doméstica comprometeria a legitimidade da investigação antidumping
e a exclusão de produtores relevantes, como produtores de salmão orgânico e de filés de salmão, teria resultado em uma base incorreta para o cálculo da proporção da indústria
representada na investigação antidumping:
(¼)
7.124 We therefore conclude that the EC's approach to defining the domestic industry in this case resulted in an investigation concerning a domestic industry that did not
comport with the definition set forth in Article 4.1 of the AD Agreement. As a consequence, the EC's determination of support for the application under Article 5.4 was based on
information relating to a wrongly-defined industry, and is therefore not consistent with the requirements of that Article.(¼).
(Manifestação do grupo Adeco, de 10 de fevereiro de 2025, com referência ao Relatório do Painel da OMC na disputa EC - Salmon (Norway), paras. 7.107-7.124)
632. Segundo a manifestante, o Parecer de Abertura teria violado o Artigo 5.4 do Acordo Antidumping ao definir a indústria doméstica exclusivamente com base nos
produtores de leite in natura, excluindo os processadores de leite em pó; exclusão que teria impedido a participação efetiva dos verdadeiros representantes da indústria do produto
investigado, distorcendo a análise dos impactos econômicos e comerciais das importações, ao adotar referências de mercado e produto que não refletiriam a realidade
concorrencial.
633. Além disso, a manifestante registra que existiria no Brasil uma indústria láctea com atuação específica na produção de leite em pó, composta por empresas de grande
porte reunidas na Associação Brasileira de Laticínios - Viva Lácteos, entidade que representaria 70% da produção nacional de leite e derivados, sendo, portanto, mais adequada para
representar o setor de leite em pó do que a CNA.
634. Diante da existência de produtores nacionais reconhecidos e de uma associação representativa legítima, a manifestante compreende que seria imprescindível
desconsiderar a CNA como representante da indústria doméstica, permitindo ao DECOM obter junto à Viva Lácteos dados reais da indústria de leite em pó e, inclusive, estender o período
de análise de dano para os cinco anos exigidos pela legislação antidumping.
635. Em manifestação apresentada no dia 13 de fevereiro de 2025, o governo da Argentina argumentou que a autoridade investigadora brasileira não teria demonstrado
adequadamente que os produtores representados pela CNA constituiriam parte significativa da produção nacional de leite em pó, conforme seria exigido pelos Artigos 3.4 e 4.1 do Acordo
Antidumping.
636. Segundo o governo argentino, a CNA representaria os produtores de leite cru e poderiam existir no Brasil associações mais específicas que representassem os produtores
de leite em pó, sem que houvesse evidência de consulta ou apoio formal dos processadores de leite em pó à investigação; omissão que comprometeria a validade dos indicadores de
dano utilizados.
637. Além disso, o governo argentino questionou se existiriam no Brasil associações mais específicas que representassem os produtores de leite em pó, as quais deveriam
ser consideradas como partes interessadas.
638. Na manifestação conjunta apresentada em 26 de março de 2025, as empresas Gloria, Noal, Mastellone e Leitesol repisaram a argumentação previamente apresentada
de que a peticionária não representaria a indústria doméstica em decorrência da ausência de similaridade entre o produto objeto da investigação e o produto de fabricação do setor
representado pela CNA.
639. Na manifestação apresentada em 17 de abril de 2025, o grupo Adeco reiterou que a CNA não representaria a indústria doméstica porque estaria inadequada a definição
do produto similar doméstico do objeto da investigação (leite em pó).
640. Segundo o grupo Adeco, a comercialização do leite em pó requereria que as empresas nacionais demonstrem conformidade de sua produção com as regras do MAPA,
sendo obrigatório o registro do estabelecimento produtor no Departamento de Inspeção de Produtos de Origem Animal ("DIPOA") no qual a classificação dos produtores de leite em
pó seria "unidade de beneficiamento de leite e derivados".
641. Além do registro no DIPOA, haveria registro dos produtores nacionais de leite em pó publicamente disponível no sítio eletrônico do MAPA em razão da necessidade de
obtenção, por tais produtores, do selo dos Serviços de Inspeção Federal ("SIF") que atestaria a qualidade do produto e demonstraria a autorização das empresas para atuar como
unidades de beneficiamento de leite e derivados.
642. O grupo manifestante exemplificou o registro ativo para o beneficiamento do leite da empresa Goiasminas Indústria de Laticínios Ltda. ("Italac"), empresa cujo sítio
eletrônico (https://www.italac.com.br/sobre-a-italac/) evidenciaria possuir produção de leite em pó em suas fábricas localizadas em Corumbaíba/GO, Jaru/RO e Tapejara/RS.
643. Dada a existência de produtores de leite em pó nacionais reconhecidos, bem como de associação representativa desses produtores brasileiros, seria imprescindível a
desconsideração da CNA como representante da indústria doméstica e aferição e verificação dos dados reais da indústria doméstica de leite em pó, oferecendo, inclusive, a extensão
do período de análise de dano à indústria doméstica para os cinco anos exigidos pela legislação antidumping - e que teria sido aplicado pelo DECOM virtualmente em todas as
investigações antidumping nos últimos 30 anos.
644. O grupo Adeco reiterou que haveria informações disponíveis sobre o mercado e a indústria nacional de leite em pó, as quais permitiriam o exame adequado do
desempenho dos produtores nacionais ao longo do período de investigação, bem como de todos os fatores e índices econômicos relevantes que influenciam a situação da indústria.
645. Em manifestação apresentada no dia 16 de julho de 2025, a ABIA sustentou que a peticionária representaria majoritariamente produtores de leite in natura e, sem incluir
co-peticionárias do setor de leite em pó, não atenderia ao requisito legal de representatividade mínima de 25% da produção nacional do produto similar, conforme exigido pelo §2º
do art. 37 do Decreto nº 8.058, de 2013.
646. A ABIA reiterou a argumentação de que, mesmo que fosse acolhida a tese de similaridade entre leite in natura e leite em pó, com base na possibilidade de reconstituição
seria exigido da peticionária a comprovação, com dados concretos, de participação mínima na produção do produto efetivamente investigado: leite em pó não fracionado, em embalagens
industriais de 25 kg, destinado à indústria de alimentos.
647. Segundo a ABIA, empresas-chave da cadeia produtiva de leite em pó, como Italac, Embaré, Frimesa e Lactalis, não teriam sido incluídas ou consultadas na petição, o
que, em conjunto com a ausência de comprovação objetiva da representatividade mínima legal e a desconexão entre a base representada e o produto investigado levariam à conclusão
de que a petição não preencheria os requisitos legais de admissibilidade.
648. Em manifestação apresentada no dia 16 de julho de 2025, a CNA que afirmou que, atestada a similaridade entre o leite em pó importado e o leite in natura brasileiro,
inexistiria a obrigatoriedade de "comprovar a representatividade da produção do leite em pó uma vez que os efeitos das importações objeto de dumping [seriam] observados sobre os
produtores do leite in natura". Além disso, se considerados os produtores brasileiros de leite em pó como produtores do produto similar, o efeito das importações sobre a indústria
doméstica estaria sendo considerado duplamente.
649. Nesse sentido, segundo a CNA, os conceitos de indústria doméstica e de produto similar possuiriam ligação intrínseca que restaria incorporada na legislação brasileira,
com ênfase no art. 1º, nos incisos II e III do art. 30 e no art. 32, todos do Decreto nº 8.058, de 2013.
650. Pelo exposto, a CNA reiterou argumento de que as exportações do produto objeto da investigação, as quais se dariam "na forma de pó, em função da inviabilidade de
transporte do leite no estado líquido", causariam dano aos produtores de leite in natura, sendo que os produtos "[seriam] produzidos a partir da mesma matéria prima, apresenta[riam]
características químicas semelhantes, [teriam] os mesmos usos e aplicações e pode[riam] ser substituídos um pelo outro, bastando para tanto, que [fosse] adicionada água ao leite em
pó".
651. Em 12 de fevereiro de 2026, o governo do Uruguai apresentou manifestação em que argumentou pela ilegitimidade ativa da CNA para representar a indústria doméstica
de leite em pó. Segundo o governo uruguaio, haveria conflito de interesses com a indústria processadora e não seria aplicável a exceção de "indústria fragmentada" ao segmento
industrial em questão, o qual seria concentrado. Além disso, faltaria à peticionária apoio suficiente por parte dos efetivos produtores do produto similar.
652. Ante o exposto, o governo uruguaio requereu o encerramento imediato da investigação sem imposição de medidas.
653. A AFB apresentou manifestação em 24 de fevereiro de 2026 pela qual reiterou os argumentos apresentados pelo governo uruguaio sobre a ausência de representatividade
do setor produtivo brasileiro de leite em pó pela CNA.
654. Em manifestações finais apresentadas no dia 4 de maio de 2026, o governo da Argentina reiterou argumentação de que a peticionária (CNA) foi aceita como
representante de indústria fragmentada de leite in natura, a despeito da existência de produtores nacionais de leite em pó e de objeções expressas à representatividade da Confederação,
o que incompatibilizaria a representatividade da indústria doméstica pela CNA com os Artigos 4.1, 5.3 e 5.4 do Acordo Antidumping e violaria o artigo 171 do Decreto nº 8.058, de
2013.
655. Segundo o governo argentino, a peticionária (CNA) não representaria o segmento de produção nacional efetivamente afetado pelas importações de leite em pó
investigadas e a Nota Técnica de fatos essenciais teria se omitido de examinar a questão, limitando-se a registrar que a peticionária (CNA) representaria 100% da produção nacional de
leite in natura, produto considerado similar ao leite em pó importado em consideração ao Despacho Decisório nº 99, de 2025.
656. A nova orientação decorrente da decisão ministerial comprometeria gravemente a análise de dano e causalidade e deslocaria o conceito de indústria doméstica a agentes
situados em etapa anterior da cadeia de valor, o que contrariaria o Artigo 4.1 do Acordo Antidumping.
657. O governo argentino ainda argumentou que a autoridade investigadora, no lugar de examinar a exatidão e suficiência dos elementos probatórios apresentados com as
exigências dos artigos 5.3 e 5.4 do Acordo Antidumping, teria "... intenta[do] reconstruir la legitimación de la solicitud mediante una redefinición ampliada y jurídicamente impropia del
producto similar y de la rama de producción nacional".
658. Conforme argumentado na manifestação, a omissão em analisar o grau de representatividade da indústria doméstica e de apoio à petição pelos processadores que
utilizam o leite in natura como matéria-prima desnaturalizaria os indicadores de dano analisados.
659. Pelos pontos expostos, o governo argentino pleiteou pela nulidade de todos os atos posteriores à abertura e pelo encerramento da investigação por ausência dos
pressupostos estabelecidos nos Artigos 4.1, 5.3 e 5.4 do Acordo Antidumping.
660. Em manifestações finais apresentadas em 4 de maio de 2026, o governo do Uruguai pleiteou pela nulidade da definição de indústria doméstica em decorrência de alegada
ausência de similaridade entre o leite in natura e o produto objeto da investigação, os quais seriam diferentes sob aspectos físicos, técnicos, tarifários, regulatórios e comerciais, em
sede da existência de produção nacional do produto idêntico.
661. Segundo manifestado pelo governo uruguaio, à CNA careceria legitimação ativa para representar a indústria doméstica de leite em pó, não teria cumprido os requisitos
de representatividade previstos no Artigo 5.4 do Acordo Antidumping e manteria interesses econômicos contraditórios com a indústria doméstica processadora, o que invalidaria a petição
que deu início à investigação.
662. Ante o exposto e ante a ausência de determinação preliminar positiva de existência de dumping e consequente dano à indústria doméstica, o governo do Uruguai pleiteou
pelo encerramento da investigação sem aplicação de direitos provisórios ou definitivos.
663. Em manifestação apresentada no dia 4 de maio de 2026, a Polenghi argumentou pela ilegitimidade ativa da CNA e pela ausência de adequada representatividade da
indústria doméstica na petição para abertura da investigação.
664. Segundo a Polenghi, a alta fragmentação da produção nacional de leite in natura justificaria o tratamento de indústria fragmentada, porém implicaria a CNA não ter
condições de obter e apresentar dados primários representativos da indústria doméstica que seria composta por "quase 1 milhão de produtores rurais dispersos por todo o território
nacional". Em decorrência disso, os dados utilizados teriam sido obtidos de fontes secundárias sem a possibilidade de verificação da representatividade estatística em relação ao universo
de produtores, limitação que comprometeria a confiabilidade dos indicadores de dano e as conclusões contidas na Nota Técnica de fatos essenciais.
665. Além disso, a manifestante reiterou que, na hipótese de se considerar que o produto similar doméstico seria o leite em pó produzido no Brasil, tal segmento não seria
representado pela CNA, mas sim pela Associação Brasileira de Laticínios (Viva Lácteos).
4.3 Dos comentários do DECOM
666. As manifestações deste item estão relacionadas, direta ou indiretamente, à temática de similaridade entre o produto objeto da investigação e o produto doméstico. Tendo
em vista a publicação, conforme disposto anteriormente, do Despacho Decisório nº 99/2025, e considerando que, o setor produtivo de leite in natura está representado pela CNA, reitera-
se que, para fins de determinação final da investigação, a CNA, representante de 100% da produção nacional de leite in natura, possui legitimidade de apresentar petição em nome
da indústria doméstica.
5 DO DUMPING
5.1 Do dumping para fins de início
5.1.1 Da Argentina
5.1.1.1 Do valor normal da Argentina
667. De acordo com o item "iii" do Artigo 5.2 do Acordo Antidumping, incorporado ao ordenamento jurídico brasileiro por meio do Decreto nº 1.355, de 30 de dezembro
de 1994, a petição deverá conter informação sobre os preços pelos quais o produto similar é vendido quando destinado ao consumo no mercado doméstico do país de origem ou de
exportação ou, quando for o caso, informação sobre os preços pelos quais o produto é vendido pelo país de origem ou de exportação a um terceiro país ou sobre o preço construído
do produto.
668. Para calcular o valor normal da Argentina, a peticionária apresentou o preço representativo no mercado interno do país exportador tendo em vista que existe divulgação
de preço do leite em pó no mercado interno da Argentina.
669. Assim, o valor normal foi apurado para a Argentina a partir do preço de venda do leite em pó integral (embalagem de 800g), em pesos argentinos, na região da Grande
Buenos Aires (GBA), fornecido pelo Observatorio de la Catena Láctea Argentina - OCLA, para o período de janeiro a dezembro de 2023. Os preços mensais ("Leche em polvo entero 800g
GBA pesos") foram obtidos a partir dos relatórios "Precios de los lácteos al mes de [mês em questão] de 2023" da OCLA.
670. Considerou-se que região da GBA é significativamente relevante para a Argentina, uma vez que representou 33% da população do país em 2021 (15,26 milhões de um
total de aproximadamente 46 milhões de pessoas) e que possui a maior densidade populacional da Argentina.
671. A partir do preço da embalagem de 800g em pesos argentinos, apurou-se o preço de 1 kg do produto em pesos argentinos para, na sequência, convertê-lo para US$,
com base nas cotações diárias de venda fornecidas pelo Banco Central do Brasil. Ressalte-se que foi realizado teste de flutuação de câmbio da moeda argentina em relação ao dólar
estadunidense com base em paridade cambial publicada pelo Banco Central do Brasil, nos termos do §§§ 2º, 3º e 4º do art. 23 do Decreto nº 8.058, de 2013. Para o período no qual
não foi caracterizado movimento sustentado da taxa de câmbio, o valor da venda foi convertido para dólares estadunidenses levando em consideração a taxa de câmbio diária da data
de cada operação de venda ou a taxa de câmbio de referência, quando cabível. Para o período no qual foi caracterizado movimento sustentado da taxa de câmbio, o valor da venda
foi convertido para dólares estadunidenses levando em consideração a taxa de câmbio de referência do último dia antes de se caracterizar o movimento sustentado.
672. Tendo em vista que referido preço se refere ao leite em pó integral vendido no varejo (embalagens de 800g), enquanto o produto exportado é vendido no atacado (sacos
de 25 kg), para fins de justa comparação foi necessário ajustar o preço na Argentina para o mesmo canal de distribuição nas vendas ao Brasil. Nesse sentido, foi aplicada redução de
16% do preço de venda no mercado argentino, baseado em informação da própria OCLA:
Si comparamos los precios de los lácteos del índice de precios minoristas (con datos de GBA y CABA, y ponderación OCLA ya que no hay un índice lácteo minorista nacional),
que presentaron a octubre de 2023 una suba interanual del 130%, vemos que los precios mayoristas de los lácteos están 16 puntos porcentuales por debajo.
(grifou-se)
673. Em seguida, em atenção aos comentários apresentados pelo governo da Argentina, considerou-se o preço líquido de impostos, a partir da aplicação de alíquota de 21%
de VAT.
674. Realizadas as devidas conversões, apurou-se ao valor normal de US$ 7,75/kg (sete dólares estadunidenses e setenta e cinco centavos) para a Argentina em P3.
Valor Normal - Argentina
Leite em pó integral GBA ARS/800g Leite em pó integral GBA ARS/kg Leite em pó integral GBA ARS/kg
(Varejo)
Leite em pó integral GBA - ARS/kg
(Varejo, sem impostos)
Cotação
ARS/US$
Leite em pó integral GBA - US$/kg
(Varejo, sem impostos)
jan/23 1.508,35 1.885,44 1.583,77 1.251,18 147,37 8,49
fev/23 1.589,48 1.986,85 1.668,95 1.318,47 156,85 8,41
mar/23 1.681,87 2.102,34 1.765,97 1.395,11 191,81 7,27
abr/23 1.767,53 2.209,41 1.855,90 1.466,16 202,73 7,23
mai/23 1.908,35 2.385,44 2.003,77 1.582,98 206,05 7,68
jun/23 2.023,41 2.529,26 2.124,58 1.678,42 215,37 7,79
jul/23 2.276,62 2.845,78 2.390,46 1.888,46 248,31 7,61
ago/23 2.385,13 2.981,41 2.504,38 1.978,46 269,32 7,35
set/23 2.617,52 3.271,90 2.748,40 2.171,23 277,66 7,82
out/23 2.808,37 3.510,46 2.948,79 2.329,54 305,68 7,62
nov/23 3.207,57 4.009,46 3.367,95 2.660,68 352,26 7,55
dez/23 4.022,28 5.027,85 4.223,39 3.336,48 395,42 8,44
P3 2.316,37 2.895,47 2.432,19 1.921,43 247,99 7,75
Fonte: Petição/OCLA, Bacen
Elaboração: DECOM
5.1.1.2 Do preço de exportação da Argentina
675. De acordo com o art. 18 do Decreto nº 8.058, de 2013, o preço de exportação, caso o produtor seja o exportador do produto objeto da investigação, é o valor recebido,
ou a receber, pelo produto exportado ao Brasil, líquido de tributos, descontos ou reduções efetivamente concedidos e diretamente relacionados com as vendas do produto
investigado.
676. Para fins de apuração do preço de exportação de leite em pó da Argentina para o Brasil, foram consideradas as respectivas exportações destinadas ao mercado brasileiro
efetuadas no período de análise de indícios de dumping, ou seja, entre janeiro e dezembro de 2023.
677. As informações referentes aos preços de exportação foram apuradas tendo por base os dados detalhados das importações brasileiras, disponibilizados pela Secretaria
Especial da Receita Federal do Brasil (RFB), do Ministério da Fazenda, na condição FOB.
678. Dessa forma, dividindo-se o valor total FOB das importações do produto objeto da investigação originárias da Argentina, no período de janeiro e dezembro de 2023,
pelo respectivo volume importado, apurou-se preço de exportação de US$ 3,69/kg (três dólares estadunidenses e sessenta e nove centavos por quilograma), conforme tabela a
seguir:
Preço de Exportação - Argentina - FOB (US$/kg)
[RESTRITO]
Valor FOB (US$) Volume (kg) Preço de Exportação FOB (US$/kg)
[REST.] [REST.] [REST.]
Fonte: RFB
Elaboração: DECOM
679. Em seguida, foram deduzidas despesas de exportação na Argentina relativas a (i) preparo de documentos, (ii) desembaraço e inspeções e (iii) porto e manuseio. As
despesas foram calculadas a partir de dados da Argentina, obtidos com o relatório Doing Business de 2020, último ano disponível, produzido pelo Banco Mundial.
Preço de Exportação - Argentina - Ex Fabrica (US$/kg)
(A) Preço FOB para o Brasil 3,69
(B) Frete Fábrica - porto 0,11
(C) Outras despesas de exportação 1 Desembaraço e inspeção 0,01
(C) Outras despesas de exportação 2 Manuseio no porto -
(C) Outras despesas de exportação 3 Documentação 0,004
(D) Preço Ex fabrica (A-B-C) 3,56
Fonte: RFB
Elaboração: DECOM
5.1.1.3 Da margem de dumping da Argentina
680. A margem absoluta de dumping é definida como a diferença entre o valor normal e o preço de exportação, e a margem relativa de dumping se constitui na razão entre
a margem de dumping absoluta e o preço de exportação.
681. Apresentam-se a seguir as margens de dumping absoluta e relativa apuradas para a Argentina.
Margem de Dumping - Argentina
Valor Normal (US$/kg)
(a)
Preço de Exportação (US$/ kg)
(b)
Margem de Dumping Absoluta (US$/ kg)
(c) = (a) - (b)
Margem de Dumping Relativa (%)
(d) = (c)/(b)
7,75 3,56 4,19 118%
Fonte: Dados anteriores/Petição
Elaboração: DECOM
682. Desse modo, para fins de início desta investigação, apurou-se que a margem de dumping da Argentina alcançou US$ 4,19/kg (quatro dólares estadunidenses e dezenove
centavos por quilograma).
5.1.2 Do Uruguai
5.1.2.1 Do valor normal do Uruguai
683. Considerando a indisponibilidade de dados primários do preço do leite em pó no Uruguai, a peticionária apresentou, para fins de início da investigação, dados que
permitiram a construção do valor normal de acordo com o item "iii" do Art. 5.2 do Acordo Antidumping. A peticionária apresentou proposta de construção do valor normal com base
em fontes públicas de informação.
684. Dessa forma, o valor normal do leite em pó do Uruguai foi calculado a partir do preço do leite fluido uruguaio, a partir de dados oficiais dispostos no endereço
https://www.inale.org/estadisticas/, do Instituto Nacional de La Leche ("INALE"), trazido à condição de leite em pó mediante a aplicação de markup, ou fator de ajuste, referente à razão
entre os preços do leite fluido e em pó a partir de dados extraídos no mercado brasileiro e argentino.
685. Inicialmente, o preço do leite fluido no Uruguai, em 2023, foi obtido a partir dos dados do INALE, a partir das informações do indicador "2 - Precio en tambo con
reliquidaciones atribuibles al mes (US$/lt)". Por sua vez, o fator de ajuste aplicado ao preço do leite fluido do Uruguai foi equivalente à média simples dos percentuais de markup
apurados para a Argentina e para o Brasil, referentes à diferença de preço entre o leite fluido e o leite em pó em cada país a partir dos dados da OCLA para a Argentina e do Cepea
para o Brasil.