RESOLUÇÃO GECEX Nº 907, DE 3 DE JUNHO DE 2026(*) (parte 8 de 24)

585. Em 24 de fevereiro de 2026, a CNA apresentou manifestação na qual argumentou que a reconsideração da decisão acerca da similaridade entre leite em pó e leite in
natura, e decorrente reabertura da instrução processual, decorreria de regularidade processual e seriam expressão do devido processo legal, estando em "absoluta conformidade com
o Acordo Antidumping e a legislação brasileira".
586. De acordo com a CNA, ela teria feito uso de sua prerrogativa legal de recurso a autoridade administrativa ou judicial competente em matéria de defesa comercial,
conforme expressamente previsto no Acordo Antidumping (Artigo 13). Também o trâmite e encaminhamento dado ao recurso teriam sido, segundo a peticionária, rigorosamente
compatíveis com a legislação brasileira aplicável, notadamente o Artigo 56, §1º da Lei 9.784/1999, que rege o processo administrativo federal.
587. A peticionária afirmou que não teria havido qualquer substituição de decisão "técnica" por decisão "política". A decisão que proveu o recurso administrativo da CNA teria
sido materialmente amparada por: i) Nota Técnica específica (Nota Técnica SEI nº 2688/2025/MDIC), (ii) por interpretação permissível do Artigo 2.6 do Acordo Antidumping e (iii) por
histórico do próprio DECOM em casos de leite em pó.
588. A autoridade superior (MDIC/SECEX) teria competência para rever entendimento e conduzir "disclosure" nas fases previstas, sem violar o Artigo 6 do ADA, e o processo
recursal teria regularmente seguido a legislação aplicável, notadamente o art. 56, § 1º da Lei 9.784, de 1999.
589. A CNA ainda contra-argumentou as manifestações trazidas pelas demais partes relativas à similaridade registrando que o retorno à leitura abrangente do conceito de
"produto similar" seria juridicamente defensável e historicamente adotado no Brasil por aproximadamente 25 anos; além disso, a reabertura da fase probatória visaria sanar lacunas de
informação, sem que isso viciasse o procedimento da investigação.
590. Em 4 de maio de 2026, o governo da Argentina apresentou manifestações finais na qual reiterou argumentação contrária à determinação de similaridade entre o leite
em pó e o leite in natura.
591. Em manifestações finais apresentadas no dia 4 de maio de 2026, o governo do Uruguai pleiteou que fosse determinado que o leite in natura não constitui nem pode
juridicamente constituir produto similar ao leite em pó no que concerne ao Artigo 2.6 do Acordo Antidumping e ao artigo 9º do Decreto nº 8.058, de 2013, em virtude das diferenças
físicas, técnicas, tarifárias, regulatórias e comerciais entre os produtos, bem como da existência de produção nacional do produto idêntico.
592. Em manifestação apresentada no dia 4 de maio de 2026, a EDL argumentou que a Nota Técnica de fatos essenciais teria mantido definição incorreta de produto similar,
equiparando o leite em pó ao leite in natura a despeito da existência de produção doméstica de produto idêntico.
593. Segundo a produtora, os produtos não seriam comparáveis, a definição de similaridade entre eles distorceria a identificação da indústria doméstica e em conjunto tais
erros contaminariam toda a análise de dano e nexo de causalidade.
594. Além disso, a aplicação do conceito de similaridade de forma seletiva, qual seja, para viabilizar a análise de dano, desloca a análise de indicadores para o setor primário
e contrariaria entendimentos anteriores do próprio DECOM em inconsistência interna presente na própria Nota Técnica de fatos essenciais.
595. Em manifestação apresentada no dia 4 de maio de 2026, a Polenghi reiterou argumentação contrária à definição pela similaridade entre o leite em pó importado objeto
da investigação e o leite in natura produzido pela indústria doméstica, registrando que, no seu entendimento, tal definição seria equivocada e viciaria, desde a origem, a integralidade
da análise antidumping, tornando insubsistente qualquer conclusão favorável à imposição de medidas antidumping.
596. Em manifestação apresentada no dia 4 de maio de 2026, a ABIA reiterou discordar da decisão relativa à similaridade entre o produto objeto da investigação e o leite
in natura.
597. A Conaprole apresentou manifestação em 4 de maio de 2026 na qual argumentou que a definição de produto similar teria resultado de decisão político-administrativa,
de maneira que, o prosseguimento da investigação, e, consequentemente, a identificação da indústria doméstica, a análise de dano e a avaliação de nexo de causalidade, estariam
comprometidas em termos de validade e das conclusões porque embasadas em premissa previamente rejeitada em análise técnica.
598. A Adeco apresentou manifestação em 4 de maio de 2026 na qual reiterou argumentação de ausência de similaridade entre leite em pó e leite in natura e registrou
que não teriam sido produzidos elementos probatórios novos a tal respeito de maneira que a Nota Técnica de fatos essenciais teria revertido a determinação preliminar sem
fundamentação autônoma porque amparada em "suposta 'determinação hierárquica' que, na realidade, apenas recomendou revisão e reabertura da instrução - e não substituição
automática do juízo técnico da determinação preliminar", circularidade decisória que violaria o dever de motivação previsto pelo art. 50 da Lei nº 9.784, de 1999.
3.3.2.3 Dos comentários do DECOM acerca das manifestações apresentadas após a determinação preliminar
599. Conforme constou do item 3.3.1 deste documento, para fins de início da investigação, o DECOM havia considerado que o leite in natura produzido no Brasil seria similar
ao leite em pó importado da Argentina e do Uruguai, tendo em conta, inclusive, posicionamento histórico nessa direção que foi adotado em investigações anteriores conduzidas para
o mesmo produto.
600. Não obstante, após revisita à literalidade do Artigo 2.6 do Acordo Antidumping, bem como à jurisprudência do Órgão de Solução de Controvérsias da OMC, e o exercício
do contraditório e da ampla defesa pelas partes interessadas, o Departamento reviu seu posicionamento para fins de determinação preliminar, passando a considerar como produto
similar doméstico o leite em pó produzido no Brasil, e não o leite in natura. Tal reanálise constou do Parecer SEI nº 1.452/2025/MDIC nos seguintes termos:
367. A respeito dos comentários aportados pelos governos da Argentina e do Uruguai no âmbito das consultas prévias ofertadas pelo Brasil a título de cortesia, algumas
ponderações se revelam, de pronto, oportunas, sem prejuízo de esquadrinhamento mais detido a seguir, a ser esposado no tópico 2.3.2.5. deste documento.
368. Consoante narrado no item 1.1, o produto objeto da investigação possui longevo histórico de submissão a procedimentos investigatórios e revisionais, bem como de
proteção por medida antidumping, datando o início da primeira investigação ainda de 1999.
369. Àquela época, alcançou-se conclusão pela similaridade entre o leite in natura brasileiro e o leite em pó ou granulado importado. Com efeito, constou da Resolução CAMEX
no 01/2001, que encerrou a investigação, a seguinte análise:
2.1 - DA SIMILARIDADE DO PRODUTO
O exame de similaridade levou em consideração algumas das proposições apresentadas pelas partes interessadas no processo. Na análise da similaridade foram consideradas
as características do produto, o seu uso, o mercado a que se destina e a intercambialidade entre os produtos. Para fins de determinação final considerou-se que o leite in natura é
similar ao leite em pó desnatado e integral, não fracionado, ou seja, em embalagem que não esteja pronto para o consumo no varejo.
370. Nas revisões de final de período subsequentes, a conclusão foi ratificada nos seguintes termos:
¸ Resolução Camex 04/2007 (1ª revisão):
4. Da similaridade do produto
Não obstante contestações a respeito da similaridade tenham sido apresentadas, foi mantido o entendimento adotado na investigação original, tendo sido considerado produto
similar ao importado (leite integral e desnatado, não fracionado) o leite in natura, definido como produto oriundo da ordenha completa, ininterrupta, em condições de higiene, de vacas
sadias, bem alimentadas e descansadas, nos termos do contido no art. 475 do Regulamento da Inspeção Industrial e Sanitária de Produtos de Origem Animal. Na análise da similaridade
foram consideradas as características dos produtos, o seu uso, o mercado a que se destinam e a intercambialidade entre eles.
¸ Resolução Camex 02/2013 (2ª revisão):
2.3.1. Do Posicionamento Conforme estabelecido desde o Parecer no 4, de 2001, que tratou do encerramento da investigação original, considerou-se o leite in natura
produzido no Brasil similar ao leite em pó, não fracionado, nas categorias integral e desnatado, não obstante esses produtos (leite in natura e leite em pó), reconhecidamente, não
apresentarem composição idêntica. Essa determinação considerou a possibilidade de reconstituição do leite fluido a partir do leite em pó integral e desnatado, e também os mercados
a que se destinam, o que demonstra a possibilidade de substituição de um pelo outro. Portanto, a afirmação de que a CNA como representante dos produtores leite in natura não teria
representatividade para peticionar uma investigação ou revisão antidumping relativa a leite em pó não se sustenta. No que se refere aos painéis da OMC citados para referendar o
entendimento de que leite in natura e leite em pó são produtos diferentes à luz do Acordo Geral de Tarifas e Comércio e na Organização Mundial de Comércio, primeiramente, note-
se que nenhum deles ocorreu à luz do Acordo Antidumping. O caso dos Estados Unidos da América contra Japão: Restrições à importação de certos produtos agrícolas, o painel em
questão diz respeito à controvérsia no âmbito do Art. XI.2 (exceções às regras de eliminação de restrição quantitativas) do Acordo Geral. Trata-se de medida de exceção à regra geral
de proibição da imposição de medidas de restrição quantitativa, e, portanto, procura evitar a inclusão de mais produtos dentro de uma regra de exceção. No caso dos Estados Unidos
da América contra Canadá: Medidas afetando as importações de leite e a exportação de produtos lácteos, os EUA questionam o Canadá no âmbito do Acordo Geral, Acordo sobre
Agricultura e Acordo de Subsídios e Medidas Compensatórias com relação a seu programa de subsídios para produtos lácteos e sua administração de sua quota tarifária para leite e
creme. Mais uma vez, o caso abrange outros instrumentos legais em um contexto totalmente diferente. No caso das uvas e do vinho e dos cordeiros e da carne de cordeiro, não só
os questionamentos não se enquadram no Acordo Antidumping, mas nos Acordos de Subsídios e Medidas Compensatórias e de Salvaguardas, respectivamente, mas também a questão
discutida em relação à definição da indústria doméstica não é a similaridade entre os produtos, mas sim, o conceito de cadeia de interesse econômico, defendido pelos EUA para incluir
os plantadores de uvas e os criadores de cordeiros, respectivamente, como indústria doméstica. Portanto, mantém-se o entendimento de que a CNA tem legitimidade para peticionar
uma investigação ou revisão antidumping relativa a leite em pó. [...]
3.3. Da Similaridade dos Produtos
Segundo o Parecer nº 4, de 2001, que tratou do encerramento da investigação original, não obstante não serem idênticos, tanto o leite em pó quanto o leite in natura
apresentam características suficientemente semelhantes, de forma a caracterizá-los como produtos similares, nos termos do art. 2.6 do Acordo Antidumping. Essa determinação
considerou a possibilidade de reconstituição do leite fluido a partir do leite em pó integral e desnatado, levando-o a atender ao mesmo fim e ao mesmo mercado, o que demonstrou
a possibilidade de substituição de um pelo outro. Assim, reitera-se a conclusão alcançada na investigação original, quanto à existência de similaridade entre o leite em pó importado
e o leite in natura produzido no Brasil. [...]
3.5.1. Do Posicionamento
Em complementação aos argumentos já apresentados no posicionamento referente à representatividade, o Departamento reafirma seu entendimento de que o leite in natura,
não obstante não ser idêntico ao leite em pó, apresenta características suficientemente semelhantes, destinando-se ao mesmo fim e que o fato do produto importado apresentar-se
em pó e o produzido no Brasil na forma líquida, não constitui diferença suficiente para afastar a determinação alcançada quanto à similaridade entre ambos os produtos. Com a adição
de água ao leite em pó qualquer diferença deixa de existir, sendo a desidratação um modo de facilitar o transporte e o manuseio do leite in natura. Assim, o Departamento reitera
a conclusão alcançada na investigação original e em sua primeira revisão, que o leite in natura produzido no Brasil é similar ao leite em pó importado, nos termos do § 1o do art. 5º
do Decreto nº 1.602, de 1995, e do artigo 2.6 do Acordo de Implementação do Artigo VI do Acordo Geral de Tarifas e Comércio Exterior de 1994.
¸ Circular SECEX 05/2019 (3ª revisão):
3.4. Da similaridade O § 1º do art. 9º do Decreto nº 8.058, de 2013, estabelece lista dos critérios objetivos com base nos quais a similaridade deve ser avaliada. O § 2º do
mesmo artigo estabelece que tais critérios não constituem lista exaustiva e que nenhum deles, isoladamente ou em conjunto, será necessariamente capaz de fornecer indicação decisiva.
O produto objeto da medida antidumping e o produto similar produzido pela indústria doméstica, não obstante não serem idênticos, apresentam características suficientemente
semelhantes, de forma a caracterizá-los como produtos similares, nos termos do Decreto nº 8.058, de 2013. Os produtos possuem semelhança quanto à composição química, sendo
necessário destacar que o produto objeto da revisão pode ser reconstituído para estado fluido, levando a atender ao mesmo fim e ao mesmo mercado que o produto similar nacional,
apresentando alto grau de substitutibilidade. Dessa forma, diante das informações apresentadas e da análise precedente, ratifica-se a conclusão alcançada na investigação original de que
o leite in natura produzido pela indústria doméstica é similar ao produto objeto da medida antidumping. [...]
4.3. Dos comentários sobre as manifestações
No tocante à manifestação sobre produto e indústria doméstica, reitera-se o entendimento de que o leite in natura, a despeito de não ser idêntico ao leite em pó, apresenta
características suficientemente semelhantes, destinando-se ao mesmo fim e que o fato de o produto importado se apresentar em pó e o produzido no Brasil na forma líquida não
constitui diferença suficiente para afastar a determinação alcançada quanto à similaridade entre ambos os produtos. Com a adição de água ao leite em pó qualquer diferença deixa de
existir, sendo a desidratação um modo de facilitar o transporte e o manuseio do leite in natura. Assim, reitera-se a conclusão alcançada na investigação original e em revisões anteriores,
que o leite in natura produzido no Brasil é similar ao leite em pó importado, nos termos do § 1o do art. 5o do Decreto nº 1.602, de 1995, e do artigo 2.6 do Acordo de Implementação
do Artigo VI do Acordo Geral de Tarifas e Comércio Exterior de 1994. [...]
5.3.1. Dos comentários sobre as manifestações
[...] As ponderações sobre a concorrência entre o leite em pó e o leite in natura apenas confirmam o entendimento de que se tratam de produtos similares. De forma alguma,
contudo, elimina a necessidade de realizar ajustes, com vistas a levar em consideração diferenças que afetem a comparação de preços, tais com as características físicas, conforme
determina o § 2º do art. 22 do Decreto nº 8.058/2013, que reflete o disposto no Artigo 2.4 do ADA. Nesse sentido, quem inverte a lógica da cadeia produtiva é a própria peticionária,
pois pretende comparar o preço de um produto da cadeia a jusante (o leite em pó destinado ao mercado interno das origens investigadas), decorrente de um processo produtivo que
ela mesma considera como sendo agregador de valor, com o preço de um produto da cadeia a montante (o leite in natura da indústria doméstica). Assim, na presente revisão, para
fins de determinação final, utilizou-se a mesma metodologia considerada nas revisões anteriores. A peticionária se baseia no § 3º do artigo 107 do Decreto nº 8.058/2013 para afirmar
que o valor normal deve ser comparado ao preço do leite in natura nacional para fins de avaliação da retomada de dumping, uma vez que o produto similar doméstico foi definido
como o leite in natura. Todavia, o artigo 9º do mesmo ato normativo traz a definição de produto similar: "Para os fins deste Decreto, considera-se "produto similar" o produto idêntico,
igual sob todos os aspectos ao produto objeto da investigação ou, na sua ausência, outro produto que, embora não exatamente igual sob todos os aspectos, apresente características
muito próximas às do produto objeto da investigação." Ademais, no parágrafo primeiro do referido artigo são relacionados os principais critérios objetivos com base nos quais a
similaridade será avaliada: matérias-primas; composição química; características físicas; normas e especificações técnicas; processo de produção; usos e aplicações; grau de
substitutibilidade; e canais de distribuição. Assim, com base na definição de produto similar, pode-se constatar que o leite em pó nacional é similar ao leite em pó utilizado no cálculo
do valor normal, atendendo inclusive a mais critérios de similaridade que o próprio leite in natura. Desse modo, o leite em pó nacional também pode ser considerado produto similar
doméstico. A menção ao produto similar da indústria doméstica como sendo o leite in natura decorria do fato de que, para os fins da aplicação do direito antidumping em vigor, a
indústria doméstica foi estabelecida como a produção nacional de leite in natura, e seus indicadores econômicos refletiam dados de leite in natura. [...] A peticionária afirmou ainda
que não haveria razoabilidade em se desidratar o leite fluido para então vendê-lo às indústrias alimentícias onde seria incorporado ao processo com a inclusão de água. Contudo, de
acordo com o item 5.2 do anexo da Resolução CAMEX n° 2, de 2013, já transcrito anteriormente, a própria peticionária informou na revisão anterior que também é produzido leite
em pó não fracionado no Brasil para uso industrial. Assim, para ser competitivo no mercado interno, o produto objeto do direito antidumping teria que concorrer não somente como
o leite in natura, mas com o preço do leite em pó não fracionado. Por esse motivo, a comparação mais adequada possível do valor normal do produto similar seria com o preço do
produto similar nacional mais próximo, ou seja, o leite em pó, com vistas a determinar a probabilidade de retomada do dumping.
371. A partir dos excertos acima, assim se podem sintetizar os fundamentos adotados para a conclusão quanto à similaridade entre o leite em pó importado e o leite in natura
brasileiro ao longo do histórico dos procedimentos:
¸ haveria semelhanças entre os produtos no que tange às suas características, ao seu uso, ao mercado a que se destina e à composição química;
¸ os produtos seriam intercambiáveis;
¸ seria possível reconstituir o leite fluido a partir do leite em pó, o que faria com que qualquer diferença deixasse de existir. A desidratação consistiria em processo para facilitar
o transporte e o manuseio do leite in natura; e
¸ as decisões do Órgão de Solução de Controvérsias da Organização Mundial do Comércio trazidas pelas partes interessadas para embasar as alegações de ausência de
similaridade não teriam sido exaradas à luz do Acordo Antidumping. Ademais, os assuntos tratados seriam distintos.
372. Considerando o iter decisório até então trilhado por este Departamento, bem como as fundamentações expendidas pela peticionária, reputou-se, para fins de início da
presente investigação, ser juridicamente admissível a caracterização de similaridade entre o leite em pó importado e o leite in natura de produção nacional, à luz dos critérios técnicos e
normativos pertinentes.
373. Malgrado a sedimentação paulatina desse entendimento, impende trazer à baila que esta, ou qualquer outra consolidação exegética, não se reveste de imutabilidade,
tampouco obsta nova incursão interpretativa. A propósito, o encerramento acrítico da questão, mormente em se tratando de investigação original, implicaria risco de indevido esvaziamento,
em sua substância, do exercício do contraditório e da ampla defesa, reduzindo-o a mero rito formal.
374. Subsiste, pois, incólume, a possibilidade de reapreciação da temática e, por conseguinte, de inflexão hermenêutica, seja diante de alteração fática, seja à vista das
considerações articuladas pelas partes, ou, ainda, de revisitação de precedentes do Órgão de Solução de Controvérsias da Organização Mundial do Comércio.
375. Nessa senda, impende reconhecer que, conforme assinalado pelos governos da Argentina e do Uruguai, o Artigo 2.6 do Acordo Antidumping estabelece o conceito de
produto similar mediante construções dotadas de gradação hierárquica. Com efeito, em sua primeira dimensão, reputa-se produto similar aquele que se revele idêntico ao objeto da
investigação. Apenas na ausência de produto nacional que ostente tal identidade é que se admite, à luz do referido dispositivo, a averiguação da existência de produtos domésticos que,
conquanto não idênticos, apresentem características muito semelhantes às do produto investigado. Essa leitura, aliás, encontra guarida na decisão do Painel na disputa EC - Salmon (Norway)
(DS337), como se verá no item 2.3.2.5 a seguir.
376. A par dessas considerações, impõe-se, antes de qualquer juízo conclusivo acerca da similaridade entre o leite em pó importado da Argentina e do Uruguai e o leite in natura
de fabricação nacional, a partir de suas semelhanças, o necessário enfrentamento a duas indagações preliminares, a saber:
¸ o leite em pó objeto da investigação é idêntico ao leite in natura produzido no Brasil?
¸ se não, há no Brasil produção de produto idêntico ao objeto da investigação?
377. No que concerne à primeira indagação, tanto a Resolução CAMEX nº 2, de 2013, quanto a Circular SECEX nº 5, de 2019, manifestam-se de forma categórica no sentido
de inexistir identidade entre o leite em pó objeto da investigação e o leite in natura de produção nacional.
378. Já quanto à segunda, a Circular SECEX nº 5, de 2019, elucida que "de acordo com o item 5.2 do anexo da Resolução CAMEX n° 2, de 2013, [...] a própria peticionária
informou na revisão anterior que também é produzido leite em pó não fracionado no Brasil para uso industrial".
379. Diante dessa conjuntura, exsurge como medida inarredável o reposicionamento desta Autoridade Investigadora quanto à matéria, porquanto, havendo produção nacional
de leite em pó e não se configurando identidade entre o leite in natura brasileiro e o produto investigado, deve-se reconhecer, no caso vertente, que o produto similar doméstico é o leite
em pó produzido no Brasil, e não o leite in natura.
380. Saliente-se não se disputar a existência, de fato, de semelhanças entre o leite em pó e o leite in natura, tampouco a intercambialidade entre ambos, ainda que de forma
imperfeita. Não obstante, referida análise torna-se despicienda na medida em que se constata a fabricação, no território nacional, não apenas de produto semelhante, mas de item cuja
definição coincide integralmente com aquela do produto objeto da investigação. Nessa hipótese, desvela-se necessário, por força da hierarquia conceitual estabelecida pelo Artigo 2.6 do
Acordo Antidumping, o reconhecimento do leite em pó nacional como produto similar doméstico, em detrimento do leite in natura.
381. Repise-se que o tema será objeto de maior aprofundamento no item 2.3.2.5. infra. Por fim, tendo em vista a análise ora apresentada e a conclusão esposada no item 2.4,
perdem objeto as demais alegações trazidas pelos governos da Argentina e do Uruguai, as quais, por essa razão, se deixa de endereçar. [...]
382. A respeito das diversas menções à disputa US - LAMB, antes que se avance na análise do mérito dos demais argumentos das partes interessadas apresentados após o início
da investigação, convém rememorar que, conforme exposto no parecer de início, os fatos observados na disputa US - LAMB eram distintos dos atualmente evidenciados uma vez que a
definição de indústria doméstica adotada na presente investigação decorreu da definição de produto similar.
383. Na disputa em questão, os EUA foram condenados por promover o alargamento do conceito de indústria doméstica, por meio da inclusão, nesse conceito, dos produtores
do produto processado, similar ao importado, e dos produtores da matéria-prima, sob diversos argumentos, tais como elevada integração, inclusive propriedade comum, alta coincidência
de interesses econômicos, continuidade do processo produtivo etc. Contudo, não houve disputa quanto à definição do produto similar (ou diretamente concorrente, visto tratar-se de
controvérsia no âmbito do Acordo sobre Salvaguardas). Uma vez que a definição de indústria doméstica deriva da identificação do produto similar, o painel considerou inexistir no texto
legal base para incluir, no conceito de indústria doméstica, um produtor que não produz ele próprio o produto em questão.
384. Para fins de início, o Departamento ressaltou que na presente investigação, contudo, a indústria doméstica era constituída apenas pelo conjunto dos produtores do produto
considerado similar para fins de início. O produto similar, tal como definido para fins de início, efetivamente não seria idêntico ao produto importado, mas, no entendimento do
Departamento, apresentaria características suficientemente semelhantes. As situações não guardam, portanto, paralelo relevante para a presente discussão.
385. De outro lado, conforme já mencionado ao longo deste documento, o Departamento revisitou sua análise a respeito do art. 9º do Decreto nº 8.058, de 2013, no que toca
às etapas necessárias para o estabelecimento da similaridade entre o produto objeto da investigação e o produto produzido pela indústria doméstica. Art. 9º Para os fins deste Decreto,
considera-se "produto similar" o produto idêntico, igual sob todos os aspectos ao produto objeto da investigação ou, na sua ausência, outro produto que, embora não exatamente igual
sob todos os aspectos, apresente características muito próximas às do produto objeto da investigação. (grifos nossos)
386. Ressalte-se, de pronto, que a modificação do posicionamento anteriormente assumido decorre da análise detida de argumentos trazidos aos autos após o início da
investigação, os quais justificam a revisão da compreensão outrora adotada.
387. De acordo com o mencionado dispositivo legal, qual seja o caput do art. 9º do Decreto Antidumping, que reflete, por sua vez, o Artigo 2.6 do ADA, seria considerado,
inicialmente, como similar ao produto objeto da investigação o produto idêntico, i.e., aquele igual, sob todos os aspectos, ao produto objeto da investigação. Na ausência de produto
fabricado pelo país importador que seja idêntico ao produto objeto da investigação, poderá ser considerada a similaridade de outro produto, que, embora não exatamente igual sob todos
os aspectos, apresente características muito próximas às do produto sendo analisado.
388. Dessa forma, como ressaltado por algumas partes interessadas, as aludidas disposições normativas estabeleceriam que apenas no caso de inexistência do produto idêntico,
poder-se-ia recorrer ao produto não exatamente igual sob todos os aspectos.
389. Nesse sentido, importa destacar jurisprudência do Órgão de Solução de Controvérsias da OMC a respeito da necessidade de conclusão pela inexistência de produto idêntico
para que uma autoridade investigadora passe, então, à análise de similaridade de outros produtos com características próximas àquele sob consideração: It is important to note that the
assessment of whether goods are "like" in the sense of Article 2.6 entails first, a consideration of whether goods are identical. Only if there are no goods which are identical to the product
under consideration does Article 2.6 allow an investigating authority to consider whether there is some other good which "has characteristics closely resembling those of the product under
consideration. (grifo nosso)
390. Insta notar, nesse sentido, as ponderações presentes na obra "A Handbook on Anti-Dumping Investigations" , cujos coautores foram membros da Divisão de Regras do
Secretariado da OMC: Pursuant to Article 2.6 of the AD Agreement, the 'like product' is 'a product identical, i.e. alike in all respects to the product under consideration, or in the absence
of such a product, another product which, although not alike in all respects, has characteristics closely resembling those of the product under consideration'. [...] Thus, except in the case
where there is such an identical product produced domestically, it will be necessary for the investigating authority to look to another product which, while not identical, has characteristics
closely resembling those of the product under consideration.
391. Conforme demonstrado nos autos da presente investigação pelas partes interessadas, restou comprovada a existência de produção nacional de leite em pó, para além da
produção do leite in natura. A existência do leite em pó produzido no Brasil, qualificado, a priori, com definição idêntica à do produto objeto da investigação, afastaria a possibilidade de
definição do leite in natura como produto similar doméstico desta investigação. Por consequência, a definição de indústria doméstica do produto similar e a análise dos indicadores de dano
aportados pela peticionária restariam prejudicadas.
392. Ressalte-se que, de acordo com a interpretação de algumas partes interessadas, a ordem indicada nos textos do Artigo 2.6 do ADA e do art. 9º do Decreto nº 8.058, de
2013, a metodologia a ser adotada para definição de qual será o produto "correspondente e adequadamente comparável" ao produto objeto da investigação não implicaria imediatamente
a análise dos critérios dispostos no § 1º do art. 9º do Decreto nº 8.058, de 2013. Tal empreendimento só seria devido caso não houvesse produto idêntico. Embora se admita a razoabilidade
de determinados aspectos da tese apresentada, não se pode desconsiderar a existência de elementos que demandam análise complementar.
393. Ainda que houvessem sido apresentados dados pela indústria doméstica de leite em pó, a análise dos critérios dispostos no § 1º do art. 9º do Decreto nº 8.058, de 2013,
seria necessária, de modo a se avalizar a similaridade do produto doméstico ao produto investigado, examinando se o produto doméstico seria idêntico ou teria características
próximas.
394. Desta forma, conquanto não concorde com o argumento de que a discussão de similaridade seria acessória, o Departamento assente ser essencial definir, desde o início
da investigação, se haveria produto fabricado no Brasil prima facie idêntico ao produto objeto da investigação. Na sua ausência, seria estabelecida a possibilidade de serem considerados
produtos não exatamente iguais, mas que apresentem características muito próximas às do produto objeto, também a partir da análise dos critérios dispostos no § 1º do art. 9º do Decreto
nº 8.058, de 2013.
395. É oportuno consignar também os dizeres do Painel em US - Lumber V (DS294), reproduzidos a seguir: Article 2.6 therefore defines the basis on which the product to be
compared to the 'product under consideration' is to be determined, that is, a product which is either identical to the product under consideration, or in the absence of such a product, another
product which has characteristics closely resembling those of the product under consideration. As the definition of 'like product' implies a comparison with another product, it seems clear
to us that the starting point can only be the 'other product', being the allegedly dumped product. Therefore, once the product under consideration is defined, the 'like product' to the product
under consideration has to be determined on the basis of Article 2.6. However, in our analysis of the AD Agreement, we could not find any guidance on the way in which the 'product under
consideration' should be determined. (grifos nossos)
396. A jurisprudência do OSC, portanto, reconhece que o ponto de início de uma investigação é a definição do produto objeto da investigação. Em seguida, deve ser avaliada
a existência de produto idêntico ao produto objeto da investigação. Apenas em não existindo tal produto, avaliar-se-á se outro produto é similar ao produto objeto da investigação. 397.
Nesse sentido, convém pôr em relevo a seguinte preleção: [¼] according to AD Agreement 2.6, the term 'like product' refers either to an identical product or, in the absence of such, a
product that closely resembles the product under analysis. Accordingly, the analysis proceeds as follows: ¸First, identify the 'product under consideration', which is the product potentially
dumped into the domestic market; next, identify the domestically produced goods that are identical or, if none exist, closely resemble the goods potentially dumped into the domestic market.
¸Then, identify the firms manufacturing products that are 'like' the goods potentially dumped. In practice, most countries launch anti-dumping investigations upon request of their domestic
manufacturers, who initiate petitions that typically identify both the relevant like product and the firms producing it. (grifo nosso)
398. A definição do produto idêntico ou semelhante ("like product"), por sua vez, é basilar para a definição da indústria doméstica que aportará os dados utilizados na análise
de dano.
399. No caso em comento, ao se reconhecer que o leite em pó nacional guarda perfeita identidade com a definição do produto objeto da investigação, a situação da indústria
doméstica, que deve, pelo art. 34 do Decreto nº 8.058, de 2013, e pelo Artigo 4.1 do ADA, ser composta pela totalidade, ou conjunto de produtores cuja produção conjunta constitua
proporção significativa, da produção nacional total do produto similar doméstico, somente pode ser avaliada de forma objetiva ao refletir os indicadores dos produtores efetivamente
envolvidos no setor de leite em pó.
400. A exclusão desses produtores comprometeria a precisão da análise de dano, conforme entendimentos exarados pelo OSC da OMC: 414. [¼] to ensure the accuracy of an
injury determination, an investigating authority must not act so as to give rise to a material risk of distortion in defining the domestic industry, for example, by excluding a whole category
of producers of the like product. (...) 419. [¼] a domestic industry defined on the basis of a proportion that is low, or defined through a process that involves active exclusion of certain
domestic producers, is likely to be more susceptible to a finding of inconsistency under Article 4.1 of the Anti-Dumping Agreement. [Relatório do Órgão de Apelação, EC - Fasteners (China),
§§ 414 e 419]
401. A esse respeito, a própria CNA confirma que a produção nacional de leite em pó não teria sido refutada pela peticionária. Contudo, contestou a leitura das demais partes
interessadas no sentido de que haveria obrigatoriedade de o produto similar ser produto idêntico ao investigado, uma vez que, em seu entendimento, o termo "ausência" no Artigo 2.6
do ADA não exigiria "inexistência" do produto idêntico, mas tão somente sua não disponibilidade para fins de comparação.
402. Não obstante, a tese propugnada pela CNA não prospera. Dissecando o comando regulamentar, denota-se que o texto do Artigo 2.6 do Acordo Antidumping não trata de
ausência de dados, por quaisquer motivos, mas de ausência de produção doméstica de produto idêntico.
403. Também importa trazer à baila, nesse contexto, transcrições do texto em espanhol e francês do Artigo 2.6 do ADA. 2.6 En todo el presente Acuerdo se entenderá que la
expresión "producto similar" ("like product") significa un producto que sea idéntico, es decir, igual en todos los aspectos al producto de que se trate, o, cuando no exista ese producto, otro
producto que, aunque no sea igual en todos los aspectos, tenga características muy parecidas a las del producto considerado. 2.6 Dans le présent accord, l'expression "produit similaire" ("like
product") s'entendra d'un produit identique, c'est-à-dire semblable à tous égards au produit considéré, ou, en l'absence d'un tel produit, d'un autre produit qui, bien qu'il ne lui soit pas
semblable à tous égards, présente des caractéristiques ressemblant étroitement à celles du produit considéré.
404. Para além do próprio texto em inglês do dispositivo, sua versão em espanhol parece evidenciar de modo ainda mais patente que a expressão "in the abscence" traduz-
se em inexistência de produto idêntico, e não apenas de ausência de informações a seu respeito nos autos da investigação.
405. Segundo a CNA, "a prática internacional e a jurisprudência do DECOM" mostrariam que produtos com características próximas seriam comumente aceitos como similares.
De fato. Porém, na presente investigação, há setor produtivo nacional que fabrica produto que possui características que se amoldam exatamente à definição do produto objeto da
investigação, o que lhe confere, nos termos do Artigo 2.6 do Acordo Antidumping, precedência, para fins de definição do produto similar doméstico, em relação a outro produto não
idêntico, mas que apresente características semelhantes àquele.
406. Diferentemente do advogado pela CNA, tal entendimento não equivaleria a uma "obrigação de sempre e em qualquer situação se incluir somente o produto idêntico na
definição do produto similar", mas de privilegiar o uso de informações referentes a produto que teria, sob os critérios do § 1º do art. 9º do Decreto nº 8.058, de 2013, maior
correspondência ao produto investigado.
407. No que toca aos argumentos relacionados à necessidade de realização de ajustes, refuta-se a proposição de que se transformaria em letra morta o Artigo 2.4 do Acordo
Antidumping, que dispõe que a "fair comparison shall be made between the export price and the normal value", tratando o referido artigo de comparações entre o produto similar no
mercado interno do país investigado e o produto objeto da investigação.
408. Isso porque o artigo em questão se aplica tanto às situações em que o produto similar doméstico corresponde a um produto idêntico ao produto objeto da investigação
quanto aos casos em que, dada a inexistência de produto idêntico, se recorre a produto não idêntico, mas com características semelhantes. Essa análise deve ser realizada à luz das
circunstâncias particulares de cada caso ("on its merits"), a fim de que se possa concluir quais ajustes são cabíveis e quais não são. Ademais, o dispositivo demanda ajustes não apenas
relacionados às características físicas ou químicas do produto, mas igualmente a aspectos mercadológicos e tributários. Destarte, não há que se falar em "letra morta".
409. De outra parte, ressalte-se que, conforme apontado pela AFB, a determinação exarada pelo Artigo 2.6 do ADA seria que o primeiro passo da investigação equivaleria à
verificação da existência de produto idêntico (ao leite em pó). Em havendo provas irrefutáveis nos autos da existência de produção nacional de leite em pó, este seria produto que deveria
ser considerado similar doméstico. A existência de produto similar idêntico impediria, por si só, a prospecção de produto distinto, ainda que semelhante, e qualquer interpretação em sentido
contrário violaria o princípio da efetividade, tornando inútil a expressão "na sua ausência" constante do art. 9º do Decreto nº 8.058, de 2013, e do ADA.
601. A determinação em comento foi objeto de recurso administrativo, apresentado tempestivamente pela CNA, com fulcro no art. 56 da Lei nº 9.784, de 1999.
602. Em atenção ao comando contido no art. 62 da Lei nº 9.784, de 1999, intimaram-se as partes interessadas para apresentar suas alegações no prazo legal. Apresentaram
suas considerações as seguintes partes interessadas: Arcor, Polenghi, Estancias del Lago, Alimentos Fray Bentos, Gloria, Noal, Mastellone, Leitesol, grupo Conaprole, grupo Adeco e
ABIA.
603. Após detida análise de todas as submissões, o DECOM recomendou, por meio da Nota Técnica SEI nº 2198/2025/MDIC, o indeferimento total do recurso e manutenção
do entendimento perfilhado em sede de determinação preliminar. A fundamentação para a dita recomendação é reproduzida a seguir:
53. A questão em testilha já foi objeto de ampla dissecação pelo Departamento de Defesa Comercial na determinação preliminar publicada por meio da Circular SECEX nº 62,
de 2025. Assim, de plano, remete-se ao documento, a fim de se evitarem considerações despiciendas.
54. Mesmo assim, tendo em conta os argumentos aportados em sede de recurso, o Departamento tece as considerações complementares a seguir.
55. Conforme pontuado em sede de determinação preliminar, entende-se, em linha com o texto do art. 2.6 do Acordo Antidumping (ADA), que a delimitação do produto similar
apresenta gradação de natureza hierárquica, em especial à luz da expressão "or in the absence of such a product". Tal leitura mostra-se compatível com as regras de interpretação de
tratados consagradas na Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados, invocada pelas partes, segundo as quais um acordo internacional deve ser interpretado de boa-fé, em seu
contexto e à luz de seu objeto e finalidade, mas também, de acordo com o sentido comum atribuível aos seus termos.
56. Ressalte-se, ademais, que o art. 2.6 estabelece que a definição nele contida para o termo "like product" deverá ser observada "Throughout this Agreement", e não apenas
quando se trate da análise de dumping em sentido estrito, alcançando, assim, as demais etapas em que se exige a identificação do produto similar.
57. Não se entende que a interpretação ora adotada afaste, em abstrato, setores da indústria nacional do acesso aos instrumentos de defesa comercial. O ponto de partida para
a delimitação do produto similar doméstico - e, por conseguinte, da indústria doméstica e dos potenciais peticionários - é a definição do produto objeto da investigação. Para essa definição,
o ADA não estabelece, em si, limitações rígidas quanto à amplitude do produto em questão, cabendo à autoridade investigadora, à luz das circunstâncias de cada caso, delimitar o escopo
do produto sob consideração, conforme reconhecido na jurisprudência da OMC, a exemplo da decisão do Painel no caso US - Softwood Lumber V ("However, in our analysis of the AD
Agreement, we could not find any guidance on the way in which the "product under consideration" should be determined"). Uma vez definido o produto objeto da investigação, buscam-
se, na indústria do país importador, empresas que fabriquem bens que se enquadrem naquela definição. Em se encontrando tais produtores, aplicam-se os critérios previstos no art. 9º
do Decreto nº 8.058, de 2013, para verificar, em primeiro lugar, a existência de identidade e, na sua ausência, a de semelhança. A possibilidade de determinado segmento figurar ou não
como legítimo peticionário de uma investigação varia, portanto, na mesma proporção da amplitude que se confere, em cada caso concreto, à definição do produto objeto da
investigação.
58. Registre-se, ainda, que os produtores brasileiros de leite em pó não foram chamados a aportar nos autos informações primárias que permitissem análise mais aprofundada
quanto às características de seus produtos ou para o exame de admissibilidade da petição, haja vista que, na fase de abertura, e com base no posicionamento pretérito do DECOM e
propugnado pela CNA, tais produtos não haviam sido incluídos na definição de produto similar doméstico.
59. No que se refere ao caso EC - Salmon (Norway), não se considera que o Painel tenha feito mera reprodução do art. 2.6 do ADA, mas que ofereceu elementos interpretativos
adicionais quanto à ordem lógica de aplicação dos conceitos de produto idêntico e de produto de características semelhantes. Em particular, destaca-se o entendimento de que "the
assessment of whether goods are 'like' in the sense of Article 2.6 entails first, a consideration of whether goods are identical. Only if there are no goods which are identical to the product
under consideration does Article 2.6 allow an investigating authority to consider whether there is some other good which 'has characteristics closely resembling those of the product under
consideration'". Tal leitura, ainda que proferida em contexto fático distinto, é coerente com a compreensão de que a autoridade deve, em primeiro lugar, indagar sobre a existência de
produto idêntico e, apenas na sua ausência, passar à análise de produtos semelhantes.
60. Quanto às práticas adotadas por outras autoridades investigadoras, entende-se que, embora possam oferecer elementos úteis de comparação e contexto, não vinculam o
DECOM. Especificamente quanto à investigação chilena relativa a leite em pó e queijo gouda, trata-se de procedimento instaurado sob os auspícios do Acordo sobre Salvaguardas, o qual
define a indústria doméstica de forma mais ampla que o Acordo Antidumping - abarcando produtores do produto similar ou diretamente concorrente -, e não reproduz, entre tais categorias,
a expressão "or in the absence of such a product".
61. Por derradeiro, rechaçam-se as alegações de cerceamento de direito de defesa, uma vez que as fases processuais foram estabelecidas em plena consonância com os arts.
59 a 63 do Decreto nº 8.058, de 2013, e todas as manifestações e dados aportados têm sido objeto de detida análise e abordagem pelo Departamento.
62. À vista do exposto, e considerado o atual acervo probatório constante dos autos, entende-se que não foram aportados, no presente recurso, elementos suficientes à
demonstração de vício na decisão tornada pública pela Circular SECEX nº 62, de 2025, não se vislumbrando, nesta instância e neste momento, razões para a sua reforma. [...]
63. Conclui-se, com base nos elementos examinados nesta Nota Técnica, que deve ser mantida a decisão do DECOM quanto à determinação preliminar. 64. Por todo o exposto,
recomenda-se o indeferimento do pedido de reconsideração interposto pela CNA frente à Circular SECEX nº 62, de 2025.
604. A nota técnica foi adotada pela Secretaria de Comércio Exterior como fundamento para a decisão de não reconsiderar a decisão anterior, consignada na Circular SECEX nº
62, de 2025, que publicou a determinação preliminar alcançada no âmbito da presente investigação.
605. Não obstante, em sede de revisão hierárquica, o Sr. Ministro de Estado do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços determinou a "revisão da decisão que excluiu
o leite in natura da definição de produto similar doméstico, restabelecendo-se o entendimento anteriormente adotado pelo DECOM" e a reabertura da fase probatória, com o regular
prosseguimento das etapas processuais previstas nos arts. 59 a 63 do Decreto nº 8.058, de 2013.
606. A decisão constou do Despacho Decisório nº 99/2025/MDIC, publicado no DOU de 3 de dezembro de 2025, e adotou como fundamentos as análises constantes da Nota
Técnica SEI nº 2688/2025/MDIC, reproduzidas a seguir:
V.1 Considerações preliminares desta Secretaria Executiva sobre a determinação preliminar do DECOM
90. Sem desconsiderar o mérito da juridicidade das considerações registradas pelo Departamento de Defesa Comercial e pela Exma. Secretária de Comércio Exterior, a presente
análise conclui pela possibilidade de revisão do que ficou preliminarmente decidido, sendo esta Nota elaborada com o intuito de apresentar reflexões a respeito do tema controverso. Busca-
se apenas sugerir uma avaliação adicional dessa mudança interpretativa, com o objetivo de articular as perspectivas técnica, legal e de política industrial, tendo em conta os impactos sobre
a ampla base de produtores de leite in natura e sobre o funcionamento do sistema de defesa comercial.
V.2. Compatibilização do conceito de produto similar com o Acordo Antidumping
91. É correto afirmar, como o fez a CNA, porque é mesmo de todos sabido, que a interpretação de tratados "deve ser feita de boa-fé, de acordo com o sentido comum a ser
atribuído aos termos do tratado em seu contexto e à luz do seu objeto e finalidade", de modo a evitar leituras que esvaziem a aplicação prática do instrumento. Nesse contexto, mostra-
se possível a leitura segundo a qual a expressão "na ausência" de produto idêntico não se confunde com "inexistência absoluta", abrangendo também situações em que o produto idêntico,
embora existente em tese, ou não está disponível ou não indica base produtiva afetada pelas importações objeto da investigação.
92. Aplicada ao caso concreto, essa interpretação se articula com o quadro fático descrito nos autos, quais sejam: o leite fluido e o leite em pó "cumpr[em] todos os critérios
de similaridade previstos no Decreto nº 8.058/13", isto é, "matérias-primas, composição química, características físicas, processo de produção, usos e aplicações, grau de substituibilidade
e canais de distribuição", de modo que "a única diferença entre o produto importado (leite em pó) e o produto similar doméstico é tão somente a forma de apresentação adotada para
fins de transporte do produto" (CNA). Tecnicamente, essa descrição atende ao modelo clássico de análise de produto similar utilizado em defesa comercial: identidade quanto à essência;
finalidade e usos; e divergências concentradas na forma de apresentação e logística.
93. De forma convergente, a partir de uma obviedade, é correta a afirmação de que "o leite em pó não deixa de ser leite só por se apresentar na forma em pó. E quando
reconstituído, ou seja, dissolvido em água, o leite em pó tem exatamente as mesmas características físico-químicas que o leite fluido" (CNA) reforça a ideia de que se está diante de um
mesmo bem econômico em diferentes apresentações.
94.É digno de nota as evidências trazidas nos autos (no caso, 35 rótulos de produtos amplamente comercializados no país) que indicam uma clara convergência entre composição,
funcionalidade e aplicabilidade industrial, permitindo às empresas alternar ou combinar as duas formas conforme variáveis de oferta, custo e logística, sem impacto sobre a natureza ou
a qualidade do produto final. Essa equivalência prática - reconhecida, inclusive, nos próprios rótulos dos produtos, que indicam expressamente a possibilidade de uso de leite e/ou leite
reconstituído - reforça que suas características intrínsecas não afastam a similaridade entre as duas apresentações. Nesse contexto, negar a similitude entre leite fluido e leite em pó
reconstituído significaria desconsiderar o comportamento efetivo do setor produtivo e a realidade do processo fabril, nos quais o leite reconstituído desempenha, conforme demonstram
os inúmeros rótulos apresentados, exatamente as mesmas funções e atende ao mesmo propósito que o leite fluido.
95. A analogia feita com o precedente EC - Salmon - segundo a qual "a transformação de peixe inteiro para filé não altera substancialmente a essência do produto", de forma
similar ao que ocorre com o leite, que não sofre alteração da essência do produto a despeito da secagem, nos parece ser, do ponto de vista técnico, coerente com a prática consolidada
de diversas autoridades antidumping ao lidar com produtos processados a partir de uma mesma matéria-prima.
96. De qualquer modo, qualquer que seja a leitura do critério do produto idêntico, não pode induzir à inviabilidade dos mecanismos e instrumentos de defesa comercial.
97. Sob o ângulo técnico-regulatório, tal cenário, se confirmado, poderia gerar um descompasso entre o instrumento utilizado e a realidade de mercados em que a concorrência
ocorre justamente entre produtos com elevada intercambialidade econômica, ainda que não sejam absolutamente idênticos em sua forma física.
98. À luz desse conjunto de elementos apresentados, nos parece ser defensável a compatibilidade com o texto do art. 2.6 do Acordo Antidumping, a construção de uma solução
interpretativa em que: ¸Leite in natura, em razão da elevada capacidade de substituição destacada no próprio recurso ("o leite em pó pode ser reidratado [...] voltando a ser exatamente
idêntico ao leite fluido" - CNA), seja igualmente considerado na análise de dano e nexo causal, especialmente sob a ótica do interesse público agrícola e da proteção da base produtiva
primária.
99. Trata-se, em síntese, de uma interpretação que busca preservar a hierarquia normativa do conceito de produto similar - conferindo prioridade ao produto idêntico -, mas
evita que a ênfase exclusiva na forma de apresentação resulte na exclusão do segmento mais diretamente impactado pelas importações de leite em pó.
V.3. Centralidade do leite in natura e possíveis impactos sobre o funcionamento da defesa comercial
100. A estrutura produtiva do setor lácteo brasileiro revela uma forte concentração da base produtiva no leite in natura, com participação relativamente reduzida do leite em
pó no volume total. Conforme apontado nos autos, registra-se que "enquanto a produção brasileira formal de leite fluido em 2023 alcançou 24,7 milhões de toneladas, a produção de leite
em pó, integral e desnatado, foi de apenas 727 mil toneladas, o que corresponde a menos de 3% da produção de leite fluido". Esse dado, em perspectiva técnica, reforça a ideia de que
a base produtiva diretamente vinculada ao leite in natura é incomparavelmente mais ampla e socialmente relevante do que o segmento industrial de leite em pó.
101. O recurso administrativo também enfatiza a composição do segmento de leite em pó, ao registrar expressamente que: "A grande maioria das produtoras de leite em pó
brasileiras são também importadoras do produto e, por isso, não têm interesse em fornecer os dados e podem não ser consideradas indústria doméstica para fins do Acordo Antidumping."
(CNA)
102. Com base em informações públicas do CADE e em registros SIF, são listadas oito produtoras nacionais de leite em pó - Italac, Piracanjuba, Embaré-Betânia, Tirol, Nestlé,
Lactalis, Aurora e Itambé - e apontado que "dessas 8 empresas produtoras, 5 são importadoras de leite em pó" (CNA). A partir dessa constatação, conclui-se que, se apenas o leite em
pó nacional for considerado produto similar, "o volume de leite em pó fabricado pelos produtores nacionais aptos a comporem a indústria doméstica seria absolutamente irrisório, tendente
a zero" (CNA).
103. Em trecho particularmente enfático, a peticionária sintetiza o efeito prático da lógica que busca reverter: "Segundo a nova hermenêutica do Departamento, seriam essas
3 empresas as únicas produtoras de produto idêntico e, portanto, com legitimidade para apresentarem petição, de modo que não há que se falar em efeito das importações sobre os
milhões de produtores de leite líquido no Brasil." (CNA)
104. E a entidade completa, ao qualificar a posição do produtor de leite fluido no sistema: "Os produtores de leite in natura constituem a indústria mais fragmentada do país
e, como o leite quase nunca é exportado na forma líquida (é inviável exportar água), essa indústria está impedida definitivamente de acessar o sistema brasileiro de defesa comercial" caso
prevaleça uma leitura exclusivamente centrada no produto idêntico. (CNA)
105. Sob a perspectiva técnico-regulatória, tais argumentos indicam um possível descompasso entre a definição estrita de produto similar - centrada apenas no leite em pó
doméstico - e a realidade da cadeia produtiva efetivamente afetada pelas importações - composta majoritariamente por produtores de leite in natura, de pequeno e médio porte, dispersos
regionalmente e com reduzido poder de barganha. Em termos de desenho de política pública, isso poderia significar que o segmento mais exposto ao impacto econômico das importações
de leite em pó teria, na prática, acesso muito limitado - ou mesmo inexistente - aos instrumentos de defesa comercial.
106. À luz desses elementos, e sem antecipar qualquer juízo definitivo, poderia ser considerado, em perspectiva, se os efeitos práticos dessa interpretação estrita do conceito
de produto similar se alinham a objetivos de política pública como: (a) a proteção da renda do produtor rural; (b) a manutenção de uma oferta doméstica estável de alimento básico; e
(c) a preservação de condições mínimas de concorrência em uma cadeia produtiva de elevada relevância social e regional.
107. Essa reflexão, apresentada em caráter propositivo, busca apenas indicar que a forma de enquadramento do produto similar - sobretudo em setores em que a base produtiva
se concentra a montante, como no caso do leite in natura - pode gerar efeitos que ultrapassam a estrita técnica antidumping, alcançando dimensões de segurança alimentar,
desenvolvimento regional e estabilidade de renda no meio rural. Tais aspectos, se assim entender o MDIC, poderiam ser considerados na apreciação do recurso administrativo.
108. Isto porque, quando a substituibilidade econômico-funcional é elevada, e quando a base produtiva majoritariamente afetada é distinta daquela que produz o insumo em
sua forma processada, a interpretação que prestigia a essência econômica do produto - e não apenas sua conformação física imediata - mostra-se não apenas factível, mas eventualmente
necessária para impedir a desproteção de agentes econômicos diretamente vulneráveis aos efeitos das importações.
109. Assim, desconsiderar tal base produtiva na análise de dano poderia, na prática, circunscrever o sistema de defesa comercial a um segmento industrial restrito - muitas vezes
composto por empresas simultaneamente produtoras e importadoras - deixando à margem aqueles que, de fato, absorvem os impactos socioeconômicos mais severos. Trata-se, portanto, de
reconhecer que a avaliação de similaridade não pode abstrair a estrutura real do mercado e os efeitos concretos das importações sobre o elo mais sensível da cadeia
V.4. Prática decisória do DECOM
110. No plano fático, poderia ser relevante, para fins de análise de similaridade, considerar a forma como o leite in natura e o leite em pó são efetivamente utilizados pela
indústria processadora. Os elementos constantes dos autos indicam que, em diversos casos, ambos podem ser empregados de maneira alternativa na formulação de um mesmo tipo de
produto, o que sugere elevado grau de substituibilidade econômico-funcional entre as duas apresentações.
111. Como mencionado, o pedido de reconsideração notícia levantamento de rótulos de produtos de empresas constantes da lista de importadores da própria investigação, nos
quais os ingredientes aparecem descritos como "leite e/ou leite reconstituído", justamente para "demonstrar visualmente a perfeita substituição entre um produto e outro, conforme
determinado nas embalagens dos produtos fabricados a partir deles" (CNA). Na mesma linha, o recurso registra que "o leite fluido e o leite em pó cumprem todos os critérios de similaridade
previstos no Decreto nº 8.058/13" e que "o leite em pó pode ser reidratado a qualquer momento, voltando a ser exatamente idêntico ao leite fluido", enfatizando que a diferença central
residiria na forma de apresentação para fins de transporte e armazenamento (CNA).
112. À luz do interesse público, esse conjunto de informações sugeriria que, para a indústria processadora, a decisão entre adquirir leite in natura de produtores nacionais ou leite
em pó importado estaria ligada, em grande medida, a fatores de custo, logística, sazonalidade e gestão de estoques, e não a uma impossibilidade técnica de uso de um ou de outro insumo.
113. Nessa perspectiva, as importações de leite em pó - sobretudo se realizadas em condições desleais - poderiam ter potencial para deslocar a demanda por leite in natura
no mercado interno, com reflexos sobre renda, ocupação e permanência de produtores rurais nas regiões leiteiras.