RESOLUÇÃO GECEX Nº 907, DE 3 DE JUNHO DE 2026(*) (parte 6 de 24)

9º nem do Artigo 2.6 do ADA, visto que ambos se baseiam em um conceito único de produto similar. Essa definição seguiria uma ordem de análise clara: primeiro buscar-se-ia o produto
idêntico ao produto objeto da investigação e, caso não existisse, buscar-se-ia um produto semelhante ao produto objeto:
The AD Agreement defines 'like product' as a product which is identical to the subject product or absent an identical product, a product whose characteristics closely resemble
those of the subject product. The reason for having more than one possibility is that the exporter might not sell in the domestic market of the country of export a product which is exactly
the same as the subject product. Thus, when there is no perfect match between the goods sold in the domestic market of the country of export and the subject product, the AD agreement
allows calculating the normal value on the basis of a good sold in the domestic market of the country of export which is very close to the subject product.
374. Embora existissem evidências contundentes da existência de produto idêntico ao produto objeto da investigação no mercado brasileiro, a peticionária não teria justificado
nem demonstrado que o leite em pó nacional não seria o produto similar adequado nessa investigação. Assim, apesar de a CNA apresentar uma série de elementos para as discussões dos
critérios objetivos de similaridade indicados do art. 9º, § 1º do Decreto nº 8.058, de 2013 - que, vale lembrar, não seriam atendidos - nenhum desses argumentos justificaria a exclusão do
leite em pó nacional da definição do produto similar doméstico.
375. Vale lembrar que a definição inadequada do produto similar doméstico comprometeria não só a definição e representatividade da indústria doméstica, mas também a análise
de dano e nexo causal. Dessa forma, conforme se detalharia nos itens a seguir, a incorreta definição do leite in natura como produto similar nacional comprometeria o prosseguimento da
presente investigação, tanto por ausência de representatividade da indústria doméstica nos termos do art. 34 do Decreto nº 8.058, de 2013, quanto pela impossibilidade de determinação
de dano com base em elementos positivos nos termos do art. 30 e ss. do Decreto nº 8.058, de 2013.
376. Em 13 de fevereiro de 2025, o governo da Argentina apresentou manifestação na qual argumentou que um dos pontos mais críticos da investigação seria a consideração
do leite cru como produto similar ao leite em pó, equiparação que não se sustentaria sob análise técnica rigorosa, pois os dois produtos possuiriam processos de produção, usos e mercados
distintos: o leite cru seria um insumo altamente perecível que exige processamento imediato, enquanto o leite em pó seria um produto industrializado, com vida útil prolongada e
características físico-químicas diferentes.
377. O governo argentino registrou ainda que a metodologia adotada para definir o produto similar teria permitido a inclusão de dados de produtores que não competem
diretamente com as importações investigadas, o que comprometeria a precisão da análise de dano e distorceria as conclusões sobre o impacto das importações, afetando a objetividade
da investigação.
378. Na manifestação, foram reiterados argumentos apresentados na consulta prévia à abertura da investigação:
- diferenças nas características físicas, químicas e bromatológicas;
- usos e substitutibilidade dos produtos;
- processos produtivos distintos;
- canais de comercialização diversos;
- percepção diferenciada por parte dos consumidores.
379. Em complemento a tais argumentos, foram acrescentados os seguintes novos elementos:
- preço;
- análise do salto de partida na classificação tarifária;
- divergências entre normas técnicas aplicáveis;
- restrições regulatórias à reconstituição do leite em pó;
- diferenças nas condições de concorrência entre leite cru e leite em pó;
- dados sobre a produção de leite em pó no Brasil;
- fatores estruturais que afetam a cadeia produtiva do leite cru.
380. O governo argentino argumentou que os preços do leite fluido e do leite em pó não seriam comparáveis, porque seriam expressos em unidades distintas e refletiriam
produtos com características diferentes: o leite cru seria negociado com base no teor de gordura ou por litro, enquanto o leite em pó, por ser padronizado após processos industriais, seguiria
outra lógica de precificação, o que reforçaria a tese de que não seriam produtos similares.
381. Segundo o governo argentino, o DECOM teria considerado que, exceto pelos conservantes, os produtos seriam equivalentes, o que levaria à conclusão de que o leite
importado, mesmo em pó, teria as mesmas características do leite cru nacional.
382. Essa equivalência seria incorreta, contrariaria as normas da OMC e comprometeria a validade da análise de similaridade, pois o produto similar deveria ser o leite em pó
produzido no Brasil e considerar o leite cru como similar violaria o Artigo 2.6 do Acordo Antidumping: os produtos não seriam idênticos nem suficientemente semelhantes.
383. Quanto ao salto de partida na classificação tarifária, o governo argentino defendeu em sua manifestação que a diferença de classificação entre leite cru e leite em pó
reforçaria a ausência de similaridade entre os produtos: leite cru classificado na posição 0401 da NCM e leite em pó na posição 0402. Essa distinção refletiria diferenças físicas e funcionais
essenciais, sendo reconhecida em diversos painéis da OMC como um indicativo válido de não similaridade, tendo sido citados os casos:
WT/DS484/R - Indonésia - Medidas relativas à importação de carne de frango", no qual o Grupo Especial da OMC teria reconhecido que "la diferencia a nivel de seis dígitos entre
el pollo congelado y el pollo fresco debe tenerse en cuenta con cierta prudencia, aunque respalde la conclusión supra de que hay una indicación de falta de similitud. Como se ha visto supra,
el Brasil no ha podido refutar esa indicación"; e
WT/DS103/R e WT/DS113/R - Canadá - Medidas que afetam a importação de leite e exportações de produtos lácteos, em que os Estados Unidos teriam manifestado que "los
principios de clasificación de aranceles podían ser útiles porque daban 'orientación en cuanto a qué características físicas entre los productos eran consideradas significativas por los expertos
de aduana' (¼) a los fines de clasificación aduanera la leche líquida y la leche en polvo se clasificaban en categorías diferentes. La primera se clasificaba en la partida 0401, mientras que
la segunda en la 0402".
384. Nesse sentido, o governo argentino sustentou que a diferença de classificação tarifária entre leite cru e leite em pó evidenciaria que se trata de produtos distintos, com
características essenciais próprias e ausente a similaridade exigida no Artigo 2.6 do Acordo Antidumping.
385. Quanto à divergência de normas técnicas aplicáveis, o governo argentino argumentou que o leite cru estaria sujeito à Instrução Normativa nº 76/2018 (a qual estabeleceria
requisitos específicos para produção, manuseio e comercialização), enquanto o leite em pó seria regulado pela Instrução Normativa nº 53/2018 e pelo Regulamento Técnico do Mercosul
- MERCOSUR/GMC/RES Nº 07/18 (os quais definiriam padrões próprios de identidade e qualidade para o produto).
386. Além disso, o Codex Alimentarius da FAO possuiria norma específica para leite em pó (Codex Stan 207-1999), e que o Manual de Leite e Produtos Lácteos da FAO/OMS
classificaria o leite em pó como um entre diversos produtos lácteos derivados, com identidade própria.
387. Segundo registrado na manifestação, a referência a essas normas internacionais teria sido reforçada por manifestações do governo do Uruguai no processo, sem que a
Autoridade Investigadora tivesse respondido a esses pontos.
388. Já no que tange às restrições regulatórias à reconstituição do leite em pó, o governo argentino argumentou que a justificativa para considerar o leite em pó como similar
do leite cru estaria legalmente restrita no Brasil pelo Decreto nº 9.013/2017, que só permitiria a reconstituição em situações emergenciais e com autorização oficial. Mesmo que fosse
admitida, a reconstituição exigiria um novo processo de transformação com estrutura específica, o que afastaria a equivalência entre os produtos.
389. Não obstante, o governo argentino registrou que o uso, pela peticionária, de manual argentino sobre boas práticas agropecuárias voltado ao leite cru indicaria confusão
conceitual e destacou que o leite em pó importado não é fracionado, exigindo posterior processamento para alcançar o consumidor final.
390. Por sua vez, sobre as diferenças nas condições de concorrência entre leite cru e leite em pó, o governo argentino argumentou que não haveria evidência de concorrência
direta entre os produtos, pois os importadores de leite em pó seriam, em sua maioria, indústrias alimentícias que o utilizariam como insumo sem reconstituí-lo, enquanto o leite cru seria
destinado a processadores que o transformariam em leite para consumo direto.
391. O governo argentino ainda registrou que a análise conduzida pelo DECOM teria omitido a avaliação do mercado de leite em pó produzido no Brasil, a qual seria essencial
para a correta definição do produto similar. A produção brasileira de leite em pó teria alcançado cerca de 650 mil toneladas em 2020, o que indicaria a existência de um segmento industrial
relevante e distinto da produção de leite cru, como seria pontuado em publicação da MilkPoint.
392. Nesse sentido, o governo argentino sustentou que a análise de similaridade conduzida deveria ter considerado os dados e características da indústria brasileira de leite em
pó (produto similar do objeto da investigação).
393. Quanto ao último argumento adicionado, fatores estruturais que afetam a cadeia produtiva do leite cru, o governo argentino apresentou tabela comparativa entre leite cru,
leite em pó integral e leite em pó desnatado, com base nos critérios do art. 9º do Decreto 8.058, de 2013, para demonstrar que o leite cru seria produto similar do leite em pó:
. .Tabela Comparativa de Leite - Conforme Critérios de Similaridade
. .Criterio de
comparación
.Leche Cruda .Leche en polvo entera (LPE) .Leche en polvo descremada (LPD)
. .Materias
primas
.No es un producto que tenga una elaboración. Solo se la mantiene bajo refrigeración .Leche cruda, la que sufre una deshidratación mediante procesos
tecnológicamente aptos.
.Leche cruda, la que sufre una deshidratación mediante procesos
tecnológicamente aptos.
. .Composición
química
.Por misma regulación que el punto anterior se define que la composición química de la leche cruda debe ser,
en 100g de leche cruda, con un mínimo de grasa 3g, con un mínimo de Proteina 2,9g, con un mínimo de Lactosa
4,3g, con un mínimo de SNG 8,4g y con un mínimo de Sólidos totales 11,4g.
.La misma regulacion que el punto anterior define que la composición
química de la Leche en polvo entera debe ser con un mínimo de grasa
26g/100g de leche en polvo, con un mínimo de proteinas 34 % en Extrato
seco desgrasado, con un máximo de humedad de 5%.
.La misma regulacion que el punto anterior define que la composición
química de la Leche en polvo entera debe ser con un mínimo de grasa
1,5g/100g de leche en polvo, con un mínimo de proteinas 34 % en Extrato
seco desgrasado, con un máximo de humedad de 5%.
. .Características
físicas
.Leche cruda fluida, debe ser mantenida en contenedores acondicionado para ese fin, bajo refrigeración con una
vida útil muy limitada
.Leche en polvo entera (LPE) acondicionada en bolsas de 25 kg con
barrera al oxígeno, con atmósfera modificada, larga vida útil en ambiente
fresco, seco y al abrigo de la luz.
.Leche en polvo descremada (LPD) acondicionada en bolsas de 25 kg,
larga vida útil en ambiente fresco, seco y al abrigo de la luz.
. .Normas y
especificaciones
técnicas
.Por definición del Decreto 9.013 de 2017 (y normas complementarias) establece en su capítulo III arts. 233 a
263, no solo, las condiciones que debe cumplir el producto y su manejo, sino que también las condiciones
sanitarias, edilicias y operativas que debe responder todo aquel que maneje el producto leche cruda como
tal.
.Por IN nº 53 /2018 se incorporó la Res. GMC de Identidad y Calidad de
LP nº 07/18. En la cual, por definición la leche en polvo se obtiene por
deshidratación de la leche de vaca, integral desnatada o parcialmente
desnatada y apta para la alimentación humana, mediante procesos
tecnológicamente aptos. Con esto indica que la leche cruda es la materia
prima de la leche en polvo
.Por IN nº 53 /2018 se incorporó la Res. GMC de Identidad y Calidad de
LP nº 07/18. En la cual, por definición la leche en polvo se obtiene por
deshidratación de la leche de vaca, integral desnatada o parcialmente
desnatada y apta para la alimentación humana, mediante procesos
tecnológicamente aptos. Con esto indica que la leche cruda es la materia
prima de la leche en polvo
. .Proceso de
producción
.Leche in natura, sin procesamiento alguno .El proceso completo de elaboración involucra el tratamiento térmico,
estandarización, concentración, homogeneización, evaporación spray,
aglomeración, envasado, análisis y liberación.
.El proceso completo de elaboración involucra el tratamiento térmico,
estandarización, concentración, homogeneización, evaporación spray,
aglomeración, envasado, análisis y liberación.
. Usos y
aplicaciones
.La leche cruda refrigerada es utilizada para el posterior procesamiento para su uso como leche fresca para
consumo humano, leche fluida industrial, como para elaboración de productos lácteos y alimenticios en general.
Si alguna industria pretendería hacer efectiva la sustituibilidad de la LP (importada o no) por leche cruda debería
contar con una estructura operativa y/o edilicia dedicada para tal fin, y más aún tendrían que contar con los
"Registros específicos del Ministério de Agricultura", así como aplicar los controles sanitarios específicos y
diferentes a los de la leche en polvo.
La LPE/LPD se utiliza en la industria para el aporte de sólidos lácteos a las
formulaciones en la elaboración de alimentos en general, es por ello que
no está establecido una determinada recomendacion de reconstitución.
En comparación con la leche cruda, su conservación, manipulación,
almacenaje y larga vida útil la hace por lejos de elección.
La LPE/LPD se utiliza en la industria para el aporte de sólidos lácteos a las
formulaciones en la elaboración de alimentos en general, es por ello que
no está establecido una determinada recomendacion de reconstitución.
En comparación con la leche cruda, su conservación, manipulación,
almacenaje y larga vida útil la hace por lejos de elección.
. . .Se deben cumplir los establecido en DECRETO Nº 9.013 de 2017, así como también lo establecido en Decreto
10.468 de 2020. La aplicación de la leche cruda lo determina su manejo en líquido, bajo refrigeración, con una
vida útil muy acotada, la cual siempre deberá manejarse en tanques dedicados. Si la utilización del líquido no
se adapta a todo tipo de elaboración posterior por el "bajo" aporte de sólidos en términos relativos.
. .
. .Grado de
sustituibilidad
.Muy limitado .Muy limitado .Muy limitado
. .Canales de
distribución
.De los tambos a la industria láctea habilitada para el manejo de leche y productos lácteos .Industrias de alimentos en general .Industrias de alimentos en general
. .Fonte: Manifestação do governo da Argentina, de 13 de fevereiro de 2025.
394. No que concerne à similaridade, o governo argentino solicitou que o DECOM avaliasse, em sede de determinação preliminar, o impacto das importações sobre a totalidade
dos produtores nacionais de leite em pó ou, ao menos, sobre aqueles que representem uma parcela significativa da produção nacional desse produto, conforme seria exigido pelo Acordo
Antidumping.
395. Em manifestação apresentada no dia 17 de fevereiro de 2025, os produtores/exportadores Gloria, Noal, Mastellone e a importadora Leitesol reafirmaram entender que não
existiria similaridade entre o leite em pó e o leite in natura e que a CNA não representaria adequadamente a indústria nacional do produto similar.
396. A CNA apresentou manifestação em 11 de março de 2025 refutando os argumentos que diferenciariam o leite em pó do leite in natura e propugnando pela similaridade
entre os produtos, bem como pelo impacto das importações de leite em pó sobre o setor leiteiro brasileiro.
397. Segundo a CNA, a definição de produto similar consideraria a substitutibilidade entre os produtos entre os quais a principal diferença estaria na presença ou ausência de
umidade, sem significativa alteração na composição nutricional.
398. A CNA registrou que sua argumentação teria por base normas técnicas e precedentes regulatórios, os quais reconheceriam a equivalência entre o leite em pó e o leite in
natura e que a proibição da comercialização de leite reconstituído, em contextos específicos, visou proteger a indústria nacional, evidenciando a concorrência direta entre os produtos.
399. Além disso, a manifestante refutou a tese de que os diferentes usos e aplicações dos produtos justificariam a ausência de similaridade, destacando que ambos seriam
amplamente utilizados pela indústria alimentícia e que haveria forte correlação entre o aumento das importações de leite em pó a preços de dumping e a queda na remuneração dos
produtores de leite in natura, comprometendo a sustentabilidade da cadeia produtiva.
400. Quanto às diferenças tarifárias e regras de origem, a CNA argumentou que tais diferenças não descaracterizam a similaridade, mas refletiriam medidas de proteção adotadas
no âmbito do Mercosul para evitar triangulações e preservar a produção nacional.
401. Prosseguindo na manifestação e contra o argumento de que um produto somente poderia ser considerado similar na ausência de produção nacional de produto idêntico,
a CNA reiterou que a definição de produto similar consideraria o grau de substitutibilidade e que a única diferença relevante entre leite in natura e o leite em pó seria o teor de umidade,
fazendo referência à definição de leite, na categoria pó ou granulado, constante do Regulamento Técnico de Identidade e Qualidade do Leite em Pó, estabelecido pela Instrução Normativa
- IN - Mapa nº 53/2018.
INSTRUÇÃO NORMATIVA Nº 53, DE 1° DE OUTUBRO DE 2018
(...)
Anexo
RESOLUÇÃO MERCOSUL/GMC/RES. Nº 7/2018
REGULAMENTO TÉCNICO MERCOSUL DE IDENTIDADE E QUALIDADE DO LEITE EM PÓ
2. DESCRIÇÃO
2.1. DEFINIÇÃO
"Entende-se por leite em pó o produto que se obtém por desidratação do leite de vaca, integral, desnatado ou parcialmente desnatado e apto para a alimentação humana,
mediante processos tecnologicamente adequados."
402. Ademais, a CNA destacou que o leite em pó, por ser menos volumoso e mais estável, permitiria transporte e armazenamento mais eficientes e econômicos, ao contrário
do leite in natura, cuja alta perecibilidade e risco sanitário não permitiriam a comercialização direta e exigiriam processamento industrial prévio, qual seja, a transformação em (i) UHT, (ii)
pasteurizado ou (iii) em pó/granulado.
403. Dessa maneira, conforme registrado pela CNA na manifestação, "a única diferença entre o leite in natura e o leite em pó repousa[ria] sobre o teor de umidade, e com vistas
à otimização dos processos logísticos internacionais, a forma de pó figura[ria] como o principal modal comercializado globalmente", diferença que só existiria "[...] por questões de segurança
alimentar, conservação e transporte" as quais representariam "menor importância para efeito da análise de similaridade".
404. Segundo a CNA, o conceito de leite reconstituído consistiria "única e exclusivamente [n]a dissolução do leite em pó em água potável", o que demonstraria similaridade,
substitutibilidade e concorrência entre os produtos em pó e fluido, as quais seriam reforçadas por normas e pelo histórico legislativo que levou à proibição da comercialização de leite
reconstituído no Brasil, bem como pela definição de produto contida no padrão "Dry Whole Milk (DWM)" do American Dairy Products Institute (ADPI), o qual estabeleceria que o leite em
pó deve manter composição equivalente ao leite fluido de origem:
Product Definition
Dry Whole Milk (DWM) usually is obtained by the removal of water from pasteurized milk, which also may have been homogenized. Alternatively, Dry Whole Milk may be
obtained by blending fluid, condensed, or nonfat dry milk with liquid or dry cream, or with fluid, condensed, or dry milk; provided that the resulting Dry Whole Milk is equivalent in
composition. Dry Whole Milk contains not less than 26% but not more than 40% milkfat (by weight) on an "as is" basis and not more than 5% moisture (by weight) on a milk solids-non-
fat (SNF) basis. The primary Dry Whole Milk products are those having 26.0% and 28.5% milkfat. Optionally, Dry Whole Milk may be fortified with either vitamins A or D, or both.
(Anexo 6 da Manifestação CNA de 11 de março de 2025, "Dry Whole Milk (DWM) Standard" - American Dairy Products Institute - ADPI)
405. A manifestante prosseguiu registrando que o leite em pó nada mais seria do que leite in natura submetido a um processo de desidratação, sem que seja adicionado nenhum
insumo de forma significativa e que altere sua natureza para fim de investigação de defesa comercial, tendo citado a renovação dos direitos antidumping sobre as importações brasileiras
de leite em pó originárias da Europa e da Nova Zelândia (Processo MDIC/SECEX nº 52272.001196/2017-18), na qual o DECOM considerou que o leite in natura apresentava características
suficientemente semelhantes às do leite importado, no estado líquido ou granuloso, sendo, consequentemente, similares entre si e considerou que as diferenças na forma de apresentação
do produto importado (pó) e do nacional (in natura) não deveriam ser interpretadas de uma forma tão restrita que resultasse em produtos não similares entre si, uma vez que não provocam
o efeito de tornar basicamente diferentes a aplicação, o uso ou a percepção dos clientes dos produtos.
406. A CNA continuou sua manifestação e argumentou que as diferenças físico-químicas teriam recebido destaque nas manifestações contrárias à similaridade entre o leite em
pó e o leite in natura. Especificamente nas manifestações de Conaprole (17 de janeiro de 2025) e Adeco (10 de fevereiro de 2025), além das distinções quanto ao estado físico e à
perecibilidade, teriam sido apontadas especificações técnicas com o intuito de diferenciar os produtos. Em atenção a tais manifestações, a CNA destacou a definição de leite em pó utilizada
no Parecer de Início e argumentou que as partes interessadas teriam tentado sustentar que, pelas especificações técnicas normatizadas, tratar-se-ia de produtos distintos. No entanto,
conforme já teria sido manifestado pela autoridade investigadora, o processamento industrial visaria mitigar a perecibilidade do produto, aumentando sua vida útil sem alterar
significativamente sua composição nutricional.
407. Dessa forma, a CNA sustentou que as diferenças físicas na forma de apresentação seriam notáveis, mas a única diferença significativa residiria na presença ou ausência de
água e que, naturalmente, as proporções percentuais de gordura, proteína e carboidratos refletiriam essas características e isso faria a similaridade entre os produtos ser ainda mais evidente
no ordenamento normativo nacional, especialmente nas classificações de leite quanto ao teor de gordura, comuns às versões fluida e em pó.
408. Segundo a CNA, os dispositivos regulatórios aplicáveis - como as Instruções Normativas MAPA nº 76/2017 e nº 53/2018, o Decreto nº 9.013/2017 e a Portaria MAPA nº
370/1997 - determinariam que o leite, seja ele in natura, pasteurizado, UHT ou em pó, deve ser classificado como integral, desnatado ou parcialmente desnatado, conforme o percentual
de gordura e, embora possam existir adições pontuais de componentes, elas não seriam suficientes para descaracterizar a similaridade, como a própria Danone teria pontuado ao se
manifestar no sentido de que o leite em pó tem seu "teor de umidade reduzido para menos de 5% [e] [m]antém proteínas, gorduras, lactose e minerais", ou seja, manteria os nutrientes
do leite in natura.
409. Para a CNA, do ponto de vista bromatológico, a alegação de divergência na composição não se sustentaria, uma vez que o § 1º do artigo 391 do RIISPOA estabelece que
"[o] produto deve apresentar composição de forma que, quando reconstituído conforme indicação na rotulagem, atenda ao padrão do leite de consumo a que corresponda."
410. Assim, conforme manifestado pela CNA, o leite em pó, ao ser reconstituído com água, deveria apresentar os mesmos teores de gordura, proteínas e carboidratos do leite
fluido, não havendo diferenças significativas em sua composição.
411. A CNA prosseguiu em sua manifestação rebatendo a alegação de que algumas partes teriam argumentado que o leite in natura seria matéria-prima, enquanto o leite em
pó seria produto acabado, de alta complexidade industrial. Para tanto, a CNA afirmou que o processo de produção do leite em pó consistiria, em última instância, apenas na evaporação
da umidade do leite in natura e que o leite em pó seria amplamente utilizado como insumo na produção de outros derivados, conforme previsto no RIISPOA.
412. Segundo a CNA, a alegação de que a produção de leite em pó exigiria alta tecnologia e processos industriais sofisticados seria falaciosa e exagerada, uma vez que, embora
o processo de secagem envolva etapas técnicas, ele não superaria o "intrincado processo demandado para a produção de leite nas propriedades rurais".
413. A esse respeito, a CNA registrou que a produção leiteira envolveria um ciclo longo e complexo, desde a gestação da vaca até a produção efetiva de leite, passando por
cuidados com alimentação, saúde, reprodução e manejo. Tal processo exigiria planejamento, investimentos, assistência técnica e gestão, sendo mais complexo do que o processo industrial
de secagem.
414. Além disso, a CNA destacou que a importação de leite em pó a preços de dumping reduziria a pressão de captação de leite pela indústria nacional, substituindo o leite em
pó produzido internamente - a partir do leite in natura - pelo produto importado.
415. Ante o exposto, a CNA ponderou que "[f]atores internos, atinentes ao processo produtivo, e que estão sob a alçada e gestão dos produtores rurais pode[riam] ser vencidos
e contornados, inclusive adversidades climáticas, com planejamento, crédito rural e políticas públicas tempestivas, [m]as condições de mercado artificiais, que minam a competitividade da
produção doméstica via práticas desleais de mercado[,] fer[iriam] de forma direta e irreversível a saúde econômico-financeira da indústria doméstica produtora de alimentos em um
país".
416. A CNA ainda abordou, em sua manifestação, pontos relativos a diferentes usos e aplicações apresentados pelas demais partes interessadas no que concerne à discussão
sobre similaridade. Segundo a CNA, os argumentos teriam sido apresentados com o intuito de diferenciar usos e aplicações do leite em pó e do leite in natura, buscando restringir a aplicação
deste último à sua transformação em leite UHT, com base na Instrução Normativa MAPA nº 76/2018, que diferenciaria a aplicação do leite in natura de outros tipos de leite em estado
líquido.
417. Entretanto, considerando que o leite in natura não pode ser comercializado diretamente e torna-se produto apenas após a pasteurização ou o tratamento por Ultra Alta
Temperatura (UAT ou UHT), seria necessário considerar todos os usos e aplicações do leite UHT. Assim, a alegação de que apenas o leite em pó poderia ser revendido diretamente ao
consumidor final e utilizado na fabricação de alimentos processados seria equivocada, uma vez que o leite líquido também atenderia a esses usos e aplicações.
418. A CNA ponderou ainda sobre a alegação de que o leite em pó seria insubstituível na produção de diversos alimentos processados, devido à sua maior capacidade de
armazenamento e conservação. Por tal alegação, o leite em pó seria utilizado em alimentos com maior processamento, como sorvetes, bolos, chocolates e bebidas, enquanto o leite líquido
seria essencial para produtos frescos, como queijos e iogurtes.
419. A CNA reiterou registros do DECOM no Parecer de Início, pelos quais (i) a ponderação de que "[...]a utilização do produto leite em pó permitiria 'acumular a matéria-prima
a fim de evitar problemas sazonais derivados do ciclo de produção e permitiria estender a vida útil do produto', não impede, mas reforça, a conclusão de que os produtos analisados são
substituíveis" e (ii) "[...] alegação de que na maioria dos casos o leite em pó seria utilizado como insumo para a elaboração de outros produtos alimentícios e não poderia ser substituído
por leite fluido não foi acompanhada de elementos probatórios [...]".
420. Em complemento, a CNA registrou entender que as partes interessadas teriam buscado desqualificar a similaridade entre os produtos ao alegar que o leite in natura seria
destinado exclusivamente à indústria para o processamento e produção de derivados, quando tal destinação também se aplicaria ao leite em pó, uma vez que o ordenamento brasileiro
permitiria a utilização de leite reconstituído na elaboração de diversos derivados.
421. Segundo a CNA, as próprias partes interessadas teriam reconhecido que o leite em pó poderia substituir o leite in natura em períodos de sazonalidade, apresentando maior
versatilidade de estocagem e dispensando cadeia de frio, admitindo, inclusive, que a simples adição de água seria suficiente para retornar o leite em pó ao seu estado original.
422. Nesse sentido, para a CNA restaria claro que os usos e aplicações dos dois produtos seriam os mesmos e a única diferença entre eles seria o teor de umidade.
423. A CNA destacou ainda aparente divergência no que tange às normas e especificações técnicas consideradas pelas partes interessadas como aplicáveis ao leite in natura e
ao leite em pó, conforme quadro abaixo:
Normas e Especificações Técnicas Aplicáveis ao Leite em Pó/Leite in natura conforme parte interessada
Conaprole e Estancias del Lago Adeco
Leite em Pó IN MAPA nº 53/2018
(incorpora o Regulamento Técnico Mercosul de Identidade e Qualidade do Leite em Pó, aprovado pela Resolução GMC nº 07/18 ao ordenamento jurídico brasileiro)
Portaria MAPA nº 146/1996
(sujeita o Brasil às normas do RTIQ do Mercosul)
Leite in natura IN MAPA nº 76/2018 e nº 77/2018 IN MAPA nº 76/2018
Fonte: Manifestação CNA de 11 de março de 2025.
Elaboração: DECOM
424. Quanto à questão, a CNA registrou entender que as informações já teriam sido devidamente tratadas pela autoridade investigadora no Parecer de Abertura da investigação
e teriam sido reforçadas ao longo das manifestações do processo, concluindo sobre o tema "que a principal diferença entre os produtos repousa única e exclusivamente sobre a presença
ou não de água".
425. A CNA argumentou ainda que as partes interessadas teriam tentado caracterizar a separação existente entre o mercado de leite em pó e o de leite in natura, e assim
construir o argumento de insubstituibilidade entre os produtos a partir de (i) precedentes do CADE sobre mercado relevante, (ii) decisões proferidas sobre o mercado de captação de leite
in natura e o mercado de leite em pó e (iii) alegações da necessidade de utilização do leite em pó na fabricação de alimentos processados, em razão da alta perecibilidade do leite in natura
e sua baixa capacidade de armazenagem.
426. Em sua manifestação, a CNA afastou a relevância das decisões do CADE no contexto da investigação antidumping. Segundo a entidade, a definição de mercado relevante
no âmbito da defesa da concorrência possuiria objetivos, critérios e metodologias distintos daqueles aplicáveis à definição de produto similar em investigações de defesa comercial e
confundir tais conceitos poderia levar a decisões equivocadas.
427. A CNA também destacou que o próprio DECOM já teria reconhecido a similaridade entre leite em pó e leite fluido em investigações anteriores, inclusive em processos que
resultaram na aplicação de medidas antidumping.
428. Ainda segundo a CNA, o argumento de que o leite em pó seria utilizado para enfrentar períodos de escassez reforçaria, na verdade, o grau de substitutibilidade entre os
produtos, ainda que o leite em pó fosse utilizado prioritariamente pela indústria alimentícia e não pelas indústrias lácteas propriamente ditas.
429. A entidade reiterou que a importação de leite em pó a preços de dumping reduziria a pressão de captação de leite in natura pela indústria nacional, desbalancearia o
mercado interno e pressionaria negativamente os preços pagos aos produtores.
430. A CNA também registrou que a prática de importar leite em pó para reidratação e comercialização seria comum em países com produção leiteira insuficiente, como os do
Sudeste Asiático, Índia, Senegal, Ilhas Canárias e Cabo Verde. Essa prática reforçaria a tese da substitutibilidade.
431. Nesse sentido, haveria um mercado consolidado de equipamentos industriais voltados à reidratação de leite em pó, o qual, após reconstituição, "pode[ria] ser usado para
os mesmos fins que o leite cru: beber, produção de iogurte, produção de queijo etc.", como seria possível confirmar a partir do sítio eletrônico da empresa Tetra Pak
(https://www.tetrapak.com/pt-br/solutions/categories/dairy/recombined-milk). Além disso, existiriam até mesmo soluções tecnológicas específicas para a reidratação (tecnologia One Step)
que a tornam mais barata e eficaz, bem como casos de sucesso no mercado de leite reconstituído (Arábia Saudita).
432. Essa argumentação encontraria respaldo no ordenamento jurídico brasileiro em hipóteses nas quais o RIISPOA expressamente permitiria o uso de leite reconstituído para
produção de diversos derivados, como queijos, requeijão, leite fermentado, doce de leite e bebidas lácteas (artigos 354, 373 e 386 do Regulamento).
433. Além disso, segundo a manifestante, estudos da Empresa de Pesquisa Agropecuária de Minas Gerais (EPAMIG) também destacariam o uso de leite reconstituído na fabricação
de derivados, como requeijão e queijos diversos e, embora o uso de leite reconstituído não fosse comum no Brasil em razão do custo elevado do leite em pó, essa realidade teria mudado
com a prática de dumping e a alteração na dinâmica comercial internacional.
434. A despeito de o produto objeto da investigação excluir o produto fracionado, destinado ao consumidor final, o qual seria, para a CNA, aquele acondicionado em embalagens
de até 800g, a manifestante apresentou, em corroboração ao entendimento de similaridade do produto: (i) estudo de Saboya et al., segundo o qual até 40% de leite reconstituído poderia
ser utilizado na fabricação de queijo minas frescal sem prejuízo às características do produto e (ii) artigo do especialista Wagner Beskow, que orientaria consumidores a compararem os
custos do leite UHT e do leite reconstituído, reforçando que a escolha entre as formas de apresentação do leite dependeria de fatores como praticidade, economia doméstica e infraestrutura
disponível.
435. A CNA refutou, ainda, que a diferenciação de classificação tarifária entre o leite em pó (0402) e o leite fluido (0401) seria indicativo de não similaridade dos produtos ou
que refletiria uma separação comercial relevante.
436. Segundo a manifestante, a classificação tarifária não estaria entre os critérios objetivos elencados no § 1º do art. 9º do Decreto nº 8.058, de 2013, para definição de produto
similar e as partes interessadas não teriam demonstrado de que forma a diferença de classificação tarifária indicaria ausência de similaridade. Além disso, a prática da autoridade
investigadora brasileira, segundo a CNA, seria considerar o código NCM apenas como elemento auxiliar na identificação do produto investigado.
437. Para a CNA o leite in natura não poderia ser comercializado diretamente ao consumidor nem exportado por razões de perecibilidade e segurança alimentar, sendo necessário
seu processamento industrial, o que, naturalmente, implicaria distintas classificações tarifárias entre os produtos.
438. Além disso, segundo a entidade, a origem das tarifas de importação estaria vinculada ao GATT e à criação da OMC em 1995, desde quando transformações significativas
teriam ocorrido no comércio global de commodities agrícolas, exigindo ajustes tarifários para proteger as indústrias nacionais.
439. Nesse sentido, a cadeia de valor do leite seria considerada uma das mais sensíveis em todo o mundo. Países como Canadá, Suíça e Japão aplicariam tarifas de importação
sobre lácteos que poderiam chegar a 249%, 165% e 91%, respectivamente, enquanto o Brasil e os demais Estados Partes do Mercosul aplicariam a Tarifa Externa Comum (TEC) de 28% para
o leite em pó originário de fora do bloco.
440. A CNA explicou, ainda, que originalmente a TEC para leite em pó variava entre 14% e 16% e diante do aumento das importações de produtos lácteos subsidiados, em 2007
o Brasil teria incluído 11 produtos lácteos (0402.10.10, 0402.10.90, 0402.21.10, 0402.21.20, 0402.29.10, 0402.29.20, 0402.99.00, 0404.10.00, 0406.10.10, 0406.90.10 e 0406.90.20) na Lista
de Exceções à TEC (LETEC), elevando temporariamente a alíquota para 28%. Essa medida teria sido posteriormente adotada por todos os Estados Partes do Mercosul, conforme decisão do
Conselho de Mercado Comum em julho de 2015, o que refletiria não apenas a natureza física dos produtos, mas também a conjuntura comercial e os impactos potenciais sobre a indústria
doméstica.
441. Ademais, a CNA abordou a redução temporária das alíquotas de importação de diversos produtos como medida emergencial de contenção da inflação, objeto das resoluções
GECEX mº 269/2021 e 353/2022. Segundo a manifestante, o produto objeto da investigação não fora contemplado por tais reduções, o que reforçaria sua sensibilidade para a balança
comercial brasileira.
442. Continuando na manifestação, a CNA observou que governo do Uruguai teria apresentado argumento segundo o qual as regras de origem aplicadas aos produtos no âmbito
do Mercosul evidenciariam uma distinção substancial entre o leite em pó e o leite fluido: para ser considerado originário do Mercosul, o leite em pó deveria ser produzido a partir de leite
cru 100% obtido dentro do bloco, enquanto o leite fluido poderia ser considerado originário mesmo que apenas 40% de seu conteúdo tivesse sido produzido em um dos Estados Partes,
conforme o critério de salto de partida de maior valor.
443. Além de reiterar posição do DECOM no parecer de início, qual seja, que seria natural tratamento tarifário e regime de origem distintos entre o leite em pó e o leite in natura
devido este último ser altamente perecível e tal característica impedir a comercialização internacional, a CNA destacou que as regras de origem, assim como as classificações tarifárias, não
estariam entre os critérios objetivos previstos no § 1º do art. 9º do Decreto nº 8.058,de 2013, para definição de produto similar e que as partes interessadas não teriam demonstrado de
que forma as regras de origem poderiam indicar ausência de similaridade.
444. Segundo a CNA, as regras de origem seriam instrumentos previstos em acordos comerciais para garantir a legitimidade do comércio preferencial entre os países signatários,
prevenindo práticas como a triangulação (importação de produtos extrabloco por um país membro, com posterior reexportação a outro país do mesmo bloco, em burla às preferências
tarifárias).
445. Nesse sentido, a exigência de que o leite em pó seja produzido a partir de leite cru 100% originário do Mercosul teria sido estabelecida para proteger a indústria leiteira
dos Estados Partes contra práticas desleais e a adoção de regras de origem mais rigorosas para o leite em pó não indicaria ausência de similaridade com o leite fluido, mas sim a sensibilidade
do setor lácteo e a necessidade de garantir a competitividade da produção nacional de leite in natura frente a substitutos importados.
446. Dessa maneira, conforme manifestação da entidade, a existência de regras de origem diferenciadas refletiria preocupações comerciais e sanitárias legítimas, mas não
comprometeria a análise de similaridade entre os produtos para fins de defesa comercial.
447. Já no que tange à distinção dos canais de distribuição entre o leite em pó e o leite in natura impedir a caracterização de similaridade entre os produtos, a CNA reiterou
pontos do DECOM no Parecer de Início segundo os quais (i) a utilização de modais distintos não impactaria nos usos e aplicações dos consumidores, (ii) a fabricação de chocolates, sorvetes,
biscoitos e outros produtos derivados faria parte do mercado de leite e (iii) careceria de elementos comprobatórios a declaração de que o produto similar destinar-se-ia unicamente a usinas
lácteas enquanto o produto importado da Argentina destinar-se-ia à indústria láctea, a usuários de produtos lácteos para seu processamento ou a revendedores (fracionadores).
448. Além de tal reiteração, a CNA manifestou que, ao contrário do alegado por outras partes interessadas, o transporte de leite in natura seria realizado em tanques isotérmicos,
não refrigerados, em distâncias que muitas vezes superariam 200km.
449. A CNA prosseguiu apontando que as manifestações do governo do Uruguai e do governo da Argentina, bem como do grupo Adeco e do grupo Conaprole teriam comentado
sobre a distinção dos fatores atinentes à precificação do leite em pó e do leite in natura, constando da manifestação do grupo Conaprole estudo sobre os fatores de oscilação dos preços
do leite e seus derivados no qual se concluiria pela fraca relação entre o preço do leite em pó e o preço pago ao produtor de leite.
450. A CNA contrapôs esses argumentos com análise estatística própria (regressão linear simples) a qual demonstraria haver forte correlação entre o preço do leite em pó integral
de uso industrial (variável independente) e o preço do leite in natura pago ao produtor (variável dependente). O resultado da regressão teria identificado uma correlação de 92,27% entre
as duas variáveis durante o período de análise de dano e que aproximadamente 85% da variação no preço do leite ao produtor seria explicada pelo preço do leite em pó integral de uso
industrial. Conforme apresentados no Anexo 13 da manifestação, o resumo dos resultados e os gráficos da regressão encontram-se abaixo representados:
Resumo dos Resultados da Regressão Linear Simples
Leite ao Produtor (R$/L) x Preço do Leite em Pó Integral (R$/kg)
[RESTRITO]
Coeficientes Erro padrão Stat t valor-P 95% inferiores 95% superiores Inferior 95,0% Superior 95,0%
Interseção [REST.] [REST.] [REST.] [REST.] [REST.] [REST.] [REST.] [REST.]
Variável X 1 [REST.] [REST.] [REST.] [REST.] [REST.] [REST.] [REST.] [REST.]
Análise
[RESTRITO]
Fonte: Anexo 13 da Manifestação CNA de 11 de março de 2025, com referência a MilkPoint Mercado.
Regressão Linear Simples e Gráfico de Dispersão
Leite ao Produtor (R$/L) x Preço do Leite em Pó Integral (R$/kg)
[RESTRITO]
[imagem RESTRITA suprimida] [imagem RESTRITA suprimida]
Fonte: Manifestação CNA, de 11 de março de 2025, com referência a MilkPoint Mercado.
451. A CNA destacou ainda que, embora os produtos sejam precificados em unidades distintas (litros para o leite fluido e quilogramas para o leite em pó), tal diferença refletiria
apenas a presença ou ausência de água.
452. Segundo a CNA, a diferença de preços seria compatível com os fatores de conversão estabelecidos pela Embrapa Gado de Leite: 1 kg de leite em pó desnatado geraria 11
litros de leite fluido e 1 kg de leite em pó integral geraria 8,2 litros, tendo sido utilizada como fator de correção a média ponderada entre essas proporções, qual seja, 9,6 litros/kg.
453. A entidade ponderou ainda que com base nos preços médios entre janeiro de 2021 e dezembro de 2023, o preço do leite em pó integral de uso industrial representaria
9,93 vezes o preço do leite ao produtor, valor bastante próximo ao fator de correção da Embrapa, conforme demonstraria memória de cálculo (Anexo 14 da manifestação).
454. Dessa forma, a CNA reforçou seu entendimento de que a correlação de preços entre os produtos seria mais uma evidência da similaridade e da substitutibilidade entre o
leite em pó e o leite in natura, requerendo que fosse formalmente mantida a determinação de similaridade entre tais produtos para fins da investigação em curso.
455. Na manifestação conjunta apresentada em 26 de março de 2025, as empresas Gloria, Noal, Mastellone e Leitesol reiteraram a argumentação de que não existiria similaridade
entre o leite em pó e o leite in natura.
456. Em manifestação apresentada em 17 de abril de 2025, o grupo Adeco retomou argumentação segundo a qual o Acordo Antidumping, no Artigo 2.6 e o art. 9º do Decreto
nº 8.058, de 2013, estabeleceriam uma metodologia para definição de qual será o produto correspondente e adequadamente comparável ao produto objeto da investigação:
2.6 Throughout this Agreement the term "like product" ("produit similaire") shall be interpreted to mean a product which is identical, i.e. alike in all respects to the product under
consideration, or in the absence of such a product, another product which, although not alike in all respects, has characteristics closely resembling those of the product under consideration.
(grifos da manifestante)
Art. 9º Para os fins deste Decreto, considera-se "produto similar" o produto idêntico, igual sob todos os aspectos ao produto objeto da investigação (...) (grifos da
manifestante)
457. Somente na sua ausência do produto idêntico poderiam ser considerados produtos não exatamente iguais, mas que apresentem características muito próximas às do produto
objeto.
458. Nesse sentido, conforme o grupo manifestante, existindo um produto objeto da investigação (leite em pó originário da Argentina e do Uruguai) e um produto idêntico a
ele que seja produzido nacionalmente (leite em pó produzido pela indústria brasileira), não haveria necessidade de se utilizar um produto com características próximas (leite in natura) para
qualquer adequação do produto a ser investigado, ficando claro que a discussão de similaridade seria acessória, sendo essencial definir, desde o início da investigação, se haveria produto
fabricado no Brasil idêntico ao produto objeto.
459. Segundo grupo Adeco, a peticionária teria tergiversado sobre o tema e não teria encarado o problema central tratado nas manifestações das demais partes interessadas,
razão pela qual o DECOM precisaria se debruçar em relação aos temas teóricos e arcabouço probatório levados aos autos pelas partes interessadas.