RESOLUÇÃO GECEX Nº 907, DE 3 DE JUNHO DE 2026(*) (parte 23 de 24)

1974. Nesse sentido, a argumentação do grupo Adeco corrobora esse entendimento, tendo a parte registrado que o Acordo Antidumping e precedentes do Órgão de Apelação
exigiriam da autoridade investigadora a análise das importações investigadas e o exame de todos os outros fatores que simultaneamente poderiam ter causado dano à indústria
doméstica no período de investigação. Dessa forma, não se cogita afirmar que o dano à indústria doméstica durante o período de análise foi proveniente única e exclusivamente das
importações do leite em pó originário da Argentina e do Uruguai.
1975. Segundo destacou o próprio grupo Adeco, o nexo de causalidade consiste na demonstração de que, por meio dos efeitos do dumping, as importações objeto de
dumping contribuíram significativamente para o dano experimentado pela indústria doméstica, ainda que não sejam o único fator causador do dano.
1976. Sobre o ponto levantado pelo governo da Argentina no que toca às diferentes variações de crescimento do volume importado das origens investigadas e das demais
origens, conforme já aduzido em linhas volvidas, a mera comparação de variações de crescimento não é suficiente para demonstrar o ponto pretendido. Analisando o item 6.3 deste
documento nota-se que o volume das origens investigadas é quase 10 vezes maior que o volume das demais origens.
1977. No que atine à contestação de análise de dano e de causalidade à luz da alegada baixa penetração das importações, insta destacar a conclusão do Painel na disputa
EC - Bed Linen (Article 21.5 - India).
We note that India's argument suggests that if the level of, or the increase in, the market share of dumped imports is relatively small, those imports cannot be considered
a cause of injury. That suggestion is incorrect. We find nothing in the text of Article 3 to support such a suggestion, and indeed, India has not specifically argued otherwise. We note
that Article 3.2 of the AD Agreement requires the investigating authorities to consider not only the volume of imports, but also the effect of the dumped imports on prices. Clearly,
the existence of price depression and price suppression may support a finding of injury, yet neither of these would necessarily require an increase in dumped import volume or market
share at the same time. Indeed, there could be price depression or price suppression in a situation where there is no increase, or even in some circumstances a decrease, in the volume
or market share of dumped imports. (grifos nossos)
1978. A respeito da assertiva do governo argentino sobre o aumento dos custos internos, e não o crescimento das importações, explicar a queda na rentabilidade da indústria
nacional, sublinhe-se que a deterioração das margens de rentabilidade da indústria doméstica afigura-se como efeito, e não como causa, uma vez que a elevação do custo de produção
não pode ser integralmente repassada aos preços de venda, com deterioração na relação custo/preço, conforme abordado no item 7.2.2 deste documento. No mesmo sentido, causa
estranheza o raciocínio adotado de que a alegada saída de produtores brasileiros do mercado deveria ser considerado outro fator causador de dano, uma vez que novamente resta
patente tratar-se de efeito de cenário de deterioração de indicadores.
1979. O governo argentino sustentou ainda que se deveria considerar "a contração da demanda, mudanças na estrutura de consumo, práticas comerciais restritivas e evolução
tecnológica" como outros fatores causadores de dano. Mencionou "razões ambientais que dificultariam a expansão das áreas de pastagem" e "adoção de sistemas mais sustentáveis
(como ILP e ILPF)". Não houve, contudo, nenhum aporte de elementos concretos que validassem as hipóteses levantadas. Observe-se que o Painel em China - X - Ray Equipment concluiu
que, quando uma parte interessada identifica um fator que não seja a importação objeto de dumping, mas não apresenta provas de que esse fator esteja causando dano à indústria
nacional, a autoridade investigadora não é obrigada a se pronunciar sobre esse fator, devendo, contudo, indicar isso em sua decisão.
1980. Especificamente quanto às alegações de baixa do consumo interno de leite no Brasil decorrente de "campanhas não oficiais que desincentivariam a demanda pelo
produto" ou "mudanças nas tendências de consumo que indicariam a substituição de produtos de origem animal por bebidas elaboradas a partir de produtos de origem vegetal",
conforme manifestação do governo argentino, fatores que, ressalte-se, vão de encontro à constatação de crescimento do mercado brasileiro, conforme consta do item 6.2 deste
documento, insta sublinhar ainda que não foram aportados elementos que permitissem estabelecer, de forma objetiva, como esse fator alteraria a análise de causalidade, uma vez que
queda no consumo de produtos de origem animal pelo mercado brasileiro, supõe-se, teria afetado o produto similar doméstico mas também as importações.
1981. Convém repisar que qualquer fator aportado pelas partes interessadas deve ser acompanhado por evidência suficiente para que a autoridade investigadora possa
entender como os fatores apontados teriam causado dano à indústria doméstica. Ao contrário da tese sustentada a respeito de mudanças na estrutura de consumo que levaria à
contração da demanda brasileira como outro fator de dano, importa registrar que durante o período de análise de dano 2023 foi o período em que o consumo/mercado brasileiro atingiu
seu maior volume.
1982. Recorda-se, nesse contexto, que não se requer que uma autoridade proceda à análise todo e qualquer argumento levantado pelas partes interessadas, o que se
impossibilitaria a conclusão do procedimento investigatório, conforme entendimento do Painel em Russia - Commercial Vehicles (DS479):
An investigating authority is not required to address every argument and element of evidence raised by interested parties - indeed, such a requirement would make the
investigating authority's task largely impossible.
1983. De outra parte, quanto à necessidade de separar e distinguir os efeitos de outras causas, importa observar, no que toca à quantificação de dano causado por outros
fatores, que a jurisprudência multilateral é clara quanto à sua desnecessidade. Conforme o Relatório do Painel em US - Coated Paper (Indonesia) (DS 491),
[w]hile it might, depending on the record information before the investigating authority and the circumstances of the investigation at issue, be useful or desirable for an
investigating authority to undertake a quantitative assessment of the impact of other factors, there is no requirement that it do so: an adequately reasoned explanation of the qualitative
effects of other factors based on the evidence before it will suffice.
1984. O Painel em US-Hot Rolled Steel (DS 184) concordou com a análise do relatório do Painel US-Atlantic Salmon, no qual este último afirmou que a autoridade
investigadora não era obrigada a ter 'identified the extent of injury caused by these other factors in order to isolate the injury caused by these factors from the injury caused by the
imports'. Consequentemente, o Painel em US-Hot Rolled Steel considerou suficiente que a autoridade investigadora examine outros fatores conhecidos que causam danos
simultaneamente.
In light of the decision of the Appellate Body, which reversed the decision of the Panel on this very point, we reject Japan's argument that the USITC was obligated under
the AD Agreement to demonstrate that dumped imports alone have caused material injury by deducting the injury caused by other factors from the overall injury found to exist, in order
to determine whether the remaining injury rises to the level of material injury. The AD Agreement requires that the investigating authority demonstrate that dumped imports are causing
material injury. The USITC determined that the domestic industry "is materially injured by reason of" the dumped imports. We consider that the USITC's consideration of the alternative
causes of injury, as discussed above, was consistent with its obligations under the AD Agreement, and that the USITC did not attribute to dumped imports injury caused by other
factors
.
1985. Com relação a menções à necessidade de importações para complementar alegada oferta insuficiente no mercado brasileiro, esclarece-se que a aplicação de medidas
antidumping tem a finalidade de eliminar o dano à indústria nacional em razão de práticas desleais de comércio, não constituindo, portanto, proibição de importação do produto objeto
da medida.
1986. No que diz respeito à manifestação do governo da Argentina e da AFB, produtora/exportadora uruguaia, sobre a representatividade das importações originárias de cada
um dos países investigados no mercado brasileiro, ressalta-se, conforme exposto no item 6.1 supra, que a análise dos efeitos das importações da Argentina e do Uruguai foi realizada
de forma cumulativa, uma vez que foram observadas as hipóteses previstas nos incisos I a III do art. 31 do Decreto no 8.058, de 2013, não cabendo falar em análises de atribuição
separadas.
1987. A respeito da conjectura do grupo de manifestações Noal, Gloria e Mastellone/Leitesol no que toca à indústria doméstica ser price maker e todos os fornecedores
estrangeiros price takers no mercado brasileiro, tendo a indústria doméstica alegadamente sido a responsável pela queda de preços ocorrida, o supramencionado grupo não logrou
explicar de que forma a configuração da indústria doméstica como sendo fragmentada e com "pouca eficiência média e baixo grau de automação" teria levado à queda dos preços por
ela praticados, impondo-se mencionar que é necessário distinguir correlação de causalidade.
1988. Quanto ao argumento apresentado acerca da necessidade de plena análise do volume de exportações brasileiras de leite fluido, faz-se necessário contextualizar tais
volumes em relação ao mercado brasileiro e às vendas internas da indústria doméstica.
1989. Em consulta ao Comex Stat e replicando os parâmetros de pesquisa indicados pela produtora/exportadora AFB ao apresentar a referida argumentação, obteve-se a
seguinte tabela:
[RESTRITO]
Código NCM 2021 2022 2023
04012010 3167383 3480228 2986775
04011010 1902445 1886752 1829403
04014010 905 894 2620
04015010 1041 943 787
Total (em quilograma líquido) 5.071.774,00 5.368.817,00 4.819.585,00
X) Total (em mil litros) 51.351,0 54.180,8 48.828,1
Mercado Brasileiro 100,0 96,3 102,2
X/Mercado Brasileiro (%) 100,0 110,0 95,0
A. Vendas Internas -
Indústria Doméstica
100,0 95,2 98,1
X/A (%) 100,0 115,0 100,0
Fonte: Tabelas anteriores e Comex Stat
Elaboração: DECOM
1990. Como se observa, o volume de leite fluido industrializado/processado exportado pelo Brasil não sofreu significativas variações ao longo do período de análise de dano
seja em termos volumétricos, seja em relação ao mercado doméstico brasileiro ou às vendas internas da indústria doméstica.
1991. Além disso, o referido volume não foi expressivo e nem se alterou de maneira que permitisse, no caso presente, afastar o efeito das importações das origens
investigadas sobre os indicadores de desempenho da indústria doméstica.
1992. Ponderações acerca do impacto no custo com alimentação animal, além de aumento no custo com combustíveis, alegadamente decorrentes também de outras
situações, como guerra Rússia-Ucrânia e desvalorização do real, também têm, em última instância, reflexo na análise da relação custo/preço do produto similar doméstico.
1993. A elevação dos custos de produção, quando verificada concomitantemente ao incremento das importações a preços de dumping, em níveis subcotados, pode ensejar
a supressão dos preços praticados pela indústria doméstica, com a consequente deterioração de sua situação econômico-financeira, tal qual o cenário ora analisado.
1994. A propósito das questões de variações climáticas e dos fenômenos meteorológicos "La Niña" e "El Niño", mencionadas em diversas manifestações, alguns aspectos
despontam pertinentes e devem ser analisados de forma separada.
1995. Inicialmente, cumpre repisar que, nos termos do art. 32 do Decreto nº 8.058, de 2013, a análise de causalidade não exige que as importações investigadas constituam
a causa exclusiva do dano, bastando que, por meio dos efeitos do dumping, tenham contribuído significativamente para a deterioração dos indicadores experimentada pela indústria
doméstica. A existência de fatores concorrentes - inclusive adversidades climáticas e consequente aumento dos custos - não tem o condão, por si só, de invalidar o nexo causal, desde
que remanesça demonstrada contribuição material das importações investigadas para a deterioração dos indicadores da indústria doméstica.
1996. No tocante aos argumentos das partes interessadas, é de rigor observar que o período investigado compreende, em 2021 (P1) e, sobretudo, em 2022 (P2), contexto
de custos elevados e de condições climáticas desfavoráveis à atividade leiteira.
1997. Em 2021, a Embrapa já qualificava o ano como especialmente desafiador sob a ótica de margens, com consumo enfraquecido, custos de produção em alta e retração
da produção inspecionada. Em 2022, por sua vez, o INMET registrou que o fenômeno La Niña, iniciado em outubro de 2021, tenderia, no Brasil, a reduzir as chuvas na Região Sul.
O Cemaden apontava, no início de 2023, que o fenômeno elevava a probabilidade de déficit hídrico no Sul, com persistência de seca extrema e excepcional no Rio Grande do Sul. Por
sua vez, o IBGE consignou que, no quarto trimestre de 2022, a escassez de chuvas no Sul, aliada aos elevados custos de produção, impactou a captação de leite. Não se desconsidera,
pois, que tais fatores tenham exercido pressão sobre a oferta doméstica, em especial ao longo de 2022.
1998. Essa constatação, todavia, não autoriza a transposição automática dessa explicação para o ano de 2023. As informações meteorológicas apontam, ao revés, para o
enfraquecimento do La Niña no início daquele ano, com transição para neutralidade nos primeiros meses de 2023 (fevereiro-março-abril de 2023).
1999. A estiagem mais intensa no Sul não começou apenas em 2023. Na verdade, a Região Sul, e sobretudo o Rio Grande do Sul, enfrentou sequência de secas relevantes
desde 2021, com episódios fortes em 2021 e 2022 e ainda reflexos em 2022, associados principalmente ao fenômeno La Niña.
2000. Assim, 2021-2022 já foram anos de estiagem acima da média histórica, especialmente para agropecuária e recursos hídricos. Já 2023 não foi marcado por uma seca
generalizada no Sul. Ao contrário, com a instalação do El Niño a partir de meados de 2023, houve tendência de chuvas acima da média na Região Sul, especialmente no estado do Rio Grande
do Sul, culminando em eventos extremos de chuva e enchentes (como em setembro de 2023). O INMET registrou, por exemplo, acumulados de cerca de 450 mm em setembro de 2023 no
Rio Grande do Sul, associados ao El Niño. Ainda assim, o maior volume de produção registrado no País durante o período de análise de dano ocorreu em 2023 (P3).
2001. Em consonância com esse quadro, o IBGE apurou retomada da captação formal em 2023, conforme demonstrado no item 7.1.2 deste documento. Desse modo,
embora o fenômeno climático ajude a explicar a contração observada em 2022, ele não se mostra apto, isoladamente, a justificar a configuração concorrencial e econômica verificada
ao longo de 2023.
2002. Com efeito, precisamente no exercício em que a produção formal voltou a crescer, verificou-se expressiva elevação das importações. As importações de leite em
pó a preços de dumping de fornecedores externos, como Argentina e Uruguai, levaram ao aumento das importações para atender à demanda das indústrias. O quadro evidencia,
portanto, que a maior disponibilidade interna observada em 2023 não decorreu apenas da recomposição da captação doméstica, mas também - e em magnitude superior - do
ingresso maciço de produto importado, precisamente na forma de leite em pó e oriundo, em sua parcela preponderante, dos países investigados. É precisamente sob a ótica do
dano relevante à rentabilidade que tais elementos assumem maior relevo, tendo sido registrada subcotação e supressão do preço da indústria doméstica.
2003. Assim, ainda que fatores climáticos e de custo tenham concorrido para o contexto de 2022, os elementos públicos disponíveis corroboram que, em 2023, as
importações investigadas, notadamente de leite em pó, originárias da Argentina e do Uruguai, exerceram pressão relevante sobre a disponibilidade interna, sobre os preços e, por
conseguinte, sobre a rentabilidade da indústria doméstica de leite fluido, não sendo possível reputar o fator "variação climática em 2023" bastante para elidir a contribuição
significativa do dumping para o dano.
2004. Quanto a comparações com análises efetuadas em sede de revisão de final de período da medida antidumping aplicada às importações de leite em pó originárias
da Nova Zelândia e da União Europeia, destaque-se que os requisitos analisados em uma investigação original e uma revisão de final de período com cenário de retomada de dumping
são distintos, sendo que os critérios analisados nas revisões mencionadas sequer seguem parâmetros harmonizados na legislação multilateral. A análise para prorrogação de uma
medida se fundamenta em fatores distintos, a partir de análise de cenário futuro hipotético, em certa medida especulativa.
8.3.3 Das manifestações posteriores à Nota Técnica de fatos essenciais
2005. O governo da Argentina argumentou, em manifestações finais apresentadas no dia 4 de maio de 2026, que "las exportaciones argentinas de un producto distinto
al similar nacional no puede[ria]n ser la causa del daño a la industria brasileña de leche cruda".
2006. Segundo argumentado na manifestação, outros fatores de dano à indústria brasileira de leite in natura deveriam ser analisados a fim de assegurar uma atribuição
de dano consistente com o Artigo 3.5 do Acordo Antidumping: exportações brasileiras de leite em pó, preço das importações de outras origens, "la baja productividad, la pequeña
escala, los costos internos, la necesidad de modernización, los factores climáticos, los tipos de cambio y una estructura fragmentada".
2007. O governo argentino aduziu que a Nota Técnica de fatos essenciais expôs muitos dos mencionados outros fatores, porém, sem realizar uma verdadeira análise de
não atribuição ao demonstrar não apenas a existência do fator, mas também a relação dele com o vínculo causal e a segregação quantitativa sólida do dano de todos os demais
fatores.
2008. A ausência de análise de não atribuição decorreria da insuficiência ou inexistência de elementos que demonstrassem relação de causalidade em circunstâncias nas
quais o DECOM não teria adotado diligências necessárias ou medidas para melhor prover a atividade probatória, considerando que "[l]a baja participación de las importaciones
investigadas en el mercado requiere una actividad probatoria, sea de la peticionante o de la autoridad investigadora que demuestre una atribución de causalidad con mucha mayor
precisión."
2009. Segundo o governo da Argentina, a questão não seria se as partes interessadas comprovaram exaustivamente cada um dos demais fatores potencialmente causadores
de dano, mas se, à luz dos elementos probatórios acostados aos autos, a autoridade investigadora brasileira teria demonstrado objetivamente que o dano alegado proviria das
importações investigadas e não de causas concorrentes.
2010. Pelo exposto, o governo argentino pleiteou que se determine pela existência de outras causas de dano distintas das importações investigadas e pela inexistência
de provas positivas que demonstrem o dano causado por tais importações, concluindo a investigação sem aplicação de medidas antidumping.
2011. Em manifestações finais apresentadas no dia 4 de maio de 2026, o governo do Uruguai pleiteou pelo encerramento da investigação sem aplicação de medidas
antidumping sob argumento de inexistência de dano causado ou ameaça de dano à indústria doméstica que fosse atribuível às importações investigadas. Tais importações teriam
participação marginal no mercado brasileiro (2,1%), inexistiriam efeitos de volume ou preço conforme previsto no Artigo 3.2 do Acordo Antidumping e outros fatores (efeitos
climáticos, estrutura de custos e produtividade) excluiriam juridicamente a imposição de medidas de defesa comercial. Segundo a manifestação,
"[a]tribuir a crise de rentabilidade de um setor que controla mais de 93% do mercado a um concorrente externo que abastece cerca de 2% contraria[ria] a lógica
econômica elementar e [seria] incompatível com o padrão de análise objetivo exigido pelo [A]rtigo 3 do Acordo Antidumping."
2012. A EDL, em manifestação apresentada no dia 4 de maio de 2026, argumentou que na Nota Técnica de fatos essenciais não teria sido realizada análise adequada
de nexo de causalidade, conforme exigido pelo Artigo 3.5 do Acordo Antidumping.
2013. Segundo a produtora uruguaia, o DECOM teria se limitado a referência genéricas a "outros fatores" sem quantificar ou isolar analiticamente cada um,
comprometendo a validade da conclusão sobre causalidade.
2014. A produtora alegou que não teria havido análise individualizada do impacto das importações associadas à EDL, utilizando-se inferências agregadas, quando tais
importações seriam marginais e incapazes de causar dano ao mercado brasileiro.
2015. Para a EDL, outros fatores que deveriam ter sido analisados separadamente pelo DECOM (eventos climáticos que teriam afetado a produção e os custos do setor,
aumento estrutural dos custos internos, a baixa produtividade do setor primário brasileiro em comparação internacional, o excesso de oferta interna de leite in natura e a estagnação
da demanda doméstica associada à redução das exportações brasileiras) seriam suficientes para explicar eventuais dificuldades do setor sem que o DECOM tivesse demonstrado que
tais fatores não seriam a principal causa dos efeitos observados.
2016. Segundo a EDL, a baixa margem de dumping atribuída à EDL em conjunto com a ausência de análise de não atribuição individualizada à produtora, reforçariam
a inexistência de nexo causal e tornariam juridicamente insustentável qualquer conclusão de causalidade.
2017. Pelo exposto, a EDL argumentou que não haveria embasamento sequer para manter a investigação em curso, pleiteando pelo arquivamento imediato do processo
sem aplicação de medidas antidumping.
2018. A Polenghi, em manifestação apresentada no dia 4 de maio de 2026, argumentou pela inexistência de nexo de causalidade fazendo registrar que na Nota Técnica,
em violação ao Artigo 3.5 do Acordo Antidumping e ao art. 32 do Decreto nº 8.058, de 2013, não estaria suficientemente explícita e fundamentada a separação dos efeitos das
importações investigadas e os seguintes fatores alternativos de dano:
a) sazonalidade e recomposição de estoques,
b) variação de demanda interna,
c) choques de custos de insumos,
d) fatores climáticos,
e) variação cambial,
f) heterogeneidade estrutural e concorrência interna (produtores de maior escala e nível tecnológico impactariam a atividade de pequenos produtores).
2019. Ademais, segundo a Polenghi, a elevação do volume de importações originárias da Argentina e do Uruguai em 2025 evidenciariam aumento da demanda nacional
resultante de fatores externos: sazonalidade e antecipação de aquisição de matéria-prima pelo setor de laticínios.
2020. Particularmente para as importações originárias do Uruguai, a Polenghi argumentou pela ausência de nexo de causalidade em razão da diminuição da participação
de tais importações no total importado ao longo do período de análise de dano e de tais importações serem consideradas como complementares à insuficiente oferta doméstica
de maneira não danosa, conforme a própria CNA teria considerado no passado (investigação encerrada pela Circular SECEX nº 5, de 2019).
2021. Nesse sentido, segundo a Polenghi, a cumulação as importações argentinas e uruguaias, para fins de análise de dano, deveria ser reavaliada à luz das condições
concorrenciais de cada origem.
2022. A Polenghi ainda argumentou que as variações dos dados apresentados pela CNA, ainda que considerados corretos, demonstrariam variações mínimas entre P3 e
P1, enquanto dados de 2024 apresentados pelas demais partes interessadas evidenciariam ausência de dano e de causalidade contemporâneos.
2023. Pelo exposto a manifestante pleiteou o encerramento da investigação concluindo-se pela inexistência de dano e de nexo causal e, subsidiariamente, pela
impossibilidade de aplicação de direitos em razão da presença de indicadores quantitativos próximos a patamares legalmente considerados insignificantes, nos termos do art. 31 do
Decreto nº 8.058, de 2013 e do Artigo 5.8 do Acordo Antidumping e, na hipótese de a autoridade investigador manter entendimento da existência de dumping, dano e nexo de
causalidade, que eventual direito seja fixado no patamar mínimo necessário para eliminar o dano identificado - regra do menor direito.
2024. A ABIA apresentou manifestação em 4 de maio de 2026 na qual argumentou que a Nota Técnica de fatos essenciais não teria enfrentado de forma suficiente
elementos relevantes constantes dos autos: irrisória representatividade das importações no mercado brasileiro e no consumo nacional aparente, e relevância de outros fatores
inerentes à produção nacional que justificariam a elevação de custos de produção e a queda de indicadores da indústria doméstica.
2025. Segundo a ABIA, apesar de na Nota Técnica de fatos essenciais ter reconhecido a existência de fatores estruturais relevantes que afetam o desempenho da indústria
doméstica (custos de produção, condições climáticas e características próprias da estrutura produtiva nacional), a análise da autoridade investigadora não teria procedido à
quantificação adequada do efeito de tais fatores, o que comprometeria a demonstração objetiva da contribuição específica das importações para o alegado dano à indústria doméstica
e a análise de nexo causal, bem como fragilizaria a apuração da subcotação.
2026. A ABIA ainda argumentou que
[n]essas circunstâncias, a identificação de efeitos de preço relevantes passa a depender da escolha entre hipóteses alternativas, o que inviabiliza a demonstração objetiva
do nexo causal exigida pela legislação. A relação entre importações e desempenho da indústria torna-se contingente à metodologia utilizada, incompatível com o padrão de prova
requerido em investigações antidumping.
A coexistência de múltiplas causas relevantes, não isoladas nem quantificadas, impede que eventual correlação observada entre importações e desempenho da indústria
seja interpretada como relação de causalidade. Do ponto de vista econômico, a ausência de separação entre efeitos decorrentes de fatores internos da cadeia produtiva e aqueles
eventualmente associados às importações gera risco concreto de erro de atribuição, imputando às importações impactos que decorrem de condições próprias do setor
doméstico.
2027. Nesse sentido, a presença de causas alternativas relevantes, a ausência de isolamento adequado de seus efeitos e a instabilidade do indicador de preço utilizado
no cálculo de subcotação, não se encontraria demonstrado o nexo causal exigido pela legislação aplicável para a imposição de medida antidumping.
2028. Pelo exposto, a ABIA pleiteou a reavaliação das conclusões acerca do nexo de causalidade e o afastamento da aplicação de direito antidumping pela ausência de
atendimento dos requisitos legais previstos e, subsidiariamente, que eventual medida aplicada observasse estritamente a regra do menor direito em favor dos produtores cooperantes
limitando direito eventualmente recomendado ao mínimo necessário para a neutralização do dano.
2029. Em manifestação protocolada no dia 4 de maio de 2026, a AFB argumentou que, ainda que admitida a existência de dano material à indústria doméstica, múltiplos
outros fatores explicariam a totalidade ou, ao menos, parcela substancial da deterioração de indicadores alegada, dentre os quais:
I. o aprofundamento da assimetria entre pequenos produtores e grandes agentes econômicos no setor;
II. efeitos cumulativos dos fatores climáticos (os quais a manifestante entende demandarem mais aprofundado exame da excepcionalidade observado no período de análise
de dano) e do expressivo aumento dos custos de insumos em contexto inflacionário global agravado pelo conflito envolvendo a Rússia e a Ucrânia; e
III. variações externas de preços que poderiam ter exercido influência mais relevante sobre o mercado brasileiro do que as importações investigadas.
2030. Em manifestação conjunta apresentada no dia 4 de maio de 2026, a Glória, a Noal, a Mastellone e a Leitesol argumentaram que a evolução das vendas da indústria
doméstica no mercado interno não poderia ser compreendida de forma isolada ou linear, exigindo-se, no exame de não atribuição, que se ponderasse:
a) A queda das exportações da indústria doméstica - outro fator causador de dano que seria capaz de influenciar a evolução dos demais elementos e deveria ser apartado
antes da atribuição da deterioração dos indicadores de venda e produção da indústria doméstica às importações investigadas; e
b) O aumento do consumo cativo - que corresponderia ao próprio volume de importações investigadas, cumprindo também ser segregado para fins de determinar seu
impacto na formação de receita, na lucratividade e, sobretudo, a extensão na qual seu aumento restringiu o crescimento das vendas da indústria doméstica no mercado interno
e influenciou os indicadores de participação de mercado e desempenho.
2031. Nesse sentido, as manifestantes propuseram simulação na qual os indicadores de vendas seriam recompostos aritmeticamente em prol da neutralização dos efeitos
da queda de exportações e do aumento do consumo cativo: manutenção, em P3, do mesmo patamar de vendas externas observado em P1 e adição da variação no consumo cativo
às vendas totais da indústria doméstica.
2032. No cenário proposto, haveria incremento da receita de vendas internas (crescimento de 14,4% entre P1 e P3) e aumento da participação das vendas da indústria
doméstica no mercado interno em P3 (de 93,4% para 95,6%).
2033. Segundo as manifestantes, os mencionados fatores não seriam hipotéticos ou marginais e influenciariam materialmente indicadores centrais utilizados para sustentar
a conclusão de dano e causalidade, de maneira que, ausente a segregação de seus efeitos, restaria comprometida a atribuição às importações investigadas da integral (ou mesmo
parcial) deterioração observada nos indicadores da indústria doméstica no período analisado.
2034. Além do acima registrado, as manifestantes argumentaram que a própria indústria doméstica teria atuado como formadora de preços no mercado brasileiro,
enquanto as importações seriam tomadoras de preço, reiterando comparação da evolução de preços Cepea em relação ao preço das importações detalhado em manifestação
prévia.
2035. As manifestantes alegaram que a Nota Técnica de fatos essenciais não teria enfrentado diretamente o núcleo do argumento de que a queda dos preços praticados
pela indústria doméstica seria causadora da queda dos preços das importações investigadas.
2036. Nesse sentido, as manifestantes argumentaram que
[...] os elementos constantes dos autos aponta[riam] para dinâmica inversa àquela sugerida pela Nota Técnica: não [seriam] os preços das importações investigadas que
[teriam] desencadea[do] a queda dos preços da indústria doméstica, mas sim os preços das importações que [teriam] passara[do] a acompanhar, em posição de ajuste, a trajetória
previamente inaugurada no mercado brasileiro (...) [e] não se encontra[ria] demonstrado, com o grau de segurança exigido pelo [Artigo] 3.5 do Acordo Antidumping e pelo art. 32
do Decreto nº 8.058/2013, o nexo causal entre as importações investigadas e a depressão dos preços domésticos.
2037. Ante o exposto, as manifestantes requereram o reconhecimento de ausência de demonstração suficiente do nexo de causalidade entre as importações investigadas
e o alegado dano à indústria doméstica por consequência da ausência de devida segregação dos efeitos de outros fatores concorrentes relevantes, particularmente: a retração das
exportações da indústria doméstica, a expansão do consumo cativo e a dinâmica de formação de preços no mercado brasileiro.
2038. Em 4 de maio de 2026 a Conaprole apresentou manifestação na qual, ressalvando reconhecimento hipotético de dano material sofrido pela indústria doméstica,
reiterou não ser possível estabelecer nexo de causalidade entre tal dano e as importações investigadas porque a análise contida na Nota Técnica de fatos essenciais estaria
comprometida por vícios relacionados ao cálculo da margem de dumping e determinação de dano por indicadores do leite in natura que não seriam objetivos, afirmativos ou
verificáveis.
2039. Segundo a Cooperativa, a Nota Técnica não teria considerado a dinâmica real do mercado de leite em pó enquanto commodity global (determinante de preços e
fluxos comerciais do produto), e teria atribuído a importações responsáveis por 5,9% do mercado efeitos que decorreriam preponderantemente de fatores climáticos, da elevação
de custos internos e de características estruturais do setor.
2040. A Conaprole alegou falha no adequado estabelecimento dos fatos, na imparcialidade e objetividade da avaliação conduzida pela autoridade investigadora nos termos
do Artigo 17.6 do ADA, bem como descumprimento das previsões contidas no Artigo 3.5 do ADA e do art. 32 do Decreto nº 8.058, de 2013.
2041. Segundo a Conaprole, a análise contida na Nota Técnica teria ignorado questão central da argumentação sustentada pela produtora de que, "se os preços de
exportação do Uruguai refletem e superam os preços internacionais e, portanto, os preços praticados por todos os competidores globais, caberia a necessidade de exclusão dos efeitos
causados pelas importações das demais origens sobre a indústria de leite in natura".
2042. Além disso, inexistiria correlação significativa entre o preço do leite em pó importado e o preço do leite in natura pago ao produtor nacional, o que não permitiria
o estabelecimento de que as importações investigadas teriam causado dano aos produtores do leite in natura.
2043. Ademais, o DECOM não teria demonstrado de forma objetiva e evidenciada que os preços do leite em pó importado exerceriam impacto direto e significativo sobre
o preço do leite in natura.
2044. A Conaprole reiterou argumentação segunda a qual o CADE teria reconhecido que leite em pó e leite in natura pertenceriam a mercados relevantes distintos,
argumentando que essas diferenças estruturais de mercado não teriam sido consideradas na análise de dano e nexo causal, viciando-as.
2045. Segundo a produtora, a análise de causalidade do DECOM se revelaria insuficiente por desconsiderar que o aumento das importações poderia ser explicado,
substancialmente, por dificuldades de oferta interna reconhecidas pela própria autoridade investigadora: fatores climáticos.
2046. Nesse sentido, a Conaprole argumenta que o aumento das importações teria sido consequência das restrições de oferta interna e não causa de tais restrições, e
que, sem o adequado exame dessa questão, a simples constatação de coexistência temporal não cumpriria e exigência de que a autoridade investigue a direção e causalidade e,
portanto, não atenderia aos requisitos de imparcialidade e objetividade previstos no Acordo Antidumping e no Decreto Antidumping.
2047. Além disso, segundo a Conaprole, a assimetria estrutural na produção do leite in natura (92,6% dos produtores com produção inferior a 200 litros por dia) explicaria
de forma mais robusta a deterioração dos indicadores econômicos da altamente fragmentada e heterogênea.
2048. A Cooperativa reiterou, ainda, argumentação no sentido de que os dados posteriores a P3 seriam de relevância incontornável para a análise de ausência de efeitos
causados pelas importações investigadas sobre a indústria doméstica.
2049. Em manifestação apresentada no dia 4 de maio de 2026, o grupo Adeco argumentou que se perpetuaria descumprimento do Artigo 3.5 do ADA porque não restaria
comprovado adequada e fundamentadamente que (i) as importações investigadas teriam contribuído para o alegado dano à indústria doméstica de leite em pó ou (ii) os efeitos
de outros fatores de dano.
2050. O grupo Adeco retomou argumentos relativos à insuficiência ou inadequação do uso de dados da produção de leite in natura para fins de estabelecimento de nexo
de causalidade com suposto dano à indústria doméstica de leite em pó.
2051. O grupo argumentou, ainda, que outros fatores (diminuição da produtividade, condições de financiamento e acesso a mercados) configurariam deficiência estrutural
da indústria doméstica e seriam determinantes para o alegado dano, ao que cumpriria serem adequadamente ponderados na análise de atribuição.
2052. Em manifestação apresentada no dia 4 de maio de 2026, a CNA argumentou que o nexo causal entre as importações investigadas e o dano sofrido pela indústria
doméstica estaria claramente demonstrado, na medida em que a evolução negativa dos principais indicadores coincidiria com o aumento expressivo do volume importado a preços
de dumping e subcotados.
2053. A manifestante argumentou ainda que, ao longo do período analisado, o mercado brasileiro se expandiu, enquanto as vendas da indústria doméstica recuaram, o
que indicaria que o dano não seria decorrente de contração da demanda, mas da substituição do produto nacional pelas importações das origens investigadas.
2054. A entidade destacou que o crescimento substancial das importações fora acompanhado pela prática contínua de subcotação, o que teria pressionado os preços
domésticos e impedido o repasse de custos pela indústria doméstica. Nesse contexto, o efeito combinado de volume e preço das importações investigadas teria exercido impacto
direto sobre rentabilidade, participação de mercado e capacidade de investimento, configurando relação causal robusta entre o dumping e o dano verificado.
2055. No tocante a outros fatores potencialmente causadores de dano, a CNA argumentou que a análise conduzida pela autoridade investigadora teria afastado de forma
consistente hipóteses alternativas de atribuição.
2056. Segundo a Confederação, as importações provenientes de outras origens teriam permanecido marginais ao longo de todo o período, representando parcela reduzida
do total e apresentando comportamento de preços não indicativo de pressão relevante sobre o mercado doméstico. Da mesma forma, no período não houve alterações tarifárias
ou processos de liberalização comercial que pudessem justificar o aumento das importações ou o dano observado.
2057. A CNA também registrou que não se verificou contração da demanda ou mudança nos padrões de consumo que explicasse a deterioração da indústria doméstica,
uma vez que o mercado interno apresentou crescimento no período analisado. Ademais, não teriam sido identificadas práticas restritivas à concorrência, nem evoluções tecnológicas
relevantes que favorecessem o produto importado em detrimento do nacional.
2058. Quanto ao desempenho exportador da indústria doméstica, a CNA argumentou que sua retração não impactou significativamente os indicadores de dano, tendo
em vista sua baixa representatividade no total de vendas. De igual modo, fatores como produtividade, consumo cativo nas propriedades rurais e ausência de importações por parte
da própria indústria doméstica não seriam capazes de explicar a deterioração observada. Assim, concluiu que nenhum dos fatores analisados, isolada ou conjuntamente, teria sido
suficiente para romper o nexo causal entre as importações investigadas e o dano.
2059. Em relação às alegações apresentadas pelas demais partes interessadas, a CNA fez registrar que estas foram corretamente rejeitadas pela autoridade investigadora.
No que se refere aos argumentos que atribuíram o dano a fatores estruturais, como baixa produtividade e "Custo Brasil", tais elementos não sofreram alterações relevantes no
período de análise e, portanto, não poderiam ser considerados causas do dano, mas apenas características estruturais do setor.
2060. No tocante à alegada baixa penetração das importações e à suposta aderência aos preços internacionais, a CNA argumentou que o crescimento expressivo das
importações, tanto em termos absolutos quanto relativos, afastaria essa tese. A existência de subcotação ao longo de todo o período, somada à expansão do volume importado,
demonstraria pressão efetiva sobre os preços domésticos, sendo irrelevante eventual alinhamento com preços internacionais.
2061. Quanto às alegações de que o aumento de custos internos teria sido a causa do dano, a CNA argumentou que a deterioração das margens decorreu justamente
da impossibilidade de repasse desses custos diante da concorrência exercida pelas importações a preços de dumping. Nesse sentido, os custos não constituíram causa autônoma
do dano, mas sim um elemento agravado pela pressão de preços.
2062. No que se refere à tese de que a própria indústria doméstica teria provocado a queda de preços, a CNA afirmou que tal argumento não se sustentou diante da
estrutura fragmentada do setor, que limitaria sua capacidade de atuação coordenada sobre preços. De forma semelhante, refutou a alegação de que fatores climáticos seriam
determinantes do dano, sob o argumento de que, embora tais fatores tenham influenciado períodos específicos, especialmente em 2022, não explicaram a deterioração observada
em 2023, quando a pressão das importações teria se intensificado.
2063. Por fim, no que diz respeito à pretensa necessidade de causa exclusiva, a CNA destacou que o nexo causal não exigiria que as importações investigadas constituíssem
causa única do dano, bastando que tivessem contribuído de forma significativa para sua ocorrência. Assim, argumentou que, mesmo na presença de outros fatores, a relevância das
importações a preços de dumping como causa do dano teria sido suficiente para caracterizar o nexo causal, reforçando a conclusão de que tais importações desempenharam papel
determinante na deterioração da indústria doméstica.
8.3.4 Dos comentários do DECOM às manifestações posteriores à Nota Técnica de fatos essenciais
2064. No que toca a argumentos relacionados à suposta deficiência na análise de nexo de causalidade em virtude de ausência de quantificação dos efeitos de outros
fatores causadores de dano, apresentados pela ABIA e pela EDL, a autoridade investigadora repisa que o entendimento defendido não se harmoniza com a jurisprudência consolidada
do Sistema de Solução de Controvérsias da OMC, consoante já claramente consignado no item 8.3.2. Dessa forma, questionamento exigindo "segregação quantitativa sólida do dano
de todos os demais fatores", como apresentado pelo governo da Argentina, não prospera.
2065. Diversos julgados, como US - Hot-Rolled Steel (DS 184), EC - Tube or Pipe Fittings (DS 219) e US - Coated Paper (Indonesia) (DS 491), indicam que as autoridades
investigadoras podem satisfazer a exigência de análise de não atribuição por meio de análise qualitativa, expressa e devidamente motivada, desde que todos os fatores causadores
de dano sejam identificados. Os precedentes indicam que o Artigo 3.5 do Acordo Antidumping não prescrevem metodologia específica de não atribuição, rejeitando tese de que
a autoridade investigadora deveria necessariamente usar métodos quantitativos ou modelos econômicos. Embora a quantificação possa ser útil, ou desejável conforme o caso, não
é obrigatória, sendo suficiente explicação adequadamente fundamentada dos efeitos qualitativos dos demais fatores causadores de dano, baseada nas provas constante dos
autos.
2066. Examinou-se inicialmente a existência de nexo causal entre as importações objeto de dumping e o dano sofrido pela indústria doméstica, no item 8.1, e, em seguida,
no item 8.2, averiguou-se se os demais fatores conhecidos teriam rompido esse nexo. Para tanto, os efeitos desses outros fatores foram analisados, diferenciados e apartados dos
efeitos danosos das importações objeto de dumping, de modo a evitar que danos por eles causados fossem indevidamente atribuídos às importações investigadas.
2067. Acerca de outros fatores trazidos ao conhecimento da autoridade investigadora ao longo da instrução processual pelas diversas partes interessadas, igualmente a
análise foi realizada, sendo exposta ao longo do item 8.3.2.
2068. Concluiu-se que nenhum dos demais fatores, quer tenham sido discutidos no item 8.2 ou 8.3.2, teve impacto significativo, isolada ou conjuntamente, capaz de afastar
a atribuição do dano material às importações investigadas objeto de dumping. Embora não tenha sido possível quantificar seus efeitos, realizou-se avaliação qualitativa, nos termos
da legislação, que não impõe forma específica para as análises de atribuição e não atribuição, desde que estas permitam separar e distinguir os efeitos das importações daqueles
decorrentes de outros fatores.
2069. A propósito da tese, novamente propugnada pelo governo argentino, de que se deveria demonstrar que o dano alegado proviria das importações investigadas e
não de causas concorrentes, reitera-se o quanto já exposto no item 8.3.2. Diante da permanência da mesma construção argumentativa, reputa-se suficiente a remissão aos
fundamentos já consignados no item anterior, os quais permanecem integralmente aplicáveis.
2070. A respeito de considerações submetidas pelo governo do Uruguai, pela importadora Polenghi e pela produtora/exportadora uruguaia EDL de que haveria necessidade
de consideração específica acerca do comportamento do volume exportado pelo Uruguai para o mercado brasileiro, reforça-se, também nesse ponto, a análise desenvolvida no item
8.3.2., referente à improcedência da avaliação solicitada.
2071. No mesmo diapasão, tampouco prospera a proposição da Polenghi de que a análise de dano e de causalidade deveria ter sido devidamente separada entre as
origens investigadas. Conforme detalhado ao longo do presente documento, as análises foram conduzidas com base nos dados disponíveis e nas contribuições apresentadas pelas
partes ao longo da instrução processual. Não foram aportados quaisquer elementos relativos a condições concorrenciais no mercado brasileiro, afora a mera alusão realizada pela
importadora, que tivessem o condão, à luz do que determina o art. 31, inciso III do Decreto nº 8.058, de 2013, de infirmar o entendimento de que a avaliação cumulativa dos
efeitos das importações originárias da Argentina e do Uruguai seria apropriada.
2072. Cumpre fazer referência ao item 6.1 deste documento, no qual se esclareceu que para fins de determinação final foram constatadas margens de dumping,
respectivamente, de minimis e negativa para as produtoras Noal e EDL. Por esse motivo, as importações oriundas dessas empresas foram segregadas das demais importações
originárias da Argentina e do Uruguai para fins de análise de dano. Tal circunstância não compromete a análise de causalidade, uma vez que esta se fundamenta na avaliação
cumulativa das importações objeto de dumping que permaneceram no escopo da investigação. O volume de importações das produtoras/exportadoras cujas margens de dumping
relativas apuradas foram superiores a 2% continuaram a integrar a análise cumulativa e foram suficientes para demonstrar que o volume importado a preços de dumping exerceu
pressão competitiva relevante sobre a indústria doméstica, contribuindo de forma significativa para o dano verificado.
2073. Em que pese a especificidade do caso da manifestante, importa aclarar, ad argumentandum, que o fundamento invocado pela EDL a respeito da necessidade de
análise individualizada do impacto das suas importações, em havendo margem de dumping positiva, não encontraria qualquer amparo na legislação vigente ou na jurisprudência.
2074. A EDL aponta que outros fatores deveriam ter sido analisados separadamente pelo DECOM, citando eventos climáticos que teriam afetado a produção e os custos
do setor, aumento estrutural dos custos internos, a baixa produtividade do setor primário brasileiro em comparação internacional, o excesso de oferta interna de leite in natura
e a estagnação da demanda doméstica associada à redução das exportações brasileiras. Os referidos argumentos foram objeto de análise no item 8.3.2. A reiteração da mesma linha
argumentativa, desacompanhada de elementos novos, não impõe à autoridade o ônus de reproduzir fundamentação já apresentada, razão pela qual se remete ao exame constante
do item anterior.
2075. A mesma afirmação é válida para a lista de elementos que, segundo alegado pela ABIA, não teriam sido analisados na Nota Técnica de fatos essenciais: "irrisória
representatividade das importações no mercado brasileiro e no consumo nacional aparente, e relevância de outros fatores inerentes à produção nacional que justificariam a elevação
de custos de produção e a queda de indicadores da indústria doméstica".
2076. Tampouco logra prosperar o argumento, apresentado de forma conjunta pela Gloria, Noal, Mastellone e Leitesol, de que a redução das exportações da indústria
doméstica descaracterizaria o nexo de causalidade. Conforme demonstrado na análise constante do presente documento, as vendas ao mercado externo representaram parcela
absolutamente residual das vendas totais da indústria doméstica ao longo do período investigado. Nesse contexto, eventuais oscilações nesse indicador não possuem magnitude
suficiente para explicar a deterioração observada nos principais indicadores econômico-financeiros da indústria doméstica, tampouco para romper o nexo causal estabelecido com
as importações a preços de dumping.
2077. Sobre a tese aventada pela Polenghi e pela Conaprole a respeito de que dados posteriores a P3 teriam relevância incontornável para a análise de causalidade,
cumpre asseverar que a manifestação parte de premissa equivocada, uma vez que o período de análise de dumping, nos termos do art. 48 do Decreto nº 8.058, de 2013, compreende
apenas janeiro a dezembro de 2023, não havendo que se falar em análise, ou ausência, de dano e causalidade contemporâneos a dados de 2024.
2078. Quanto à hipótese de que a queda de preços teria sido provocada pela própria indústria doméstica, registre-se não haver suporte para tal argumentação nos autos
da investigação e, tal qual argumentado pela CNA, a própria estrutura fragmentada do setor limitaria a capacidade de atuação coordenada dos produtores nacionais sobre os
preços.
2079. No que tange à argumentação apresentada na manifestação conjunta da Gloria, Noal, Mastellone e Leitesol de ausência de devida segregação dos efeitos de outros
fatores (particularmente: retração das exportações da indústria doméstica, expansão do consumo cativo e dinâmica de formação de preços no mercado brasileiro), cumpre,
preliminarmente registrar que a retração das exportações da indústria doméstica foi objeto de análise e concluiu-se que os volumes exportados não foram representativos frente
ao mercado doméstico ou ao volume de importações das origens investigadas. Além disso, registre-se que a influência das importações nos indicadores da indústria doméstica resta
amplamente analisada e aponta para efeito e causalidade, enquanto as manifestantes não lograram evidenciar de forma concreta que a expansão do consumo cativo ou a dinâmica
de formação de preços, ainda que conjuntamente à retração das exportações, possuiriam magnitude suficiente para afastar o dano observado pelas importações a preço de dumping
sobre a indústria doméstica.
2080. Ademais, cumpre registrar que nem a normativa apresentada e tampouco a jurisprudência conhecida atribuem à autoridade investigadora obrigação de quantificar
ou utilizar metodologia específica de separação e distinção dos efeitos dos fatores apontados na manifestação das empresas.
2081. Reitere-se, ainda, que:
a) o aumento no consumo nacional aparente tende a ser fator de mitigação do dano, e não o contrário, já que eventual elevação da produção para tal finalidade contribui
para a diluição dos custos fixos;
b) o aumento em tal indicador verificado de P2 para P3 ajudou a recompor o grau de ocupação da capacidade instalada, que havia se reduzido de P1 para P2; e
c) não há qualquer indício de priorização do consumo cativo em detrimento das vendas domésticas considerando-se que a indústria doméstica contou com capacidade
disponível.
2082. Ainda em atenção à manifestação conjunta da Glória, Noal, Mastellone e Leitesol, pondera-se carecer de sentido a comparação dos custos apurados para
determinada amostragem (variação do custo operacional total) com preços que refletem conjunto distinto de produtores (de preços do Cepea), razão pela qual tal argumentação
não logra a conclusão pretendida pelas manifestantes.
2083. Por sua vez, reiteram-se os argumentos apresentados desde a Nota Técnica de fatos essenciais acerca dos efeitos dos fatores climáticos em atenção à argumentação
da Conaprole de que o aumento das importações se explicaria por dificuldades de oferta interna decorrentes de tais fatores.
2084. Pelo exposto, considerou-se que os outros possíveis fatores causadores de dano, em conjunto, não são capazes de afastar os efeitos danosos das importações
investigadas.
2085. Ademais, a análise de causalidade evidenciou que o período investigado foi marcado por aumento expressivo das importações investigadas, a preços subcotados,
concomitante à deterioração das margens, do resultado e da participação de mercado da indústria doméstica.