RESOLUÇÃO GECEX Nº 907, DE 3 DE JUNHO DE 2026(*) (parte 22 de 24)

1890. Segundo o governo argentino, a queda da rentabilidade da indústria doméstica entre 2021 e 2023 se explicaria porque os custos de produção do leite in natura teriam
se elevado em percentual (+17,3%) superior ao do aumento real dos preços da indústria doméstica (+ 6,6%), o qual teria sido superior ao aumento médio dos preços de produtos
industrializados medido pelo IPA-OG-PI.
1891. O governo argentino ainda argumentou que outros fatores explicariam o alegado dano à indústria doméstica, quais sejam:
i. Contexto regional no período analisado:
o Produção de leite: efeitos climáticos e a elevação dos custos de produção, associados ao fator de que o Brasil seria estruturalmente deficitário em produtos lácteos (balança
comercial historicamente negativa para o produto), implicaram a necessidade de aumentar as importações de leite em pó a fim de manter o nível normal de abastecimento do mercado
interno;
o Preço do leite in natura no Brasil: as importações não lograram compensar integralmente a redução na oferta do produto, de modo que o preço chegou a atingir US$
0,67/l, seguindo-se tal pico de redução nos meses de safra, para voltar a atingir valores entre US$ 0,53/l na entressafra de 2023 (ano em que o preço médio, segundo o Cepea, foi
US$ 0,49/l) e US$ 0,50/l em vários meses de 2024.
o Estrutura produtiva atomizada: seria possível destacar na pesquisa Milkpoint "Top 100" (100 maiores produtores de leite no Brasil) que "[...] los mayores productores de
leche tuvieron un fuerte crecimiento, con un aumento promedio de su producción del 7,8% anual, a diferencia de otros productores de leche", além de que teria havido um "[¼]
crecimiento de un 308% respecto de la primera encuesta de 2016, mientras que, en el país, hasta 2017, la producción creció un 72% (IBGE), mostrando una enorme brecha entre los
productores altamente tecnificados y otros productores brasileños"; e
o Baixa produtividade: "[...] el promedio de Brasil (2,7 mil litros/vaca/año) muestra una productividad muy inferior a la de Argentina (7,6 mil litros/vaca/año) y ligeramente
inferior a la de Uruguay (3,1 mil litros/vaca/año), según una presentación del 4 de julio de 2023 de Glauco Rodrigues Carvalho en la Cámara Sectorial de la Cadena Federal de Leche
y Productos Lácteos."
ii. Exportações brasileiras de leite em pó integral:
o Em 2022, o preço médio de exportação do leite em pó brasileiro (US$ 3.914/t), semelhante aos preços internacionalmente praticados, não teria sido suficiente para cobrir
o custo da matéria-prima estimado (US$ 3.965/t), descompasso que teria contribuído para a forte queda das exportações em 2023 e permitiria concluir que o problema central da
indústria láctea brasileira não estaria nas importações, mas sim nos elevados custos de produção interna.
iii. Preço do leite enquanto commodity:
o A variação do preço de importação de leite em pó originário da Argentina decorreria de fatores internacionais e climáticos, bem como de particularidades do período
analisado durante o qual, os preços internacionais de leite teriam se mantido acima daqueles observados no triênio imediatamente anterior (2017 a 2020), destacando-se que "...[e]ntre
diciembre de 2020 y marzo de 2022, el precio internacional tuvo un incremento de 51%, mientras que entre marzo de 2022 y diciembre de 2023, se observó una disminución en el precio
internacional del 30%", comportamento revertido após 2023.
iv. Preço de exportação da Argentina e o preço médio de exportação de leite em pó brasileiro:
o Não se justificaria a abertura de investigação contra as importações originárias da Argentina porque, ao se considerarem os preços médios de exportação de leite em pó
daquela origem para 29 destinos, em 2023, o "[o] Brasil ocupa[ria] el séptimo (7°) lugar con un precio promedio de 3.604 US$/Tn. Cabe destacar que las ventas a Canadá corresponden
a operaciones inter-empresa por un total de 342 Tn., a Uruguay se exportaron 52 Tn, y a Paraguay 33 Tn", de acordo com a Comisión Nacional de Comercio Exterior (CNCE), com base
em dados da Dirección General de Aduanas (DGA) da Argentina.
v. Preço doméstico em países deficitários:
o O preço do leite in natura nos países de balança comercial sistematicamente negativa para produtos lácteos seria, em geral, superior àquele de países exportadores dos
mencionados produtos.
o As importações de leite em pó consistiriam em uma das mais utilizadas formas de compensar, ao menos em parte, o descompasso entre oferta e demanda.
vi. Panorama do setor leiteiro brasileiro nos anos anteriores:
o Desde 2021, a produção de leite viria passando por mudanças, com a saída de produtores da atividade e a redução dos rebanhos em diversos estados, sendo que em
2022 os preços elevados - especialmente na entressafra - em razão do aumento do custo do produto teriam prejudicado o consumo, em um contexto econômico marcado pelo
desemprego e pela queda da renda dos trabalhadores.
Los principales factores que influyeron directamente en los precios practicados fueron: reducción de la producción nacional con la baja oferta de leche cruda; los altos precios
de los principales productos de alimentación para el ganado (maíz y soja); creciente abandono de la actividad (desde 2021) con la consecuente caída de la colecta de leche por parte
de la industria año tras año; el fenómeno de La Niña, que durante tres años provocó una intensa sequía en el sur del país (una importante región productora), afectando los pastizales
y también el suelo para la producción de maíz; el creciente cambio de parte del sistema de producción ganadera al confinamiento, que requiere un mayor volumen de insumos
alimenticios; lluvias torrenciales en la región sureste, que dejaron pastos extremadamente húmedos; inflación; el aumento de los precios de los combustibles; y el aumento de la tasa
del dólar. Todos estos elementos comprometen directamente el costo de producción. Además, estaba el conflicto entre Ucrania y Rusia, que también trajo perturbaciones en el mercado
internacional.
o Além disso, o crescimento dos rebanhos encontraria restrições, seja por razões ambientais que dificultariam a expansão das áreas de pastagem, seja por mudanças nas
tendências de consumo que indicariam a substituição de produtos de origem animal por bebidas elaboradas a partir de produtos de origem vegetal, ou pela adoção de sistemas
pecuários mais sustentáveis, os quais, por utilizarem mais o confinamento de animais, importariam em maior necessidade de investimento em alimentação alternativa à pastagem e
baseada em milho e soja, os quais demandariam aumento do cultivo e expansão da produção.
El abandono de la actividad y la concentración de la producción, tradicionalmente basada en la agricultura familiar, [sería] un factor que ha ido en aumento. Se trata[ría]
de una tendencia global, que funciona[ría] como una estrategia que busca una mayor eficiencia, con la necesidad de escala para reducir costos y tener mayor rentabilidad.
Datos de la EMPRESA BRASILEIRA DE PESQUISA AGROPECUÁRIA (Embrapa) indica[rían] que la concentración de la actividad ocurre en unidades productivas con mayor escala
y reducción de rebaño, y que lo que viene sucediendo es que el 2% de los establecimientos producen el 30% de la leche en el país, y esa transformación viene ocurriendo en promedio
en el 1% de la producción de las granjas en operación.
vii. Fenômenos climáticos e impactos na cadeira leiteira
o Após vários anos sob influência do fenômeno La Niña, o qual seria responsável por uma seca severa e prolongada, especialmente na região Sul do país, em 2023, teria
se iniciado o fenômeno El Niño, o qual teria alterado esse cenário, trazendo chuvas intensas e causando perdas significativas, sobretudo nas áreas mais afetadas por enchentes e
alagamentos;
o Os impactos do El Niño não teriam sido homogêneos no território nacional brasileiro: enquanto a região Sul teria registrado volumes de chuva acima da média histórica
e elevação das temperaturas, condições opostas teriam afetado a região Nordeste, com períodos de seca intensa, em uma combinação de extremos climáticos que teria gerado prejuízos
relevantes tanto para a agricultura quanto para a pecuária, afetando o controle do solo, o manejo das lavouras e a regularidade das safras;
o As dificuldades estruturais causadas por inundações, associadas a estiagens e calor excessivo, refletiriam diretamente no rendimento agrícola, comprometendo o
desempenho dos cultivos, impactando calendários de plantio e pressionando o preço dos grãos;
o Os pastos também teriam sofrido deterioração, reduzindo a disponibilidade de alimento para o gado e elevando os custos de produção pecuária, especialmente no setor
leiteiro;
o O atraso no plantio da soja teria prejudicado as expectativas de produtividade da segunda safra de milho ("safrinha"), levando à revisão para baixo das projeções de
produção e, como consequência, aumento dos preços do milho em 2024, intensificando as pressões de custo sobre cadeias produtivas dependentes do insumo (ração animal).
viii. Recuperação econômica brasileira e perspectivas em 2024;
o O cenário econômico brasileiro em 2023, inicialmente marcado por incertezas decorrentes dos efeitos remanescentes da pandemia e da transição presidencial, teria
melhorado gradualmente ao longo do ano, o que seria refletido no aumento das projeções de crescimento do PIB e no fortalecimento do mercado de trabalho.
o O governo brasileiro teria passado a articular, a partir do final de 2024, políticas voltadas ao fortalecimento da produção e do consumo de leite e derivados, com foco
na agricultura familiar, por meio de estratégia interministerial que buscaria elevar a produtividade, a qualidade do produto e incentivar o consumo interno.
o A iniciativa preveria atuação conjunta do poder público e do setor privado, com atenção especial às cooperativas e ao uso de compras públicas para estimular a demanda,
justificando-se a escolha da agricultura familiar por sua relevância no setor.
ix. Queda no consumo interno e mudanças nos hábitos alimentares;
o Haveria campanhas não oficiais de desestímulo ao consumo de leite.
La leche se ha enfrentado a campañas no oficiales que desincentivan su consumo, especialmente entre las nuevas generaciones. Una de las ideas fuertes difundidas es
que la producción de leche contamina el medio ambiente en exceso.
Otra idea que acompaña a la ganadería en su conjunto y que se extiende a la ganadería lechera es que los animales son tratados con crueldad. El mismo es negado por
los productores del segmento.
1892. Ante o exposto, o governo argentino requereu, caso seja mantido o entendimento quanto à similaridade e a representatividade da indústria doméstica pela peticionária,
que não haja aplicação de direitos antidumping provisórios, dada ausência de determinação preliminar positiva, e sejam cumpridos estritamente os prazos processuais e rejeitados os
dados apresentados pela CNA. Além disso, requereu que seja reconhecida a inexistência de dano causado pelas importações argentinas, de maneira a se determinar pelo encerramento
da investigação sem aplicação de medidas.
1893. O governo do Uruguai apresentou manifestação, em 12 de fevereiro de 2026, na qual argumentou que, mesmo que houvesse algum dano, o nexo de causalidade com
as importações investigadas se romperia diante de causas alternativas conhecidas, cujos efeitos a autoridade investigadora deveria separar analiticamente e evitar atribuí-los às
importações.
1894. Uma causa alternativa seriam os choques climáticos severos (La Niña/El Niño), com secas e enchentes que afetaram pastagens, plantios e custos de alimentação do
rebanho, levando as importações a atuarem como complemento para déficits internos e não como fator de pressão predatória.
1895. Uma segunda causa alternativa corresponderia ao "Custo Brasil" teria provocado elevação real dos custos operacionais da cadeia em cerca de 17,3%, superando o
aumento de preços e comprimindo margens por fatores domésticos.
1896. A última causa alternativa apresentada na argumentação seria a produtividade média nacional, inferior à observada em países vizinhos. Ela constituiria assimetria
estrutural que não poderia ser atribuída ao comércio exterior nem corrigida por medidas antidumping.
1897. Ante o exposto, o governo uruguaio requereu que fosse afirmada a inexistência de nexo causal, abstendo-se da aplicação de direitos provisórios e encerrando-se
imediatamente a investigação sem imposição de medidas.
1898. Em 23 de fevereiro de 2026, o grupo Conaprole apresentou manifestação na qual enfatizou a necessidade de se "levar em consideração elementos que contribuíram
de forma positiva para a correlação entre dumping e dano" e "realizar uma análise negativa, ou seja, um exame de outros fatores que possam simultaneamente ter causado dano
material à indústria doméstica".
1899. Nesse sentido, segundo a Cooperativa, as manifestações nos autos contestariam a narrativa de dano e apontariam outros fatores potenciais que "quebrariam qualquer
vínculo causal exclusivo com as importações investigadas", dentre os quais: custo de insumos, câmbio, choques climáticos, dinâmica setorial, importações de outras origens e diferenças
de mix.
1900. Com relação à dinâmica de preços no mercado lácteo, a manifestante registrou que seus preços de exportação de leite em pó, uma commodity, seguiriam parâmetros
internacionais vinculados às negociações na plataforma Global Dairy Trade (GDT) e influenciados pela prática dos maiores produtores mundiais de laticínios, dentre os quais se destaca
a Fonterra (que representaria 84% do volume de leite produzido na Nova Zelândia, país que deteria 38% do mercado mundial de leite em pó), enquanto os preços do leite in natura
seriam influenciados por outra série de fatores não coincidentes, como as oscilações do preço de milho e soja, evidenciando inexistir correlação entre o preço das importações e o
preço do leite in natura da indústria doméstica.
1901. Segundo a manifestante, o movimento do preço do leite no campo não seguiria a tendência do preço do leite em pó, de modo que inexistiria ou seria muito baixa
a correlação entre os produtos, conforme evidenciariam:
(i) o artigo "Oscilações e correlações no mercado de leite brasileiro"; e
(ii) a análise da variação dos preços da indústria doméstica e das importações originárias do Uruguai
Comparação da variação do preço da indústria doméstica e das importações originárias do Uruguai
[RESTRITO]
P1 P2 P3
Uruguai
(Preço em US$ FOB/ mil litros)
100,0 126,9 121,0
Variação +27% +21,0%
Preço no Mercado Interno
(em Reais/mil litros)
100,0 100,7 106,6
Variação +1% +6,6%
Fonte: Manifestação Conaprole, de 24 de fevereiro de 2026, Tabela 3.
1902. Segundo o grupo Conaprole, a análise de indicadores para fim de atribuição do nexo causal teria deixado de considerar fatores relevantes que influenciam a situação
da indústria doméstica, como altos custos internos de produção e impactos climáticos.
1903. A Cooperativa reiterou que "o setor leiteiro brasileiro apresenta desafios que são conhecidos pelo setor e pelas autoridades brasileiras", dentre os quais as
transformações tecnológicas pelas quais o setor lácteo viria passando e o aumento da competitividade dos produtores que possuem acesso à tecnologia ("mais da metade (53,6%) do
total de leite produzido no Brasil tem origem em apenas 7,4% dos produtores, que produzem mais de 200 litros por dia").
1904. Além disso, segundo a Cooperativa, a indústria doméstica teria enfrentado problemas climáticos nos anos de 2022 (La Niña) e 2023 (El Niño), os quais levaram à forte
queda da produção e, em associação ao aumento dos custos, tornaram necessário o aumento das importações para manter normais o abastecimento do mercado brasileiro.
1905. A Conaprole ainda registrou que a criação de grupo interministerial para fortalecer a cadeia produtiva do leite e elaborar propostas de abordagem dos principais desafios
do setor importaria reconhecimento da necessidade de políticas relacionadas a fatores como produtividade, competitividade, financiamento e acesso a mercados, os quais afetariam o
desempenho da indústria doméstica e cujos efeitos deveriam ser considerados com "outros fatores" de dano.
1906. Segundo o grupo Conaprole, as estatísticas de importações apresentadas ilustrariam que o mercado brasileiro registrou em 2023 (P3) episódio pontual de elevação das
importações, o qual não representaria substituição da produção doméstica porque (i) decorreria de restrição momentânea da oferta nacional impactada por fatores climáticos adversos
e por ajustes nas margens dos produtores que afetaram a captação formal e (ii) não teria se consolidado na evolução das importações observada em 2024 e 2025, a qual teria
apresentado queda consistente.
1907. Para além da retração das importações, teria havido plena recuperação da capacidade produtiva da indústria doméstica, a qual teria alcançado recordes históricos de
captação de leite em 2025 de acordo com dados oficiais da Pesquisa Trimestral do Leite do IBGE, os quais evidenciariam não se tratar de recuperação marginal, mas de "expansão
produtiva consistente e generalizada, com fortalecimento estrutural da indústria doméstica".
1908. Ocorreria que, segundo a manifestante, o crescimento da oferta teria ocorrido em ritmo superior à capacidade de absorção da demanda interna, gerando pressão sobre
os preços pagos ao produtor. Segundo o grupo Conaprole, tornar-se-ia "inequívoco que o cenário atual do mercado brasileiro [seria] marcado por produção recorde e retração das
importações, sendo a redução de preços explicada pela sobreoferta doméstica e não por deslocamento causado pelas importações investigadas".
1909. Dessa forma, a despeito de terem ocorrido após o período investigado, os elementos apresentados elucidariam a dinâmica do mercado doméstico de leite in natura,
evidenciando que "não [haveria] como se falar em dano material sofrido pela indústria doméstica, tampouco em atribuição de eventual dano às importações investigadas".
1910. Em 4 de fevereiro de 2026, produtoras/exportadoras Mastellone, Gloria e Noal, e a importadora Leitesol argumentaram que, mesmo na hipótese de dano material à
indústria doméstica, tal dano seria atribuível a outros fatores que não as importações investigadas, dentre os quais "(i) a baixíssima penetração das importações investigadas no mercado
brasileiro; (ii) a ausência de subcotação significativa; e (iii) a descorrelação entre a evolução das importações e os preços praticados pela [i]ndústria [d]oméstica", fatores que se somaram
à queda da produção decorrente de clima adverso e à alta de custos de produção, cujos efeitos teriam se acutizado em 2022 (P2) e 2023 (P3).
1911. As manifestantes ainda pontuaram que "o desempenho econômico [do] setor [leiteiro brasileiro] te[ria] sido fortemente condicionado por outros fatores alheios às
importações investigadas" e registraram que o "Anuário Brasileiro do Agronegócio e Agricultura Familiar 2026" associaria "a sustentabilidade do setor, primordialmente, a ganhos de
produtividade, gestão técnica e modernização".
1912. Segundo as empresas, as diferenças domésticas de estrutura de custos e competitividade do setor reforçariam o condicionamento de sua evolução a variáveis internas,
o que afastaria o nexo automático de causalidade com as importações.
1913. Levantamento do MilkPoint ("Quem Produz o Leite Brasileiro: dados atualizados de 2023") indicaria, de maneira convergente, que apesar do aumento da produção
média por produtor, a escala média é inferior a padrões internacionais e a base permaneceria composta por produtores de pequeno e médio porte.
1914. Em manifestação apresentada no dia 24 de fevereiro de 2026, o mesmo grupo de manifestantes afirmou que a participação das importações investigadas no mercado
brasileiro (5,9% ou 4,4%, ao se considerar dados da PTL/IBGE e PPM/IBGE, respectivamente) seria "absolutamente insuficiente em ocasionar dano material à indústria doméstica,
especialmente quando se perfaz as análises de efeitos dos preços das importações investigadas sobre os preços da indústria doméstica". Nesse sentido, declararam que o preço da
indústria doméstica e suas variações decorreriam de fatores endógenos e não relacionados às importações investigadas, e reiteraram que o DECOM teria considerado a participação de
3% em relação à produção nacional e ao consumo nacional aparente insuficiente para causar desorganização do mercado brasileiro no caso da Salvaguarda de Tecido DENIN.
1915. Argumentaram também pela revisão de pressupostos do exercício de depressão, supressão e subcotação no parecer de abertura da investigação, o qual teria adotado
o preço do "sachê de 400g de leite em pó - média Brasil do CEPEA/USP", produto expressamente excluído do escopo da investigação, como preço da indústria doméstica.
1916. Em substituição, propuseram a adoção de outras fontes para obtenção do preço da indústria doméstica (Cepea/USP, PTL/IBGE e o próprio Projeto Campo Futuro),
registrando que, qualquer que fosse a fonte utilizada dentre as propostas, não haveria depressão, a subcotação seria muito inferior ao patamar de 30% constante do parecer de abertura.
Ao se confrontar os preços Cepea/USP ou PTL/IBGE e o custo do ICPLeite/Embrapa, inexistiria supressão de preços em todos os cenários, exceto em P3, que consistiria em cenário
precedido por incremento de preços muito superior ao dos custos ocorrido em P2.
Análise de subcotação, supressão e depressão
[RESTRITO]
[imagem RESTRITA suprimida]
[imagem RESTRITA suprimida]
Fonte: Manifestação Gloria, Noal, Mastellone e Leitesol, de 24 de fevereiro de 2026.
1917. Além disso, segundo as empresas, as importações das origens investigadas teriam sido "price takers", enquanto a indústria doméstica teria sido formadora de preços
(price maker) e iniciado, em 2023, retração de preços que pareceria "se relacionar às próprias características da produção nacional de leite in natura (fragmentada, pouca eficiência média
e baixo grau de automação) e à natureza estruturalmente deficitária do mercado brasileiro de leite".
1918. Ante o exposto, as manifestantes solicitaram a reconsideração dos exames de causalidade e a consideração de outros fatores causadores de dano, em especial os
relativos à questão climática enfrentada pela produção brasileira de leite entre 2022 e 2023 e, na hipótese de prosseguimento da investigação, que se concluísse pela não aplicação
de medidas antidumping.
1919. A Arcor apresentou manifestação, em 23 de fevereiro de 2026, na qual argumentou que as flutuações negativas observadas em determinados indicadores da cadeia
láctea decorreriam de choques de oferta domésticos e da dinâmica setorial típica de commodities, mas não de pressão competitiva das importações investigadas.
1920. A empresa atribuiu a queda pontual de produção e de alguns indicadores da indústria doméstica a mudanças climáticas adversas que atingiram a pecuária leiteira
brasileira: impactos sobre pastagens, manejo e custos de alimentação, e a sazonalidade intrínseca do mercado de leite e derivados; fatores que provocariam oscilações cíclicas ao longo
do ano.
1921. Segundo a Arcor, haveria ruptura do nexo causal porque, no mesmo intervalo em que tais choques domésticos ocorreram, as importações das origens investigadas se
reduziram (-7,1% entre P3 e 2024) enquanto vendas internas, consumo cativo e exportações da indústria doméstica teriam crescido, o que indicaria recomposição de oferta e ganho
de espaço do produtor nacional - dinâmica incompatível com a tese de dano causado por importações.
1922. A importadora argumentou, ainda, que os efeitos econômicos registrados deveriam ser separados analiticamente das importações, pois decorreriam de fatores internos
e exógenos (clima e sazonalidade), sendo insuficientes para configurar nexo de causalidade com as importações das origens investigadas.
1923. Ante o exposto, a Arcor requereu o reconhecimento da inexistência de nexo de causalidade entre as importações e eventuais oscilações do setor leiteiro brasileiro,
e que a investigação fosse encerrada sem a imposição de medidas
1924. Em manifestação apresentada no dia 24 de fevereiro de 2026, a ABIA argumentou que a baixa participação das importações investigadas no consumo nacional
(participações de 2,5%, 3,6% e 5,9% entre P1 e P3), frente ao peso das vendas internas da indústria doméstica (em média, aproximadamente 95% do mercado), enfraqueceria qualquer
nexo causal com o alegado dano.
1925. A entidade argumentou, ainda, que fatores autônomos, atuando simultaneamente, explicariam de forma mais convincente as variações dos indicadores:
- choques climáticos (como La Niña),
- encarecimento internacional de grãos, fertilizantes, combustíveis e energia associado a eventos geopolíticos,
- sazonalidade e
- restrições estruturais de produtividade, logística e energia no setor lácteo brasileiro.
1926. Nessa linha, a ABIA registrou que eventual queda pontual de rentabilidade observada entre P1 e P3 decorreria de expressivo aumento dos custos de produção no Brasil
(cerca de +17,3%), e não das importações, enfatizando que esse choque de custos teria magnitude suficiente para explicar, de forma autônoma, as oscilações negativas pontuais dos
indicadores.
1927. A entidade argumentou, ainda, que a natureza de commodity global do leite em pó, cujos preços acompanham tendências internacionais (como as observadas na Global
Dairy Trade), afastariam a imputação de movimentos internos de preços à suposta prática desleal.
1928. As importações teriam, segundo a ABIA, operado como mecanismo de estabilização do abastecimento após queda da oferta doméstica, complementando à produção
nacional, e não a substituindo.
1929. A entidade ainda registrou que a imposição de direitos antidumping tenderia a agravar pressões inflacionárias sobre um bem essencial, com impacto regressivo ao
consumidor. Ante o exposto, a ABIA requereu o encerramento da investigação sem imposição de medidas antidumping.
1930. A AFB apresentou manifestação em 24 de fevereiro de 2026, na qual reiterou os argumentos já expendidos por outras partes quanto ao nexo causal, notadamente
Arcor e ABIA.
1931. A produtora/exportadora uruguaia acrescentou que a heterogeneidade estrutural e os desafios tecnológicos do setor (intensa competição interna) explicariam parcela
relevante do desempenho da cadeia, destacando a saída de produtores, em especial médios e pequenos, e a redução de rebanho por falta de escala e eficiência, fenômeno não atribuível
à concorrência de leite em pó importado.
1932. Além disso, segundo a AFB, haveria que se analisar também o volume relevante de exportações de leite fluido para outros países, fator de impacto nos indicadores
utilizados para avaliar a indústria doméstica que não teria sido plenamente analisado pelo DECOM.
Exportações de leite fluido (kg líquido)
(NCMs 0401.10.10, 0401.20.10, 04010.30.10, 0401.40.10, 0401.40.21 e 0401.50.10)
[RESTRITO]
[imagem RESTRITA suprimida]
Fonte: Manifestação AFB, de 27 de maio de 2025, com referência ao Comex Stat.
1933. Pelo exposto, a AFB requereu a não aplicação de direitos provisórios e o encerramento da investigação sem a imposição de direitos antidumping definitivos.
1934. Em 24 de fevereiro de 2026, a CNA apresentou manifestação refutando as alegações do governo do Uruguai relacionadas a existência de suposto vício metodológico
na comparação de preços para fins de cálculo da subcotação, em razão da comparação do preço de importação (que seria baseado majoritariamente em vendas a granel) com o preço
de venda no Brasil do leite fracionado (que seria baseado majoritariamente em vendas no atacado).
1935. A peticionária repisou a manifestação anterior de 25 de abril de 2025 na qual apresentou nova alternativa de subcotação para a Argentina e o Uruguai, considerando
preços reais mensais do leite em pó integral no atacado da base de dados Milkpoint Mercado. Segundo a CNA, as cotações fariam referência aos preços reais de leite em pó de uso
industrial (sacos de 25 quilos) e os dados atestariam que, independentemente da fonte e/ou fracionamento do produto, existiria subcotação nos preços dos produtos importados em
relação ao preço da indústria doméstica.
1936. Dessa forma, indicou que os cálculos corroborariam que o produto objeto da investigação teria ingressado no Brasil a preços subcotados em relação ao preço do leite
em pó praticado no Brasil e nos mercados internos das origens investigadas em todos os períodos de análise de dano, conforme teria sido demonstrado nas tabelas de subcotação
reapresentadas pela CNA e anteriormente detalhadas.
1937. A CNA também apresentou contra-argumentos relacionados às alegações das partes interessadas sobre suposta baixa penetração das importações no mercado brasileiro.
A peticionária afirmou, em primeiro lugar, que a participação das importações de leite em pó investigadas no mercado brasileiro considerando a destinação final do leite teria passado
de 4,3% em P1 para 10,4% em P3 - que teria sido o maior patamar da série histórica, e que, com isso, a participação de mercado da indústria brasileira teria se reduzido de 95,3%
no início do período para 88,6%.
1938. Em segundo lugar, a CNA indicou que se deveria ter em conta que a produção de leite no Brasil seria caracterizada por uma indústria estruturalmente pressionada
e vulnerável, e que nela incidiriam todos os elementos estruturais e intrínsecos que partes interessadas estariam caracterizando como "outros fatores" mas que seriam características
crônicas dessa indústria brasileira: desafios de escala, produtividade e eficiência, atomização, custos elevados, informalidade, sujeição às adversidades climáticas, custos ambientais,
trabalhistas e o chamado "custo Brasil", entre outros. Porém, apontou que o dano na defesa comercial seria uma medida de fluxo e não de estoque, argumentando que indústrias de
todas as estirpes deveriam ter acesso à medida de defesa comercial, cujo objetivo seria simplesmente apurar e neutralizar o dano causado pela prática desleal de comércio.
1939. Assim, afirmou que uma redução de quase 7 pontos percentuais na participação da indústria brasileira no mercado nacional, no contexto no qual essa indústria existiria
e operaria, teria sido extremamente severa. Indicou também que a maneira como os efeitos do dano teriam sido sentidos, em uma indústria fragmentada como a de produção de leite,
seria extremamente relevante: o avanço das importações e consequente perda de espaço da indústria doméstica significariam a saída do mercado de milhares de produtores brasileiros,
e teriam tido consequências ruinosas para os negócios e indivíduos implicados.
1940. Nesse sentido, a Confederação reiterou que a correlação entre o aumento das importações investigadas, queda da participação de mercado da indústria brasileira e
profunda deterioração dos indicadores econômicos dessa indústria durante o período de análise estaria firmemente estabelecida, e que não teriam sido apresentados outros fatores que
teriam afastado tal correlação.
1941. Por fim, a CNA aduziu que tais pontos teriam sido corroborados após uma análise do histórico dos processos de defesa comercial envolvendo o leite em pó no País.
A Confederação exemplificou com a revisão com prorrogação da medida antidumping sobre o leite em pó originário da Nova Zelândia e União Europeia (UE) em 2013, na qual teriam
sido consideradas como efetivamente diminutas a participação das importações investigadas então na produção nacional (0,2%) e no consumo nacional aparente (também 0,2%), o que
repetiria a constatação em relação à representatividade das importações no total importado. A participação de mercado da indústria brasileira à época teria sido de 97,7%, mas, ainda
assim, o direito teria sido prorrogado por mais cinco anos.
1942. Já no processo de revisão de 2019, a CNA indicou que a participação das importações da Nova Zelândia e UE teriam representado apenas 0,01% do mercado brasileiro
e 0,01% da produção nacional, enquanto a participação de mercado da indústria brasileira teria registrado 97,5%. A peticionária afirmou que a medida antidumping teria sido extinta
naquela oportunidade, mesmo diante de indícios de probabilidade de retomada de dano em razão da capacidade de produção e viés exportador das origens investigadas, devido à
conclusão de que o preço provável de exportação calculado então não teria como efeito a retomada do dano.
1943. A peticionária indicou que, naquele processo, parte interessada teria argumentado que a redução das importações originárias da Nova Zelândia não teria ocorrido devido
à existência e efetividade do dumping, mas sim ao crescimento significativo das exportações da Argentina e do Uruguai, além da produção doméstica brasileira.
1944. De acordo com a CNA, anos após a extinção daquela medida antidumping, a situação apontada teria se agravado consideravelmente, e o contínuo avanço das
importações originárias da Argentina e do Uruguai teria alterado o quadro que teria permitido descontinuar a proteção da indústria brasileira contra importações a preços de dumping.
A Confederação reiterou que, com o alegado ingresso de mais de três bilhões de litros equivalentes das origens investigadas entre P1 e P3, o nível de participação de mercado da
indústria brasileira teria caído do patamar que havia permitido uma recuperação de seus indicadores, o que ensejaria a deterioração econômica da indústria alegada pela
peticionária.
1945. A CNA também teceu argumentos a respeito da análise de não atribuição. No contexto da discussão sobre o nexo de causalidade e a análise de não atribuição, refutou
as partes interessadas que invocaram questões estruturais do mercado e indústria de leite brasileiros como supostos "outros fatores" responsáveis pelo dano sofrido pela indústria
doméstica.
1946. A peticionária rememorou elementos trazidos pela Mastellone e pelos governos da Argentina e do Uruguai como "limitações internas de eficiência e adaptação"
decorrentes do caráter fragmentado o setor de leite; "escala média baixa (...) frente a padrões internacionais", com uma base que "permanece composta majoritariamente por produtores
de pequeno e médio porte"; os custos de produção da indústria láctea brasileira; a existência de uma "assimetria de competitividade estrutural, persistente e não atribuível ao comércio
exterior" e "fatores estruturais comumente associados ao chamado 'Custo Brasil'".
1947. A peticionária, ademais, mencionou como elemento estrutural e intrínseco do mercado brasileiro as "condições climáticas adversas", também invocadas por partes
interessadas, às quais produtores de leite brasileiro - assim como na região e basicamente qualquer outro mercado produtor atualmente - seriam periodicamente submetidos.
1948. Em relação a tais fatores estruturais internos, a CNA reiterou o argumento de que não poderiam ser considerados "outros fatores" e submetidos a uma análise de
não atribuição, nos termos do art. 32, § 1º, II do Decreto nº 8.058, de 2013 e Artigo 3.5 do Acordo Antidumping, a menos que tivessem comprovadamente prejudicado os indicadores
econômicos da indústria doméstica ao longo do período de dano - e na mesma direção/tendência de queda apontados pela autoridade investigadora.
1949. Rememorou que a análise de não atribuição teria por objetivo separar e distinguir os efeitos de outros fatores conhecidos que poderiam estar causando dano à indústria
doméstica simultaneamente ao dano causado pelas importações objeto de dumping, e que a própria definição de dano implicaria a deterioração da posição econômica da indústria
doméstica, expressa pela palavra "queda" no art. 30, § 3º, I, do Decreto nº 8.058, de 2013, ou "decline" no Artigo 3.4 do Acordo Antidumping. Assim, aduziu que fatores intrínsecos
ou estruturais seriam constantes e não variáveis na determinação das causas do dano sofrido pela indústria doméstica e apurado no âmbito de um processo de defesa comercial.
1950. A peticionária indicou jurisprudência da OMC - a disputa EU - Biodiesel (Argentina), segundo a qual a Argentina teria alegado perante o Painel que a Comissão Europeia
teria violado o Artigo 3.5 do Acordo Antidumping em sua análise de não atribuição, a qual teria considerado indevidamente o efeito sobre o dano de fatores estruturais da indústria
europeia peticionária como a falta de integração vertical e acesso a matérias-primas. O Painel teria observado que o Artigo 3.5 não requereria que autoridades investigadoras
conduzissem uma análise de não atribuição em relação a características que sejam inerentes à indústria doméstica e que teriam se mantido inalteradas durante o período de
dano:
Argentina primarily takes issue with the EU authorities' conclusion that the structure of the EU industry was not a cause of injury. The two factors, namely lack of vertical
integration and lack of access to raw materials, identified by Argentina, essentially are inherent features of the EU domestic industry that, according to Argentina, render it less
competitive than the Argentine producers. In our view, however, this line of argument is premised on a misreading of Article 3 of the Anti-Dumping Agreement and its various paragraphs,
including Article 3.5. The concept of injury envisaged by Article 3 relates to negative developments in the state of the domestic industry. Article 3 is not intended to address differences
in the structure of the domestic industry as compared to that of the exporting Member. Rather, it is clear from the text of Article 3.5 and from its indicative list of such 'other factors'
- which all pertain to developments in the situation of the domestic industry - that the authority is not required to conduct a non-attribution analysis with respect to features that are
inherent to the domestic industry and have remained unchanged during the period considered by the investigating authority for purposes of its injury analysis.
1951. Similarmente, apontou que o Painel no mesmo caso teria afastado as alegações da Argentina e validado a abordagem da Comissão Europeia quanto à não consideração
dos reduzidos níveis de utilização da capacidade instalada como um "outro fator" relevante na análise de causalidade. Afirmou que a ociosidade da indústria teria se mantido estável
no período enquanto o lucro e outros indicadores teriam apresentado queda. Assim, o Painel teria confirmado que o conceito de "dano" do Artigo 3 do Acordo Antidumping não seria
limitado à situação em que uma indústria "saudável" seria sujeita a dano devido a importações com dumping:
The fact that the EU industry may have achieved higher levels of profitability at a time when its capacity utilization rates were higher does not, in our view, undermine the
EU authorities' conclusion that, during the period considered, dumped imports caused a deterioration in the situation of the domestic industry and that overcapacity was not such a
cause of injury as to break this causal link. In our view, whether an industry is in good or poor condition at the outset of the period examined is not determinative of whether dumped
imports caused material injury. We add, in this respect, that the concept of injury under Article 3 of the Anti-Dumping Agreement is not limited to the situation in which a healthy
industry is injured by dumped imports. Rather, the notion of 'injury', in our view, calls for an inquiry into whether the situation of the industry deteriorated during the period
considered.
1952. Se amparando nas conclusões do Painel em EU - Biodiesel (Argentina), o Painel em US - Coated Paper (Indonesia) teria observado ainda que outros fatores distintos
das importações com dumping tivessem deixado a indústria doméstica em uma posição de vulnerabilidade, isso tampouco impediria uma autoridade investigadora de estabelecer um
nexo causal entre as importações e (naquele caso em particular) a ameaça de dano à indústria doméstica.
1953. Dessa forma, a peticionária afirmou que, ao considerar a invocação alegadamente genérica de características "estruturais" do mercado e da indústria brasileiros de leite
por partes interessadas, sem a mínima demonstração de como desenvolvimentos relacionados a esses fatores teriam contribuído concretamente para a deterioração dos indicadores
econômicos da indústria doméstica durante o período de dano, poderia se concluir que tais elementos não deveriam ser considerados como outros fatores para fins de uma análise
de não atribuição.
1954. Ademais, com relação a outros fatores de dano, a CNA também apresentou jurisprudência quanto ao ônus associado à invocação de "outros fatores" para consideração
em uma análise de não atribuição. Nesse sentido, indicou que o Painel em China - X-Ray Equipment teria concluído que, quando uma parte interessada identifica um fator distinto das
importações com dumping, mas não apresenta a prova evidenciando como este fator causou dano à indústria doméstica, a autoridade investigadora sequer seria obrigada a realizar uma
determinação em relação a esse fator. Indicou que o Painel em Morocco - Definitive AD Measures on Exercise Books (Tunisia) teria adotado a mesma postura, discordando do
entendimento apresentado pela Tunísia de que a mera ciência da existência de um potencial fator de dano seria suficiente para desencadear a obrigação de investigar tal fator.
1955. De acordo com a peticionária, na maioria dos casos, as alegações relativas a "outros fatores" não teriam cumprido os requisitos mínimos enunciados acima. Com relação
a um aumento no consumo de leite vegetal, a CNA afirmou que o argumento teria sido desacompanhado de provas e desprovido de profundidade. A CNA se limitou a fazer referência
à informação trazida por outra parte interessada, Mastellone, que teria reconhecido que a possibilidade de substituição do leite tradicional pela alternativa vegetal seria limitada, e que
o mercado de produtos plant-based "ainda não se compara em termos absolutos ao mercado de laticínios tradicional".
1956. Com relação ao ponto sobre a saída de produtores brasileiros do mercado, a CNA argumentou que o encerramento da atividade de produtores seria um sintoma do
dano, e não a causa dele; e que, além disso, um processo de concentração da oferta no setor seria consistente com um aumento de eficiência, escala e, consequentemente, produção,
e não com o declínio econômico e queda da produção que teria sido verificado no período de análise.
1957. As alegações relativas ao impacto de fenômenos climáticos em geral, e ao impacto do El Niño / La Niña sofreriam do mesmo problema, segundo a CNA. Nesse sentido,
a peticionária afirmou que o incidente climático não teria afetado todas as regiões e estados brasileiros da mesma forma (como as próprias partes interessadas teriam reconhecido),
porém a queda nos indicadores de produção e vendas teria ocorrido de forma transversal no Brasil.
1958. Seria notório que o impacto do El Niño / La Niña em 2023-2024 teria sido regional, portanto, também teria afetado as regiões produtoras de leite na Argentina e no
Uruguai. Ainda assim, segundo a CNA, não haveria indícios de que a indústria desses países teria sofrido prejuízos financeiros e operacionais significativos em razão disso - muito pelo
contrário, conforme atestaria o aumento expressivo das exportações desses países ao Brasil durante o período em questão.
1959. Apesar de ser considerado tecnicamente uma "anomalia" climática, os fenômenos do El Niño / La Niña ocorreriam periodicamente e seriam produto do ciclo de
correntes marítimas do Oceano Pacífico. Nesse sentido, a CNA recordou que o País teria sido duramente atingido por esse mesmo fenômeno entre 2014 e meados de 2016. O período
coincidiria com o intervalo de P3-P5 analisado no processo de revisão de final de período da medida antidumping sobre as importações de leite em pó da Nova Zelândia e UE, encerrado
em 2019.
1960. A peticionária mencionou que a Resolução GECEX [sic] em questão, segundo a qual esse intervalo seria associado a uma queda muito pequena ou ínfima de alguns
indicadores de dano da indústria doméstica do leite no Brasil (-2,3% das vendas totais; -2,3% da produção; -5,1% do emprego), e mesmo uma melhora de indicadores financeiros como
receita líquida total (+8,7%), resultado operacional excluídas outras despesas operacionais (+22,2%) e margem operacional excluídas outras despesas operacionais (+46,8%) De acordo com
a CNA, praticamente todos indicadores teriam apresentado melhora entre P1 e P5, não sendo por outra razão que teria se considerado que a indústria não sofria dano.
1961. A CNA , ao mencionar os outros fatores apresentados pelas partes interessadas, como (i) alta do preço de grãos e fertilizantes, (ii) aumento no preço de combustíveis,
(iii) desenvolvimentos relativos à criação pecuária em sistema de confinamento, (iv) aumento da taxa do dólar, (v) preocupações de consumidores com sustentabilidade e (vi) um suposto
"baixo conhecimento técnico" dos produtores brasileiros de leite, afirmou que se trataria de "lista de chamada" de fatores macroeconômicos que incidiriam sobre a economia brasileira
e o setor agropecuário há anos, talvez décadas, afirmando que rebater cada um seria contraproducente e desnecessário, bastando que se remetesse ao padrão de análise e prova
referido anteriormente.
1962. Por fim, conclui que não haveria dúvidas de que o aumento do dólar ou do preço de combustíveis teriam impactado produtores de leite brasileiros - como teriam
impactado qualquer agente do setor produtivo no País, mas que a questão que deveria ser respondida é se "outros fatores" teriam contribuído para o dano simultaneamente às
importações com dumping, e em magnitude tal que quebrariam o nexo de causalidade estabelecido entre o dumping e o dano. A CNA submeteu que a resposta, neste caso, seria
negativa.
8.3.2 Dos comentários do DECOM às manifestações anteriores à Nota Técnica de fatos essenciais
1963. Tendo em vista o teor de manifestações semelhantes apresentadas por diversas partes interessadas, decidiu-se por endereçar os argumentos de forma conjunta neste
item.
1964. Com relação a questionamentos relacionados à causalidade e à análise de subcotação apresentada no parecer de início, que considerou o preço da indústria doméstica
a partir do preço de sachês de 400 gramas, faz-se remissão ao item 7.4.2 deste documento, no qual o cálculo de subcotação foi reapresentado após submissão da peticionária de nova
fonte de dados, qual seja a publicação Milkpoint Mercado, referente ao preço do leite em pó no mercado brasileiro no nível industrial (atacado).
1965. Nesse ponto, ressalte-se que no mencionado item também foi apresentada análise de subcotação do preço do produto objeto da investigação cotejando-o ao preço
do leite in natura, produto similar doméstico, a partir dos preços publicados pelo Cepea.
1966. Quanto a análises apresentadas pelas partes interessadas com indicadores pertencentes a períodos que extravasam o período de análise de dano da presente
investigação, inclusive aquelas relacionadas ao estado da indústria doméstica durante o curso da investigação, para fins de aplicação de direito provisório, esclarece-se que estas não
serão objeto de apreciação.
1967. A respeito dos argumentos, reiterados em manifestações diversas, sobre alegadas características da produção de leite brasileira, indicando atomização, heterogeneidade,
baixa produtividade/competitividade do setor, bem como sobre o "Custo Brasil", impõe-se mencionar que os fatores invocados configuram características estruturais e sistêmicas, para
os quais não há evidência nos autos de alterações significativas ocorridas durante o período de análise do dano.
1968. Conforme expresso no Painel EU - Biodiesel (Argentina) (DS473), entende-se que a obrigação contida no Artigo 3.5 do ADA não se estende àqueles fatores inerentes
à indústria doméstica e que não sofreram mudanças no período da investigação:
The concept of injury envisaged by Article 3 relates to negative developments in the state of the domestic industry. Article 3 is not intended to address differences in the
structure of the domestic industry as compared to that of the exporting Member. Rather, it is clear from the text of Article 3.5 and from its indicative list of such 'other factors' - which
all pertain to developments in the situation of the domestic industry - that the authority is not required to conduct a non-attribution analysis with respect to features that are inherent
to the domestic industry and have remained unchanged during the period considered by the investigating authority for purposes of its injury analysis (grifos nossos).
1969. Dessa forma, a respeito da posição defendida por diversas partes interessadas de que a existência de fatores estruturais inerentes à indústria doméstica quebraria a
análise de causalidade, cumpre frisar que a tese aventada não foi acompanhada da demonstração de como esses fatores teriam contribuído concretamente para a deterioração dos
indicadores econômicos da indústria doméstica durante o período de análise de dano. Em nenhum momento as partes interessadas aportaram aos autos elementos probatórios
relacionados a diferenças registradas entre 2021 e 2023 (P1 e P3), por exemplo, referentes à escala produtiva ou ao "Custo Brasil" dos produtores domésticos, tantas vezes apontadas
como outros fatores causadores do dano incorrido pela indústria doméstica.
1970. Não se pode perder de vista, portanto, ponto nevrálgico da presente análise: a existência de linha jurisprudencial consolidada do Sistema de Solução de Controvérsias
da OMC perfilhando entendimento de que, para que certos fatores sejam analisados pela autoridade investigadora como outros fatores de dano, na análise de não atribuição prevista
pelo Artigo 3.5 do Acordo Antidumping, deve ser comprovado que houve algum desenvolvimento no que toca a esses fatores durante o período analisado, de forma a contribuir de
forma significativa e simultânea aos efeitos danosos das importações do produto objeto da investigação.
1971. No que atine a considerações, aportadas por diversas partes relacionadas, de que os preços praticados pelas origens investigadas estariam alinhados às tendências
globais, eventual procedência da premissa postulada não é suficiente para infirmar a ocorrência concomitante da pressão sobre preços do produto similar doméstico causada pela prática
de dumping. Consoante o já delineado no item 5.1.4 deste documento, não prospera o argumento de que, por ser o leite em pó commodity e seu preço seguir parâmetros internacionais
influenciados pela prática dos maiores produtores mundiais de laticínios, não haveria prática de dumping. Esclarece-se que as margens de dumping apuradas durante a investigação
refletem precisamente as práticas comerciais de diferenciação de preços de cada uma das empresas investigadas.
1972. A respeito da linha argumentativa do grupo Adeco no que toca a processos do CADE a respeito de análise de ato de concentração de empresas no segmento de lácteos
refrigerados, o Departamento recorda a natureza distinta do bem jurídico protegido pela análise efetuada pelas do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência - SBDC e aquele
pertinente aos órgãos do Sistema de Defesa Comercial. Embora a distinção seja pertinente em qualquer ordenamento jurídico da OMC, no caso do Brasil entende-se ser bastante fazer
a referência ao próprio artigo 119 da Lei 12.529, de 2011, que estrutura o SBDC, que dispõe que "[o] disposto nesta Lei não se aplica aos casos de dumping e subsídios de que tratam
os Acordos Relativos à Implementação do Artigo VI do Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comércio (...)".
1973. Sobre a alegação do grupo Conaprole de que haveria outros fatores potenciais que "quebrariam qualquer vínculo causal exclusivo com as importações investigadas",
conforme jurisprudência da OMC deixou assente, não é necessário que as importações investigadas sejam a única causa de dano, sendo suficiente que sejam uma das causas. Reforçam
essa leitura os dizeres do Relatório do Órgão de Solução de Controvérsias da disputa US - Hot-Rolled Steel (DS 184), reproduzidos a seguir:
The Panel referred with approval to the panel report in United States - Atlantic Salmon Anti-Dumping Duties and, in particular, adopted as an important element of its own
reasoning that panel's statement that:
[u]nder Article 3:4 the USITC was required not to attribute injuries caused by other factors to the imports from Norway. In the view of the Panel this did not mean that,
in addition to examining the effects of the imports under Articles 3:1, 3:2 and 3:3, the USITC should somehow have identified the extent of injury caused by these other factors in
order to isolate the injury caused by these factors from the injury caused by the imports from Norway. Rather, it meant that the USITC was required to conduct an examination sufficient
to ensure that in its analysis of the factors set forth in Articles 3:2 and 3:3 it did not find that material injury was caused by imports from Norway when material injury to the domestic
industry allegedly caused by imports from Norway was in fact caused by factors other than these imports.
The Panel took the view that our Report in United States - Wheat Gluten Safeguard "[bore] directly and substantially on [its] analysis" of the causation requirements in the
Anti-Dumping Agreement, even though that dispute involved claims under the Agreement on Safeguards. After reviewing that Report, the Panel stated that, under the Anti-Dumping
Agreement, it is not necessary:
... to demonstrate that dumped imports alone have caused material injury by deducting the injury caused by other factors from the overall injury found to exist, in order to
determine whether the remaining injury rises to the level of material injury.