RESOLUÇÃO GECEX Nº 907, DE 3 DE JUNHO DE 2026(*) (parte 21 de 24)

1786. Além disso, se comparados os preços das importações e os preços médios do leite brasileiro constantes da Pesquisa Trimestral do Leite do IBGE, inexistiria subcotação
significativa nos períodos analisados, tornando imprescindível investigar outros fatores que poderiam estar causando eventual dano à indústria doméstica.
1787. Nesse sentido, as manifestantes do grupo Conaprole registraram que a metodologia de comparação de preços adotada não observaria as exigências de justa
comparação previstas no art. 30, § 2º, do Decreto Antidumping, comprometendo a validade da análise de subcotação e, por consequência, a própria fundamentação do alegado dano
material.
1788. Em 13 de fevereiro de 2025, o governo da Argentina apresentou manifestação na qual argumentou que, entre 2021 e 2023, as importações objeto de análise teriam
registrado um aumento de 144%, crescimento esse superado pelo das importações de outras origens que teriam aumentado 241%. No mesmo contexto o consumo aparente teria
crescido 2,2%, enquanto as vendas da indústria nacional ao mercado interno teriam diminuído 1,9%.
1789. O governo argentino destacou que os dados disponíveis indicariam um efeito relativamente marginal do aumento nas importações sobre a perda de participação de
mercado da indústria nacional, em razão da baixa penetração das importações no mercado de leite do Brasil.
1790. Pelo exposto na manifestação, segundo informações da aduana brasileira, as importações brasileiras de leite em pó corresponderiam a 1.018 milhões de litros
equivalentes ao se considerar o ano de 2020, caindo em 2021 (688 milhões de litros equivalentes) e subindo nos anos seguintes, quando atingiram 941 milhões de litros equivalentes
em 2022 e 1.729 milhões de litros equivalentes em 2023.
1791. Nesse sentido, ao governo da Argentina estaria evidente que as variações no volume de importações de leite em pó não teriam afetado a produção de leite no Brasil,
a qual teria diminuído em 2022, mesmo com volume de importações inferior ao de 2020, enquanto em 2023 a produção teria crescido a despeito de as importações terem dobrado
em relação ao ano anterior.
1792. Além disso, ainda que se admitisse a hipótese de o leite in natura e o leite em pó serem produtos substitutos, a penetração das importações investigadas no mercado
brasileiro teria sido pouco significativa: o aumento da participação das importações da Argentina e do Uruguai no consumo aparente teria passado de [RESTRITO]% em 2021 para
[RESTRITO]% em 2023, ou seja, a indústria doméstica teria mantido uma participação de mercado superior a 93%; ao considerar o consumo nacional aparente, o qual inclui o volume
de consumo cativo, a penetração das importações investigadas tornar-se-ia ainda mais insignificante, de maneira que, em termos absolutos, o aumento das importações teria ocorrido
em magnitude incapaz de causar dano à indústria nacional brasileira.
1793. O governo da Argentina destacou, adicionalmente, que os preços praticados pela indústria nacional entre 2021 e 2023 teriam se elevado acima do preço dos produtos
industrializados, conforme o Índice de Preços ao Produtor Amplo - Origem - Produtos Industrializados (IPA-OG-PI), com um crescimento real de 6,6% no período, fato que aliado à
baixa participação das importações no mercado, indicaria que o aumento das importações não teria provocado contenção nos preços da indústria nacional.
1794. Além disso, os custos da indústria teriam aumentado 17,3% em termos reais, percentual significativamente superior à variação do índice utilizado para deflacionar as
variáveis em reais. Esse aumento dos custos internos, e não pelo crescimento das importações, explicaria a queda na rentabilidade da indústria nacional.
1795. Quanto a outros fatores causadores de dano, o governo argentino argumentou que, para a aplicação de medidas antidumping, não bastaria comprovar apenas a
existência de margem de dumping e de dano à indústria nacional, sendo também necessário demonstrar que esse dano decorre diretamente dos efeitos do dumping. No caso específico,
a análise de efeitos do dumping teria se restringido ao ano de 2023, enquanto a avaliação de dano teria abrangido o período de 2021 a 2023. Seria, portanto, imprescindível (i) verificar
se os efeitos observados ao longo do período mais amplo estariam de fato relacionados ao suposto dumping de 2023 e (ii) considerar outros fatores que poderiam ser relevantes para
a ocorrência de dano, como o volume e os preços de importações realizadas a preços de não dumping, a contração da demanda, mudanças na estrutura de consumo, práticas
comerciais restritivas, evolução tecnológica, desempenho das exportações e a produtividade da indústria nacional.
1796. Diante disso, o governo argentino pleiteou que o DECOM considerasse os seguintes fatores em sua determinação preliminar:
I. Contexto regional no período analisado:
a. Produção de leite;
b. Preço do leite in natura no Brasil.
II. Exportações brasileiras de leite em pó integral;
III. Preço do leite:
a. Preço internacional do leite em pó;
b. Preço de exportação da Argentina;
c. Efeitos sobre o preço local em países deficitários;
IV. Panorama da produção leiteira brasileira nos anos anteriores;
V. Fenômenos climáticos e impactos na cadeia láctea;
VI. A recuperação econômica do Brasil gerou boas perspectivas para 2024;
VII. Baixa no consumo interno de leite no Brasil.
1797. No que concerne ao contexto regional no período analisado e a produção de leite, segundo o governo argentino, problemas climáticos e aumento de custos em 2022
teriam provocado uma queda significativa na produção de leite na região, sobretudo no Brasil, onde o fenômeno La Niña teria causado excesso de chuvas e quedas da produção de
leite (1,2% em 2021; e 3,83% acumulando em 2022, com destaque para a diminuição de 9,84% em janeiro daquele ano).
1798. O crescimento da produção teria sido retomado em 2023 (ano no qual a produção de leite encerrou com alta de 1,28% em relação a 2022) e em 2024 (quando os
dados dos três primeiros trimestres teriam indicado forte crescimento e a alta acumulada até setembro teria sido de 2,4% em relação ao ano anterior).
1799. Não obstante, o clima adverso e a elevação dos custos observados no período da investigação teriam levado o Brasil, que seria um país estruturalmente deficitário
em produtos lácteos e com balança comercial negativa, a ampliar suas importações para garantir o abastecimento interno.
1800. Já com relação ao preço do leite in natura no Brasil, o governo da Argentina argumentou que a redução na oferta de leite, não totalmente compensada pelas
importações, teria provocado um expressivo aumento no preço do leite in natura no Brasil, o qual teria alcançado US$ 0,67 por litro em julho de 2022, recuado nos meses de safra
e voltado a subir na entressafra de 2023 para US$ 0,53 por litro, mantendo-se, em diversos meses de 2024, acima de US$ 0,50 por litro, valor superior ao preço médio em 2023,
o qual teria sido de US$ 0,49 por litro - valor que, quando comparado aos praticados em outros países da região e entre os principais exportadores globais, colocaria o Brasil entre
os mercados com preços mais elevados, superado apenas por Chile, Colômbia e União Europeia.
1801. Ademais, em 2022, o Brasil teria exportado 5.717 toneladas de leite em pó integral a um preço médio de US$ 3.914/tonelada, enquanto o custo da matéria-prima
(8.200 litros de leite por tonelada) teria sido de US$ 3.965/tonelada, ou seja, superior ao preço de exportação. Já em 2023, as exportações teriam caído para apenas 423 toneladas,
com preço médio de US$ 3.541/tonelada e custo da matéria-prima de US$ 4.001/tonelada.
1802. Esses dados indicariam que os preços de exportação do Brasil seriam similares aos preços de importação, refletindo os valores do mercado internacional. O problema,
portanto, não estaria nas importações, mas na exposição do Brasil ao mercado internacional, tanto para exportar quanto para importar, evidenciando problemas de custo da produção
nacional.
1803. Quanto ao preço internacional do leite em pó, o governo da Argentina argumentou que, ao analisar a causalidade, a circular de abertura teria indicado que os preços
CIF das importações oriundas dos países investigados teriam aumentado 20,9% entre o primeiro e o terceiro períodos analisados (P1 e P3), com uma variação negativa de 7,4% entre
o segundo e o terceiro períodos (P2 e P3).
1804. Dado o baixo nível de penetração das importações de leite em pó no mercado brasileiro, seria improvável que essas importações tivessem impacto significativo sobre
a indústria nacional. No entanto, por se tratar de uma commodity, seria necessário contextualizar a variação dos preços de importação com base no comportamento do mercado
internacional.
1805. Ao se considerar um período mais longo, o preço internacional do leite em pó teria apresentado forte instabilidade, com valores muito superiores aos observados
entre 2017 e 2020. Entre dezembro de 2020 e março de 2022, o preço internacional teria subido 51%. Já entre março de 2022 e dezembro de 2023, teria ocorrido uma queda de
30%, embora os preços ainda se mantivessem acima dos níveis de 2017-2020.
1806. Após o período investigado, teria havido nova elevação dos preços internacionais, revertendo parte da queda de 2023. Assim, o preço médio de 2023 teria sido 22%
inferior ao de 2022, mas ainda superior ao dos anos anteriores.
1807. Ao comparar os preços médios anuais, mesmo com a queda, o preço internacional do leite em pó em 2023 teria permanecido acima dos níveis de 2017-2020. Em
2024, os preços teriam se recuperado 11% em relação a 2023 e estariam 19% acima da média de 2017-2020.
1808. Comparando a variação do preço internacional com o preço de importação do Brasil a partir da Argentina, observou-se comportamento semelhante, embora com certo
atraso. O pico do preço internacional teria ocorrido em março de 2022, enquanto o da Argentina teria sido em junho de 2022. Da mesma forma, o ponto mais baixo do preço
internacional teria sido em setembro de 2023, e o da Argentina, em janeiro de 2024.
1809. A elevação do preço argentino teria sido superior à do preço internacional, e sua queda, inferior. Por isso, desde meados de 2022, o preço da Argentina teria se
mantido acima do preço internacional, embora ambos tenham mostrado convergência após o período investigado.
1810. Em 2023, no primeiro semestre, o preço da América do Sul teria superado o da Europa, e o preço de importação do Brasil, conforme dados da aduana brasileira,
teria sido ainda mais alto que a média da região informada pelo USDA.
1811. Isso indicaria que o preço de importação do Brasil teria sido um dos mais altos do mundo naquele período. Assim, se mesmo importando leite em pó integral a preços
elevados a indústria brasileira alegasse estar sendo prejudicada, o problema não estaria nas importações, mas sim na competitividade do Brasil como produtor de leite.
1812. Ademais, o governo da Argentina considerou injustificadas as alegações sobre os preços de exportação daquela origem ao Brasil constantes da circular de abertura
da investigação, uma vez que dados da Direção Geral de Aduanas da Argentina demonstrariam que em 2023 o país teria exportado leite em pó integral para 29 destinos e o Brasil
ocuparia a 7ª posição no ranking de preços médios, com valor de US$ 3.604/tonelada.
1813. Segundo a manifestação do governo argentino, as importações não afetariam negativamente os preços locais de países estruturalmente deficitários em produtos lácteos
ou com desequilíbrio entre oferta e demanda de tais produtos, pois serviriam para complementar a oferta insuficiente de leite in natura. Nesse sentido, as importações contribuiriam
para suprir o déficit, sendo o leite em pó integral um dos produtos mais utilizados para esse fim, especialmente por razões logísticas.
1814. No que concerne ao panorama da produção leiteira brasileira nos anos anteriores, o governo argentino registrou também que desde 2021 a produção de leite no Brasil
teria enfrentado transformações relevantes, com a saída de diversos produtores da atividade e a consequente redução dos rebanhos em vários estados. Em 2022, os preços do leite
teriam se mantido elevados, especialmente durante a entressafra, o que, aliado à conjuntura econômica adversa - marcada por desemprego e queda nos salários -, teria comprometido
o consumo do produto pela população.
1815. Os principais fatores de influência direta sobre os preços praticados teriam sido:
- Redução da produção nacional e consequente baixa oferta de leite in natura;
- Altos preços dos principais insumos para alimentação do gado (milho e soja);
- Crescente abandono da atividade leiteira desde 2021, com consequente queda na captação de leite pela indústria;
- O fenômeno climático La Niña, que por três anos teria provocado intensa seca no sul do país, afetando pastagens e a produção de milho;
- A migração de parte do sistema de produção para o confinamento, exigindo maior volume de insumos alimentares;
- Chuvas torrenciais na região Sudeste, que teriam deixado os pastos excessivamente úmidos;
- Inflação;
- Aumento dos preços dos combustíveis;
- Valorização do dólar;
- O conflito entre Ucrânia e Rússia, que teria gerado perturbações no mercado internacional.
1816. A manifestação argentina destacou ainda que, em 2022, a inflação geral no Brasil, medida pelo IPCA, foi de 5,8%, mas o grupo de alimentos e bebidas apresentou
alta de 12,4%, com o item "leite e derivados" registrando expressiva variação de 22,1%. Esse aumento, aliado à conjuntura econômica adversa, teria impactado negativamente o
consumo, enquanto, paralelamente, observar-se-ia uma intensificação no abandono da atividade leiteira e na concentração da produção, antes majoritariamente realizada por agricultores
familiares, tendência que refletiria um movimento global em busca de maior escala e eficiência produtiva.
1817. Dados da Embrapa confirmariam esse processo de concentração, indicando que apenas 2% dos estabelecimentos seriam responsáveis por 30% da produção nacional
de leite, com transformações ocorrendo em cerca de 1% das propriedades em operação.
1818. O fenômeno El Niño também foi apontado como um fator climático de risco, especialmente para a região Sul, que poderia passar de um cenário de seca prolongada
para excesso de chuvas, comprometendo a viabilidade dos pastos.
1819. Além disso, a pesquisa "Top 100" do portal MilkPoint teria evidenciado a disparidade entre os grandes produtores e a média nacional: os 100 maiores produtores teriam
registrado crescimento de 308% desde 2016, enquanto a produção nacional teria crescido apenas 72% no mesmo período; a região Sudeste concentraria o maior número de grandes
propriedades, enquanto a região Sul apresentaria a maior produtividade por vaca e a produtividade brasileira permaneceria inferior à de países vizinhos como Argentina e Uruguai.
1820. Restrições ambientais, incentivo à redução do consumo de produtos de origem animal e a adoção de sistemas mais sustentáveis (como ILP e ILPF) estariam moldando
o setor, razão pela qual a redução da produção de leite não seria um fenômeno exclusivo do Brasil, sendo observada também na Nova Zelândia e na União Europeia.
1821. A crescente frequência de eventos climáticos extremos reforçaria a necessidade de medidas concretas para mitigar seus impactos, bem como de modernização da produção,
o que exigiria investimentos e assistência técnica que colocariam os pequenos produtores em desvantagem, especialmente diante da ausência de políticas públicas eficazes.
1822. Por sua vez, no que tange aos fenômenos climáticos e impactos na cadeia láctea, a manifestação do governo argentino registrou que entre 2020 e 2023, o Brasil teria
enfrentado eventos climáticos extremos os quais teriam impactado fortemente a produção agropecuária: três anos de seca severa no Sul do país devido ao fenômeno La Niña e início
do El Niño (2023), com chuvas intensas e perdas significativas na mesma região. Os efeitos do El Niño teriam variado, gerando desde excesso de chuvas e aumento das temperaturas
no Sul a seca e calor intenso no Nordeste, afetando negativamente o rendimento das lavouras, alterando os períodos de plantio e pressionando os preços dos grãos.
1823. Pastos teriam sido prejudicados, dificultando a alimentação do rebanho e elevando os custos de produção, atrasando o plantio da soja, o que teria comprometido a
segunda safra de milho (safrinha) e contribuído para a elevação dos preços do grão em 2024, impactando diretamente a cadeia produtiva do leite e aumentando os custos para
produtores e indústria, independentemente da influência das importações de leite em pó.
1824. Na manifestação, o governo argentino ainda destacou que o Brasil iniciou 2023 em um contexto de elevada incerteza econômica, lidando com os efeitos da pandemia
e com a transição para um novo governo federal, o que teria gerado apreensão nos mercados quanto à condução da política econômica. Apesar disso, as expectativas de crescimento
do PIB teriam melhorado ao longo do ano, passando de 0,78% em junho para 2,19% em julho, conforme o Boletim Focus do Banco Central, e o mercado de trabalho teria apresentado
sinais positivos, com níveis historicamente baixos da taxa de desemprego.
1825. Em resposta aos desafios enfrentados pelo setor leiteiro brasileiro, teria sido lançada estratégia voltada ao fortalecimento da produção e do consumo de leite e
derivados, com foco na agricultura familiar, estabelecendo diretrizes para o aumento da produtividade e a melhoria da qualidade do leite, bem como estimulando o consumo interno,
com participação articulada entre os entes federativos e o setor privado.
1826. O apoio às cooperativas de produção e distribuição, bem como o fortalecimento das compras públicas de leite da agricultura familiar, por meio de programas como
o PNAE e o PAA e a realização de campanhas de valorização do consumo de leite, em parceria com produtores e associações do setor, teriam sido pilares da referida estratégia.
1827. A escolha da agricultura familiar como foco da política se justificaria pelo seu peso na cadeia produtiva: de 1,2 milhão de estabelecimentos produtores, cerca de 955
mil seriam familiares, responsáveis por 89% do leite consumido no país.
1828. Essas pequenas propriedades abasteceriam grande parte da indústria de laticínios (a empresa Danone teria informado que 70% de seus fornecedores seriam agricultores
familiares e o MST teria contribuído com produção diária de 7 milhões de litros de leite em 2023, dos quais 6 milhões destinados à indústria). Esses dados reforçariam a importância
estratégica da agricultura familiar para a cadeia produtiva do leite no Brasil e a relevância das políticas públicas voltadas à sua valorização e sustentabilidade.
1829. A manifestação do governo argentino também ressaltou como relevante alegada mudança nos hábitos de consumo da população. O consumo aparente de leite no
mercado formal brasileiro teria sido de aproximadamente 116,7 litros por habitante ao ano, volume significativamente inferior ao de países vizinhos (Uruguai - 232 litros/habitante e
Argentina - 193,5 litros/habitante).
1830. Parte dessa redução no consumo brasileiro seria atribuível à influência de campanhas não oficiais que desestimulam o consumo de leite, especialmente entre os mais
jovens, sob argumentos de que a produção leiteira causaria poluição ambiental excessiva ou que os animais seriam submetidos a maus-tratos. Ainda que tais alegações não reflitam
a realidade da produção brasileira, elas teriam contribuído para a queda no consumo interno, fazendo necessário que fatores culturais e sociais deveriam ser considerados na avaliação
das causas do alegado dano à indústria nacional.
1831. O governo argentino enfatizou ainda que os prejuízos enfrentados pela indústria brasileira não decorreriam das exportações argentinas de leite em pó, mas sim de
fatores internos e estruturais, recomendando que a autoridade Investigadora brasileira considerasse esses elementos em sua análise preliminar. Ressalvada a definição de produto similar
e, por consequência, a delimitação da indústria nacional, registrou que o DECOM não teria avaliado adequadamente outras causas de dano, como:
- a atomização do setor, composto majoritariamente por pequenos produtores;
- a baixa competitividade desses produtores;
- a vulnerabilidade da cadeia produtiva diante de variações de preços, clima ou outros fatores conjunturais.
1832. Ao final da argumentação, o governo argentino pontuou que a evolução dos preços das exportações argentinas teria acompanhado a tendência dos preços
internacionais do setor lácteo, que o DECOM não teria considerado a possibilidade de o preço das importações originárias do Uruguai serem superiores aos das importações argentinas
em decorrência de um mix distinto de tipos de leite em pó e, conforme jurisprudência do Sistema de Solução de Controvérsias da OMC, a ausência de separação e distinção entre
os efeitos prejudiciais causados por diferentes fatores impediria que a autoridade investigadora dispusesse de uma base racional para concluir que as importações objeto de dumping
teriam causado o dano alegado - condição essencial para justificar a imposição de medidas antidumping.
1833. Diante de o exposto, o governo argentino pleiteou que o DECOM considerasse todos os fatores econômicos pertinentes em sua determinação preliminar e reiterou
pedido de encerramento da investigação, sem imposição de medidas, por inexistência de nexo causal entre as importações argentinas de leite em pó (integral ou desnatado, não
fracionado) e qualquer dano à indústria nacional brasileira de leite in natura.
1834. Em 17 de fevereiro de 2025, os produtores/exportadores Mastellone, Gloria e Noal e a importadora Leitesol, apresentaram manifestação conjunta pela qual buscaram
fundamentar a impossibilidade de aplicação de direitos provisórios sobre as importações brasileiras de leite em pó originárias da Argentina e do Uruguai, abordando as questões relativas
ao nexo de causalidade conforme segue.
1835. Preliminarmente, as manifestantes argumentaram que as importações brasileiras de leite em pó teriam sido muito mais acentuadas entre as origens não investigadas.
De acordo com as empresas, enquanto as importações das origens investigadas teriam tido aumento de 76,5% de 2022 a 2023, as importações de outras origens (Paraguai, Chile, Estados
Unidos etc.) teriam observado crescimento de 201%. Em 2024, as importações das origens investigadas teriam caído, enquanto as de outras origens teriam continuado a crescer,
indicando que fatores estruturais, e não dumping, teriam sido os principais responsáveis pelo aumento das importações em 2023.
Volume das importações Brasileiras de leite em pó em litros - 2020 a 2024
[RESTRITO]
[imagem RESTRITA suprimida]
Fonte: Anexo II da Manifestação conjunta Mastellone, Gloria, Noal e Leitesol - 17 de fevereiro de 2025, com referência ao Comex Stat.
1836. Segundo as manifestantes, o aumento das importações não teria sido fator de dano, mas sim uma resposta à queda da produção nacional (vendas internas teriam
caído 1,9%) e ao crescimento da demanda (mercado brasileiro teria crescido 2,2%) e mesmo no pico das importações (2023), a participação do produto importado no mercado teria
sido baixa.
1837. Além disso, não haveria correlação entre o volume importado e os indicadores de vendas nacionais: as importações teriam representado [RESTRITO]% do mercado
brasileiro, com queda na produção nacional em 2022 e em 2023, as importações teriam subido para [RESTRITO]%, mas a produção também teria aumentado.
Comparação histórica entre participação das importações totais e volume de produção nacional
[RESTRITO]
[imagem RESTRITA suprimida]
Fonte: Manifestação conjunta Mastellone, Gloria, Noal e Leitesol - 17 de fevereiro de 2025, com referência ao parecer de abertura da investigação.
1838. Nesse sentido, o aumento das importações teria sido motivado pela necessidade de suprimento do mercado, envolvendo diversas origens, e não por práticas desleais
de comércio.
1839. As manifestantes pontuaram, ainda, que a análise do impacto das importações com preços de dumping sobre a indústria doméstica deveria considerar três aspectos
fundamentais: subcotação, depressão e supressão de preços.
1840. As empresas manifestantes registraram que haveria inconsistência nos preços utilizados pelo DECOM para calcular a subcotação, o que comprometeria a validade das
conclusões da investigação e, em decorrência de inconsistência nos preços utilizados para o referido cálculo, impossibilitaria estabelecer com precisão um nexo causal entre as
importações e o suposto dano à indústria doméstica.
1841. Segundo as manifestantes, enquanto os preços no mercado interno, para fins de avaliação do dano, teriam sido baseados nos valores do leite in natura do Cepea/USP,
o cálculo da subcotação teria utilizado os valores do "leite em pó integral (sachê 400g - Média Brasil, fornecido pelo Cepea)", sem que fossem apresentadas justificativas para a adoção
de referências de preço distintas em cada um desses cálculos ou para uso do preço de produto excluído do escopo (leite em pó em sache de 400g), o que configuraria vício legal
relevante.
1842. Além disso, as manifestantes questionaram a razão de não ter sido utilizado o preço do leite in natura no cálculo da subcotação, argumentando que, caso o cálculo
fosse realizado com base no preço do leite in natura, os resultados demonstrariam a ausência de subcotação em P2 e uma subcotação muito pequena em P3 (3,0%), o que afastaria
a necessidade de imposição de medidas antidumping, conforme demonstrado na seguinte tabela:
Preço médio CIF Internado e Subcotação: Argentina e Uruguai (correção proposta)
[RESTRITO]
[imagem RESTRITA suprimida]
Fonte: Manifestação Mastellone, Gloria, Noal e Leitesol, de 17 de fevereiro de 2025.
1843. No entendimento das manifestantes, a metodologia adotada no parecer de abertura apresentaria inconsistências significativas, utilizaria diferentes critérios de preço
para a avaliação do dano e para o cálculo da subcotação, incluiria preços de um produto excluído do escopo da investigação, comprometeria a fundamentação das conclusões alcançadas
e mereceria reanálise do mérito da abertura da investigação. Por essa razão, as manifestantes esperam que os dados e análises sejam corrigidos em eventual parecer preliminar,
utilizando-se os dados do leite in natura como base de comparação para ponderação de subcotação e aplicação do princípio de "lesser duty".
1844. As manifestantes reconheceram a complexidade da análise realizada na investigação, registrando entendimento de que persistiriam desafios substanciais que
fragilizariam a consistência das alegações de dano e nexo causal, apresentando fatores conjunturais que teriam desempenhado papel determinante na ineficiência do setor leiteiro
brasileiro:
I. Variação climática e queda da produção leiteira brasileira entre 2022 e 2023
II. Dissonância entre os preços brasileiros e a média mundial
III. Impactos inflacionários e sociais
IV. Da produtividade e competitividade da indústria nacional
1845. Quanto à variação climática e a queda da produção, as manifestantes argumentaram que a produção de leite no Brasil teria sido severamente afetada por adversidades
climáticas em 2022 e 2023, especialmente pela estiagem nas principais regiões produtoras, como o Sul do país. Essas condições teriam reduzido significativamente o volume produzido,
tendo sido apontado o desconforto térmico no verão de 2022 e 2023 como um dos principais responsáveis pela queda da produção (conforme relatado em boletins agrometeorológicos
do Governo do Estado do Rio Grande do Sul).
1846. Os laticínios teriam optado por importar leite para suprir a demanda e evitar o desabastecimento, enquanto a Conab, em relatório de março de 2023, teria atribuído
a queda da produção a fatores conjunturais e estruturais, como a falta de preparo para enfrentar condições climáticas adversas, a alta do dólar e o consequente aumento dos custos
com combustíveis e alimentação animal.
1847. Tais condições teriam afetado a qualidade das pastagens e a produção de silagem, elevando os custos de produção e desestimulando a atividade leiteira, cenário no
qual as importações da Argentina e do Uruguai não teriam sido motivadas por dumping, mas por necessidade de suprimento, desempenhado papel essencial no abastecimento do
mercado nacional e evitando desabastecimento e impactos socioeconômicos.
1848. Nesse sentido, a imposição de direitos antidumping provisórios comprometeria a reposição de estoques e a segurança alimentar, especialmente quando o aumento
dos custos da indústria doméstica estaria diretamente ligado à queda da produção, e não às importações investigadas, as quais representariam apenas 7% do mercado.
1849. Segundo as manifestantes, os custos de produção no Brasil teriam aumentado, enquanto os preços internacionais do leite estariam em queda, indicando que o aumento
de custos estaria relacionado a fatores internos, e não a influências externas.
1850. Nesse sentido, caso analisada uma série histórica mais ampla (5 anos no lugar dos 3 anos apresentados pela peticionária), seria evidenciada ausência de nexo de
causalidade do alegado dano, em especial porque os preços do leite no Brasil em 2023 teriam sido os mais altos dos últimos quatro anos, excetuando-se picos atípicos de 2022.
1851. As manifestantes argumentaram que as importações de leite em pó, enquanto uma commodity essencial e presente na cesta básica, contribuiriam para solucionar
problemas enfrentados pela indústria doméstica estariam ligados a questões estruturais e climáticas e também para a redução da inflação de alimentos cujo preço no mercado brasileiro
supera os preços do mercado internacional
1852. Segundo as manifestantes, a produção nacional de leite seria majoritariamente realizada por pequenas propriedades familiares, com baixa escala e pouca tecnificação.
A estrutura fragmentada comprometeria a eficiência e a competitividade do setor, no qual 92,6% dos produtores operariam em pequena escala e apenas 21,4% superariam a produção
de 50 litros diários.
1853. Muitos produtores enfrentariam dificuldades operacionais e altos custos, não por causa das importações, mas por falta de planejamento e gestão, e a baixa
produtividade, bem como os preços acima da média internacional, seriam reflexo da estrutura produtiva nacional.
1854. As manifestantes apresentaram ainda dados do Anuário do Leite 2024 da Embrapa os quais mostrariam que a produtividade média no Brasil (2.280 litros/vaca/ano)
estaria abaixo da média mundial (2.690 litros/vaca/ano) e muito inferior à de países como Alemanha (8.541 litros/vaca/ano) e Nova Zelândia (4.560 litros/vaca/ano).
1855. As manifestantes ressaltaram ainda que o próprio governo brasileiro teria reconhecido os desafios internos e estruturais do setor ao instituir, por meio do Decreto
nº 11.771/2023, um grupo interministerial para propor medidas de fortalecimento da cadeia do leite, o que demonstraria que os problemas enfrentados pela indústria nacional não
decorreriam das importações investigadas, mas sim de limitações estruturais e conjunturais da produção brasileira.
1856. Em 20 de maio de 2025, a Polenghi apresentou manifestação na qual atribuiu a elevação do volume de leite em pó importado pelo Brasil nos primeiros meses de
2025 a outros fatores que não a prática de dumping, quais sejam: recomposição de estoques, fatores climáticos e logísticos, calendário comercial e antecipação de aquisição de matéria-
prima pela indústria de laticínios.
1857. Em 27 de maio de 2025, a AFB apresentou manifestação pela qual refutou que as importações uruguaias do produto objeto da investigação teriam causado dano à
indústria doméstica porque a participação dessas importações no volume total de leite em pó importado pelo Brasil teria decrescido ao longo do período investigado.
1858. Além disso, segundo a manifestante, o contexto da revisão antidumping encerrada pela Circular SECEX nº 5, de 2019, seria útil à análise de causalidade:
... Dentre essas origens, a principal em P5 foi o Uruguai que correspondeu a 63% do volume total importado de leite em pó. Conforme explicado no item 7.12.1, as
exportações do Uruguai certamente foram internalizadas a preços subcotados no mercado brasileiro, em virtude, principalmente, da preferência tarifária de 100%. Ainda, é necessário
destacar que estas apresentaram crescimento no mercado brasileiro, passando de 2,4% do mercado em P1 para 3,7% em P5, período de maior representatividade na série sob análise.
Apesar desse crescimento, observa-se que em P4 a indústria doméstica obteve seu maior preço na série sob análise, tendo sido mantido esse preço em P5.
Dessa forma, convém analisar a razão de as importações originárias do Uruguai não terem causado impacto mais significativo à indústria doméstica ao longo do período
de revisão. Não obstante o incremento das importações originárias desse país, atingindo 63% do volume total de leite em pó importado em P5, dados obtidos indicam que não parece
ser provável que as importações desse país sejam capazes de atingir um volume substancialmente mais elevado do que o atual. De acordo com o Instituto Nacional de La Leche
(Disponível em: http://inale.org/innovaportal/file/6394/1/triptico- inaleweb.pdf, acessado em 2 de fevereiro de 2018), a produção total de leite in natura no Uruguai não ultrapassa
2 bilhões de litros, sendo que o consumo per capita, de 230 litros de leite por habitante, geraria um excedente em torno de 1 bilhão de litros. Os dados da indústria doméstica,
em P5, indicam que a produção brasileira foi superior a 34 bilhões de litros.
Portanto, ainda que o Uruguai seja atualmente a origem com maior volume exportado para o Brasil e exporte leite em pó a preços CIF internados inferiores aos preços
CIF que as origens objeto da medida antidumping provavelmente exportariam para o Brasil (vide item 8.3), concluiu-se que há limitações quanto ao volume de leite em pó que esse
país pode exportar ao Brasil. (grifos da manifestante)
[Manifestação da AFB de 27 de maio de 2025, com referência à Circular Secex nº 5/2019, fls. 59.]
Comparação dos fatores analisados na Circular Secex nº 5/2019 referentes às importações do Uruguai e seu efeito sobre a indústria doméstica
[RESTRITO]
Fator considerado pela Circular Secex nº 5/2019 2016-2017 2023
Volume importado do Uruguai (em mil litros) [REST.] [REST.]
Participação do Uruguai no total importado em P5/P3 63,0% 43,3%
Participação do Uruguai no mercado brasileiro em P5/P3 3,7% 2,8%
Produção de leite in natura no Uruguai (milhões de litros) 2.049 2.275
Consumo per capita no Uruguai (litros/pessoa) 230 228
Produção de leite brasileira (PPM) (mil litros) 34.000.000 35.375.235
Conclusão Não há dano Há dano
Fonte: Tabela 4 da Manifestação da AFB de 27 de maio de 2025, com referência à Circular SECEX nº 5/2019, PPM - IBGE, Parecer de Abertura §§205 e INALE (https://www.inale.org/estadisticas/).
1859. A AFB argumentou ainda que, mesmo que se admitisse a existência de algum dano à indústria doméstica, esse não poderia ser atribuído às importações investigadas
porque diversos fatores alternativos, mais plausíveis e robustamente documentados, explicariam as dificuldades enfrentadas pela indústria nacional:
Outras causas de dano à indústria doméstica
[RESTRITO]
[imagem RESTRITA suprimida]
Fonte: Tabela 6 da Manifestação da AFB, de 27 de maio de 2025
1860. Segundo a AFB, pela heterogeneidade do mercado de leite no Brasil, seria possível que a produção doméstica estivesse sendo afetada pela competição interna com
outros produtores domésticos (art. 32, § 4º, inciso IV), a partir da qual produtores de maior escala e com acesso à tecnologia estivessem impactando a atividade dos pequenos
produtores, o que seria ilustrado pela publicação "Situação e principais desafios da produção de leite no Brasil", disponível no sítio eletrônico da empresa Genes Pecuária e Comércio
Ltda, a qual atribuiria como principais problemas enfrentados pelo setor: a baixa produtividade, os elevados custos de produção, a instabilidade de preços, a falta de assistência técnica
e a fragmentação da produção e do beneficiamento.
1861. A AFB prosseguiu em sua manifestação registrando que haveria de se considerar, ainda, a competição do leite in natura nacional com o leite em pó fabricado
nacionalmente, cujo volume produzido teria aumentado em razão de uma série de investimentos ao longo e após o período investigado.
No Brasil, no ano de 2020, em torno de 650 mil toneladas de leite em pó foram produzidas e comercializadas, sendo um produto de grande importância para a cadeia devido
a sua vida de prateleira elevada e sua boa logística de armazenamento e transporte. Necessita-se de aproximadamente 8,2 litros de leite para produção de 1 kg de leite em pó integral,
e 11 litros para o caso do desnatado. Estamos falando, portanto, de aproximadamente 6 bilhões de litros de leite por ano utilizados nesse mercado. (grifo da manifestante)
[Manifestação da AFB de 27 de maio de 2025, com referência ao sítio eletrônico https://www.milkpoint.com.br/colunas/milk-monitor/o-que-impacta-o-mercado-de-leite-em-
po-230246/#:~:text=No%20Brasil%2C%20no%20ano%20de%202020%2C%20em%20torno,e%20sua%20boa%20log%C3%ADstica%20de%20armazenamento%20e%20transporte]
1862. Não obstante, segundo a AFB, a variação dos custos também teria impactado o desempenho dos produtores nacionais:
O cenário do negócio do leite vem sofrendo alterações desde 2021, com redução do rebanho e produtores saindo da atividade em vários estados, o que em 2022 resultou
em alta nos preços pela redução da oferta, comprometendo o consumo pela população devido a questões econômicas.
Os principais fatores que afetaram diretamente os preços do leite foram redução da produção, alta nos preços dos principais insumos nutricionais (milho e soja),
consequente queda da captação pela indústria, mudança crescente do sistema de produção para confinamento, fenômenos climáticos em sequência (La Niña e El Niño), aumento no
preço dos combustíveis, inflação e aumento na cotação do dólar. (grifos da manifestante)
[Manifestação da AFB de 27 de maio de 2025, com referência à publicação https://www.agazeta.com.br/artigos/estamos-assistindo-ao-fim-do-produtor-de-leite-0324]
1863. Dessa forma, na hipótese de haver qualquer dano à indústria doméstica, este certamente não foi causado pela variação ínfima no comportamento das importações
de leite em pó investigadas, mas, sim, por uma série de outros fatores não relacionados, incluindo fatores exógenos (como a variação climática, variação nos preços internacionais,
aumento do custo dos insumos) e endógenos (dinâmica do mercado leiteiro no Brasil, acesso assimétrico à informação e à tecnologia, produtividade da indústria doméstica e competição
com produtores internos)
1864. Em 14 de julho de 2025, as produtoras/exportadoras Mastellone, Gloria, Noal e a importadora Leitesol apresentaram manifestação na qual reproduziram por escrito
os pontos oralmente expostos na audiência, pela qual as empresas apresentaram argumentos relacionados à relação de causalidade entre as importações investigadas e o suposto
cenário de dano material da indústria doméstica.
1865. Sobre a correlação dos preços das importações investigadas e o preço da indústria doméstica, o grupo de manifestantes afirmou que as origens investigadas não
exerceriam sobre a indústria doméstica qualquer forma de pressão de preços - e que seriam verdadeiros price takers da indústria doméstica.
1866. Como forma de demonstrar tais alegações, as manifestantes recorreram à análise mensal das estatísticas de importação do produto objeto das origens investigadas
em comparação aos preços também mensais da Cepea/USP. Os resultados, de acordo com as empresas, não deixariam margem para outras interpretações: a indústria doméstica teria
sido, em 2023, a responsável pela queda de preços ocorrida (price maker), e teria ditado os preços brasileiros às origens investigadas que, em reação e de forma posterior, também
teriam baixado preços (price taker).
[RESTRITO]
[imagem RESTRITA suprimida]
Fonte: Manifestação Gloria, Noal, Mastellone e Leitesol, 14 de julho de 2025.
1867. Como arguido em audiência, as manifestantes alegaram que as razões para a retração de preços observada - que teria sido iniciada pela própria indústria doméstica,
de acordo com as empresas - pareceria se relacionar às próprias características da produção nacional de leite in natura (que seria fragmentada e teria pouca eficiência média e baixo
grau de automação) e à natureza que seria estruturalmente deficitária do mercado brasileiro de leite. Tratar-se-ia, segundo o grupo de manifestantes, de elementos que seriam
absolutamente alheios às importações investigadas e cujos efeitos danosos a elas não podem ser atribuídos.
1868. Por fim, a última exposição argumentativa feita pelo grupo de manifestantes em audiência referiu-se à existência de outros fatores causadores de dano que, nos termos
do art. 32, inciso II, do Decreto nº 8.058, de 2013, deveriam ter sido identificados e ter seus efeitos segregados das análises e conclusões de dano e causalidade.
1869. Nesse sentido, as manifestantes rememoraram a questão climática enfrentada pela produção brasileira, cujos efeitos danosos teriam sido especialmente agudos nos
anos de 2022 (P2) e 2023 (P3). A própria CNA, por meio de seu estudo Projeto Campo Futuro, teria "confessado", de acordo com as manifestantes, que a queda na produção teria
se dado "por conta do clima adverso e da alta nos custos de produção" - o que confirmaria a existência de outros fatores causadores de dano.
1870. A mesma avaliação teria sido informada pela Secretaria da Agricultura, Pecuária, Produção Sustentável e Irrigação do Governo do Estado do Rio Grande do Sul - uma
das principais bacias leiteiras do Brasil. As manifestantes apresentaram notícia segundo a qual estiagem e temperaturas acima da média histórica teriam tido grande impacto na produção
leiteira do Rio Grande do Sul.
1871. O grupo de manifestantes também indicou que o Centro Nacional de Monitoramento e Alertas de Desastres Naturais (CEMADEN) do Ministério da Ciência, Tecnologia
e Inovações (MCTI) teria afirmado que o país teria enfrentado neste período a pior seca da história - que teria sido altamente danosa à agricultura e sobremaneira à pecuária
leiteira.
1872. Afirmaram, ademais, que este complexo e difícil cenário de produção teria sido, ainda, agravado pelo alegado incremento de custos ocasionado pelo conflito armado
de 2022 entre Rússia e Ucrânia, que teria atingido insumos cruciais à pecuária - especialmente grãos (mistura) e fertilizantes, como o cloreto de potássio (KCL), que seria amplamente
utilizado nas pastagens.
1873. Por fim, as manifestantes suscitaram o tema da estrutura da própria indústria doméstica e, para tanto, mencionaram o documento com 10 "reflexões" sobre a
competitividade e desafios do leite brasileiro constante da publicação "Anuário do Leite 2024" da Embrapa, reproduzido a seguir, argumentando que nenhum teria sido relacionado às
importações investigadas.
Competitividade do leite brasileiro - Anuário do leite da EMBRAPA
[RESTRITO]
[imagem RESTRITA suprimida]
Fonte: Manifestação Gloria, Noal, Mastellone e Leitesol, de 14 de julho de 2025.
1874. A Polenghi apresentou manifestação no dia 16 de julho de 2025, na qual argumentou que eventual dano não guardaria nexo causal com as importações investigadas,
mas resultaria de fatores externos, uma vez que o aumento pontual das importações em 2025 teria decorrido da sazonalidade e da recomposição de estoques, e não de prática
desleal.
1875. A manifestante acrescentou que fatores como competição interna entre produtores, variações de custos, eventos climáticos e inflação poderiam explicar eventuais
impactos no setor, além de destacar que a participação do Uruguai nas importações teria diminuído e que as variações apresentadas pela CNA seriam próximas aos limites "de
minimis".
1876. A CNA, em manifestação protocolada no dia 16 de julho de 2025, frisou ter aportado aos autos alternativa de subcotação para a Argentina e o Uruguai, considerando
preços reais mensais do leite em pó integral no atacado, a partir da base de dados "MilkPoint Mercado".
1877. Segundo a Confederação, as cotações referir-se-iam aos preços reais de leite em pó de uso industrial (25 kg) e "independentemente da fonte e/ou fracionamento do
produto, demonstra[riam] as subcotações dos preços dos produtos importados em relação ao preço da indústria doméstica".
1878. O referido cálculo "corrobora[ria] que o produto objeto da investigação [teria ingressado] no Brasil a preços subcotados em relação ao preço do leite em pó praticado
(...) em todos os períodos de análise de dano".
Cálculo de Subcotação (Argentina e Uruguai) - MilkPoint Mercado (Manifestação CNA)
[RESTRITO]
Argentina P1 P2 P3
Preço CIF (US$/1000 litros) 100,0 134,2 120,5
Despesas de Internação - 3% (US$/1000 litros) 100,0 134,2 120,5
CIF Internado (US$/1000 litros) 100,0 134,2 120,5
Cotação do Dólar (R$) 100,0 95,7 92,6
CIF Internado (R$/1000 litros) 100,0 128,4 111,6
Preço Leite em Pó (R$/1000 litros) 100,0 111,1 106,1
Subcotação (R$/1000 litros) 100,0 77,2 95,4
Subcotação (%) 100,0 69,4 89,7
Uruguai P1 P2 P3
Preço CIF (US$/1000 litros) 100,0 127,0 121,5
Despesas de Internação - 3% (US$/1000 litros) 100,0 127,0 121,4
CIF Internado (US$/1000 litros) 100,0 127,0 121,5
Cotação do Dólar (R$) 100,0 95,7 92,6
CIF Internado (R$/1000 litros) 100,0 121,6 112,5
Preço Leite em Pó (R$/1000 litros) 100,0 111,1 106,1
Subcotação (R$/1000 litros) 100,0 86,9 91,5
Subcotação (%) 100,0 78,3 86,2
Fonte: Manifestação CNA - Parecer de Abertura (Preço CIF); DECOM (despesa internação); Banco Central do Brasil (taxa de câmbio); preço do leite em pó no Brasil (MilkPoint Mercado)
Compilação: DECOM
1879. Ademais, a CNA registrou que o objeto da análise da autoridade investigadora seria a prática de dumping por produtores/exportadores das origens investigadas e que
tendências de preços internacionais não afastariam a possibilidade de tal prática, reiterando a possibilidade de as partes interessadas comprovarem em contrário pela apresentação de
seus dados primários.
1880. No que tange a possíveis outros fatores causadores de dano e da não atribuição, a CNA frisou que grande parte dos argumentos apresentados pelas demais partes
interessadas sobre a causalidade trataria de desafios estruturais inerentes a qualquer sistema produtivo da cadeia leiteira.
1881. Segundo a CNA, não haveria elementos de prova nos autos que demonstrariam a ocorrência dos referidos desafios estruturais de forma mais acentuada em 2023 ou
de que o dano sofrido pela indústria doméstica decorreria primordialmente de tais desafios.
1882. A CNA ainda registrou que a cadeia produtiva teria sempre convivido com a referida situação e fora resiliente ao enfrentá-la, de maneira que a prática de dumping
nas importações investigadas teria sido a causadora do dano sofrido pela indústria doméstica.
1883. A confederação argumentou também que o clima adverso e a alta nos custos de produção teriam efeito regional, não restringindo seus efeitos ao Brasil, o que
confirmaria a prática desleal pelas origens investigadas e a supressão dos preços domésticos no Brasil.
1884. Ademais, a CNA argumentou que não prosperaria a argumentação de que as importações seguiriam a sazonalidade das importações de leite pelo Brasil e pontuou que
"de janeiro a junho de 2025, o país [teria] internaliz[ado] um total de 802 milhões de litros de leite equivalentes, (...) segundo maior volume de toda a série histórica iniciada em 1997,
ficando aquém apenas do volume de 2023, justamente o último ano compreendido pela investigação".
1885. Em 8 de setembro de 2025, a ABIA apresentou manifestação na qual argumentou que os dados constantes dos autos comprometeriam a coerência metodológica em
razão de inconsistências na definição do produto objeto da investigação e da utilização, sob alegada fragmentação da indústria doméstica, de amostras restritas e dados secundários
pouco representativos da realidade.
1886. Segundo a ABIA, inexistiria dano material e nexo causal, dado que a indústria doméstica fora impactada por fatores climáticos (estiagens em 2021-2022), custos internos
elevados, variações cambiais e estrutura produtiva fragmentada, fatores alheios às importações investigadas e que explicariam as oscilações de desempenho.
1887. A associação acrescentou que as importações brasileiras proviriam de múltiplas origens, com expansão de importações de países não investigados (Chile, EUA, Paraguai)
em 2023 e redução das importações da Argentina e do Uruguai em 2024. Além disso, dados recentes indicariam recuperação do setor, com expansão da produção, aumento da captação
e melhoria dos preços ao produtor.
1888. O governo da Argentina apresentou manifestação, em 3 de fevereiro de 2026, na qual argumentou que inexistiria nexo de causalidade entre o alegado dano à indústria
doméstica e as importações de leite em pó originárias da Argentina porque essas importações teriam se elevado em menor grau que as importações de outras origens e, a despeito
da elevação, teriam representatividade marginal no mercado brasileiro (aproximadamente 3%).
1889. Além disso, as importações argentinas do produto investigado e a produção brasileira de leite in natura não estariam negativamente correlacionadas, dado que em
2022 teria havido queda da produção e diminuição das importações, enquanto em 2023, teria havido aumento da produção, mesmo com elevação das importações.