CIRCULAR Nº 28, DE 13 DE ABRIL DE 2026 (parte 3 de 6)

95. Nos termos constantes do relatório da União Europeia sobre as distorções na economia chinesa para fins de investigações de defesa comercial:
The recent years have seen a growing integration between the State and the Party, making the structures of the Party and those of the State functionally indistinguishable.
This integration entailed not only government reforms geared towards boosting the CCP's control over the State administration (see Section 3.2.2), but also an increasing tendency of
the Party to inject itself directly into the corporate structures and the managerial decision-making of individual business operators, state-owned (see Section 3.3.1) and private (see Section
3.3.2) alike. Consequently, the CCP is in position to control the country's economy both by using the State institutions, as well as through other - more direct and informal - channels,
in particular Party structures within enterprises.
96. Assim, as peticionárias sustentaram que essa organização econômica permitiria ao Estado e ao PCC exercer controle direto e abrangente sobre a atividade econômica,
inclusive por meio de comitês partidários que operariam dentro das empresas, resultando em um ambiente intervencionista e incompatível com condições normais de mercado.
4.1.1.2.2. Da intervenção do Estado chinês na economia em geral
97. As peticionárias afirmaram que a intervenção do Estado na economia chinesa seria ampla e sistemática, ocorrendo por meio de mecanismos de planejamento central e
de políticas industriais. O principal instrumento dessa intervenção seriam os Planos Quinquenais, que definiriam metas estratégicas e prioridades nacionais para períodos de cinco anos.
Segundo o do relatório da União Europeia sobre as distorções na economia chinesa para fins de investigações de defesa comercial,
"China's formal plans are more than just strategic visions, they determine the direction of the Chinese economy, set out priorities and prescribe the goals which the central
and local governments and their related bodies must strive to implement."
98. Esses planos não se limitariam a diretrizes gerais, mas funcionariam como guias normativos e operacionais, determinando objetivos que governos locais e órgãos estatais
deveriam implementar. Assim, setores considerados estratégicos receberiam tratamento preferencial, incluindo subsídios diretos, incentivos fiscais, crédito direcionado, acesso privilegiado
a insumos e regulamentações específicas.
99. As peticionárias teriam destacado que, para alcançar essas metas, o governo chinês controlaria fatores essenciais de produção, como:
(i) Propriedade da terra, que seria estatal, permitindo alocação e precificação com base em critérios não mercadológicos;
(ii) Energia, cujo fornecimento e preços seriam regulados para favorecer setores prioritários;
(iii) Capital, com forte presença estatal no sistema financeiro, direcionando crédito para empresas estatais e privadas alinhadas às políticas governamentais;
(iv) Matérias-primas e insumos, por meio de restrições à exportação e controle de produção para manter preços internos artificialmente baixos;
(v) Mercado de trabalho, caracterizado por limitações à negociação coletiva e ausência de direitos fundamentais, com sindicatos subordinados ao Partido Comunista Chinês;
e
(vi) Atuação dos agentes de mercado, marcada pela influência direta do Estado sobre empresas estatais e privadas.
100. Ainda, as peticionárias ressaltaram que as empresas estatais desempenhariam papel central na implementação das políticas governamentais, operando sob supervisão da
Comissão de Supervisão e Administração de Ativos do Estado (SASAC) e mantendo comitês partidários que participariam das decisões estratégicas.
101. Além disso, mesmo empresas privadas estariam sujeitas à criação obrigatória de organizações do PCC em sua estrutura, garantindo alinhamento às diretrizes políticas,
conforme constaria da Constituição do PCC:
Art. 29 Primary Party organizations are formed in enterprises, rural areas, government departments, schools, scientific research institutes, communities, mass organizations,
intermediaries, companies of the People's Liberation Army and other basic units, where there are at least three full Party members.
(...)
Art. 33 Primary-level Party organizations in non-public sector entities shall implement the Party's principles and policies, guide and oversee their enterprises' observance of state
laws and regulations, exercise leadership over trade unions, Communist Youth League organizations, and other people's group organizations, promote unity and cohesion among workers
and office staff, safeguard the legitimate rights and interests of all parties, and promote the healthy development of their enterprises.
102. Por seu turno, constaria do artigo 19 da Lei das Empresas:
Art. 19 In a company, an organization of the Communist Party of China shall be established to carry out the activities of the party in accordance with the Constitution of the
Communist Party of China. The company shall provide the necessary conditions for the activities of the party organization.
103. Esse contexto permitiria ao governo moldar a estrutura produtiva e a alocação de recursos, afastando a economia chinesa das condições normais de mercado.
4.1.1.2.3. Intervenção do Estado no setor de proteína de soja
104. Segundo as peticionárias, o setor de proteína de soja na China não operaria sob condições normais de mercado devido à intensa intervenção estatal, que se manifestaria
em diversos níveis da cadeia produtiva. O controle começaria pelo insumo essencial, a soja, cujo preço e disponibilidade seriam fortemente influenciados por políticas públicas e pela
atuação de empresas estatais como COFCO e Sinograin.
105. Sobre a Sinograin, as peticionárias apresentaram notícias obtida do sítio eletrônico do Conselho de Estado da China, na qual constou que
"(...) when U.S. traders drove soybean prices to historic lows, attempting to wipe out Chinese farmers completely, the Chinese government stepped in. State-owned China Grain
Reserves Group also known as Sinograin, began stockpiling vast amounts of soybeans-buying both domestic and imported soybeans at low prices and filling its storage facilities as quickly
as possible.
(...) When the price reached an unacceptable level, Sinograin began releasing its stockpiles in a controlled manner, selling soybeans at slightly below market price every ten
days."
"The ministry said that the China Grain Reserves Group Co, the country's largest grain storage and transportation company, will step up efforts to purchase soybeans from
growers in Heilongjiang province and the Inner Mongolia autonomous region, which grow the most soybeans in China.
As the world's largest importer of soybeans, China began bolstering efforts to expand cultivation last year, as its leadership called for heightened efforts toward food security
and self-sufficiency."
106. Essas empresas controlariam importações, estocagem e liberação de grãos, garantindo preços artificialmente baixos para produtores nacionais. Além disso, o governo
chinês teria implementado políticas de incentivo à produção doméstica, incluindo subsídios diretos, crédito subsidiado e programas para expansão da área cultivada, conforme
demonstraria estudo da OCDE sobre políticas agrícolas:
The 2023 No. 1 Central Document reiterates the objective of annual grain production of at least 650 million tonnes. It also prioritises increasing maize yields, expanding the
soybean cultivated area, and reducing soybean meal usage. It highlights the need for regulation and supervision of state grain reserves, international trade-partner diversification,
technological innovation to improve seeds and agricultural machinery, and promoting "green agricultural development".
As prices for grain and oilseeds increased following Russia's war of aggression against Ukraine, two key soybean-producing provinces in northeast China announced their
objectives to increase soybean area compared to 2021. To meet these goals, provincial governments provided soybeans farmers with additional area payments while the Ministry of
Agriculture and Rural Affairs (MARA) released guidelines for alternating crops of maize and soybeans.
China provided subsidies in three rounds throughout 2022 to stabilise farm incomes and compensate grain producers for the increasing costs of agricultural inputs: CNY 20
billion (USD 3 billion) in March 2022; CNY 10 billion (USD 1.5 billion) in May 2022; and CNY 10 billion (USD 1.5 billion) in August 2022.
Producers of imported commodities (such as pig meat, milk, wheat, rice, cotton, soybeans, and sugar) benefited from transfers equal to between 9% and 53% of commodity
receipts in 2020-22. Prices received by farmers were 15% higher than world prices on average in 2020-22."
107. As peticionárias ressaltaram que o governo chinês reconheceria o caráter estratégico do setor agroindustrial, especialmente no contexto da busca do país pela
autossuficiência e segurança alimentar. Nesse sentido, o fortalecimento da produção doméstica de produtos agrícolas-chave, com vistas à redução da dependência externa e à estabilidade
do abastecimento alimentar, estaria estabelecido como uma das metas centrais do 14º Plano Quinquenal (2021-2025).
108. Especificamente quanto à soja, a China figuraria como a maior consumidora e importadora global desse grão, muito em decorrência da relevância do setor pecuário para
China e da busca por proteínas alternativas. A China seria, desde a década de 90, o maior produtor mundial de carne e teria experimentado crescimento acelerado nessa produção ao
longo dos últimos anos. Entre 2020 e 2023, a produção chinesa de carne teria aumentado de cerca de 77 milhões para 92 milhões de toneladas, o que representaria um crescimento
de 25%. Esse avanço teria intensificado a demanda por ração animal, na qual a farinha de soja constituiria o principal componente proteico.
109. Paralelamente, as proteínas de soja de grau alimentício passaram a assumir papel cada vez mais relevante e estratégico para a China, por serem consideradas fonte
proteica alternativa alinhada tanto às metas de segurança alimentar quanto aos objetivos climáticos do país. Nas últimas décadas, o governo chinês teria adotado o compromisso de atingir
o pico de suas emissões de gases de efeito estufa até 2030 e a neutralidade de carbono até 2060. Porém, para atingir essa meta, seria necessário que o país reduzisse emissões no
setor agropecuário, que corresponderia por cerca de 42,8% das emissões agrícolas chinesas.
110. Nesse contexto, a substituição parcial de proteínas de origem animal por proteínas vegetais, que gerariam um impacto ambiental menor para a sua produção, passaria
a ocupar papel relevante no esforço de redução do impacto ambiental associado à produção de alimentos, sem comprometimento da oferta proteica à população.
111. A ADM e a Solae pontuaram que o mercado chinês de soja apresentaria, historicamente, divisão específica: a produção doméstica, que seria composta quase
integralmente por soja não transgênica e que seria direcionada à fabricação de alimentos; e o volume das importações, majoritariamente composto por soja transgênica e que seria
destinado à produção de óleo e farelo utilizados na nutrição animal. Nesse sentido, a Lei de Segurança Alimentar da China teria passado a priorizar o processamento de grãos para uso
alimentício, conferindo à proteína de soja food grade status prioritário dentro da política nacional de segurança alimentar chinesa, em vista da utilização do grão nacional na produção
desse produto.
112. As peticionárias pontuaram que a soja seria considerada estratégica pelo governo chinês, conforme constaria de Planos Quinquenais, que estabeleceriam metas para
autossuficiência e segurança alimentar. Essas normas priorizariam o processamento de grãos para uso alimentício, conferindo à proteína de soja food grade status prioritário dentro da
política nacional.
113. Constaria do 13º Plano Quinquenal (2016-2020):
We will continue to implement and improve the minimum purchase price policy for rice and wheat and deepen reform of the program for guaranteeing base prices for cotton
and soybeans.
114. Por seu turno, haveria a seguinte menção no 14º Plano Quinquenal (2020-2025):
We will implement a variety assurance strategy, improve the supply security system for important agricultural products and the grain production, purchase, storage, and sales
system, and ensure absolute security of rations, basic self-sufficiency in grain, and an ample supply of important agricultural and sideline products. We will not relax our hold on food
production. (...)
We will deepen the reform of the agricultural product purchase and storage system, accelerate the cultivation of diversified market purchase and sales entities, reform and
improve the central grain reserve management system, and improve our ability to regulate and control grain reserves.
115. Ainda, constaria do 14º Plano Quinquenal de Desenvolvimento Nacional Agrícola/Rural e Científico e Tecnológico (2021-2025) que a soja seria um setor crítico:
Com foco no aumento dos níveis de rendimento e no desenvolvimento de terras aráveis de reserva e terras salinas alcalinas, implementar a Iniciativa de auto fortalecimento
da ciência e tecnologia da soja para apoiar e servir a expansão da capacidade de produção de soja e oleaginosas. (...)
Realizar pesquisas inovadoras sobre modelos de integração entre culturas e pecuária, intensificar a pesquisa e o desenvolvimento de técnicas e sistemas de cultivo, como o
cultivo intercalar e o cultivo em relevo de soja e milho, a rotação de culturas e o manejo do pouso.
Realização de pesquisas sobre plantio (...) máquinas para o cultivo intercalar em faixas para sistemas de soja-milho, plantio preciso de batata, plantio e colheita de alta
eficiência para soja (...).
116. Ainda, as peticionárias pontuaram que a Lei da Autossuficiência Alimentar, de 2024, teria possibilitado novos incentivos à produção local de produtos agrícolas-chave e à
busca de autossuficiência alimentar em grãos, incluindo a soja. Esses incentivos abrangeriam o controle e a organização das terras produtivas, o controle de insumos e estoques a as medidas
de controle de preço:
Article 25. The State strengthens the construction of "grain production functional areas" and "important agricultural production protected areas" and encourages agricultural
producers to plant high-quality crops. The People's governments at or above the county level shall organize the delimitation of grain production functional areas and important agricultural
product production protected areas in accordance with regulations, strengthen construction and management, guide agricultural producers to plant target crops.
Article 19. The People's governments at or above the provincial level shall establish a seed reserve system that is mainly used for meeting grain production needs in times of
disasters and for balancing supply and demand.
Article 20. The People's governments at or above the county level shall coordinate efforts to ensure stable supply of agricultural production materials such as fertilizers, pesticides,
and agricultural films, and guide grain producers to apply fertilizers and pesticides scientifically, use agricultural films reasonably and increase application of organic fertilizers.
Article 29. The State establishes a government grain reserve system. Government grain reserves are divided into central government reserves and local government reserves.
Government grain reserves are used to regulate the supply and demand of grain, stabilize the grain market, respond to emergencies, etc. The scale of central government grain reserves
and the total scale of local government grain reserves are determined by the State Council and adjusted dynamically. The variety structure and regional layout of government grain reserves
are determined in accordance with relevant provisions of the State Council. The purchase, sale, rotation, use, etc. of government grain reserves shall be carried out strictly in accordance
with relevant State regulations.
Article 40. When there is a significant change in the relationship between supply and demand for grain or significant changes in prices, the People's governments at or above
the county level and their relevant departments may take measures to regulate the grain market according to their authority:
(I) publishing information on the grain market;
(II) implementing policy-based storage and sale of grain;
(III) requiring implementation of specific stock levels for grain;
(IV) organizing the release of stored grain;
(V) guiding grain processing conversion or limit the amount of deep processing of grain;
(VI) other necessary measures.
If necessary, the State Council and the People's governments of provinces, autonomous regions and municipalities directly under the Central Government may take corresponding
measures in accordance with relevant provisions of the Price Law of the People's Republic of China.
117. Paralelamente, o governo teria lançado planos para reduzir o uso de farelo de soja em rações animais, direcionando excedentes para a produção alimentícia, reforçando
o caráter estratégico do setor.
118. Outro ponto destacado pelas peticionárias seria o fomento estatal à pesquisa e tecnologia, especialmente em soja transgênica, conduzido por centros públicos como a
Chinese Academy of Agricultural Sciences, vinculada ao Ministério da Agricultura e Assuntos Rurais (MARA, em inglês), e por empresas estatais:
"State-owned enterprises (SOEs) and research centers (such as the Chinese Academy of Agricultural Sciences, a national research institution directly under MARA) (see also State
Council, October 4, 2021) have a broad mandate encompassing research and development (R&D). Over 7,600 seed companies make up the private sector, though it is only responsible for
10 to 20 percent of R&D (China Seed, August 10, 2023)
119. Operações como a aquisição da Syngenta pela ChemChina evidenciariam o objetivo de consolidar a cadeia produtiva sob controle estatal:
LONDON - The Chinese government wants to make sure its food supply is reliable and safe as it works to feed a rapidly growing middle class. So it was a coup on Wednesday
when a Chinese company won approval to take over one of the world's largest suppliers of seeds and pesticides.(...)
The deal between China National Chemical Corporation, a state owned company known as ChemChina, and Syngenta comes as trade relations between China and the West have
become increasingly tense.(...)
120. Por fim, as peticionárias ressaltaram que a intervenção estatal avançaria para a estrutura empresarial do setor, com a estatização de grandes processadoras, como o Grupo
Shandong Sanwei Holding e a Zhongyang Biological, além da influência sobre empresas privadas, como o Grupo Yuwang, beneficiário de subsídios especiais.
121. As peticionárias pontuaram que o grupo estatal Beidahuang teria sido responsável por mais de 40% da área total cultiva de soja na China, no ano de 2022. O grupo seria
financiado diretamente pelo Ministério das Finanças em nome do Conselho de Estado da China, que o classificaria como empresa estatal de importância estratégica para o país:
empresa estatal comercial cujo principal negócio é em indústrias importantes e áreas relacionadas à segurança nacional e à salvação da economia nacional (...)
122. Indicaram também que o grupo Beidahuang atuaria de forma verticalmente integrada, abrangendo o cultivo, o processamento e a comercialização de grãos e oleaginosas,
inclusive a soja. As peticionárias apresentaram que diversos membros da alta administração do grupo seriam integrantes do PCC, o que reforçaria a natureza estatal e o alinhamento das
decisões estratégicas do grupo aos objetivos governamentais:
.Wang Zhaocheng
Secretário do Partido e Presidente do Grupo de Fazendas Estatais de Beidahuang Co., Ltd.
Responsável pelo trabalho geral do Comitê do Partido, do Conselho de Administração e das Forças Armadas do Grupo.
(imagem suprimida)
.Chen Youfang
Subsecretário do Comitê do Partido, Vice-presidente e Gerente Geral do Grupo de Fazendas Estatais de Beidahuang Co., Ltd.
Responsável pelo planejamento estratégico, reformas, finanças, gestão de recursos e ativos e controle de riscos do grupo.
(imagem suprimida)
.Jiang Qinghai
Secretário Adjunto do Comitê do Partido e Presidente do Sindicato dos Trabalhadores do Grupo de Fazendas Estatais de Beidahuang Co.,
Ltd.
Responsável pela construção do partido, fiscalização, publicidade e trabalho de frente única cultural do grupo, segurança nacional e assuntos
políticos e jurídicos, integração militar-civil e organizações de massa. Trabalho relacionado ao processamento de petições e reclamações.
(imagem suprimida)
.Sun Hongliang
Membro do Comitê do Partido e Vice-Gerente Geral do Grupo Agrícola Estatal de Beidahuang Co. Ltd.
Responsável pela gestão das empresas do grupo.
(imagem suprimida)
.Yue Yuanlin
Membro do Comitê do Partido e Vice-Gerente Geral do Grupo Agrícola Estatal de Beidahuang Co., Ltd.
(imagem suprimida)
123. Além do Grupo Beidahuang, as peticionárias apontaram a COFCO como líder global no fornecimento de grãos, que teria expandido suas operações internacionalmente para
controlar etapas que vão da importação até a entrada do produto no mercado chinês:
COFCO Corporation Limited is a centrally administered, large-scale state-owned enterprise. While focusing on our core agri-food businesses, we also engage in businesses across
the food, finance, and real state sectors. Over the years, we have grown into a leading global agri-food corporation with international operations. (...)
We have built an integrated supply system covering cross-border sourcing, storage, logistics, processing, and trading. Our global business volume reached approximately 180
million tons, with assets spread across nearly 40 countries and regions on six continents. We focus on such agri-food categories as grain, oil, sugar, and cotton, and have strategically
positioned ourselves in production regions with great growth potential, such as South America and the Black Sea. (...)
Our investments span storage infrastructure, ports, terminals, railways, and a modern fleet of bulk grain carriers
124. Especificamente em relação à soja e aos demais grãos, as peticionárias ressaltaram que a:
COFCO TRADING LTD. is a domestic grain trading company with market-oriented approach. We play a pivotal role in maintaining national grain security and supporting macro-
adjustment regulation, acting as a vital link between grain producers, feed and breeding businesses.
(...) Our operations encompass agricultural industrialization of grain, domestic and international grain trade, and e-commerce platforms. Its primary products are corn, wheat, rice,
and soybeans.
Boasting total storage capacity of over 30 million tons, annual port throughput capacity of nearly 22 million tons, and daily shipment capacity exceeding 300,000 tons in Northeast
China, our operations span major grain production and sales regions nationwide.
125. Ainda, as peticionárias destacaram a atuação da empresa estatal Sinograin, que seria responsável por manejar os estoques e reservas de grão na China de maneira a
assegurar que alterações de mercado e produção como safras menos produtivas ou elevações do preço não impactem na oferta e no preço de grãos no país, conforme reconhecido pelo
próprio governo chinês em comunicado sobre a compra de grãos do país:
Grain purchase, along with the policy of setting a minimum grain purchase price, is an important part of China's macro control measures as it is key to safeguarding national food
security, maintaining the stability of food prices, protecting the interests of farmers and ensuring supplies in emergency situations.
126. Isso posto, as peticionárias reforçaram que a presença estatal, somada às diretrizes normativas e aos mecanismos de controle sobre insumos e preços, demonstraria que
o setor de proteína de soja seria moldado por objetivos políticos e estratégicos, e não por dinâmicas concorrenciais autônomas.
4.1.1.2.4. Da conclusão das peticionárias sobre o tratamento da China para fins de cálculo do valor normal
127. As peticionárias concluíram que, diante da estrutura da economia chinesa, da intervenção estatal generalizada e do controle específico sobre o setor de proteína de soja,
não prevaleceriam condições normais de mercado para esse setor. Argumentaram que o modelo de "economia de mercado socialista" permitiria ao Partido Comunista Chinês exercer
controle direto sobre decisões produtivas e comerciais, seja por meio do planejamento centralizado e das empresas estatais, seja por mecanismos de influência nas empresas privadas.
128. Esse controle se refletiria de forma concreta no setor de proteína de soja, começando pelo insumo essencial - a soja -, cujo preço e disponibilidade seriam moldados por
políticas públicas e pela atuação de conglomerados estatais como COFCO e Sinograin. Como a soja representaria parcela majoritária dos custos de produção da proteína, essas intervenções
afetariam diretamente o custo final do produto.
129. Além disso, o setor seria considerado estratégico pelo governo chinês, tanto por seu valor nutricional dentro da política de segurança alimentar quanto como alternativa
ambientalmente sustentável à proteína animal, o que justificaria medidas adicionais de controle, como estatização de empresas e priorização normativa da proteína food grade.
130. Diante desse cenário, as peticionárias defenderam que o setor de proteínas de soja na China não operaria sob condições normais de mercado, pois preços, custos e decisões
empresariais refletiriam objetivos políticos e estratégicos do Estado, e não dinâmicas concorrenciais autônomas. Por essa razão, deveria ser reconhecida a condição da China como economia
não de mercado para fins da presente investigação, ensejando a aplicação de metodologia alternativa para apuração da prática de dumping pelos exportadores chineses.
4.1.1.3. Da análise do DECOM sobre o tratamento do setor produtivo de proteínas de soja na China para apuração do valor normal na determinação do dumping para fins de
início da investigação
131. Ressalta-se, inicialmente, que o objetivo desta análise não é apresentar um entendimento amplo a respeito do status da China como uma economia predominantemente
de mercado ou não. Trata-se de decisão sobre utilização de metodologia de apuração da margem de dumping que não se baseie em uma comparação estrita com os preços ou os custos
domésticos chineses, estritamente no âmbito desta investigação.
132. Cumpre reiterar que a complexa análise acerca da prevalência de condições de economia de mercado no segmento produtivo chinês objeto da investigação possui lastro
no próprio Protocolo de Acessão da China à OMC. Com a expiração do item 15(a)(ii) do referido Protocolo, o tratamento automático de não economia de mercado antes conferido aos
produtores/exportadores chineses investigados cessou. Desde então, em cada caso concreto, é necessário que as partes interessadas apresentem elementos suficientes, nos termos do
restante do item 15(a), para avaliar, na determinação de comparabilidade de preços, se i) serão utilizados os preços e os custos chineses correspondentes ao segmento produtivo objeto
da investigação ou se ii) será adotada uma metodologia alternativa que não se baseie em uma comparação estrita com os preços ou os custos domésticos chineses.
133. A conclusão deste documento parte dos seguintes fatos, os quais foram comprovados por meio das evidências analisadas anteriormente: i) alta presença e alto nível de
intervenção governamental, direto ou indireto, em todos os níveis de governo - significativo inclusive sobre as empresas privadas; e ii) avaliação de que o governo chinês considera
estratégico o setor de proteínas de soja.
134. Antes de empreender a avaliação per se dos elementos probatórios submetidos pelas peticionárias, que será apresentada nos itens a seguir, alguns aspectos são dignos de
ponderação.
135. Tenha-se presente, em primeiro lugar, que a análise realizada não se refere simplesmente à existência de planos, políticas e programas governamentais. A condução de
políticas industriais e a existência de políticas públicas em si não é suficiente para caracterizar a não prevalência de condições de economia de mercado. A análise em comento tem por
objeto a avaliação dos tipos de intervenção e, principalmente, o seu impacto no domínio econômico fruto da ação do Estado naquele segmento produtivo específico. Não obstante, o estudo
de planos, políticas e programas governamentais faz-se relevante, tendo em conta que as ações e sua forma de implementação podem estar nas disposições de tais documentos
oficiais.
136. A análise aqui exarada difere daquela realizada no âmbito de investigações de subsídios acionáveis com vistas à adoção de medidas compensatórias e de análises de situação
particular de mercado previstas no Artigo 2.2 do Acordo Antidumping, pois a base legal é, mais uma vez, neste caso em específico, o próprio Protocolo de Acessão da China à OMC. Nesse
sentido, não há que se aprofundar sobre aspectos relativos exclusivamente a investigações de subsídios, como a determinação de especificidade e o montante exato de subsídios acionáveis
eventualmente recebidos por empresas do setor, pois não se pretende aqui quantificar a magnitude das distorções existentes de maneira exata.
137. Todavia, em ambiente em que as políticas estatais distorcem significativamente o mercado, mesmo agentes privados que aparentemente seguiriam lógica de mercado
acabam tendo sua atuação afetada pela influência dessas políticas.
138. Ademais, distorções mercadológicas não apenas podem ser fruto de políticas estatais, mas também podem ser acentuadas pela participação relevante de empresas estatais
no setor, que de alguma maneira podem interferir na concorrência entre empresas e na rationale do mercado do segmento analisado.
139. O nível de distorções provocado pelo envolvimento governamental pode, dessa forma, ser relevante para conclusão em um caso concreto, caso os elementos apresentados
constituam indícios suficientemente esclarecedores de que tais distorções muito provavelmente impactariam, de forma não desprezível, a alocação de fatores econômicos que de outra forma
ocorreria se não houvesse tais intervenções.
140. Como já reconhecido pela jurisprudência da OMC em matéria de subsídios (AB Report - US - Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties on Certain Products from
China, WT/DS379/AB/R, parágrafos 446-447), a existência de distorções significativas decorrentes da presença predominante do governo no mercado poderá justificar a não utilização de
preços privados daquele como benchmark apropriado para fins apuração do montante de subsídios.
141. Assim, a variedade e o nível de subsidização, em conjunto com outras formas de intervenção governamental, poderão resultar em tamanho grau de distorção dos incentivos
que, no limite, podem acabar fazendo com que deixem de prevalecer condições de economia de mercado em determinado segmento produtivo.
142. Pontua-se que, muito embora as peticionárias tenham indicado que a autoridade investigadora europeia teria considerado a China como uma economia não de mercado,
em investigação sobre o setor concluída em 2012, indica-se que não há registro de decisões anteriores do DECOM que tenham versado sobre a não prevalência de condições de economia
de mercado no segmento produtivo de proteínas de soja na China.
143. Com vistas a organizar melhor o posicionamento do DECOM na presente investigação, os temas mencionados acima foram divididos nas seções a seguir: (4.1.1.3.1) "Da
estrutura e organização da economia chinesa e da intervenção do Estado; (4.1.1.3.2) "Da intervenção do Estado chinês no setor de proteínas de soja" e (4.1.1.3.3) "Da conclusão sobre a
prevalência de condições de economia de mercado no segmento produtivo de proteínas de soja e da metodologia de apuração do valor normal".
4.1.1.3.1. Da estrutura e organização da economia chinesa e da intervenção do Estado
144. Conforme apresentado pelas peticionárias, o modelo econômico chinês encontra fundamento direto na Constituição da China, que consagra a propriedade pública dos meios
de produção como base do sistema econômico e reconhece a liderança estatal mesmo sobre as demais formas de propriedade. Além disso, consta da Constituição do Partido Comunista
Chinês (PCC) que a implementação desse modelo econômico deve ser dirigida pelo PCC, de modo que a orientação político-estratégica do PCC constitui elemento estrutural da organização
econômica chinesa.
145. Assim, identifica-se suporte constitucional expresso para um sistema no qual a propriedade estatal desempenha papel central no planejamento econômico nacional, ao
mesmo tempo em que a atividade empresarial - pública ou privada - deve operar em consonância com diretrizes do PCC.
146. A arquitetura institucional chinesa se traduziria, na prática, em um arranjo no qual o PCC exerce influência direta sobre decisões econômicas, inclusive no âmbito da iniciativa
privada. A tomada de decisões empresariais estaria sujeita a orientações políticas centralizadas, o que resultaria em um ambiente marcado por intervenção estatal ampla e multifacetada,
apta a afetar preços, custos e condições de produção. Essa intervenção, segundo os elementos trazidos ao processo, pode desviar a atuação dos agentes econômicos de dinâmicas típicas
de mercado, aproximando a economia chinesa de um sistema planejado e coordenado.
147. Especificamente sobre a intervenção do Estado chinês na economia, destacam-se os Planos Quinquenais, que são planos de curto e médio prazo de planejamento estratégico
econômico e social, nos quais o governo chinês estabelece as metas e as prioridades para um período de cinco anos. Esses planos funcionam como guias normativos e operacionais,
influenciando desde investimentos industriais até políticas tecnológicas, agrícolas, logísticas e ambientais, e orientando a atuação de órgãos centrais, governos locais e empresas - inclusive
privadas.
148. Ainda no tocante ao arcabouço de planejamento, ressalta-se que, além do Plano Quinquenal nacional, há extensa rede de planos setoriais e subnacionais (provinciais e
municipais), derivados das diretrizes centrais. Esses instrumentos detalham metas para setores específicos, adaptam prioridades a realidades regionais e reproduzem o alinhamento vertical
característico do modelo chinês, reforçando o papel coordenador do Estado na orientação da atividade econômica.
149. Os setores considerados estratégicos pelo governo chinês são comumente identificados nesses planos, que estabelecem metas claras e estratégias de desenvolvimento. Uma
vez definidos como prioritários, tais setores passam a receber tratamento preferencial, manifestado por meio de subsídios diretos, incentivos fiscais, crédito direcionado, acesso privilegiado
a insumos, e regulamentações específicas que moldam a alocação de recursos, a formação de preços e a competitividade setorial. Trata-se, portanto, de mecanismos com potencial de alterar
significativamente as condições de mercado.
150. O 14º Plano Quinquenal abrangeu o período de 2021 a 2025 e o 15º Plano Quinquenal, que estava em fase de aprovação quando da elaboração deste documento, abrangerá
o período de 2026 a 2030.
151. O governo chinês controla fatores de produção para alcançar as metas estabelecidas nos planos quinquenais. Cita-se que o governo atua de forma a controlar a alocação
e o preço da propriedade da terra; o fornecimento e o preço da energia; o direcionamento de crédito a empresas alinhadas às políticas governamentais; as exportações e a produção das
matérias-primas e dos insumos; o mercado de trabalho; e a atuação dos agentes de mercado. Além disso, o governo atuaria de forma ativa na economia com as empresas estatais, que
operam sob a supervisão da SASAC e mantêm comitês partidários que participam das decisões estratégicas.
152. Em relação à atuação das empresas privadas, indica-se que tais organizações não atuam de forma independente, pois estariam sujeitas à criação de organizações primárias
do PCC em suas próprias estruturas, o que garantiria o alinhamento às diretrizes públicas.
153. Diante do exposto, pode-se observar a presença do Estado chinês, seja ele central ou subnacional, na economia chinesa. Além do simples controle societário, há outros
aspectos que tornam o controle do Estado e do PCC ainda mais profundo no âmbito das empresas, inclusive privadas, como a atuação dos Comitês do Partido dentro da estrutura das
empresas e o fato de os Sindicatos dos trabalhadores estarem submetidos às empresas e ao Partido.
154. Conforme já avaliado em diversas investigações e revisões de defesa comercial, há elementos robustos que indicam que os planos do governo chinês, como os Planos
Quinquenais, têm papel orientador relevante na forma como o governo intervém na economia de tal forma que condições de economia de mercado não prevaleçam. Contudo, registra-se
que aspectos gerais de intervenção estatal não bastam, isoladamente, para a conclusão sobre não prevalência de condições de mercado. Exige-se vínculo probatório entre diretrizes públicas
e efeitos concretos no segmento em análise.
4.1.1.3.2. Da intervenção do Estado chinês no setor de proteínas de soja
155. A partir do conjunto probatório aportado pelas peticionárias, observa-se que o setor de proteínas de soja na China opera sob intensa intervenção estatal, manifestada tanto
no controle do insumo predominante (a soja) quanto na estruturação industrial do segmento, abrangendo desde a produção agrícola até o processamento das proteínas. Essa intervenção,
segundo as evidências apresentadas, gera alterações significativas nas condições de oferta, custos e preços, com potenciais impactos na competitividade internacional das empresas chinesas
do setor.
156. Em primeiro lugar, as peticionárias demonstraram que o Estado chinês exerce influência direta sobre a principal matéria-prima das proteínas de soja, que representa parte
majoritária dos custos de produção das proteínas. Documentos públicos citados no estudo mostram que a Sinograin, empresa estatal responsável pela regulação dos estoques estratégicos
de soja na China, atua para regular artificialmente preços e volumes, adquirindo grandes quantidades de soja quando considera os preços muito baixos e liberando estoques para conter
altas. Essa prática evidencia como o governo chinês molda deliberadamente o preço do insumo, afetando custos a jusante, inclusive na produção de proteínas de soja.
157. As peticionárias também destacaram a atuação do conglomerado estatal chinês COFCO, que opera um sistema integrado de suprimento que possibilita o controle de toda
a cadeia de abastecimento da soja, da origem ao processamento, influenciando não apenas preços, mas também condições de acesso e logística do principal insumo utilizado na produção
das proteínas.
158. Ademais, segundo documentos governamentais, o setor de soja é considerado estratégico dentro dos Planos Quinquenais. Constou do 14º Plano Quinquenal que o governo
deveria estar atento ao controle da produção de alimentos, prevendo a reforma do sistema de compra e estocagem, e fortalecendo o controle estatal sobre grãos essenciais.
159. Já o Plano Quinquenal Agrícola/Científico (2021-2025) classificou a soja como setor crítico, com diretrizes para expandir áreas plantadas, aprimorar técnicas de cultivo e
desenvolver tecnologias específicas para aumentar a produtividade. Esses elementos indicam a intervenção estatal que confere ao setor tratamento preferencial, com efeitos diretos na
estrutura de custos do elo industrial de proteínas.
160. O conjunto probatório incluiu ainda evidências de subsídios agrícolas e de políticas de suporte financeiro que beneficiam direta ou indiretamente o setor. Um relatório da
OCDE, citado no estudo, indica que produtores chineses de soja receberam transferências entre 9% e 53% de suas receitas, no período de 2020 a 2022, com preços agrícolas internos 15%
superiores aos preços internacionais. As evidências indicam a concessão de subsídios para fertilizantes e pesticidas, créditos subsidiados, seguros agrícolas ampliados e programas de incentivo
ao cultivo intercalar soja-milho. Tais medidas são consideradas como mecanismos que mantêm custos artificialmente reduzidos ao longo da cadeia, impactando diretamente o preço da
matéria-prima empregada na obtenção das proteínas.
161. O estudo apresentado pelas peticionárias também destacou a crescente ênfase do governo chinês na priorização do uso alimentício da soja, com base na Lei de Segurança
Alimentar e nas estratégias de transição verde. O governo estabeleceu que o processamento para uso alimentar deve ter prioridade sobre outras aplicações e tem implementado metas
específicas para reduzir o uso de farelo de soja em ração animal, direcionando a oferta para segmentos considerados estratégicos, como o de proteínas vegetais. Essa reorientação criaria
distorções nos preços relativos entre subprodutos da soja, influenciando custos e margens das empresas processadoras de proteínas food grade.
162. No âmbito empresarial, indica-se a presença de empresas estatais e semiestatais diretamente envolvidas no processamento de proteínas de soja. A estatização do Grupo
Shandong Sanwei Holding, importante produtora de proteínas de soja, e a existência de mecanismos de controle político por meio de comitês do PCC dentro das empresas, inclusive privadas,
em conformidade com a Constituição do Partido, são fatores que demonstram a interferência estatal em empresas relacionadas ao setor de proteínas de soja na China. Conforme destacado,
essas organizações internas têm funções de orientar e supervisionar o cumprimento das políticas do Estado dentro das empresas, assegurando alinhamento político-econômico e diminuindo
a autonomia empresarial.
163. Ainda, as evidências apresentadas indicam que o Grupo Beidahuang, responsável por mais de 40% da área cultivada de soja em algumas regiões da China, operando de forma
verticalmente integrada, é financiado diretamente pelo Ministério das Finanças, possui executivos que também exercem funções no PCC e é classificado como empresa "de importância
estratégica". Tais características do grupo empresarial representam indícios de que o Estado influencia de maneira direta o funcionamento de agentes que participam da etapa inicial da
cadeia produtiva das proteínas.
164. Finalmente, averiguou-se que o controle estatal não se limita a políticas agrícolas, alcançando também estruturas de ciência, tecnologia e inovação associadas ao setor. As
evidências indicam que entre 80% e 90% da pesquisa relacionada à soja transgênica na China é conduzida por entes públicos, como a Chinese Academy of Agricultural Sciences. A aquisição
da Syngenta pela ChemChina pode ser interpretada como parte de um movimento estatal de consolidação e verticalização estratégica da cadeia de soja. Esse domínio da base tecnológica
pode ser considerado como mais um vetor de influência estatal sobre custos e competitividade do setor.
4.1.1.3.3. Da conclusão sobre a prevalência de condições de economia de mercado no segmento produtivo de proteínas de soja e da metodologia de apuração do valor
normal.
165. Para fins de início, concluiu-se que não prevalecem condições de economia de mercado no segmento produtivo chinês de proteínas de soja. A conclusão se pauta,
especificamente, nas evidências de que (i) o principal insumo é objeto de gestão estatal ativa; (ii) empresas estatais têm papel proeminente e estratégico na cadeia; (iii) há subsídios e
políticas agrícolas que reduzem artificialmente custos e (iv) há direcionamento regulatório e político que define usos prioritários, metas produtivas e ambiente concorrencial interno.
166. Assim, diante do exposto, em conformidade com a normativa brasileira de defesa comercial e com lastro na legislação multilateral, em especial o disposto no Artigo 15(a)
do Protocolo de Acessão da China à OMC, conclui-se que no segmento produtivo do produto objeto da presente investigação não prevalecem condições de economia de mercado. Dessa
forma, será utilizada, para fins de apuração do valor normal no início desta investigação, com vistas à determinação da existência de indícios da prática de dumping, metodologia alternativa
que não se baseie em uma comparação estrita com os preços ou os custos domésticos chineses. Serão observadas, portanto, as disposições dos arts. 15, 16 e 17 do Decreto nº 8.058, de
2013, que regulam o tratamento alternativo àquele previsto nos arts. 8º a 14 para fins de apuração do valor normal.
167. Dado que se fez necessário selecionar terceiro país substituto, as partes interessadas poderão se manifestar quanto à escolha ou sugerir país alternativo (neste caso, os
Estados Unidos da América, conforme justificativa constante do item 4.1.2 a seguir), nos termos § 3º do art. 15 do Decreto nº 8.058, de 2013, dentro do prazo improrrogável de setenta
dias contado da data de início da investigação.
168. Adicionalmente, caso os produtores/exportadores desejem apresentar elementos de prova com o intuito de permitir que o valor normal seja apurado com base no disposto
nos arts. 8º a 14 do Decreto nº 8.058, de 2013, deverão fazê-lo em conformidade com o previsto no art. 16 do mesmo diploma.
4.1.2. Da escolha dos EUA como país substituto para fins de início da investigação
169. Dado que no item anterior se concluiu, para fins do início desta investigação, que no setor produtivo chinês de proteínas de soja não prevalecem condições de economia
de mercado, as peticionárias sugeriram a adoção dos Estados Unidos da América (EUA) como país substituto para fins de apuração do valor normal.
170. Na petição, as empresas ADM e Solae fundamentaram a sugestão de adoção dos EUA como país substituto pelos seguintes motivos:
a) uma das principais economias do mundo, com elevado nível de industrialização e ampla integração às cadeias globais de valor;
b) mercado interno expressivo e complexa estrutura produtiva, sustentada por população numerosa, setores produtivos de grande escala e alto nível tecnológico;
c) a produção de produtos agroindustriais, como as proteínas de soja, ocuparia posição bastante relevante na economia, refletindo a sólida base agrícola e a avançada capacidade
de transformação industrial do país;
d) livre formação de preços, transparência na divulgação de informações e diversidade de agentes econômicos independentes;
e) segundo maior exportador mundial de proteínas de soja (SH 2106.10 e SH 3504.00), em P5;
f) um dos principais produtores de soja do mundo, com unidades produtivas de grandes multinacionais (ADM, IFF e Cargill);
g) disponibilidade de dados primários fornecidos por empresas estadunidenses relacionadas das peticionárias.
171. As peticionárias forneceram elementos probatórios para embasar a escolha sugerida.
172. De início, a ADM e a Solae destacaram que os EUA seriam o 2º maior exportador de proteínas de soja, atrás apenas da China (em P5). Para tanto, utilizaram como referência
as estatísticas de exportação disponíveis no sistema Trade Map para as subposições 2106.10 e 3504.00. Insta pontuar que a subposição 3504.90 não foi considerada por abranger dados
residuais referentes a proteínas de soja que não foram classificadas nas demais posições tarifárias.
Exportações Mundiais de proteínas de soja - P5 - Top 10
.210610 .350400 Total Geral
. .kg .% .kg .% .kg %
.China .192.174.956 .26,6% .324.173.578 .38,3% .516.348.534 32,9%
.Estados Unidos .105.794.349 .14,7% .65.866.858 .7,8% .171.661.207 11,0%
.Holanda .77.677.280 .10,8% .67.018.418 .7,9% .144.695.698 9,2%
.Bélgica .16.214.291 .2,2% .49.040.681 .5,8% .65.254.972 4,2%
.Brasil .24.793.685 .3,4% .38.783.926 .4,6% .63.577.611 4,1%
.França .6.163.540 .0,9% .53.512.495 .6,3% .59.676.035 3,8%
.Índia .44.579.550 .6,2% .6.269.116 .0,7% .50.848.666 3,2%
.Canadá .12.245.610 .1,7% .32.606.373 .3,9% .44.851.983 2,9%
.Espanha .13.625.888 .1,9% .30.034.883 .3,6% .43.660.771 2,8%
.Dinamarca .5.837.176 .0,8% .35.819.947 .4,2% .41.656.123 2,7%
.Demais países .222.533.430 .30,8% .142.483.741 .16,8% .365.017.171 23,3%
.Total Geral .721.639.755 .100% .845.609.016 .100% .1.567.248.771 100%
Fonte: peticionária / Trade Map
Elaboração: DECOM
173. Neste ponto, indica-se que a Holanda superou as exportações estadunidenses em P5, ao se considerar apenas as exportações de proteínas de soja isoladas (código tarifário
350400 do SH).
174. Sobre os volumes exportados pelos EUA, as peticionárias indicaram os dados do sistema DataWeb, fonte oficial de dados sobre tarifas e comércio exterior estadunidense
da USITC, e que permitiria acessar os dados de importação e exportação dos EUA tanto com base no Sistema Harmonizado (SH) quanto no HTSUS-10, código tarifário com 10 dígitos adotado
pelos EUA.
175. As proteínas de soja, concentradas e isoladas, seriam classificadas nos códigos tarifários 2106.10.1000 Textured soy protein concentrate, 3504.00.1010 Textured soy protein
isolate e 3504.00.1020 Soy protein isolate, NESOI. As peticionárias ressaltaram que os demais códigos tarifários disponíveis no sistema DataWeb não foram considerados, por se referirem
a produtos de origem diversa/genéricos (NESOI) ou a outras espécies de proteínas vegetais (ervilha, trigo etc.).
176. Assim, apresentam-se abaixo os volumes das exportações de proteínas de soja dos EUA, em P5.
Exportações de proteínas de soja - EUA - P5 (top 10)
País exportador Volume em quilogramas
. .2106.10.1000 .3504.00.1010 .3504.00.1020 Total
.México .9.132.178 .1.812.598 .1.368.485 12.313.261
.Holanda .3.801.994 .67.059 .2.865.699 6.734.752
.Coreia do Sul .1.187.566 .191.023 .4.912.506 6.291.095
.República Dominicana .665.741 .22.493 .2.056.806 2.745.040
.Colômbia .1.680.461 .10.464 .819.382 2.510.307
.Japão .435.903 .180.632 .1.479.327 2.095.862
.Guatemala .1.358.821 .44.080 .626.644 2.029.545
.Brasil .754.451 .39.575 .857.712 1.651.738
.Taipé Chinês .453.894 .5.465 .1.016.551 1.475.910
.Israel .359.232 .901.187 .208.490 1.468.909
.Demais países .14.419.416 .468.484 .7.437.906 22.325.806
.Total .34.249.657 .3.743.060 .23.649.508 61.642.225
Fonte: peticionária / USITC.
Elaboração: DECOM
177. A ADM e a Solae ressaltaram que o volume das exportações de proteínas de soja dos EUA para o mundo, em P5 (61.642.225 kg), foi superior ao volume das exportações
da China para o Brasil, também em P5 ([RESTRITO] kg), o que corroboraria o entendimento da adequação dos EUA como país substituto para fins de apuração do valor normal da
China.