CIRCULAR Nº 75, DE 29 DE SETEMBRO DE 2025 (parte 3 de 7)

109. Por um lado, caso tais provas não tenham sido apresentadas pelas partes interessadas, ou tenham sido consideradas insuficientes, poderão ser utilizados os preços e
custos chineses para a apuração do valor normal no país, desde que atendidas as demais condições previstas no Acordo Antidumping. Por outro lado, caso tenham sido apresentadas
provas suficientes de que não prevalecem condições de economia de mercado no segmento produtivo, a metodologia de apuração do valor normal a ser utilizada na determinação da
prática de dumping poderá não se basear nesses preços e custos do segmento produtivo chinês.
3.1.2. Da manifestação da peticionária sobre o tratamento da China para fins de cálculo do valor normal
110. A peticionária manifestou-se sobre o fato de o setor de refratários da China não operar em condições de mercado com base nos seguintes argumentos, apresentados
aqui de forma resumida.
111. Inicialmente, a Abrafar apresentou documentos da União Europeia, dos Estados Unidos e do Banco Mundial sobre análises da participação do Governo da China na
economia e suas implicações.
112. A Abrafar destacou que em abril de 2024, foi divulgada pela Comissão Europeia versão atualizada de relatório sobre as distorções significativas na economia chinesa,
intitulado "Commission Staff Working Document on Significant Distortions in the Economy of the People's Republic of China for the Purposes of Trade Defence Investigations".
113. De acordo com o documento, a China manteria sistema econômico caracterizado por distorções significativas resultantes da intervenção estatal. O relatório destaca que,
apesar das reformas econômicas e da abertura ao mercado internacional, o Estado chinês continua a exercer um controle substancial sobre a economia, influenciando a alocação de
recursos, os preços e os custos dos fatores de produção.
114. Segundo a Abrafar, o relatório teria identificado que o governo chinês utiliza uma variedade de instrumentos para influenciar a economia, incluindo políticas industriais
intervencionistas, planos quinquenais detalhados e um sistema de planejamento centralizado que abrange todos os níveis de governo e setores econômicos. Além disso, o Estado detém
participações significativas em empresas estatais que dominam setores estratégicos, como energia, siderurgia e telecomunicações, reforçando o controle estatal sobre a economia.
115. No contexto da análise do setor siderúrgico e do plano do governo chinês para o desenvolvimento do setor, o relatório da Comissão Europeia de 2024 faria menção
indireta ao setor de refratários, ressaltando a importância de inovações tecnológicas no uso de materiais de alta performance, essenciais para a fabricação de aço. Os refratários são
materiais fundamentais para processos industriais que envolvem altas temperaturas, como na siderurgia.
116. De acordo com a peticionária, a produção de refratários seria afetada pelas mesmas distorções de mercado observadas no setor siderúrgico mais amplo, por serem setores
correlacionados. Assim, o setor de refratários, embora não seja mencionado de forma tão detalhada como outros setores, como o siderúrgico, estaria abrangido nas discussões mais
amplas sobre o impacto das políticas industriais centralizadas da China.
117. No que tange aos fatores de produção, o relatório apontaria que o governo chinês controla de forma abrangente os insumos essenciais, como terras, energia, capital
e mão de obra, resultando em distorções nos custos reais dos produtos chineses. Essa intervenção estatal permitiria que as empresas chinesas operem com vantagens competitivas
desleais no comércio internacional, afetando negativamente as empresas estrangeiras e o mercado global.
118. Adicionalmente, o Relatório "2023 Report to Congress On China's WTO Compliance", de 2024, do United States Trade Representative (USTR), sobre a conformidade da
China às regras da Organização Mundial do Comércio (OMC), traz à tona questões relacionadas à prática de políticas comerciais desleais pelo governo chinês. Apesar dos compromissos
assumidos na acessão à OMC, a China não necessariamente avançou em direção a uma economia de mercado, e desenvolve-se mantendo e reforçando a intervenção estatal em setores-
chave da economia. O relatório do USTR enfatiza que o governo chinês tem frustrado os mecanismos de supervisão da OMC e que a abordagem estatal da economia tem prejudicado
severamente as empresas internacionais que competem no mercado global.
119. O Departamento de Comércio dos Estados Unidos, por meio do "Memorandum on China's Status as a Non-Market Economy", já havia concluído que a economia chinesa
não opera sob os princípios de mercado necessários para que seus preços e custos internos sejam considerados legítimos para fins de análise antidumping. O memorando destaca que
o papel do Estado na economia, combinado com a forte influência nas relações entre o setor privado e os mercados, gera distorções substanciais que inviabilizam a mercado.
120. Conforme destacou a peticionária, o documento deixaria claro que a influência do governo chinês sobre a economia e, também, sobre a indústria siderúrgica não se
limitaria apenas ao controle da produção e aos subsídios para empresas estatais, mas também afetaria diretamente a disponibilidade e o custo de insumos essenciais que impactam toda
a cadeia produtiva (incluindo o setor de refratários).
121. Seguindo a mesma linha de raciocínio, a Comissão Europeia, no mesmo relatório já mencionado, reiteraria que tanto o Partido Comunista Chinês quanto o Estado mantêm
papel predominante na governança econômica do país. Ainda que a Constituição reconheça a coexistência de diversas formas de propriedade, o Estado e o Partido garantiriam a liderança
no controle da alocação de recursos e das decisões econômicas de maior relevância. Em síntese, a estratégia de crescimento da China estaria fundamentada em uma série de planos
quinquenais, que permitem ao governo central regular o desenvolvimento dos setores prioritários e definir políticas de reestruturação industrial. Esses planos quinquenais seriam
elaborados em conjunto com catálogos específicos que definem os setores considerados estratégicos, direcionando recursos e incentivos de acordo com as metas de desenvolvimento
econômico estabelecidas.
122. A Abrafar comentou que a Comissão Nacional de Desenvolvimento e Reforma (National Development and Reform Commission - NDRC) seria o principal órgão responsável
pela formulação dessas políticas industriais e atuaria diretamente subordinada ao Conselho de Estado. A NDRC coordenaria a execução dos planos quinquenais e industriais, com
contribuições do Comitê Central do Partido Comunista e dos governos provinciais e municipais. A NDRC também seria incumbida de regular os preços de insumos essenciais, como a
energia elétrica, o que de acordo com a peticionaria afetaria, de maneira significativa, os preços praticados na economia chinesa como um todo, de acordo com o Memorandum on China's
Status as a Non-Market Economy, já mencionado.
123. Em um contexto de divisão de responsabilidades, as políticas industriais seriam segmentadas em três níveis: nacional, provincial e municipal. Essas políticas, por sua vez,
seriam categorizadas em três tipos: compreensivas, macrorregionais e especializadas. O plano nacional tem o papel central no desenvolvimento econômico, mas cada província possuiria
autonomia para adaptar as diretrizes conforme as particularidades locais, segundo o relatório da Comissão Europeia.
124. Já segundo o Banco Mundial, "as reformas econômicas da China têm permitido um crescimento significativo, mas o governo mantém um papel dominante no
planejamento e controle dos setores estratégicos, especialmente por meio das empresas estatais (State-Owned Enterprises - SOEs)". O Banco Mundial relata que "as SOEs continuam a
ser menos eficientes que as empresas privadas, com muitos de seus recursos sendo desviados para cumprir funções não orientadas pelo mercado, resultando em baixa
rentabilidade".
125. No que diz respeito à propriedade estatal, o governo chinês manteria significativa presença por meio das SOEs, que desempenham papel significativo na economia,
particularmente nos setores de aço, energia, serviços públicos, transportes, serviços financeiros e telecomunicações.
126. No mesmo sentido estaria o Trade Policy Review - China de 2018, elaborado pelo Secretariado da OMC, que diz que "as SOEs chinesas têm um papel substancial na
economia do país, muitas vezes se beneficiando de subsídios estatais, créditos preferenciais e acesso exclusivo a recursos essenciais, o que distorce a concorrência no mercado
global".
127. No que tange ao setor financeiro chinês, a peticionária enfatizou que possui papel fundamental para o desenvolvimento industrial, com base nas estratégias nacionais,
conforme disposto no 14º Plano Quinquenal para o Desenvolvimento da Indústria de Matérias-Primas.
128. Nesse contexto, as decisões tomadas no âmbito do sistema financeiro chinês seriam orientadas por estratégias definidas em suas políticas industriais e os instrumentos
financeiros são importantes formas de o governo viabilizar com que as metas industriais sejam atingidas, estimulando setores estratégicos.
129. Especificamente em relação aos commercial banks, embora a legislação bancária chinesa (The 1995 Commercial Bank Law) preveja que serão entidades autônomas com
recursos suficientes para engajar em serviços bancários, sendo responsáveis por seus lucros e perdas, proteção dos interesses de seus depositários e proibidos de serem influenciais por
qualquer nível de governo, haveria também disposição prevendo que tais bancos devem conduzir suas atividades de empréstimo de acordo com a necessidade de desenvolvimento da
economia nacional e do progresso social, sob a orientação da política industrial do Estado. Assim, na prática, a Lei orientaria os commercial banks a atuarem como policy banks em certa
instância, reforçando a constatação de que o sistema bancário chinês, como um todo, se sujeitaria às diretrizes do Estado.
130. Haveria também obstáculos em termos de transparência da atividade financeira, uma vez que não há processo centralizado de registro de empresas que utilizam programa
de empréstimos. Assim, muitas vezes, a única forma de avaliar se um determinado empréstimo foi concedido de acordo com uma diretriz governamental seria analisando os próprios
documentos dos empréstimos concedidos, que geralmente não estão disponíveis ao público, destacou a Abrafar.
131. A peticionária comentou que outro aspecto importante a ser considerado na dinâmica financeira chinesa é que as SOEs geralmente se beneficiam de políticas e práticas
financeiras privilegiadas em detrimento das empresas privadas, como taxas de juros mais baixas, conforme revelado pelo estudo desenvolvido pela Comissão Norte-Americana de Revisão
Econômica e de Segurança EUA-China.
132. Na mesma toada, o Fundo Monetário Internacional desenvolveu o estudo "IMF Working Paper - Financial Distortions in China: A General Equilibrium Approach",
demonstrando as distorções existentes no sistema financeiro chinês, baseada no controle da taxa de juros e na concessão de "garantias implícitas" às empresas relevantes para a
economia, que desfrutam de acesso à governo, crédito por ter apoio implícito do potencializaram o crescimento do país.
133. O People's Bank of China - PBOC e o State Council, em última instância, controlariam a taxa de câmbio. Esta teria sido desvalorizada nas últimas décadas como ferramenta
para incentivar as exportações de produtos chineses e encarecer as importações de produtos estrangeiros, gerando desequilíbrios nas balanças comerciais de parceiros, conforme concluiu
o Congresso Norte-Americano:
China's policy of intervening in currency markets to control the value of its currency, the renminbi (RMB), against the U.S. dollar and other currencies has been of concern
for many in Congress over the past decade or so. Some Members charge that China "manipulates" its currency in order to make its exports significantly less expensive, and its imports
more expensive, than would occur if the RMB were a freely traded currency.
134. Diante do cenário delineado acima, a Abrafar entende que o sistema financeiro chinês não é regido por regras de mercado, mas orientado pela influência, interesses e
prioridades da agenda do governo central, definidos pelo PCC, que valoriza a obediência às necessidades do Estado. Nota-se então que determinadas empresas, setores e regiões são
privilegiadas por serviços financeiros para garantir vantagens competitivas.
135. No que concerne aos planos quinquenais, estes constituiriam elemento central do planejamento socioeconômico do governo chinês para implementar políticas específicas
e apoiar a reestruturação e expansão de determinadas indústrias consideradas prioritárias para fins de locação de recursos, investimentos e políticas de incentivo. Esses documentos
consubstanciam o esforço de equilíbrio e harmonização entre as múltiplas políticas centrais, provinciais e municipais, visando endereçar gargalos tecnológicos e financeiros, políticas de
inovação e as pretensões do governo central para os próximos cinco anos.
136. De forma recorrente, os planos quinquenais teriam destacado a relevância da indústria primária de base para a siderurgia, segundo a Abrafar, desde o Oitavo Plano
Quinquenal (1991-1995).
137. O 13º Plano Quinquenal (2016 a 2020) teria sido importante na transição do país para um crescimento econômico mais sustentável de alta qualidade, com foco em
inovação, reformas estruturais e proteção ambiental. O plano traz ainda a intenção de fortalecer e aprimorar as estruturas regionais para o comércio exterior, mediante o aprimoramento
de infraestrutura de portos e áreas de fronteira e "desenvolver clusters industriais voltados para a exportação", além de estabelecer como prioritário o aprofundamento em setores como
ferro e aço, metais não ferrosos, materiais de construção e "estabelecer um mecanismo de coordenação e acoplamento envolvendo empresas, instituições financeiras, governos locais
e associações comerciais".
138. O plano estabeleceria também a continuidade do processo de reestruturação e concentração do setor siderúrgico, prevendo incentivos para que empresas líderes
implementassem fusões e reorganizações de modo a criar gigantescos grupos empresariais produtores e exportadores de aço. Foram criados fundos especiais de prêmios e subsídios para
o ajuste estrutural de empresas industriais para acelerar a retirada do excesso de capacidade nos setores de ferro e aço, carvão e outros, por meio de fusões e reorganizações,
reestruturação de dívidas, falência e liquidação e revitalização de ativos, bem como para alienar as empresas retiradas de forma ordenada, positiva e prudente por classificação e para
fazer um bom trabalho de realocação de pessoal e outros trabalhos.
139. Além disso, o plano visaria aumentar os incentivos para a indústria siderúrgica, usando como instrumentos para tanto a concessão de terras e de benefícios fiscais, além
de endereçar o cenário de excesso de capacidade produtiva e da poluição do setor.
140. Por fim, o 14º Plano Quinquenal (2021 a 2025) destacaria, novamente, a promoção da otimização e modernização do setor de manufatura e o ajuste do layout e estrutura
dos setores construção de matérias-primas, como ferro e aço, metais não ferrosos e materiais de construção.
141. Em suma, desde o 8º Plano Quinquenal, iniciado em 1991, até o 14º Plano vigente, no entendimento da Abrafar, o governo da China teria consolidado progressivamente
sua atuação direta na regulação e controle do mercado. Esses períodos teriam sido marcados por intervenções estratégicas que moldaram profundamente o ambiente econômico, com
especial atenção à industrialização, modernização tecnológica e ao fortalecimento de setores-chave, como o siderúrgico e de manufatura de materiais refratários.
142. A atuação do governo chinês, a partir do 12º Plano Quinquenal, na promoção ativa às fusões, aquisições e reorganizações do capital estatal em indústrias estrategicamente
importantes, culminou na criação de grandes clusters industriais de alta relevância e influência no mercado internacional, como a China National Building Material (CNBM), indústria
produtora de refratários com forte presença global e domínio de mercado.
143. Com relação à intervenção estatal no setor de refratários da China, a Abrafar sublinhou que esta se verificaria de forma abrangente e multiescalar, sendo relevante na
estratégia econômica do país. Em nível federal, o governo central estabeleceria diretrizes políticas que orientariam o desenvolvimento industrial e garantiriam a competitividade no
mercado global para o setor refratário. Complementarmente, as províncias mais relevantes para o setor, como Shandong, Henan e Liaoning, desempenhariam papel fundamental na
implementação dessas políticas, promovendo incentivos fiscais, infraestrutura local e outras regulamentações regionais próprias que influenciam a atividade produtiva de refratários.
144. Ademais, o Estado atuaria diretamente no segmento por meio de associações industriais e participaria como investidor em empresas privadas, que dividem espaço com
a presença dominante de empresas estatais no mercado doméstico e internacional, consolidando a influência do Partido Comunista Chinês em todas as etapas e níveis do processo
produtivo de refratários.
145. A respeito das políticas nacionais, a Abrafar citou que, em 2005, a Comissão Nacional de Reforma e Desenvolvimento divulgou listagem de centros nacionais de pesquisa
tecnológica, subsidiados pelo governo central, dentre os quais estão diversos centros de atuação direta no setor de refratários, como o Instituto de Pesquisa de Materiais Refratários de
Luoyang ("Instituto de Pesquisa LIRR"), do grupo Sinosteel.
146. Em 2010, o Gabinete Geral do Conselho de Estado emitiu Circular acerca da "adoção de medidas abrangentes para controle da mineração e produção de fluorita e argila
refratária". A referida Circular direcionaria a aplicabilidade do seu conteúdo aos governos de todas as províncias, regiões autônomas, municípios, entidades governamentais e agências.
Na sequência, ainda no preâmbulo, demonstrou que a argila refratária e a fluorita são recursos valiosos, amplamente utilizados e não renováveis.
147. Dessa forma, de acordo com a Circular, seria necessária a adoção de medidas de proteção ambiental, planejamento da produção e mineração, acesso industrial,
gerenciamento de exportações e outras ações para controlar o uso desses recursos estratégicos. Essas medidas estão divididas em sete frentes de trabalho: (i) imposição de restrições
no montante de produção e mineração; (ii) controle rigoroso da capacidade de mineração; (iii) promoção ativa de ajuste na estrutura industrial; (iv) implementação efetiva de medidas
de gerenciamento das exportações; (v) aumento da tributação sobre o setor; (vi) aumento da supervisão da proteção ambiental; (vii) fortalecimento da inteligência sobre o setor; (viii)
fortalecimento da inspeção e supervisão de forma geral.
148. Acerca do item (vii) fortalecimento da inteligência sobre o setor, a Abrafar enfatizou que, em fevereiro de 2013, o Ministério da Indústria e Tecnologia da Informação
emitiu documento denominado "Opiniões do Ministério da Indústria e Tecnologia da Informação sobre a Promoção do Desenvolvimento Saudável e Sustentável da Indústria de
Refratários", no qual o governo esclarece que é fundamental "compreender plenamente a importância e a urgência de fortalecer o gerenciamento do setor de refratários" e que "Melhorar
o nível de desenvolvimento da indústria de refratários é de grande importância para garantir o fornecimento de refratários de alta qualidade e apoiar o desenvolvimento da indústria
de altas temperaturas. Portanto, é necessário aprofundar ainda mais a compreensão da importância da indústria de refratários e da urgência de fortalecer a gestão da indústria de
refratários, tomar medidas eficazes, aproveitar ao máximo as vantagens comparativas, aumentar a capacidade de garantir recursos e fortalecer e otimizar a indústria de refratários da
indústria de alta temperatura".
149. Na sequência do documento, seria perceptível, para a Abrafar, a relevante visão intervencionista do Estado, sobretudo quando a diretriz desse grande projeto menciona
a necessidade de "controlar rigorosamente o número total de empresas refratárias" e "melhorar a concentração da indústria". Além disso, ao discorrer sobre os princípios básicos, haveria
menção expressa para a adesão do controle do total e otimização de estoque, além da coordenação dos mercados doméstico e internacional. Nas considerações finais acerca do
estabelecimento de metas de desenvolvimento, o plano ainda mencionaria que, até 2015, seriam criadas duas a três empresas competitivas internacionalmente, além de outras formações
de grupos industriais e metas semelhantes.
150. Nota-se, portanto, a extrema relevância da indústria de refratários para o governo chinês, de acordo com a Abrafar, posto que seus produtos são essenciais e estratégicos
para as atividades de outras indústrias cruciais da economia chinesa, como manufatura, ferro, aço, mineração e carvão. Por essa razão, o governo central teria emitido políticas,
regulamentos, opiniões, recomendações e decisões para guiar o segmento, pelo menos, desde o oitavo plano quinquenal e com outras iniciativas avulsas que permeiam por mais de duas
décadas. Assim, a Abrafar entende que a dinâmica do setor de refratários não ocorre dentro de uma lógica de economia de mercado.
151. A China conduz também políticas abrangentes de desenvolvimento da indústria nacional e incentivo à cooperação, sobretudo internacional, e expansão de sua influência,
que impactam direta ou indiretamente a indústria de refratários, em complementação às inúmeras diretrizes do governo central específicas para o setor de refratários.
152. Ademais, durante o período do 13º Plano Quinquenal, a indústria de materiais refratários alinhou-se aos objetivos estratégicos do Made in China 2025, promovendo
avanços significativos em automação e inteligência nos processos produtivos, com a criação de diversas fábricas inteligentes e digitais. Além disso, a iniciativa impulsionou a fusão de
empresas estatais para consolidar o setor e aumentar a competitividade frente aos líderes globais da manufatura, como exemplificado pela reestruturação da CNBM, conforme destacado
no relatório da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE) "Quantifying the role of state enterprises in industrial subsidies".
153. Adicionalmente, houve a criação da zona estratégica de desenvolvimento econômico Liaoning Coastal Economic Belt, que engloba a província de Liaoning 88, um dos
grandes centros de produção de material refratário da China. Não obstante, tendo em vista que Liaoning ser uma província relevante para a indústria de refratários e, por estar situada
em região extremamente estratégica onde diversos planos de desenvolvimento provinciais, nacionais e internacionais são aplicados, desenvolveu-se também um plano mestre para a
exploração de recursos minerais: Liaoning Mineral Resources Master-Plan (2021-2025). O plano menciona inúmeras vezes a estratégia para lidar com a magnesita, uma das matérias-primas
primordiais para a indústria de refratários, com foco no controle de estoque e produção.
154. A peticionária também destacou políticas provinciais e locais que teriam o condão de distorcer o mercado de refratários.
155. De acordo com a Abrafar, as principais áreas de produção de refratários da China estão localizadas nas províncias de Henan, Liaoning, Shandong, as quais concentram
70% da produção nacional.
156. A Província de Henan seria um dos maiores centros produtores de materiais refratários na China, com importância crescente tanto no mercado doméstico quanto
internacional, e uma das principais áreas produtoras de refratários de alumínio-silício.
157. Essa província teria destinado RMB$ 50 milhões como incentivo governamental para projetos de inovação em 2014, tendo concedido robustos subsídios para empresas
como a Sinosteel Luoyang Refractory Research Institute Co., Ltd, produtora chinesa de refratários.
158. A cidade de Luoyang, localizada na mesma província, elaborou o "Plano de Implementação de Desenvolvimento do Cluster da Indústria de Refratários de Luoyang", em
que se propõe investir mais de RMB$30 bilhões na escala produtiva da indústria de refratários.
159. Mais recentemente, o Governo da cidade de Xinmi, também na província de Henan, emitiu o documento "Interpretação Departamental: Circular do Governo Popular de
Xinmi sobre a Publicação e Distribuição do Plano Trienal (2023-2025) para Acelerar o Desenvolvimento de Alta Qualidade da Indústria Refratária". Nesse documento, o Governo de Xinmi
reconheceria que sempre atribuiu elevada relevância à indústria de materiais refratários e continuaria desenvolvendo a posição estratégica dessa indústria no desenvolvimento industrial
nacional, buscando alcançar vantagens competitivas. Na sequência, esclarece que o referido plano trienal está dividido em quatro partes: "condições industriais, requisitos gerais, tarefas-
chave e medidas de segurança" e na seção de requisitos gerais, em objetivos e tarefas. Entre as metas, constam a formação de um cluster industrial de materiais refratários, a substituição
de máquinas e a concessão de subsídios financeiros de 10% a 20% para o investimento em produção, equipamentos de teste e software de apoio na implementação de projetos de
transformação tecnológica inteligente, a promoção da transformação digital e o desenvolvimento da indústria de refratários, com melhora da qualidade, redução de custos e aumento
da eficiência.
160. A Província de Shandong também ocupa posição de destaque na produção de materiais refratários na China e, juntamente com Henan, é e uma das principais áreas
produtoras de refratários de alumínio-silício.
161. As políticas com enfoque na indústria de refratários na província de Shandong estariam sendo implementadas há pelo menos duas décadas, segundo a Abrafar. Em 2003,
o governo da Província de Shandong emitiu a "Circular of the People's Government of Shandong Province on Printing and Distributing the Opinions on the Adjustment of the Industrial
Product Structure of Shandong Province from 2003 to 2005", no qual destaca como prioridade o foco no desenvolvimento de novos materiais para aço e alumínio, refratários e
equipamentos de metalurgia.
162. Em relação aos refratários, a Circular seria clara quanto a postura intervencionista do governo, ao apontar:
III. Key Points of Structural Adjustment
6. Metallurgy. Focus on the development of new varieties of steel and aluminum, refractories and metallurgical equipment.
(...)
(3) Refractory materials. Strictly control the total amount and improve the quality. With Qingdao Refractory Factory, Shandong Magnesium Mine, Shandong Refractory Factory,
and Shandong No. 2 Refractory Factory as the mainstay, the implementation of infrastructure materials and production materials at the same time, and actively develop longevity
refractories, refining refractories, especially stainless steel refining furnace refractories, and vigorously expand building materials, chemical and other fields of refractories. (grifo
nosso)
163. Na sequência, o documento detalha as principais políticas e medidas a serem adotadas no período dos anos seguintes que, em síntese, demonstrariam esforço intenso
em promover a indústria a qualquer custo, com incentivo a grandes financiamentos, empréstimos, benefício fiscais e outras formas de subsídios governamentais:
IV. Main Policies and Measures
(1) Increase investment to ensure the steady realization of the goal of structural adjustment. Focusing
(...)
It is necessary to strengthen the awareness and status of enterprises as the main body of investment and urge them to make full use of their own funds such as after-tax
profits, depreciation funds, and technology development expenses, so as to do a good job in the implementation of projects.
It is necessary to expand the channels for direct financing of enterprises and strengthen supervision and management.
(...)
Bank loans should play an important role in structural adjustment
(...)
Actively make good use of preferential policies such as interest discounts on state treasury bonds, financial interest discounts for technological transformation projects such
as "double high and one excellent" (high-tech industrialization, transformation of traditional industries with high and new technologies, and optimization of industrial structure), and tariff
reduction and exemption for imported equipment, so as to promote the implementation of key structural adjustment projects.
(...)
In the next three years, the province will concentrate on building technology centres for coal, papermaking, textiles and garments, automobiles, numerical control technology,
food, electronic information, new materials, (...)
164. Ademais, através da "Administração Provincial de Shandong para Regulação do Mercado", seriam realizadas supervisões e inspeções de qualidade de produtos refratários
e os resultados são publicados no sítio eletrônico governamental. Haveria inúmeras publicações demonstrando o interesse e a intervenção direta do governo na indústria de refratários,
além da apresentação de recomendações e diretrizes por meio desses comunicados por meio dos quais o governo acompanha não só a indústria de refratários, mas também a indústria
de recursos minerais base para materiais refratários.
165. Já a Província de Liaoning possuiria vastas reservas de magnésia e, por isso, seria uma área relevante para produtores de refratários de magnésio na China.
166. Em 2019, o governo da cidade de Dashiqiao publicou relatório oficial demonstrando o trabalho do governo no curso de 2018, fazendo menções ao interesse de
"aprofundar a cooperação internacional na capacidade de produção e transformar a cidade em uma importante base de fornecimento de refratários". O relatório destaca os principais
aspectos da estratégica de desenvolvimento para a cidade e ainda menciona:
Promote the strengthening of the industry with higher quality. We will continue to promote the "Four Ones" assistance mechanism, strive to solve the problem of difficult
and expensive financing for enterprises, reduce the operating costs of enterprises, create a good atmosphere for the common development of enterprises in the city, and add 10 new
enterprises above the designated size throughout the year.
(...)
We will continue to attract new technologies, expand and strengthen leading industries, rely on magnesium, aluminum and other leading industries, introduce high-end
technologies at home and abroad, and rely on the academician workstation of magnesium nutrition center that has been built,
(...)
Actively expand opening up to the outside world. Vigorously promote the construction of the customs supervision warehouse of China Railway Group's Dashiqiao Freight Yard
and expand the new space for export-oriented economic development. Deepen international cooperation in production capacity and build our city into a major refractory supply base
for countries along the "Belt and Road".
167. Em 2020, foi assinado projeto conduzido pela empresa Fushun Tianlong Refractory Co., Ltd., destinado à indústria de materiais refratários, na cidade de Xinbin Nanzamu,
referente ao investimento de RMB$ 600 milhões para fomentar o desenvolvimento tecnológico e o aprimoramento da qualidade dos materiais.
168. Em 2021, o governo municipal da cidade de Anshan emitiu um comunicado acerca de quatro medidas adotadas para promover a indústria de magnesita:
Strong chain, extended chain, complementary chain, and chain building
Anshan has taken four measures to promote the magnesite industry to high-end
Anshan (...) will give full play to its unique mineral resource advantages and industrial advantages that have been formed, focus on the "three major articles" of structural
adjustment, focus on strengthening the chain, extending the chain, supplementing the chain, and building the chain, and make every effort to promote the development of the magnesite
industry to the middle and high-end of the industrial chain and value chain (...).
Focus on the strong chain and do excellent magnesium refractory industry.
Anshan will rely on the Haicheng Pailou magnesite industry upgrading pilot zone, integrate high-quality magnesium refractory enterprises, and introduce large enterprise groups
such as Baowu, Anshan Iron and Steel, and Vesuvius to improve industrial concentration and occupy the commanding heights of the industry.
(...) Among them, it will focus on promoting the construction of high-quality projects such as Houying Group's magnesia brick production line project, Haimagnesium Group's
high-quality heavy-burnt magnesia clean production technology innovation demonstration project, Liaoning Longmei Technology Co., Ltd.'s high-activity flash light burning demonstration
project, and Liaoning Hongke Magnesium Co., Ltd.'s new alkaline refractory project.
(...) Anshan will rely on Haicheng Economic Development Zone to set up a magnesium building materials industrial park, (...) the introduction of large enterprises such as China
Building Materials to operate the magnesium building materials industrial park, the development.
169. Em 2023, um comunicado do município indica comprometimento no desenvolvimento da indústria de refratários, com o objetivo de estabelecer uma base industrial de
nível global até 2025 163:
(...) Anshan officially announced the construction of a world-class magnesite industrial base and released the overall plan of the industrial base, which will focus on the
development of seven major industries such as ore mining and magnesia refractories, and strive to build a world-class magnesite industrial base with global competitiveness by
2025.
(...)
Adhere to intensive development, promote the merger and reorganization of magnesite mining enterprises, streamline mining rights, orderly implement planned mining, and
make every effort to ensure the large-scale, intensive, safe and orderly development and utilization of magnesite resources. Adhere to high-end development, plan to build a national
innovation platform, establish a public R&D institution.
170. No que tange a entidades de classe, a Abrafar mencionou a Association of China Refractories Industry (ACRI), fundada em 1990. Seria uma entidade social nacional sem
fins lucrativos, que visa contribuir para um sistema regulatório que maximize o desenvolvimento de empresas de refratários da China e melhore sua competitividade, sob a orientação
de políticas econômicas relacionadas ao setor e divulgadas pelo governo central. A ACRI funcionaria sob a supervisão da State-owned Assets Supervision and Administration Commission
of the State Council (SASAC) e do Ministry of Civil Affairs.
171. O regulamento da Associação preveria o controle sobre a indústria de refratários como um todo, zelando pela implementação das regulamentações aplicáveis,
coordenando preços, promovendo a exportação e abertura de mercados, conforme estrategicamente definido pelo governo, conforme pode ser visto abaixo:
(...)
(2) Coordinating the relations among the members; working out guild regulations and supervising their implementation; implementing industry self-regulation and regulating
enterprise operations; coordinating price or other disputes among members; maintaining fair competition and good market order; assisting governments in monitoring the operations of
the members; investigating into and dealing with illegal activities;
(...)
(9) Active participation in the coordination of foreign trade disputes and organizing related enterprises to properly response to anti-dumping, antisubsidy and to safeguard
issues so as to maintain regular order for import and export business.
172. Em relação à diretoria da ACRI, poderia se notar também relevante influência de membros associados ao governo e Partido Comunista Chinês (PCC). Nesse sentido, um
dos presidentes, o Sr. Bo Jun, teria expressiva ligação com o partido comunista chinês, uma vez que atua como diretor do grupo estatal Sinosteel desde 2006. O Sr. Bo Jun é membro
do Partido Comunista Chinês e, em 2021, ano em que foi celebrado o centésimo aniversário da fundação do Partido Comunista da China, recebeu a comenda da província de Henan
sob o título de "Outstanding Communists in Henan Province".
173. De acordo com a peticionária, a ACRI aparentaria ser, portanto, um veículo governamental para exercer controle sobre a indústria de refratários chinesa, muito semelhante
à função de uma agência reguladora, possuindo até mesmo poderes de fiscalização e de coordenação de disputas de preços entre seus membros.
174. Além da ACRI, também haveria associações de refratários em seis províncias, sendo Henan, Liaoning, Shandong, Shanxi, Zhejiang e Guizhou. A peticionária apontou que
essas associações provinciais, inclusive, costumariam realizar simpósios para garantir com que a indústria de refratários aja, como um todo, em conformidade com diretrizes estatais.
175. Com relação à interferência estatal na condução estratégica das empresas chinesas de refratários, a Abrafar comentou que empresas estatais foram a base da economia
planificada chinesa por décadas e representam até hoje papel relevante no controle de cadeias produtivas pelo PCC, por meio de sistema centralizado de indicações de diretores e
gerentes nas estatais.
176. Desde as reformas econômicas de Deng Xiaoping na década de 1970, o setor privado chinês tem se expandido exponencialmente, muitas vezes, com estrutura de capital
com participação do Estado. Deve-se salientar, sobretudo, que a crescente iniciativa privada, embora inicialmente orientada para a lógica de mercado, não está imune a influência do
PCC.
177. Pelo contrário, a instrumentação do PCC na gestão das empresas privadas é diretriz declarada no artigo 33 da Constituição do PCC:
"Primary-level Party organisations in non-public sector entities shall implement the Party's principles and policies, guide and oversee their enterprises' observance of state laws
and regulations, exercise leadership over trade unions, Communist Youth League organizations, and other people's group organisations, promote unity and cohesion among workers and
office staff, safeguard the legitimate rights and interests of all parties, and promote the healthy development of their enterprises".
178. A peticionária apresentou breve descrição de companhias relevantes na indústria de refratários e o detalhamento de sua composição acionária, para demonstrar que a
influência do Partido Comunista Chinês e a intervenção do governo na economia do setor não se resume à influência abstrata das políticas nacionais, mas direta, na gestão das companhias
de referência e com competitividade e influência internacional.
179. Sobre isso, a peticionária mencionou a China National Building Material Company Ltd. (CNBM). Seria uma companhia estatal resultante da fusão das empresas China
National Building Materials Group Corporation e China National Materials Group Corporation ("Sinoma"), uma holding SOE por meio da State-owned Assets Supervision and Administration
Commission of the State Council - SASAC. Esta é uma instituição de nível ministerial diretamente subordinada ao State Council chinês e que desempenha as responsabilidades atribuídas
pelo Central Committee of the Chinese Communist Party.
180. Além disso, o próprio sítio eletrônico oficial da companhia demonstra que a CNBM implementa as diretrizes promovidas pelo atual Presidente Xi Jinping para a
administração e condução das atividades comerciais em condições não de mercado, o que a proporcionou crescimento exponencial nos últimos anos:
As a leading enterprise in the building materials industry, China National Building Material Group Co., Ltd. (CNBM), guided by Xi Jinping thought on socialism with Chinese
characteristics for a new era, has actively implemented the country's five development concepts, persistently striving to drive the integration optimization and innovation transformation,
continuously enhancing the competitiveness, innovation, control, influence and risk resistance of the enterprise, and devoting all its passion and efforts to leading the supply-side structural
reform of China's building materials industry and promoting China's socialist modernization.
(...)
That is how we will do a satisfactory report to the State-owned Assets Supervision and Administration Commission of the State Council and the listed companies as
shareholders!
181. O atual Presidente do Conselho da CNBM, Zhou Yuxian, já teria atuado em diversas companhias controladas pela SASAC, dentre as quais: a Sinoma, China Reform Holdings
Corporation Ltd. e China Non-metal Mining Industry (Group) Corporation.
182. Em declaração direcionada aos acionistas, o sr. Yuxian demonstra claramente, no entendimento da Abrafar, como os objetivos do PCC estão interligados com o sucesso
empresarial da CNBM ao comentar os objetivos futuros para a Companhia:
Deepen reforms, further improve market-oriented operation mechanisms and China's distinctive modern enterprise system, advance the special action plan for building world-
class enterprises, and expedite the creation of more dynamic and efficient modern state-owned enterprises.
Uphold the overall leadership of the Party, resolutely and comprehensively strengthen Party governance, promote the deep integration of Party building and corporate
management, and ensure high-quality development with high-quality Party building.
183. Além disso, atualmente, Zhou Yuxian é chairman-in-office da China Association of Construction Enterprise Management, associação nacional, originalmente supervisionada
pela National Development and Reform Commission, que reúne empresas e profissionais da área de engenharia e construção e funciona como uma plataforma para formular planos de
desenvolvimento e políticas e regulamentações para o setor de construção e engenharia. A associação tem como propósito implementar as diretrizes de presidente chinês Xi Jinping,
conforme revela o trecho abaixo:
The association's purpose is to adhere to the guidance of Xi Jinping Thought on Socialism with Chinese Characteristics for a New Era, to be led by advanced culture, to advocate
learning for application and love for one's job, to encourage active exploration and innovation, to firmly believe in unity and win-win cooperation, and to strive to create a good
development industry.
184. Outra empresa mencionada é a Puyang Refractories Group Co. Ltd. (Grupo Puyang). O acionista controlador do Grupo Puyang seria o Sr. Liu Bai Kuan, presidente do
conselho de administração da empresa. Este possui ligações diretas com o PCC, tendo sido membro do Congresso da Província de Henan e do Comitê Permanente do Congresso Municipal
de Puyang. Além disso, atualmente, é deputado do National People's Congress, órgão superior do poder estatal composto por deputados eleitos pelas províncias.
185. O Sr. Liu Lianbing, vice-presidente e diretor, teria atuado como atuou como membro do 10º Comitê Nacional da Conferência Consultiva Política do Povo Chinês (CPPCC)
da China, conferência liderada pelo PCC, que reúne vários partidos políticos, indivíduos proeminentes sem filiação partidária, organizações populares e indivíduos de todos os grupos
étnicos e setores da sociedade para participar do sistema político, com o intuito de servir como sistema de cooperação multipartidária e consulta política.
186. Registra-se que a Abrafar trouxe diversos elementos sobre outras empresas - SinoSteel Refractory Co., Ltd. (Sinosteel), Yingkou Jinlong Refractories Group Co., Ltd. (Grupo
Jinglong), Beijing Lirr High-Temperature Materials Co., Ltd. (Lirr), etc. - indicando haver proximidade na relação entre essas empresas, seus dirigentes e o Partido Comunista Chinês.
187. A Abrafar sublinhou que, conforme verificado, a influência do governo chinês pode existir nas empresas não só por meio da participação acionária, mas também pelas
ligações de membros da diretoria ou do conselho das empresas atuantes no setor de refratários com o PCC ou entidades vinculadas ao governo. Nesse sentido, haveria, pra a peticionária,
contundentes evidências de que o gerenciamento, administração e decisões estratégicas dos entes privados ou públicos não parecem refletir as dinâmicas puramente de mercado, mas
as orientações constantes nos planos e diretrizes governamentais.
188. Com relação à intervenção estatal no setor refratário da China por meio de programas de subsídios governamentais, políticas tributárias e serviços financeiros, a Abrafar
fez os seguintes comentários.
189. O sistema financeiro e econômico da China seria o principal vetor para a concessão de subsídios diretos e indiretos aos produtores/exportadores de indústrias
economicamente estratégicas, garantindo, assim, a predominância do Estado na economia e a compatibilização dos objetivos das empresas, do governo central e dos governos municipais
e das províncias. Esse seria o caso da indústria chinesa de refratários, conforme reconhecido pelo 8º Plano Quinquenal.
190. Assim, menciona-se os subsídios recebidos por empresas fabricantes de refratários na China e evidências de intervenção estatal nas empresas:
a) CNBM: a empresa aponta em seu relatório financeiro que se beneficia de política de empréstimos diferenciada e preferencial, por ter como um de seus princípios se
beneficiar de taxas de juros em condições similares às oferecidas para membros da empresa controladora estatal, demonstrando que, ainda que seja uma empresa privada, tem acesso
à privilégios financeiros similares às de uma SOEs no sistema financeiro chinês.
Na prática, isso pode significar que a CNBM pode estar se beneficiando de taxas de juros de empréstimo baixas concedidas para SOEs, no nível de aproximadamente 5,3%,
quando taxas regulares variam de 10 a 20%, conforme estimativas feitas por Fengfu Huang, chairman da All-China Federation of Industry & Commerce.
Ainda, a CNBM demonstrou em seu relatório anual o recebimento de subsídios governamentais diretos e reembolso de Imposto Sobre o Valor Agregado (VAT) e subsídios de
juros.
b) Grupo Puyang: integrante do Puyang Refractories Group Co. Ltd., o Annual Report da Puyang Pu High Temperature Material (Group) Co. demonstra que, em 2023, recebeu
diversos subsídios governamentais, das mais diversas formas (government grants related and non related do the business operations, subsídios de VAT, R&D, employment subsidy,
etc.)
c) Sinosteel: em seu Annual Report de 2023, a Sinosteel revela em várias seções que recebeu subsídios governamentais dos mais diversos tipos, além de recursos financeiros
recebidos do antigo Ministério da Metalurgia e alocação de recursos do tesouro do distrito de Jianxi, localizado na cidade de Luoyang.
191. A Abrafar também apresentou elementos de que diversas outras empresas - Ashan, Luyang, Lirr, etc. -, que teriam recebido subsídios do governo chinês.
3.1.3. Da análise do DECOM sobre o tratamento da China para apuração do valor normal na determinação do dumping para fins de início de revisão
192. Registra-se que a análise acerca da prevalência de condições de economia de mercado no segmento produtivo chinês objeto desta revisão possui lastro no próprio
Protocolo de Acessão da China à OMC. Com a expiração do item 15(a)(ii) do referido Protocolo, não há que se falar mais em tratamento automático de não economia de mercado antes
conferido aos produtores/exportadores chineses investigados. Desde então, em cada caso concreto, é necessário que as partes interessadas apresentem elementos suficientes, nos termos
do restante do item 15(a), para avaliar, na determinação de comparabilidade de preços, se i) serão utilizados os preços e os custos chineses correspondentes ao segmento produtivo
objeto da investigação ou se ii) será adotada metodologia alternativa que não se baseie em comparação estrita com os preços ou os custos domésticos chineses.
193. Sublinha-se, ademais, que o objetivo desta análise não é apresentar entendimento amplo a respeito do status da República Popular da China como uma economia
predominantemente de mercado ou não. Trata-se de decisão sobre utilização de metodologia de apuração da margem de dumping que não se baseie em comparação estrita com os
preços ou os custos domésticos chineses. As conclusões aqui exaradas e seus eventuais efeitos devem ser considerados e interpretados de forma restrita, isto é, apenas para o processo
em epígrafe.
194. A análise realizada tampouco é sobre a existência de planos, políticas e programas governamentais. A condução de políticas industriais e a existência de políticas públicas
em si não é suficiente para caracterizar a não prevalência de condições de economia de mercado. A análise em comento tem por objeto a avaliação dos tipos de intervenção e,
principalmente, o seu impacto no domínio econômico fruto da ação do Estado naquele segmento produtivo específico. Não obstante, o estudo de planos, políticas e programas
governamentais faz-se relevante, tendo em conta que as ações e sua forma de implementação podem estar nas disposições de tais documentos oficiais.
195. Outrossim, a análise aqui exarada também difere daquela realizada no âmbito de investigações de subsídios acionáveis com vistas à adoção de medidas compensatórias
e de análises de situação particular de mercado previstas no Artigo 2.2 do Acordo Antidumping, pois a base legal é, mais uma vez, neste caso em específico, o próprio Protocolo de
Acessão da China à OMC. Nesse sentido, não há que se aprofundar sobre aspectos relativos exclusivamente a investigações de subsídios, como a determinação de especificidade e o
montante exato de subsídios acionáveis eventualmente recebidos por empresas do setor, pois não se pretende aqui quantificar a magnitude das distorções existentes de maneira
exata.
196. Importante esclarecer, também, que a concessão de subsídios, per se, não é o suficiente para caracterizar que não prevalecem, em determinado segmento produtivo,
condições de economia de mercado. Com efeito, os acordos multilaterais da Organização Mundial de Comércio (OMC) estabelecem aqueles subsídios considerados proibidos e/ou
acionáveis para fins de aplicação de medidas compensatórias, sem qualquer consideração a respeito da prevalência ou não de condições de economia de mercado naquele setor. Desde
1995, vários países onde indiscutivelmente prevalecem condições de economia de mercado foram afetados por medidas compensatórias impostas por outros Membros da OMC, como
União Europeia (como França, Itália, Bélgica e Alemanha), Estados Unidos, Canadá, Coreia do Sul etc.
197. Todavia, em ambiente em que as políticas estatais distorcem significativamente o mercado, mesmo agentes privados que aparentemente seguiriam lógica de mercado
acabam tendo sua atuação afetada pela influência dessas políticas.
198. Ademais, distorções mercadológicas não apenas podem ser fruto de políticas estatais, mas também podem ser acentuadas pela participação relevante de empresas estatais
no setor, que de alguma maneira podem interferir na concorrência entre empresas e no rationale do mercado do segmento analisado.
199. O nível de distorções provocado pelo envolvimento governamental pode, dessa forma, ser relevante para conclusão em um caso concreto, caso os elementos apresentados
constituam indícios suficientemente esclarecedor de que tais distorções muito provavelmente impactariam, de forma não desprezível, a alocação de fatores econômicos que de outra forma
ocorreria se não houvesse tais intervenções.
200. Como já reconhecido pela jurisprudência da OMC em matéria de subsídios (AB Report - US - Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties on Certain Products from
China, WT/DS379/AB/R, paras. 446-447), a existência de distorções significativas decorrentes da presença predominante do governo no mercado poderá justificar a não utilização de preços
privados daquele como benchmark apropriado para fins apuração do montante de subsídios.
201. Assim, a variedade e o nível de subsidização, em conjunto com outras formas de intervenção governamental, poderão resultar em tamanho grau de distorção dos incentivos
que, no limite, podem acabar fazendo com que deixem de prevalecer condições de economia de mercado em determinado segmento produtivo.
202. Ademais, informa-se que as análises empreendidas pelo DECOM se norteiam pela normativa pátria e multilateral, não estando condicionadas a decisões de outras
autoridades investigadoras, muito embora seja inegável que as conclusões de outras autoridades são elementos relevantes no bojo de elementos considerados pelo DECOM em seu livre
convencimento.
203. Para se alcançar conclusão a respeito da prevalência ou não de condições de mercado na China no segmento produtivo de refratários no âmbito deste processo, levou-se
em consideração os elementos probatórios trazidos pela peticionária e também outras evidências que basearam decisões anteriores da autoridade investigadora a respeito do tema, e
avaliou-se se esse conjunto constituiria indício suficiente para formar a convicção da autoridade investigadora para fins de início da investigação.
204. Neste contexto, a mera existência de planos quinquenais, ainda que demonstrem a intervenção estatal na economia como um todo, não é suficiente, por si só para alcançar
conclusão de que, para a China não opera como economia de mercado para os fins da presente investigação de defesa comercial, já que os planos quinquenais gerais são elementos
horizontais e genéricos.
205. Esta autoridade investigadora tem conhecimento da importância dos planos quinquenais como diretriz para as políticas públicas chinesas. Essa importância já foi
publicamente destacada em investigações de defesa comercial, como a de subsídios acionáveis de laminados a quente (encerrada por meio da Resolução CAMEX nº 34, de 2018, publicada
no DOU em 21 de maio de 2018), e a de subsídios acionáveis de laminados de alumínio (encerrada por meio da Resolução CAMEX nº 431, de 2022, publicada no DOU em 21 de dezembro
de 2022).
206. Cumpre ressaltar que o foco da análise não é a existência de políticas públicas em si, mas o grau de intervenção e o caráter mandatório de um planejamento governamental
para o setor privado - em uma abordagem top-down - que limita as decisões privadas de investimento e as operações das empresas do setor, não condizentes com uma lógica de economia
de mercado.
207. Isto posto, relevam mais para a análise os elementos trazidos pela peticionária que indicam o desejo específico do governo chinês em incentivar e direcionar o setor
específico do produto objeto da investigação. Cabe ainda o destaque de que o produto objeto são materiais fundamentais para o setor siderúrgico, de forma que sua produção, conforme
apontado pela peticionária, seria afetada pelas mesmas distorções de mercado observadas naquele setor.
208. Nesse contexto, a peticionária apontou que os Planos Quinquenais desde 2008 abordaram de forma direta ou de forma indireta o setor de refratários, ao indicar o foco
sobre o setor de matérias-primas ou sobre o setor siderúrgico.