RESOLUÇÃO GECEX Nº 755, DE 3 DE JULHO DE 2025 (parte 6 de 14)

194. Ante ao exposto, a Aperam asseverou que a análise dos diversos
elementos de prova apresentados demonstraria que "na China, em decorrência da forte
interferência do governo, que assume inúmeras formas, preços e custos na cadeia de
produção do produto objeto da revisão não são formados em condições de economia de
mercado, razão pela qual os preços e custos das empresas investigadas chinesas não
podem ser utilizadas com vistas à apuração de valor normal".
5.1.1.2 Da análise do DECOM sobre o tratamento da China para apuração do
valor normal na determinação da prática de dumping
195. Ressalta-se, inicialmente, que não houve manifestações por parte de
produtores/exportadores chineses sobre o tratamento da China para apuração do valor
normal na determinação de dumping, de forma que a análise do DECOM se ateve aos
elementos constantes da petição.
196. O objetivo desta análise não é apresentar um entendimento amplo a
respeito do status da China como uma economia predominantemente de mercado ou não.
Trata-se de decisão sobre utilização de metodologia de apuração da margem de dumping
que não se baseia em uma comparação estrita com os preços ou os custos domésticos
chineses, estritamente no âmbito desta revisão.
197. Cumpre destacar que a complexa análise acerca da prevalência de
condições de economia de mercado no segmento produtivo chinês objeto de revisão
possui lastro no próprio Protocolo de Acessão da China à OMC. Com a expiração do item
15(a)(ii) do referido Protocolo, o tratamento automático de não economia de mercado
antes conferido aos produtores/exportadores chineses investigados cessou. Desde então,
em cada caso concreto, é necessário que as partes interessadas apresentem elementos
suficientes, nos termos do restante do item 15(a), para avaliar, na determinação de
comparabilidade de preços, se i) serão utilizados os preços e os custos chineses
correspondentes ao segmento produtivo objeto da investigação ou se ii) será adotada uma
metodologia alternativa que não se baseie em uma comparação estrita com os preços ou
os custos domésticos chineses.
198. Para alcançar uma conclusão a respeito da prevalência ou não de
condições de mercado no segmento produtivo chinês de tubos de aço inoxidável no
âmbito deste processo, levou-se em consideração todo o conjunto de elementos
probatórios trazidos pela peticionária e também outras evidências que basearam decisões
anteriores da autoridade investigadora a respeito do tema e avaliou-se se esse conjunto
constituiria indício suficientemente esclarecedor para formar a convicção da autoridade
investigadora para fins de determinação final da investigação.
199. Ressalte-se que, desde 2019, foram concluídas uma série de investigações
que versaram sobre a não prevalência de condições de economia de mercado no
segmento produtivo de aço na China, nos termos indicados anteriormente. Exemplos são
as investigações de aço GNO, encerrada pela Portaria SECINT nº 495, de 12 de julho de
2019; tubos de aço inoxidável austenístico com costura, encerrada pela Portaria SECINT nº
506, de 24 de julho de 2019, que por ora está sendo revisado; laminados planos de aço
inoxidável a frio, encerrado pela Portaria SECINT nº 4.353, de 1º de outubro de 2019;
cilindros para GNV, encerrado pela Resolução Gecex nº 225, de 23 de julho de 2021; tubos
de aço carbono não ligado, encerrada pela Resolução Gecex nº 367, de 18 de julho de
2022; barras chatas de aço ligado, encerrada pela Resolução Gecex nº 420, de 24 de
novembro de 2022; cordoalhas de aço, encerrada pela Resolução Gecex nº 484, de 16 de
junho de 2023; fios de aço, encerrada pela Resolução Gecex nº 485, de 16 de junho de
2023; e tubos de aço carbono sem costura, encerrada pela Resolução Gecex nº 497, de 21
de julho de 2023 . Assim, os trechos a seguir refletem, em grande medida, o entendimento
anteriormente já adotado pelo Departamento no âmbito dos referidos procedimentos no
segmento produtivo de aço na China.
200. Com vistas a organizar melhor o posicionamento do DECOM, as seções a
seguir foram divididas da seguinte forma: (5.1.1.2.1) Do Protocolo de Acessão da China à
OMC e das suas repercussões procedimentais nas investigações de defesa comercial no
Brasil; (5.1.1.2.2) Da situação do mercado siderúrgico mundial e da participação das
empresas chinesas; (5.1.1.2.3) Da estrutura de mercado e da participação e do controle
estatal na China, (5.1.1.2.4) Das metas e diretrizes do Governo e sua influência sobre
empresas estatais e privadas, e (5.1.1.2.5) Das práticas distorcivas do mercado. Ao final
(5.1.1.3), serão apresentadas as conclusões a respeito do tema.
5.1.1.2.1 Do Protocolo de Acessão da China à OMC e das suas repercussões
procedimentais nas investigações de defesa comercial no Brasil
201. A complexa análise acerca da prevalência de condições de economia de
mercado no segmento produtivo chinês objeto da investigação possui lastro no próprio
Protocolo de Acessão da China à OMC. Com a expiração do item 15(a)(ii) do referido
Protocolo, o tratamento automático de não economia de mercado antes conferido aos
produtores/exportadores chineses investigados cessou. Desde então, em cada caso
concreto, é necessário que as partes interessadas apresentem elementos suficientes, nos
termos do restante do item 15(a), para avaliar, na determinação de comparabilidade de
preços, se i) serão utilizados os preços e os custos chineses correspondentes ao segmento
produtivo objeto da investigação ou se ii) será adotada uma metodologia alternativa que
não se baseie em uma comparação estrita com os preços ou os custos domésticos
chineses.
202. Por um lado, caso tais provas não tenham sido apresentadas pelas partes
interessadas, ou tenham sido consideradas insuficientes, poderão ser utilizados os preços
e custos chineses para a apuração do valor normal no país, desde que atendidas as demais
condições previstas no Acordo Antidumping. Por outro lado, caso tenham sido
apresentadas provas suficientes de que não prevalecem condições de economia de
mercado no segmento produtivo, a metodologia de apuração do valor normal a ser
utilizado na determinação da prática de dumping poderá não se basear nesses preços e
custos do segmento produtivo chinês.
5.1.1.2.2 Da situação do mercado siderúrgico mundial e da participação das
empresas chinesas
203. As evidências trazidas aos autos pela peticionária apontam para as
distorções no setor siderúrgico chinês. Ademais, considerou-se ainda informações
identificadas quando da condução de investigações anteriores sobre produtos siderúrgico
chineses, como o estudo da OCDE.
204. Segundo os dados da OCDE, a capacidade instalada mundial de aço bruto
cresceu 112% de 2000 a 2017. Nesse mesmo período, a capacidade instalada de aço bruto
da China aumentou 600%. Consequentemente, sua participação na capacidade instalada
mundial subiu significativamente. Em 2000, sua participação era de 14%, enquanto em
2017 ela chegou a 47%, tendo atingido seu ápice de 2013 a 2015, quando representou em
torno de 49% da capacidade instalada mundial.
205. Esse crescimento, contudo, não foi acompanhado por aumento
proporcional da demanda mundial por aço. Dados da World Steel Association (2018)
mostram que, no mesmo período, a produção mundial cresceu 837 Mt, em comparação
com o aumento de 1.195 Mt de capacidade instalada mundial. Consequentemente, a
capacidade ociosa do setor siderúrgico mundial cresceu.
206. Pode-se observar dois momentos distintos no comportamento da
capacidade ociosa entre 2000 e 2017. Até pelo menos 2007, um ano antes da crise
financeira internacional, o aumento de capacidade instalada cresceu de maneira similar ao
aumento da produção. Contudo, a partir de 2008, há um claro descolamento em direção
a um excesso de capacidade na indústria. Em 2015, auge da participação chinesa na
capacidade instalada mundial, registrou-se o maior volume absoluto da capacidade ociosa
(714Mt) e o menor grau de utilização da capacidade (69%). Em 2017, a capacidade ociosa
caiu para 562Mt, mas ainda assim 2,7 vezes maior do que em 2000 e 2,3 vezes maior do
que em 2007.
207. Dessa forma, é possível argumentar que a China contribuiu
significativamente para o excesso de capacidade de aço no mundo, especialmente a partir
de 2008.
208. Nota-se que a taxa de crescimento da capacidade instalada da China foi
muito maior de 2008 a 2013, com tendência de alta, tendo se reduzido desde então. Isso,
não obstante, somente foi menor do que a taxa do resto do mundo nos últimos dois
anos.
209. Em estudo de 2015, a OCDE concluiu que o desempenho financeiro da
indústria siderúrgica global havia se deteriorado para níveis não vistos desde a crise do aço
no final da década de 1990. Ademais, afirmou que havia uma relação estatisticamente
significativa entre a capacidade excedente e a lucratividade e o endividamento da
indústria.
210. Segundo a OCDE, o excesso de capacidade afeta a lucratividade por meio
de vários canais:
Dois canais principais são os custos e preços. Por exemplo, em períodos de
baixa utilização de capacidade, as economias de escala não são totalmente exploradas e,
assim, os custos são mais altos e os lucros mais baixos. Os preços também tendem a ser
menores durante períodos de baixa utilização da capacidade, impactando diretamente os
lucros. No nível global, os efeitos do excesso de capacidade são transmitidos através do
comércio; excesso de capacidade pode levar a surtos de exportação, levando a quedas de
preços e perdas de quota para produtores domésticos concorrentes na importação (OCDE,
2015).
211. O estudo da OCDE (2018) sugere que as estatais são mais propensas a
registrar períodos mais longos de resultados negativos em comparação com suas
contrapartes privadas, e que estão significativamente e positivamente correlacionadas com
a persistência em perdas financeiras.
212. Dessa forma, foi possível concluir, com base nos dados acima
apresentados, que a China contribuiu significativamente para o excesso de capacidade
mundial do aço, que se tornou um problema particularmente grave após a crise de
2008.
213. Cumpre mencionar que a OCDE mantém base de dados acerca da
capacidade mundial de produtos siderúrgicos e emite relatórios periódicos sobre a
evolução das condições do setor. O relatório de 2021 aponta para oferta mundial
crescente e expansão contínua da capacidade instalada no mundo. Tem-se cenário de
excesso de capacidade substancial, em contexto de incertezas atinentes à pandemia da
COVID-19, que pode contribuir para a redução na demanda de produtos siderúrgicos. Nos
termos do relatório
Excess capacity pressures have emerged, and are getting worse, in regions that
previously had strong steel demand and positive prospects for market growth; there are
growing concerns in Southeast Asia for instance as capacity growth outpaces demand,
supported by foreign investment particularly from the People's Republic of China (hereafter
"China"). These emerging problems, and the longevity of capacity once installed, highlight
the need to address excess capacity issues early on.
214. Adicionalmente, considera-se, nos termos do relatório da OCDE, provável
aumento da capacidade mundial de produtos siderúrgicos para os anos entre 2021 e 2023,
que restou comprovado.
215. Ademais, a edição de 2024 do Relatório Latest Developments in
Steelmaking Capacity, da OCDE, menciona que
"the problem of overcapacity is expected to become even more acute in the
future. Global steelmaking capacity is projected to increase significantly over the next three
years (2024-2026), with 46 mmt of capacity additions underway and an additional 78 mmt
in the planning stage. At the same time, prospects for global steel demand growth are
clouded by growing risks of a serious downturn in Chinese steel demand as a consequence
of the real estate downturn and its ripple effects on financial markets and the
economy."
216. Por meio de uma análise detalhada do funcionamento do Estado chinês,
especialmente da relação entre os diversos níveis de Governo, e da sua influência sobre os
produtores domésticos públicos e privados, que foi possível entender de que forma os
problemas refletidos no excesso de capacidade instalada decorrem da não prevalência de
condições de economia de mercado no setor do aço.
217. O que os dados apontam, na verdade, é que a alta fragmentação da
produção de aço na China e a preponderância de estatais subordinadas nos níveis de
Governo subnacionais explicam em boa parte a dificuldade do Governo central em corrigir
o excesso de capacidade instalada. Dados do setor e específicos das empresas mostram
que a influência do Governo central é menor sobre estatais de outros níveis de Governo,
os quais possuem preocupações imediatas em termos de emprego e estabilidade social,
especialmente em um cenário pós crise, e que não necessariamente estão alinhadas aos
objetivos do Governo central, muito menos aos incentivos de mercado. Neste cenário, a
atuação destes entes subnacionais contribuiu significativamente para viabilizar novos
investimentos e a sustentação de prejuízos e dívidas crescentes, descoladas das condições
de economia de mercado.
218. Em termos regionais, constam informações acerca do setor siderúrgico
chinês. O relatório menciona possíveis atualizações da estratégia do governo chinês no que
tange à renovação da capacidade instalada do país para a implantação de fábricas mais novas
e eficientes. Salienta-se ainda ter ocorrido expansão de capacidade de algumas empresas
chinesas, a despeito dos esforços do governo para a redução da sobrecapacidade.
219. Pelo exposto, dados atualizados sobre a situação do mercado siderúrgico
mundial indicam a manutenção do cenário de sobrecapacidade, com participação relevante
de produtores chineses.
5.1.1.2.3 Da estrutura de mercado e da participação e do controle estatal na
China
220. É importante ressaltar que a propriedade estatal de empresas no setor
siderúrgico não pode ser considerada, individualmente, como um fator determinante para
se atingir uma conclusão a respeito da prevalência de condições de economia de mercado
em determinado setor. Sabe-se, por exemplo, como demonstrado no Relatório "Empresas
Estatais no Setor de Aço" da OCDE (2018), "State Enterprises", que havia participação
estatal relevante no setor de aço mundial até pelos menos o final do século XX. Apenas a
partir de meados da década de 1980, primeiramente com a Europa e depois nos países da
antiga União Soviética e América Latina é que a propriedade estatal se reduziu
significativamente. De acordo com o mesmo estudo, os governos teriam vários motivos
para intervir no setor siderúrgico, que muitas vezes é considerado estratégico, uma vez
que serviriam a propósitos de desenvolvimento industrial ou mesmo de defesa nacional.
221. Conforme estudo da OCDE (2018), a definição de empresas estatais (SOEs)
é um desafio porque envolve determinar o grau de controle que o estado pode exercer
sobre uma empresa. Segundo ele, a propriedade estatal pode não ser uma condição
suficiente para determinar o controle estatal. Entender como as ações de propriedade se
relacionam com direitos de voto ou decisão no conselho executivo de uma empresa ou em
outros órgãos de governança é difícil, mas, na visão da OCDE, particularmente
importante.
222. Ademais, mesmo na ausência de controle estatal, os regulamentos ou a
presença nos órgãos de governança da empresa podem fornecer margem suficiente para
o Estado influenciar o processo de tomada de decisão. A variedade de circunstâncias e a
falta de transparência sobre como o controle e a influência do Estado podem ser exercidos
torna a análise de políticas bastante complexa.
223. O estudo também salientou este problema, e adicionou que há diferentes
metodologias para se estimar a representatividade das SOEs no setor. Ainda, salientou que
a atuação das estatais submetidas ao governo central, provincial ou municipal não podem
ser vistas como um padrão monolítico, dados os conflitos de interesse entre os níveis de
governo. Em outras palavras, as políticas públicas de estímulo às indústrias siderúrgicas
chinesas diferem de acordo com o nível de governo, o que é um indicativo da existência
de incentivos com efeitos contraditórios sobre o setor.
224. Os dados mostraram que as empresas estatais são particularmente
importantes na China. Entre as principais indústrias siderúrgicas do país, todos os dados
indicam que a maioria é estatal. Quanto ao universo das indústrias de aço, os números
apontam para participação ainda relevante, mas decrescente. Estimativa de um estudo de
2010 colocou que a produção de aço de empresas estatais representava 63%. Outro,
referente ao ano de 2017, dizia que em 2005 a participação era de 65% em 2005, mas
teria declinado fortemente para 43,4% em 2017. A Comissão Europeia, em 2017, estimou
em 49% essa participação. Já no relatório de 2024, dados atualizados do documento
europeu indicam que essa participação gira em torno de 40% da produção e capacidade
produtiva de aço na China.
225. Assim, é possível afirmar, com base nos dados trazidos aos autos, que a
participação de estatais na produção chinesa de aço é representativa, mas também que,
ao mesmo tempo, a participação do setor privado tem aumentado e já representa parcela
superior à das estatais, cerca 60% da produção e capacidade produtiva de aço na China de
acordo com relatório da Comissão Europeia de 2024 já apresentado.
226. Outro aspecto relevante presente no estudo se refere à participação das
empresas locais entre as empresas estatais. Segundo os dados apresentados, a maior parte
da produção de aço na China é originária de empresas subnacionais. Este dado é
consistente com a história da indústria chinesa de aço, que cresceu de modo
extremamente fragmentado desde o final dos anos 1950. Esta informação é fundamental,
uma vez que, como será visto, as diretrizes e metas são elaboradas pelo Governo central,
de modo que o alinhamento dos demais níveis de Governo podem não ser
automáticos.
227. Além da propriedade direta de empresas, contudo, o controle do Governo
pode ser exercido de facto por meio de uma série de meios. Nesse aspecto, os estudos de
caso apresentados jogam luz à complexa relação entre o Estado, o Partido Comunista
Chinês e empresas estatais e privadas. Empresas (inclusive privadas como a Shagang, a
maior siderúrgica privada da China) possuem Comitês do Partido em suas estruturas e
executivos de alto escalão que não são apenas filiados ao Partido, mas que apresentam
currículo extenso com passagens em diversos postos do Estado e do Partido. Ademais, nos
casos analisados em que empresas estatais enfrentaram dificuldades financeiras, caso das
estatais locais Bengang Plates, Dongbei e TPCO, ficou clara a forte influência do Estado no
destino das empresas.
228. Conforme art. 19 da Lei das Companhias da China, uma organização do
Partido Comunista deve ser estabelecida em uma empresa para realizar atividades do
Partido que estejam de acordo com a Constituição do Partido Comunista da China.
Ademais, determina que a empresa deveria fornecer as condições necessárias para as
atividades da organização. O art. 30 da Constituição do Partido Comunista da China, por
sua vez, estabelece que uma organização primária do PCC deve ser formada em qualquer
empresa [...] onde há três ou mais membros do Partido.
229. A Constituição do PCC ainda diferencia os papéis que o Partido Comunista
deveria exercer em empresas estatais e privadas. Conforme art. 33, em empresas estatais,
entre outras coisas, o Comitê deve desempenhar um papel de liderança, definir a direção
certa, ter em mente o panorama geral, assegurar a implementação das políticas e
princípios do Partido, discutir e decidir sobre questões importantes da sua empresa.
Ademais, deve garantir e supervisionar a implementação dos princípios e políticas da Parte
e do Estado dentro de sua própria empresa e apoiar o conselho de acionistas, conselho de
administração, conselho de supervisores e gerente (ou diretor de fábrica) no exercício de
suas funções e poderes de acordo com a lei. Deve ainda exercer liderança sobre o trabalho
dos Sindicatos.
230. No que se refere às empresas privadas, as entidades devem, entre outras
coisas, implementar os princípios e políticas do Partido, orientar e supervisionar a
observância das leis e regulamentos estatais, exercer liderança sobre sindicatos, promover
unidade e coesão entre trabalhadores e funcionários e promover o desenvolvimento
saudável de suas empresas.
231. Fica claro, em primeiro lugar, que o regulamento permite um grau de
controle maior do Comitê do Partido sobre as empresas estatais. Regulamentos do Partido
emitidos em junho de 2015 indicam que o Secretário do Comitê de uma estatal deve ser
determinado conforme a estrutura de governança interna da empresa. Isto significa que,
na prática, dificilmente será nomeado Secretário do Comitê uma pessoa que não seja o
próprio Presidente ou algum Diretor da empresa. No caso da BaoWu Steel, por exemplo,
este cargo compete ao Presidente do Conselho de Diretores Chen Derong, e o vice-
Secretário é o Diretor Hu Wangming, enquanto o Presidente da estatal Dai Zhihao é um
membro permanente do Comitê.
232. Foi destacado pela peticionária a "permeabilidade da relação
Estado/Partido, com grande sobreposição de funções e interesses" ao apontar as
nomeações de cargos na Baosteel realizadas diretamente pelo Partido Comunista Chinês
(PCC). Ademais, consta no sítio eletrônico da Baowu, mensagem de Chen Derong,
identificado com "Party secretary and chairman of China Baowu Steel Group Corporation":
"[o]n behalf of China Baowu Party Committee and China Baowu", afirma que "we have
thoroughly studied and implemented the spirit of the 20th CPC National Congress" e que
"Baowu should regard the implementation of the spirit of the 20th CPC Nacional Congress
as the primary political task".
233. A manifestação destacou que o presidente da Zhejiang Jiuli Hi-Tech Metals
Co., Ltd., produtora de tubos de aço inoxidável com costura e parte interessada da
revisão passada, Sr. Zhou Zhijiang, foi citado no sítio eletrônico da empresa por ter
"repeatedly won the honorary titles such as national excellent township entrepreneurs and
outstanding member of Communist Party of Zhejiang Province". Além disso, o sítio
eletrônico da empresa contém, inclusive, uma seção específica denominada "Government
Support", onde são apresentadas diversas visitas realizadas por autoridades
governamentais e do Partido Comunista Chinês.
234. Não obstante, as atribuições do Comitê no caso de empresas privadas,
ainda que genéricas, permitem concluir que, mesmo nesses casos, o controle pode ser
significativo. A forma como serão interpretadas competências como "implementar políticas
do partido", "supervisionar a observância de leis" e "exercer a liderança sobre o Sindicato"
e o grau efetivo de influência do Governo/Partido dependerão do caso concreto. Em
matéria de 25 de julho de 2018, o South China Morning Post noticiou que 61% de 152
gestores de fundos estrangeiros entrevistados pela Asia Corporate Governance Association
no terceiro trimestre de 2017 afirmaram não acreditar que o partido tivesse um papel
"claro e responsável" nas empresas listadas em bolsa. Como será visto adiante, o grau de
influência do Governo sobre empresas privadas no setor siderúrgico é significativo, ainda
que menor do que no caso das estatais.
235. Diante do exposto, foi possível concluir que a presença do Estado chinês,
seja ele central ou subnacional, é massiva no setor de aço. A participação das empresas
formalmente estatais na produção chinesa é bastante significativa, e é maior nos níveis
locais. Além do simples controle societário, contudo, há outros aspectos que tornam o
controle do Estado e do PCC ainda mais profundo no âmbito das empresas, inclusive
privadas, como a atuação dos Comitês do Partido dentro da estrutura das empresas e o
fato de os Sindicatos dos trabalhadores estarem submetidos às empresas e ao Partido.
5.1.1.2.4 Das metas e diretrizes do Governo e sua influência sobre empresas
estatais e privadas
236. As informações trazidas aos autos não permitem concluir a respeito da
validade jurídica dos Planos. Isto não obstante, o que realmente importa para fins desta
análise é saber se, na prática, o Governo consegue, por meio dos Planos, intervir na
economia de tal forma que condições de economia de mercado não prevaleçam.
237. Em adição, ainda que outros países elaborem políticas industriais em
formatos semelhantes, este Departamento desconhece alegações de que nestes países
não haja prevalência de condições de economia de mercado, independentemente do
segmento produtivo. Por fim, como visto no primeiro item deste posicionamento, a China
foi o país que decisivamente contribuiu para o excesso de capacidade instalada mundial,
de modo que, sejam quais tenham sido as políticas implementadas em outros países, não
há qualquer indício de que distorções significativas tenham origem nestes países.
238. A análise dos Planos em questão levou à conclusão de que o Governo
central claramente procura estabelecer diretrizes a serem seguidas pelos agentes
econômicos do segmento siderúrgico. O documento base que serve de orientação é o
Plano Quinquenal, que estabelece as diretrizes e metas mais gerais para a economia. Há
também os Planos específicos, derivados dos Planos Quinquenais, que detalham diretrizes
e metas por setor produtivo. No âmbito das Províncias e Municípios, é esperado que
estes níveis de Governo também elaborem os seus Planos, sempre de acordo com as
diretrizes e metas estabelecidas pelo Governo central.
239. No caso da investigação de subsídios acionáveis nas exportações para o
Brasil de produtos laminados planos a quente originárias da China, e de dano à indústria
doméstica decorrente de tal prática, encerrada por meio da Resolução CAMEX nº 34, de
21 de maio de 2018, publicada em edição extra do Diário Oficial da União da mesma
data, os diversos planos governamentais conhecidos foram determinantes para
identificação do caráter estratégico do setor siderúrgico chinês, o que se refletia na
destinação de relevantes subsídios às empresas investigadas:
208. Segundo informações apresentadas pelas peticionárias, a estratégia
chinesa para promover o rápido crescimento da sua economia é definida em suas
políticas industriais, tanto de nível nacional quanto de nível local. Nesse sentido, a
indústria siderúrgica é reiteradamente identificada como fundamental para o
desenvolvimento chinês e, consequentemente, possui prioridade no recebimento de
subsídios governamentais. Os subsídios concedidos fazem parte da estratégia do governo
de "direcionar capital estatal para indústrias relevantes para a segurança e economia
nacional através da injeção discricionária e racional de capital", conforme os planos e
políticas destacados abaixo:
a) planos quinquenais (Five-Year Plan), do oitavo ao décimo terceiro, cobrindo
o período de 1991 a 2020;
b) políticas específicas para o setor siderúrgico - "Iron and Steel Development
Policy", "Iron and Steel Industry Adjustment and Revitalization Plan" ("Steel Adjustment
Plan"), de 2009, "Iron and Steel Industry 12th Five Year Plan", de 2011, "Iron and Steel
Normative Conditions", de 2012, e "Guiding Opinions on Resolving the Problem of Severe
Excess Capacity", de 2013;
c) políticas de apoio científico e tecnológico - "Guideline for the National
Medium and Long Term Science and Technology Development Plan", "National Medium
and Long Term Science and Technology Development Plan", "Decision on Implementing
the Science and Technology Plan and Strengthening the Indigenous Innovation", todas de
2006; e
d) políticas de direcionamento de investimentos - "Decision of the State
Council on Promulgating and Implementing the Temporary Provisions on Promoting
Industrial Structure Adjustment", de 2005, e "Provisions on Guiding the Orientation of
Foreign Investment", de 2002.
240. Naquele caso, restou evidente que os diversos planos existentes
apontavam o setor siderúrgico como prioritário para recebimento de subsídios
concedidos pelo governo chinês.
241. Apesar deste conjunto de documentos, a influência que o Governo
central efetivamente exerce sobre o setor siderúrgico parece depender de uma série de
elementos, como o setor produtivo, se a empresa é de propriedade estatal ou privada,
se a empresa é estatal central ou local e, até mesmo, de empresa para empresa.
242. Talvez o tema que mais ilumine essa discussão seja o problema da
fragmentação da produção de aço na China. Trata-se de um diagnóstico constantemente
apontado pelos Planos Quinquenais 11º, 12º, 13º e 14º e nos Planos setoriais
decorrentes, os quais cobrem o período de 2005 a 2025. Como consequência deste
problema, o Governo central chinês procurou aumentar a concentração de mercado,
estabelecendo metas de participação de mercado das maiores empresas e, até mesmo,
determinando explicitamente as empresas que deveriam realizar fusões com este
propósito.
243. Como se pôde observar a partir das metas estabelecidas em cada um
dos Planos, estas não puderam ser cumpridas, especialmente na década atual. A meta de
participação das dez maiores empresas estabelecida pela "Política de Desenvolvimento da
Indústria Siderúrgica da China" (PDISC) (2005) previa aumento de participação de 34,7%
para 50% em 2010, e quase foi atingida (48,6%). Contudo, de acordo com o 12º Plano
Quinquenal, esta participação deveria chegar a 60% em 2015, mas o que se confirmou
foi um decréscimo significativo, fazendo com que a participação de mercado das dez
maiores empresas fosse ainda menor do que aquela atingida em 2005 (34%). Este
período, recorda-se, coincide com um aprofundamento da capacidade ociosa mundial e
com o ápice da participação chinesa na capacidade instalada mundial.