CIRCULAR Nº 39, DE 2 DE JUNHO DE 2025 (parte 8 de 13)

411. Destarte, as peticionárias asseveraram que a indústria siderúrgica chinesa seria altamente influenciada pelo governo central, que orientaria e controlaria praticamente todos
os aspectos do seu desenvolvimento e funcionamento. O governo buscaria promover a criação de grandes produtores de aço, por meio da imposição de planos e políticas que
estabeleceriam metas para o setor e direcionariam as estratégias empresariais, da regulação do acesso ao mercado para investimentos estrangeiros e de políticas que moldam a estrutura
do mercado, controlando a produção e a capacidade de produção, bem como delimitando operações de fusões e aquisições. Além disso, as instituições financeiras, também submetidas
ao controle estatal, desempenhariam um papel fundamental na implementação das políticas governamentais para o setor siderúrgico, ao fornecer diferentes tipos de subsídios para as
empresas produtoras.
412. Esses elementos combinados resultariam em um quadro de distorções para o setor, caracterizado, principalmente, pela sobrecapacidade, que ocasionaria incentivo às
exportações a um preço distante dos preços de mercado. Em razão disso, o número de investigações de defesa comercial contra as importações de aço chinês em diferentes jurisdições
continuaria a aumentar, sendo que, atualmente, são 67 medidas compensatórias aplicadas para as exportações de aço originárias da China (das quais 3 são para os aços laminados a quente
objeto desta investigação) e 318 medidas antidumping aplicadas para as exportações de aço originárias da China (das quais 13 são para os aços laminados a quente objeto desta
investigação).
413. Assim, concluiu que o segmento de laminados a quente, que está inserido na indústria siderúrgica chinesa, não operaria em condições de economia de mercado. Esse
segmento estaria sujeito às mesmas políticas e práticas distorcivas do governo que afetariam o setor siderúrgico como um todo, de modo que os preços e custos dos laminados planos
a quente não refletiriam as condições normais de mercado.
414. Em face das argumentações trazidas, as peticionárias afirmaram que não prevalecem condições de economia de mercado no segmento produtivo chinês de laminados
planos a quente e sugeriu adoção da metodologia prevista no art. 15, inciso IIII do Decreto nº 8.058, de 2013, para a apuração do valor normal para a China.
4.1.1.3. Da análise do DECOM sobre o tratamento do setor produtivo de produtos planos laminados a quente na China para apuração do valor normal na determinação do
dumping para fins de início da investigação
415. Ressalta-se, inicialmente, que o objetivo desta análise não é apresentar um entendimento amplo a respeito do status da China como uma economia predominantemente
de mercado ou não. Trata-se de decisão sobre utilização de metodologia de apuração da margem de dumping que não se baseie em uma comparação estrita com os preços ou os custos
domésticos chineses, estritamente no âmbito desta investigação.
416. Cumpre reiterar que a complexa análise acerca da prevalência de condições de economia de mercado no segmento produtivo chinês objeto da investigação possui lastro
no próprio Protocolo de Acessão da China à OMC. Com a expiração do item 15(a)(ii) do referido Protocolo, o tratamento automático de não economia de mercado antes conferido aos
produtores/exportadores chineses investigados cessou. Desde então, em cada caso concreto, é necessário que as partes interessadas apresentem elementos suficientes, nos termos do
restante do item 15(a), para avaliar, na determinação de comparabilidade de preços, se i) serão utilizados os preços e os custos chineses correspondentes ao segmento produtivo objeto
da investigação ou se ii) será adotada uma metodologia alternativa que não se baseie em uma comparação estrita com os preços ou os custos domésticos chineses.
417. Para alcançar uma conclusão a respeito da prevalência ou não de condições de mercado no segmento produtivo chinês de laminados planos a quente no âmbito deste
processo, levou-se em consideração todo o conjunto de elementos probatórios trazidos pelas peticionárias e também outras evidências que basearam decisões anteriores da autoridade
investigadora a respeito do tema e avaliou-se se esse conjunto constituiria indício suficientemente esclarecedor para formar a convicção da autoridade investigadora para fins de início da
investigação.
418. A conclusão deste documento parte dos seguintes fatos, os quais foram comprovados por meio das evidências analisadas anteriormente: i) contribuição decisiva da China
para o excesso de capacidade de aço no mundo, com empresas chinesas possuindo lucratividade média mais baixa e endividamento maior do que suas congêneres no exterior - indicadores
ainda piores no caso de empresas estatais; ii) alta presença e alto nível de intervenção governamental, direto ou indireto, em todos os níveis de governo - significativo inclusive sobre as
empresas privadas; e iii) avaliação de que o setor siderúrgico, segmento produtivo dos laminados planos a quente, é considerado estratégico.
419. Antes de empreender a avaliação per se dos elementos probatórios submetidos pelas peticionárias, que será apresentada nos itens a seguir, alguns aspectos são dignos
de ponderação.
420. Tenha-se presente, em primeiro lugar, que a análise realizada não se refere simplesmente à existência de planos, políticas e programas governamentais. A condução de
políticas industriais e a existência de políticas públicas em si não é suficiente para caracterizar a não prevalência de condições de economia de mercado. A análise em comento tem por
objeto a avaliação dos tipos de intervenção e, principalmente, o seu impacto no domínio econômico fruto da ação do Estado naquele segmento produtivo específico. Não obstante, o estudo
de planos, políticas e programas governamentais faz-se relevante, tendo em conta que as ações e sua forma de implementação podem estar nas disposições de tais documentos
oficiais.
421. A análise aqui exarada difere daquela realizada no âmbito de investigações de subsídios acionáveis com vistas à adoção de medidas compensatórias e de análises de
situação particular de mercado previstas no Artigo 2.2 do Acordo Antidumping, pois a base legal é, mais uma vez, neste caso em específico, o próprio Protocolo de Acessão da China à
OMC. Nesse sentido, não há que se aprofundar sobre aspectos relativos exclusivamente a investigações de subsídios, como a determinação de especificidade e o montante exato de
subsídios acionáveis eventualmente recebidos por empresas do setor, pois não se pretende aqui quantificar a magnitude das distorções existentes de maneira exata.
422. Todavia, em ambiente em que as políticas estatais distorcem significativamente o mercado, mesmo agentes privados que aparentemente seguiriam lógica de mercado
acabam tendo sua atuação afetada pela influência dessas políticas.
423. Ademais, distorções mercadológicas não apenas podem ser fruto de políticas estatais, mas também podem ser acentuadas pela participação relevante de empresas estatais
no setor, que de alguma maneira podem interferir na concorrência entre empresas e na rationale do mercado do segmento analisado.
424. O nível de distorções provocado pelo envolvimento governamental pode, dessa forma, ser relevante para conclusão em um caso concreto, caso os elementos apresentados
constituam indícios suficientemente esclarecedores de que tais distorções muito provavelmente impactariam, de forma não desprezível, a alocação de fatores econômicos que de outra
forma ocorreria se não houvesse tais intervenções.
425. Como já reconhecido pela jurisprudência da OMC em matéria de subsídios (AB Report - US - Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties on Certain Products from
China, WT/DS379/AB/R, parágrafos 446-447), a existência de distorções significativas decorrentes da presença predominante do governo no mercado poderá justificar a não utilização de
preços privados daquele como benchmark apropriado para fins apuração do montante de subsídios.
426. Assim, a variedade e o nível de subsidização, em conjunto com outras formas de intervenção governamental, poderão resultar em tamanho grau de distorção dos incentivos
que, no limite, podem acabar fazendo com que deixem de prevalecer condições de economia de mercado em determinado segmento produtivo.
427. Ressalte-se que, desde 2019, foram concluídas pelo DECOM investigações que versaram sobre a não prevalência de condições de economia de mercado no segmento
produtivo de aço na China. Além das Resoluções GECEX nº 367 e 420, de 2022, citadas pelas peticionárias, cabe ressaltar ainda as investigações de aço GNO, encerrada pela Portaria SECINT
nº 495, de 2019; tubos de aço inoxidável austenítico com costura, encerrada pela Portaria SECINT nº 506, de 2019; laminados planos de aço inoxidável a frio, encerrada pela Portaria SECINT
nº 4.353, de 2019; cilindros para GNV, encerrada pela Resolução GECEX nº 225, de 2021; e tubos de aço carbono, encerrada pela Resolução GECEX nº 497, de 21 de julho de 2023.
428. Mais recentemente, a autoridade também concluiu, para fins de abertura de investigação, pela não prevalência de condições de economia de mercado no segmento em
questão na abertura da investigação de dumping sobre as importações brasileiras de folhas metálicas, encerrada pela Circular SECEX nº 9, de 2024, aços pré-pintados, encerrada pela
Circular SECEX nº 10, de 2024 e pela Circular SECEX nº 48/2024, laminados planos a frio, encerrada pela Circular SECEX nº 43, de 2024, e laminados planos revestidos, encerrada pela
Circular SECEX nº 47, de 2024.
429. Das análises prévias do DECOM, importa destacar que as conclusões alcançadas pelo Departamento acerca da não prevalência de condições de economia de mercado no
setor siderúrgico chinês no âmbito das investigações e revisões citadas no parágrafo anterior não devem ser interpretadas de forma ampla, produzindo efeitos tão somente no escopo
daqueles processos. Desse modo, na presente investigação coube à peticionária apresentar todos os elementos pertinentes nos autos deste processo para a devida análise.
430. Não obstante, os trechos a seguir refletem, em grande medida, o entendimento anteriormente já adotado pelo Departamento no âmbito dos referidos procedimentos no
segmento produtivo de aço na China.
431. Com vistas a organizar melhor o posicionamento do DECOM, os temas mencionados acima foram divididos nas seções a seguir: (4.1.1.4.1) "Da situação do mercado
siderúrgico mundial, da estrutura de mercado, da participação das empresas chinesas e do controle estatal na China"; (4.1.1.4.2) "Dos planos, das diretrizes e das metas do Governo da
China e sua influência sobre empresas estatais e privadas no setor siderúrgico"; (4.1.1.4.3) Das práticas distorcivas do mercado e (4.1.1.4.4) "Da conclusão sobre a prevalência de condições
de economia de mercado no segmento produtivo de produtos planos laminados a quente e da metodologia de apuração do valor normal".
4.1.1.3.1. Da situação do mercado siderúrgico mundial, da estrutura de mercado, da participação das empresas chinesas e do controle estatal na China
432. Conforme apresentado pelas peticionárias, dados recentes da OCDE, constantes do relatório Latest Developments in Steelmaking Capacity 2023, indicam que a expansão
da capacidade produtiva mundial de aço continua em ritmo robusto, frequentemente em busca de mercados para exportação.
433. De acordo com dados da OCDE, de 2007 a 2023, a capacidade instalada de aço bruto da China aumentou aproximadamente 100%, subindo de 588,5 milhões de toneladas
para 1.173,3 milhões de toneladas, muito superior ao crescimento observado a nível mundial.
434. Em 2023, segundo publicação da World Steel Association, a produção mundial de aço bruto alcançou 1.888,2 milhões de toneladas, das quais 1.019,1 milhões foram
produzidas pela China que configurou o principal país produtor no mesmo período. Para fins comparativos vale destacar que em 2023 o segundo maior produtor de aço do mundo foi
a Índia, responsável pela produção de apenas 140,2 milhões de toneladas.
435. Cumpre ressaltar que a S&P Global Commodity Insights, publicação especializada, em artigo a respeito dos volumes de capacidade, produção e exportação de aço chinês
em 2024, registrou que o aumento da capacidade e da produção na China contrasta com a insuficiente demanda de aço no mercado interno chinês, em especial pela demanda letárgica
no setor de construção civil.
436. É importante ressaltar que a propriedade estatal de empresas não pode ser considerada, individualmente, como um fator determinante para se atingir uma conclusão a
respeito da prevalência de condições de economia de mercado em determinado setor.
437. No entanto, vale salientar particularidade do setor siderúrgico a esse respeito, como demonstrado no Relatório da OCDE "State enterprises in the steel sector" (2018):
Although state enterprises are relatively low in numbers compared to private enterprises, they account for an important share of global crude steel production. In 2016, 22 of
the world's 100 largest steelmaking companies were state enterprises. State enterprises represented at least 32% of global crude steel output in 2016.
438. De acordo esse estudo, a produção de aço é considerada setor industrial de base, normalmente considerado estratégico para o desenvolvimento econômico, o que
explicaria maior presença de empresas estatais nesse setor que em outros setores industriais.
439. Cumpre citar que o art. 30 da Constituição do Partido Comunista da China estabelece que uma organização primária do Partido deve ser formada em qualquer empresa
[...] onde há três ou mais membros do Partido.
440. A Constituição do PCC ainda diferencia os papéis que o Partido Comunista deveria exercer em empresas estatais e privadas. Conforme art. 33, em empresas estatais, entre
outras coisas, o Comitê deve desempenhar papel de liderança, definir a direção certa, ter em mente o panorama geral, assegurar a implementação das políticas e princípios do Partido,
discutir e decidir sobre questões importantes da sua empresa. Ademais, deve garantir e supervisionar a implementação dos princípios e políticas do Partido e do Estado dentro de sua
própria empresa e apoiar o conselho de acionistas, conselho de administração, conselho de supervisores e gerente (ou diretor de fábrica) no exercício de suas funções e poderes de acordo
com a lei. Deve ainda exercer liderança sobre o trabalho dos Sindicatos.
441. No que se refere às empresas privadas, as entidades devem, entre outras coisas, implementar os princípios e políticas do Partido, orientar e supervisionar a observância
das leis e regulamentos estatais, exercer liderança sobre sindicatos, promover unidade e coesão entre trabalhadores e funcionários e promover o desenvolvimento saudável de suas
empresas.
442. Assim, seria possível observar que o regulamento permite grau de controle maior do Comitê do Partido sobre as empresas estatais. Regulamentos do Partido emitidos em
junho de 2015 indicam que o Secretário do Comitê de uma empresa estatal deve ser determinado conforme a estrutura de governança interna da empresa. Isto significa que, na prática,
dificilmente será nomeado Secretário do Comitê uma pessoa que não seja o próprio Presidente ou algum Diretor da empresa.
443. Nessa esteira, é oportuno consignar que o governo chinês mantém quantidade significativa de empresas estatais, ou SOEs, através das quais exerce influência substancial
e direta sobre a economia, em especial em setores como o siderúrgico. Segundo a OMC, o número de SOEs na China aumentou de 2013 a 2019 e essas empresas já representam 5,5%
do total de entidades ligadas ao setor industrial. Se considerada a representatividade das estatais em relação aos ativos, tem– se que 40% são controlados diretamente pelo Estado chinês.
No entanto, ainda segundo dados da OMC, apenas 24% do lucro das empresas chinesas em 2019 originou– se das SOEs. Assim, é possível inferir que, de modo geral, as empresas estatais
são menos rentáveis do que as empresas privadas, uma vez que suas atividades seriam orientadas para a implementação das políticas chinesas, como manutenção do nível de emprego,
e não necessariamente à obtenção de lucro, como ocorreria caso se tratasse de uma economia de mercado.
444. Nesse sentido, ressaltam-se as perdas de lucratividade e endividamento da indústria siderúrgica chinesa, com perdas financeiras suportadas por empresas estatais,
propensas a registrar períodos mais longos de resultados negativos em comparação com suas contrapartes privadas, conforme exposto no item 4.1.1.2.2 deste documento. Apesar dos
resultados financeiros, contudo, as empresas estatais chinesas mantêm, ou mesmo expandem, a magnitude da capacidade produtiva e o volume de produção, seguindo as orientações
constantes dos planos de governo.
445. Diante do exposto, pode-se observar que a presença do Estado chinês, seja ele central ou subnacional, é massiva no setor de aço. A participação das empresas formalmente
estatais na produção chinesa é bastante significativa. Além do simples controle societário, contudo, há outros aspectos que tornam o controle do Estado e do PCC ainda mais profundo
no âmbito das empresas, inclusive privadas, como a atuação dos Comitês do Partido dentro da estrutura das empresas e o fato de os Sindicatos dos trabalhadores estarem submetidos
às empresas e ao Partido.
4.1.1.3.2. Dos planos, das diretrizes e das metas do Governo da China e sua influência sobre empresas estatais e privadas no setor siderúrgico
446. Conforme já avaliado pelo DECOM em diversas investigações e revisões de defesa comercial para o setor siderúrgico, há elementos robustos que indicam que os planos
do governo chinês, como os Planos Quinquenais, têm papel orientador relevante na forma como o governo intervém na economia de tal forma que condições de economia de mercado
não prevaleçam.
447. Entre os planos governamentais mais importantes do governo chinês, pode-se citar o Plano Quinquenal, que estabelece as diretrizes, as metas e objetivos mais gerais para
a economia. Há também os planos específicos e setoriais, derivados dos Planos Quinquenais, que detalham diretrizes e metas por setor produtivo. No âmbito das províncias e municípios,
observa-se também que há planos subnacionais, sempre de acordo com as diretrizes e objetivos estabelecidos pelo governo central.
448. No âmbito da investigação de subsídios acionáveis nas exportações para o Brasil de produtos laminados planos a quente originárias da China, encerrada por meio da
Resolução CAMEX nº 34, de 21 de maio de 2018, publicada em edição extra do Diário Oficial da União da mesma data, os diversos planos governamentais conhecidos foram determinantes
para identificação do caráter estratégico do setor siderúrgico chinês, o que se refletia na destinação de relevantes subsídios às empresas investigadas:
[...] a estratégia chinesa para promover o rápido crescimento da sua economia é definida em suas políticas industriais, tanto de nível nacional quanto de nível local. Nesse
sentido, a indústria siderúrgica é reiteradamente identificada como fundamental para o desenvolvimento chinês e, consequentemente, possui prioridade no recebimento de subsídios
governamentais. Os subsídios concedidos fazem parte da estratégia do governo de "direcionar capital estatal para indústrias relevantes para a segurança e economia nacional através da
injeção discricionária e racional de capital", conforme os planos e políticas destacados abaixo:
a) planos quinquenais (Five-Year Plan), do oitavo ao décimo terceiro, cobrindo o período de 1991 a 2020;
b) políticas específicas para o setor siderúrgico - "Iron and Steel Development Policy", "Iron and Steel Industry Adjustment and Revitalization Plan" ("Steel Adjustment Plan"),
de 2009, "Iron and Steel Industry 12th Five Year Plan", de 2011, "Iron and Steel Normative Conditions", de 2012, e "Guiding Opinions on Resolving the Problem of Severe Excess Capacity",
de 2013;
c) políticas de apoio científico e tecnológico - "Guideline for the National Medium and Long Term Science and Technology Development Plan", "National Medium and Long Term
Science and Technology Development Plan", "Decision on Implementing the Science and Technology Plan and Strengthening the Indigenous Innovation", todas de 2006; e
d) políticas de direcionamento de investimentos - "Decision of the State Council on Promulgating and Implementing the Temporary Provisions on Promoting Industrial Structure
Adjustment", de 2005, e "Provisions on Guiding the Orientation of Foreign Investment", de 2002"17. (grifou-se)
449. Na investigação citada de subsídios acionáveis, restou evidente para a autoridade investigadora brasileira que os diversos planos existentes apontavam o setor siderúrgico
como estratégico para o Governo da China, tendo preferência para recebimento de subsídios concedidos por esse governo.
450. As peticionárias também ressaltaram diversas passagens em diferentes planos quinquenais do governo chinês que apontariam o setor siderúrgico como estratégico,
procurando: (i) desenvolver produtos com alto valor agregado; (ii) encorajar a formação de um grupo de empresas internacionalmente competitivas, promovendo fusões e aquisições; (iii)
reorganizar e incentivar as indústrias de matérias– primas e energia com vistas a melhorar seu poder de competitividade internacional; (iv) levar indústrias das regiões leste, central e oeste
a se desenvolverem de forma coordenada; (v) utilizar o sistema tributário para desencorajar as exportações de certas matérias– primas básicas; (vi) adotar políticas para controlar capacidade
de produção e volumes a serem produzidos; (vii) apoiar o desenvolvimento da pesquisa científica e promover o desenvolvimento da indústria "verde".
451. Face ao exposto, é possível verificar influência direta do governo chinês nas decisões das empresas atuantes no setor siderúrgico.
4.1.1.3.3. Das práticas distorcivas do mercado
452. Inicialmente, é importante notar que a concessão de subsídios per se não é o suficiente para caracterizar que não prevalecem, em determinado segmento produtivo,
condições de economia de mercado. Com efeito, os Acordos da OMC estabelecem aqueles subsídios considerados proibidos e acionáveis para fins de aplicação de medidas
compensatórias, sem qualquer consideração a respeito da prevalência ou não de condições de economia de mercado naquele setor. Desde 1995, vários países onde indiscutivelmente
prevalecem condições de economia de mercado foram afetados por medidas compensatórias impostas por outros Membros da OMC, como União Europeia (e países individuais como
França, Itália, Bélgica e Alemanha), Estados Unidos, Canadá, Coreia do Sul, Emirados Árabes e o próprio Brasil (OMC).
453. Contudo, a variedade e o nível de concessão de subsídios, em conjunto com outras formas de intervenção governamental, poderão resultar em tamanho grau de
distorção dos incentivos que, no limite, acabam fazendo com que deixem de prevalecer condições de economia de mercado em determinado segmento. Dados apontam para um
alto nível de concessão de subsídios do setor siderúrgico chinês. Com base em dados extraídos do Integrated Trade Intelligence Portal (I-TIP) da OMC, referente aos códigos SH 72
e 73, foram aplicadas 93 medidas compensatórias sobre as importações chinesas de aço até 30 de junho de 2024.
454. Os dados e informações apresentados pelas peticionárias evidenciam a grande variedade e o elevado nível de concessão de intervenções no setor de aço chinês,
gerando distorções de tal magnitude que acabam por contribuir para que não prevaleçam condições de economia de mercado nesse segmento produtivo. Além daquelas que
impactam o preço da terra e da mão de obra, cumpre destacar as intervenções realizadas nos mercados das matérias-primas (carvão, minério de ferro e laminados a quentes) e
utilidades (com controle formal dos preços do gás natural e da eletricidade).
455. Além disso, ressalte-se o tratamento tributário do governo chinês que penaliza as exportações de produtos siderúrgicos de baixo valor agregado e a existência de
barreiras às exportações de insumos utilizados no setor siderúrgico. Na petição, as empresas peticionárias apontaram estudo contratado pelo Instituto Aço Brasil ("China como
Não– Economia de Mercado e a Indústria do Aço"), que demonstra que diversos produtos/grupos de produtos siderúrgicos de menor valor agregado, como semiacabado, vergalhão
e fio– máquina, estão sujeitos ao pagamento de elevados impostos de exportação na China, ao passo que os produtos de maior valor agregado, como bobinas quentes e frias e chapas
galvanizadas, recebem reembolso ou isenção do pagamento do IVA para exportação.
456. Cumpre destacar também informações constantes das Resoluções GECEX nº 367 e nº 420, de 2022:
Outra esfera de atuação do governo chinês que demonstra que no setor siderúrgico não prevalecem condições de economia de mercado é a tributária. O Relatório Final
apresenta tabela em que são destacados diversos produtos/grupos de produtos siderúrgicos (semiacabado, vergalhão, fio-máquina, bobina a quente, bobina a frio, e chapa
galvanizada), sendo apresentado o resultado da comparação entre o imposto de exportação e o tax rebate, em termos percentuais.
Constata-se, assim, que os produtos siderúrgicos de menor valor agregado são penalizados, sujeitando-se a imposto de exportação maior ou tax rebate menor, prática
claramente alinhada com os objetivos estabelecidos pelo governo chinês, como destacado no Relatório Final:
[...]
Outra característica da interferência do governo chinês no setor siderúrgico é a imposição de diversas restrições às exportações de insumos, destacadas no estudo da
Comissão Europeia citado no Relatório Final:
'- Export quotas for coke, coking coal, metal waste and scrab molybdenum and tin;
- Export duties for chromium, crude steel, iron ore, coke, coking coal, manganese, molybdenum, pig iron, steel scrap, tungsten, and zinc;
- Export licensing requirements for coke, coking coal, manganese, molybdenum, tin, tungsten, and zinc;
- Export taxes and non-refundable VAT on export of ingots and other primary forms of stainless steel.'
457. Algumas de tais restrições à exportação de insumos siderúrgicos acabaram sendo eliminadas pela China, porque eram inconsistentes com as regras da OMC. No
entanto, esse controle exercido pelo governo chinês sobre matérias-primas e insumos influencia diretamente os custos de produção no mercado de aço no país.
458. Em 5 de janeiro de 2024, o DoC publicou a determinação final da investigação de subsídios sujeitos a medidas compensatórias concedidos aos produtores da China
que exportaram para os EUA laminados planos a frio. A autoridade investigadora estadunidense reafirmou o entendimento de que haveria interferência estatal na economia chinesa,
no setor siderúrgico e mais especificamente no segmento produtivo de laminados planos a frio. A autoridade investigadora dos EUA também concluiu que o setor produtivo de
laminados planos a frio teria sido beneficiado por isenções de Imposto de Importação e sobre valor agregado (VAT) incidentes na importação de equipamentos:
In the Preliminary Determination, Commerce found that "{t}he GOC subsidizes certain domestic enterprises that undertake GOC-encouraged projects as described in its
catalogues. The subsidy is intended to encourage foreign investment and introduce advanced equipment and technology from abroad." Evidence on the record of the investigation
indicates that the program is limited to foreign-invested enterprises and domestic industries that undertake encouraged projects, which are set forth in GOC catalogues like the
Catalogue of Industries for Guiding Foreign Investment. (notas de rodapé omitidas).
459. Ademais, também se pode constatar o recebimento de subsídios diretamente pela consulta a recentes relatórios financeiros de empresas do setor, conforme exposto
ao longo deste documento, dentre as quais a Baoshan Iron, Bengang, Shougang e Angang. Verificou-se a existência de registros de recebimento de subsídios governamentais da ordem
de centenas de milhões de renminbis.
460. Em resumo, foi possível concluir que o Estado chinês, em todos os níveis de Governo, concede subsídios em grande montante e de formas variadas. Estes
instrumentos se juntam à ampla atuação do Estado já relatada, seja diretamente por meio das estatais, seja indiretamente por meio, por exemplo, dos Comitês do Partido Comunista,
para compor um quadro final de distorção significativa das condições de economia de mercado no setor siderúrgico chinês.
4.1.1.3.4. Da conclusão sobre a prevalência de condições de economia de mercado no segmento produtivo de produtos planos laminados a quente e da metodologia de
apuração do valor normal.
461. Para fins de início, concluiu-se que não prevalecem condições de economia de mercado no segmento produtivo chinês de produtos planos laminados a quente. A
conclusão se pauta, especificamente, nas evidências de que (i) as políticas públicas e os programas e planos governamentais chineses corroboram o entendimento de que o setor
siderúrgico é considerado estratégico e recebe tratamento diferenciado do governo; (ii) há intervenção governamental no setor, sob forma de subsídios financeiros e outros; (iii) há
incentivos para o desenvolvimento tecnológico e (iv) há interferência estatal no suprimento de insumos e utilidades para a cadeia produtiva siderúrgica.
462. Assim, diante do exposto, em conformidade com a normativa brasileira de defesa comercial e com lastro na legislação multilateral, em especial o disposto no Artigo
15(a) do Protocolo de Acessão da China à OMC, conclui-se que no segmento produtivo do produto objeto da presente investigação não prevalecem condições de economia de
mercado. Dessa forma, será utilizada, para fins de apuração do valor normal no início desta investigação, com vistas à determinação da existência de indícios da prática de dumping,
metodologia alternativa que não se baseie em uma comparação estrita com os preços ou os custos domésticos chineses. Serão observadas, portanto, as disposições dos arts. 15,
16 e 17 do Decreto nº 8.058, de 2013, que regulam o tratamento alternativo àquele previsto nos arts. 8º a 14 para fins de apuração do valor normal.
463. Dado que se fez necessário selecionar terceiro país substituto, as partes interessadas poderão se manifestar quanto à escolha ou sugerir país alternativo (neste caso,
os Estados Unidos, conforme justificativa constante do item 4.1.2 a seguir), nos termos § 3º do art. 15 do Decreto nº 8.058, de 2013, dentro do prazo improrrogável de setenta
dias contado da data de início da investigação.
464. Adicionalmente, caso os produtores/exportadores desejem apresentar elementos de prova com o intuito de permitir que o valor normal seja apurado com base no
disposto nos arts. 8º a 14 do Decreto nº 8.058, de 2013, deverão fazê-lo em conformidade com o previsto no art. 16 do mesmo diploma.
4.1.2. Da escolha dos EUA como país substituto para fins de início da investigação
465. Dado que no item anterior se concluiu, para fins do início desta investigação, que no setor produtivo chinês de laminados planos a quente não prevalecem condições
de economia de mercado, as peticionárias sugeriram a adoção, dos EUA como país substituto para fins de apuração do valor normal.
466. Na petição, a empresas AMB, Gerdau e Usiminas fundamentaram a sugestão de adoção dos EUA como país substituto pelos seguintes motivos:
a) segundo maior produtor mundial de laminados planos a quente, atrás somente da própria China, no período entre 2018 e 2021;
b) atual terceiro maior produtor mundial de laminados planos a quente, atrás da China e da Índia (desde 2022);
c) possuem diversos produtores de laminados planos a quente;
d) rota de produção dos laminados planos a quente semelhantes às utilizadas na China e no Brasil;
e) os EUA possuiriam mercado interno relevante;
f) os EUA seriam um relevante produtor mundial de produtos nos elos a jusante da cadeia produtiva (laminados planos a frio e laminados planos revestidos);
g) os EUA estão entre os 15 maiores exportadores de laminados planos a quente no mundo (13º, em P5);
h) os EUA são o 4º maior importador de laminados planos a quente no mundo;
i) os EUA exportam volumes relevantes para o México e Canadá, o que permite inferir que os preços praticados nessas operações são próximos aos efetivamente
praticados no mercado interno dos EUA;
j) não há medidas de defesa comercial (antidumping ou subsídios) aplicadas contra o produto similar estadunidense no Brasil ou terceiros países;
k) estar entre os fornecedores de laminados planos a quente para o mercado brasileiro, tendo sido origem de 3% do volume importado pelo Brasil; e
l) os EUA teriam disponibilidade e grau de desagregação das estatísticas de exportação extremamente detalhados, com códigos de até 10 dígitos.
467. As peticionárias forneceram então elementos probatórios para embasar a escolha sugerida.
468. Sobre os EUA serem o segundo maior produtor mundial de laminados planos a quente do mundo, as peticionárias apresentaram dados da publicação Worldsteel,
que indicaria os dez maiores produtores mundiais de laminados planos a quente, conforme gráfico abaixo:
Gráfico suprimido.
469. No que se refere à premissa de que os EUA possuiriam empresas que estariam entre as maiores produtoras mundiais dos produtos planos laminados a quente, as
peticionárias afirmaram que ao menos 11 empresas são conhecidas em investigação recente conduzida pela US International Trade Comission (USITC) com escopo semelhante a esta,
quais sejam: Arcelor Mittal S.A, Nippon Steel Corporation, Big River Steel LLC, California Steel Industries Inc. (CSI), Cleveland-Cliffs Inc. (Cleveland-Cliffs), Evraz North America (EVRAZ),
NLMK USA ("NLMK"), North Star Bluescope, Nucor Corp (Nucor), SSAB, Steel Dynamics Inc. (SDI) and United States Steel Corp (US Steel). As peticionárias destacaram ainda que
desconhecem outro país, além da China, com número tão expressivo de produtores locais.
470. Sobre o país selecionado ser um mercado interno relevante, as peticionárias reportaram que os EUA tiveram um consumo aparente próximo a 58 milhões de
toneladas no ano de 2021, segundo dados da investigação mencionada no parágrafo anterior.
471. Em relação à relevância dos EUA como produtor mundial de produtos nos elos a jusante da cadeia produtiva, as peticionárias defenderam que os EUA são o segundo
maior produtor mundial de laminados planos a frio e de laminados planos revestidos, atrás somente da própria China, conforme dados da publicação CRU International
(https://www.crugroup.com/).
472. As peticionárias destacaram que, de acordo com o Trade Map, os EUA seriam o 13º maior exportador e o quarto maior importador mundial do produto similar (em
P5). Para tanto, as peticionárias utilizaram como referência as estatísticas de exportação disponíveis no sistema Trade Map para as subposições 7208.10, 7208.25, 7208.26, 7208.27,
7208.36, 7208.37, 7208.38, 7208.39, 7208.40, 7208.53, 7208.54, 7208.90, 7211.13, 7211.14, 7211.19, 7211.90, 7225.30, 7225.30, 7225.40 e 7226.91.
. .Exportações Mundiais de Laminados planos a quente - Top 15
. .País exportador .Volume em toneladas (P5)
. .China .26.816.248,69
. .Japão .10.414.059,64
. .Coreia do Sul .6.192.126,79
. .Bélgica .2.416.617,76
. .Alemanha .2.388.182,98
. .França .2.144.237,23
. .Índia .2.038.454,12
. .Países Baixos .1.485.773,15
. .Turquia .1.400.780,77
. .Taipé Chinês .1.373.776,78
. .Canadá .1.348.385,10
. .Eslováquia .1.345.242,72
. .Estados Unidos da América .1.316.842,64
. .Suécia .917.059,38
. .Áustria .854.387,59
Fonte: peticionária / Trade Map.
Elaboração: DECOM
. .Importações Mundiais de Laminados planos a quente - Top 15
. .País exportador .Volume em toneladas (P5)
. .Itália .4.716.355,01
. .Coreia do Sul .3.794.695,66
. .Estados Unidos da América .3.422.273,46
. .Turquia .3.257.020,56
. .Índia .2.839.160,77
. .Tailândia .2.444.223,93
. .Espanha .2.255.732,63
. .Alemanha .2.024.029,23
. .Polônia .1.845.472,50
. .Malásia .1.708.962,37
. .Indonésia .1.470.367,20
. .Bélgica .1.442.283,89
. .França .1.239.979,08
. .China .1.219.243,28
. .Japão .1.112.539,63
Fonte: peticionária / Trade Map.
Elaboração: DECOM
473. Sobre os volumes exportados para México e Canadá, as peticionárias indicaram os dados do sistema DataWeb (https://dataweb.usitc.gov/), fonte oficial de dados
sobre tarifas e comércio exterior estadunidense da USITC, e que permitiria acessar os dados de importação e exportação dos EUA tanto com base no Sistema Harmonizado (SH)
quanto no HTSUS-10, código tarifário com 10 dígitos adotado pelos EUA:
Exportações de Laminados planos a quente - EUA (em toneladas)
.Destino P5
. México 953.580,24
. Canadá 641.241,36
. Austrália 22.411,95
. Brasil 14.522,29
. China 8.693,71
Fonte: peticionária/USITC.
Elaboração: DECOM
474. Além dos argumentos apresentados em favor da escolha dos EUA como terceiro país substituto de economia de mercado, as peticionárias também indicaram que
os EUA estariam adotando ações com o objetivo de neutralizar a pressão sobre os preços decorrente do excesso de capacidade causado pela China por meio da aplicação de medidas
de defesa comercial (antidumping, com alíquota ad valorem de 90,83%, e salvaguardas, com alíquota ad valorem de 25%) e sobretaxas ao produto chinês (de 7,5% durante o período
de investigação - Seção 301).
475. Ressaltaram que, após o período de investigação, houve o conhecimento de intenção dos EUA para aumentar as sobretaxas aplicadas ao produto chinês para além
da alíquota de 7,5%. Abaixo, apresenta-se um breve resumo das etapas conduzidas pelos EUA para a revisão da referida alíquota:
- Em 14 de maio de 2024, o Representante de Comércio dos EUA ("United States Trade Representative" ou "USTR") divulgou o relatório final referente à revisão das medidas
aplicadas sobre importações de origem chinesa ao amparo da Seção 301 dos EUA. Segundo o USTR, as sobretaxas aplicadas pelos EUA foram efetivas para reduzir a exposição do país aos
programas chineses relacionados à transferência de tecnologia, propriedade intelectual e inovação. Além disso, apesar de as medidas terem sido eficazes para incentivar a China a ajustar
positivamente alguns de seus programas, essas ações não representariam uma resposta sistemática e duradoura para endereçar as questões identificados pelos EUA e que justificaram a
aplicação das sobretaxas com base na Seção 301. Dessa forma, recomendou-se a continuação das medidas e majoração das alíquotas aplicadas a diversos produtos/setores, incluindo
produtos de aço, como o produto similar ao desta petição. O relatório final divulgado pelo USTR consta do "Anexo Art. 52§3G", versão restrita;
- Ainda em 14 de maio de 2024, a Presidência dos EUA emitiu um comunicado ("fact sheet") reforçando a importância das medidas aplicadas ao amparo da Seção 301,
especialmente para o setor de aço e alumínio, considerados vitais e estratégicos para a economia estadunidense. De acordo com o comunicado as alíquotas aplicadas aos produtos
de aço, incluindo o produto similar ao desta petição, seriam modificadas de 0-7,5% para 25%. A íntegra do comunicado emitido pela Presidência dos EUA consta do "Anexo Art.
52§3H", versão restrita;
- Em 20 de maio de 2024, por fim, as ações propostas pelos EUA em virtude da revisão das medidas aplicadas ao amparo da Seção 301 foram publicadas no diário oficial
("federal register") confirmando a intenção de elevar as alíquotas aplicadas aos produtos de aço para 25%. A publicação oficial consta do "Anexo Art. 52§3I", versão restrita;
- Em 22 de maio de 2024, o USTR divulgou documento detalhando as propostas para modificações das alíquotas aplicáveis por código tarifário. De acordo com o
documento, as novas alíquotas sugeridas serão submetidas a consulta pública de 30 dias antes de entrarem em vigor. As propostas detalhadas do USTR para modificação das medidas
aplicadas ao amparo da Seção 301 consta do "Anexo Art. 52§3J", da versão restrita;
- Em 28 de maio de 2024, foi publicado o pedido para comentários às propostas de alteração das medidas aplicadas pelos EUA com base na Seção 301. De acordo com
o documento, disponível no "Anexo Art. 52§3K", versão restrita, a proposta do USTR visava à entrada em vigor das medidas a partir de 1 de agosto de 2024;
- Em 30 de julho de 2024, o USTR divulgou nota informando que havia recebido mais de 1.100 comentários sobre as medidas propostas em 28 de maio de 2024 e
continuava analisando todos os documentos recebidos. A determinação final era esperada para agosto de 2024 e as modificações deveriam entrar em vigor duas semanas após a
publicação da decisão; e
- Em 18 de setembro de 2024, o USTR publicou a decisão final de elevar as sobretaxas aplicadas sobre os produtos de aço para 25%, as quais entrarão em vigor a partir
de 27 de setembro de 2024.32 A determinação final consta do "Anexo Art. 52§3L", versão restrita.
476. As peticionárias destacaram que o arrefecimento ou a neutralização das distorções provocadas sobre os preços internos que ocorreriam na ausência de tais medidas
também corroboraria a escolha pelos EUA como país substituto adequado para a apuração do valor normal em condições normais de mercado.
477. Não obstante, em atenção ao critério definido no inciso I, do §1º, do Art. 15, do Decreto nº 8.058, de 2013, as peticionárias apontaram que, além da China, que
representaria 70% das importações, em P5, a Coreia do Sul representaria 9% do total importado pelo Brasil dos produtos planos laminados a quente, em P5.
478. Entretanto, no entendimento das peticionárias, tal origem não deveria ser escolhida como terceiro país substituto de economia de mercado para o caso em tela,
pois a predominância chinesa entre as importações brasileiras, a preços baixos e com dumping, operaria como uma barreira à entrada de outras origens que praticam preços leais
e, portanto, seriam mais caros que o produto originário da China. Dessa forma, a presença de volumes de importação originário da Coreia do Sul apenas denotaria o apetite desse
país com relação ao mercado brasileiro, potencialmente para o escoamento de produtos com preços distorcidos (mais baixos) do que os preços que os exportadores coreanos fariam
para o Brasil, se não influenciados por preços chineses.
479. Além disso, as peticionárias destacaram que a Coreia do Sul também produziria volume menor do que os volumes da China e dos EUA. Mais especificamente,
tomando como base os dados de P5, o volume de produção da Coreia do Sul teria sido 92% e 21% menor em relação, respectivamente, à China e aos EUA. Ou seja, tratar-se-
ia de país menos expressivo no cenário global a nível de produção local quando comparado ao país investigado e os EUA.
480. Ressaltaram também que os laminados planos a quente exportados pela Coreia do Sul são alvos de diversas medidas de defesa comercial aplicadas no mundo, dentre
as quais, citaram as medidas compensatórias aplicadas pelos EUA e as medidas antidumping contra as exportações de laminados a quente originários da Coreia do Sul aplicadas
pela Austrália, Indonésia, EUA, Tailândia e Turquia.
481. Ainda, as peticionárias indicaram que a autoridade investigadora dos EUA recentemente teria identificado e condenado diversos programas relacionados à produção
e financiamento da operação das empresas produtoras na Coreia do Sul, incluindo diversos empréstimos preferencias, incentivos fiscais, injeções de capital e fornecimento de bens
e serviços.
482. Também pontuaram que os produtores/exportadores do produto similar na Coreia do Sul estariam expostos à intensa concorrência com a China, especialmente diante
do excesso de capacidade chinês para a oferta regional dos produtos. Como consequência, os produtores/exportadores coreanos seriam tomadores de preços determinados em larga
escala pela China e, ao venderem seus produtos no mercado internacional, acabam depreciando o preço de seus produtos de modo a se manterem competitivos.
483. Por fim, rememoraram que a Coreia do Sul possui acordo de livre comércio com a China, em vigor desde 2015, o que demonstraria a elevada integração entre os
mercados sul-coreano e chinês. A ausência de barreiras para os fluxos comerciais do produto similar entre os países corroboraria a conclusão de que os preços da China exercem
pressão direta sobre os produtos coreanos.
484. Dessa forma, as peticionárias reiteraram que os EUA seria o país apropriado para a apuração do valor normal em condições de mercado para fins desta
investigação.
4.1.3. Do valor normal da China para fins de início da investigação
485. De acordo com o art. 8º do Decreto nº 8.058, de 2013, considera-se "valor normal" o preço do produto similar, em operações comerciais normais, destinado ao
consumo no mercado interno do país exportador.
486. O item "iii" do Art. 5.2 do Acordo Antidumping, incorporado ao ordenamento jurídico brasileiro por meio do Decreto nº 1.355, de 30 de dezembro de 1994, destaca
que a petição deverá conter informação sobre os preços pelos quais o produto em questão é vendido quando destinado ao consumo no mercado doméstico do país de origem
ou de exportação ou, quando for o caso, informação sobre os preços pelo quais o produto é vendido pelo país de origem ou de exportação a um terceiro país ou sobre o preço
construído do produto.
487. Nos termos do art. 15, III, do Decreto nº 8.058, de 2013, optou-se por apurar o valor normal com base no preço de exportação dos EUA para o México. As
peticionárias salientaram, a esse respeito, que o México foi o principal destino das exportações de laminado a quente dos EUA em P5.
488. Dessa forma, consideraram-se os dados constantes do DataWeb em P5, na condição FAS. Quanto à condição de venda considerada, as peticionárias ressaltaram que
a condição FAS (Free Alongside Ship) seria mais conservadora que a condição FOB, uma vez que na primeira (FAS) não seriam consideradas as despesas de carregamento da carga
no meio de transporte que seriam consideradas na segunda (FOB).
489. O quadro a seguir sumariza o cálculo do valor normal, conforme a metologia apresentada na petição.
Valor normal - China (P5)
.Valor das exportações EUA para o México - FAS (USD) .Volume das exportações EUA para o México (t) Valor normal (USD/t)
.1.082.042.739,00 .953.580,24 1.134,72
Fonte: peticionária/USITC.
Elaboração: DECOM
4.1.4. Do preço de exportação da China para fins de início da investigação
490. De acordo com o art. 18 do Decreto nº 8.058, de 2013, o preço de exportação, caso o produtor seja o exportador do produto objeto da investigação, é o valor
recebido ou a receber pelo produto exportado ao Brasil, líquido de tributos, descontos ou reduções efetivamente concedidos e diretamente relacionados com as vendas do produto
objeto da investigação.
491. Para fins de apuração do preço de exportação de laminados planos a quente da China para o Brasil, foram consideradas as respectivas exportações destinadas ao
mercado brasileiro efetuadas no período de análise de indícios de dumping, ou seja, entre julho de 2023 e junho de 2024.
492. As informações referentes aos preços de exportação foram apuradas tendo por base os dados detalhados das importações brasileiras, disponibilizados pela Receita
Federal do Brasil (RFB), na condição FOB, excluindo-se as importações de produtos identificados como não sendo o produto objeto da investigação, conforme destacado nos itens
2.1 e 5.1 deste documento.
493. Assim, o valor para o preço de exportação FOB calculado foi em dólares por toneladas, conforme tabela a seguir.
Preço de exportação - China
[RESTRITO]
.Valor FOB (USD) .Volume (toneladas) Preço de exportação FOB (USD/t)
.[RESTRITO] .[RESTRITO] 604,35
Fonte: Receita Federal do Brasil (RFB).
Elaboração: DECOM.
494. Desse modo, dividindo-se o valor total FOB das importações do produto objeto da investigação, no período de análise de dumping, pelo respectivo volume importado,
em toneladas, apurou-se o preço de exportação para a China de USD 604,35/t (seiscentos e quatro dólares estadunidenses e trinta e cinco centavos por tonelada).
4.1.5. Da margem de dumping da China para fins de início de investigação
495. A margem absoluta de dumping é definida como a diferença entre o valor normal e o preço de exportação, e a margem relativa de dumping se constitui na razão
entre a margem de dumping absoluta e o preço de exportação.
496. Para fins de início da investigação, comparou-se o valor normal (item 4.1.3), na condição FAS, com o preço de exportação (item 4.1.4), na condição FOB. Quanto
à diferença das condições de venda consideradas, ressalta-se que a condição FAS seria mais conservadora que a condição FOB, uma vez que a primeira não incluiria todas as despesas
da segunda.
497. Apresentam-se a seguir as margens de dumping absoluta e relativa apuradas para a China.