CIRCULAR Nº 39, DE 2 DE JUNHO DE 2025 (parte 7 de 13)

341. Ademais, enfatizaram que, tendo em vista a crescente preocupação da China com o desenvolvimento de fontes renováveis de energia elétrica, conforme extrair– se-ia do 14º
Plano Quinquenal, o setor de energia teria se tornado cada vez mais relevante para o país, sendo considerado estratégico para a consolidação de uma indústria de transformação moderna,
tecnológica e sustentável, que seria o principal objetivo da China para os próximos cinco anos. Nesse sentido, já em 2012, a Política Energética da China teria definido que o Estado regularia
os preços da energia elétrica comercializada, bem como estabeleceria um mecanismo para comércio de energia renovável:
The state will regulate the prices of coal for electricity generation and prices of electricity marketed, and explore ways to set up a renewable energy trading mechanism. It has
successfully implemented the price, tax and fee reform of refined oil products and guides the public's rational energy consumption through tax means. It will continuously rationalize the
refined oil price and form a pricing mechanism, and start the experimental reform of natural gas pricing mechanism. It will improve the market system for energy and develop more forms
of trade, including spot trade, long-term contracts and futures trade.
342. Além disso, verificar– se-ia que o setor de energia seria um dos poucos para os quais o governo central teria definido metas obrigatórias no 14º Plano Quinquenal. Essas metas
estariam relacionadas à eficiência energética e ao desenvolvimento e expansão de fontes renováveis de energia no país, bem como buscariam reforçar a segurança energética, mediante
estratégia que garantisse o abastecimento de carvão e a expansão da produção de petróleo bruto e gás natural, considerado pelo governo chinês um combustível limpo. Assim, segundo
as peticionárias, certamente as empresas que se adequarem às metas do Plano Quinquenal seriam beneficiadas pelo governo central, com a concessão de subsídios e outros benefícios para
a sua adaptação e pleno desenvolvimento.
343. Por sua vez, em relação ao custo do gás natural, em estudo publicado pela Australian National University, ZhongXiang Zhang afirmaria que os preços estariam sendo
gradualmente liberalizados, mas destacaria que diversas mudanças ainda seriam necessárias para que estes sejam definidos de acordo com as regras de mercado, notadamente a abertura
do setor:
More fundamentally, further progress in natural gas pricing reforms requires the deepening reform of the whole natural gas industry chain by opening the natural gas upstream
and downstream markets and regulating the midstream pipeline transport market, as market-oriented natural gas prices can only be formed based on a competitive natural gas industry
structure. (...) The National Energy Administration needs to develop a third-party access policy so that parties as well as owners are able to access the pipeline network, formulating specific
procedures and regulations for pipeline network access and establishing a platform for pipeline network information disclosure. (Grifou-se)
344. Nesse sentido, as peticionárias também ressaltaram a posição do USTR em relatório publicado em fevereiro de 2019, no qual teria afirmado que os preços de gás natural
seriam fixados pelo governo, de acordo com o China Economic Herald e a National Development and Reform Commission:
Notwithstanding these commitments, in 2018, China continued to maintain price controls on several products and services provided by both state-owned enterprises and private
enterprises. Published through the China Economic Herald and NDRC's website, these price controls may be in the form of either absolute mandated prices or specific pricing policy
guidelines as directed by the government.
Products and services subject to government-set prices include pharmaceuticals, tobacco, natural gas and certain telecommunications services. Products and services subject to
government guidance prices include gasoline, kerosene, diesel fuel, fertilizer, cotton, edible oils, various grains, wheat flour, various forms of transportation services, professional services
such as engineering and architectural services, and certain telecommunications services." (Grifou-se)
345. Assim, as peticionárias concluíram que o custo das utilidades dos produtores do produto objeto seria controlado pelo governo, sendo artificialmente mais baixo, de forma
que as condições normais de mercado não seriam observadas. Esse controle formal dos preços do gás natural e da eletricidade, bem como de seu transporte e distribuição, resultariam
em algumas das mais significantes distorções na economia chinesa, tendo em vista que influenciariam diretamente nos custos de produção e, portanto, nos preços dos bens industriais,
particularmente das indústrias intensivas, como a indústria siderúrgica.
4.1.1.2.3.3.4. Mão de obra
346. De acordo com as peticionárias, na China, historicamente, o custo de mão de obra tenderia a ser menor que em outras partes do mundo, apesar de apresentar crescimento
anual maior que aquele observado em outras economias do mundo. Dentre as diversas razões para tal constatação estaria o fato de só haver um sindicato no país, o All-China Federation
of Trade Unions (ACFTU), subordinado ao Partido Comunista.
347. Ademais, na China, os sindicatos cumpririam um propósito ideológico. Nesse sentido, a Lei Sindical afirmaria que "[o] sindicato deve aderir ao caminho socialista, à ditadura
democrática popular e à liderança do Partido Comunista da China". Veja– se:
China's trade unions are also subject to the leadership of CCP. According to Article 4 of the Trade Union Law, 'Trade unions shall [...] uphold leadership by the Communist Party
of China [...]' The Constitution of the Chinese Trade Unions (amended in 2013) also clearly states in its General Principles that 'Chinese trade unions are mass organizations of the working
class under the leadership of the Communist Party of China, formed by the workers and staff members on a voluntary basis.', and in Article 32 it states that 'trade union cadres shall: [...]
(2) execute the basic lines, guidelines and policies of the Party[...]' In addition, the nomination and selection of the chairperson, vice-chairperson and committee members of the trade union
must be approved by the Party organization at the same level.
(...)
Despite a number of written laws that have been promoting collective bargaining, a significant hurdle in the practical implementations of those provisions is the lack of a detailed
legal framework and procedures. Another factor adding to the difficulty in collective bargaining is the fact that the gap in negotiating power of the enterprise and employee is very big,
with both the public and private enterprises having much more power than the employees.
348. As peticionárias frisaram que pelo simples acesso ao site oficial da ACFTU já seria possível verificar a forte ligação do sindicato com o governo central chinês. O controle
da organização sindical por meio da ACFTU faria com que os trabalhadores tenham pouca - ou nenhuma - liberdade para barganhar melhores condições de trabalho e de salário, sendo
que seria proibida qualquer forma de livre associação, assembleias de trabalhadores e greves. Por consequência, o governo central teria controle direto na determinação dos salários e das
condições de trabalho.
349. O Comitê dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais do Conselho Econômico e Social da Organização das Nações Unidas (ONU), em relatório de 2023 sobre a China, teria
expressado preocupação com a estrutura sindical da China e o impedimento ao livre exercício do direito de formar e aderir a sindicatos, e teria solicitado ao governo para ratificar as
Convenções Sindicais da OIT relacionadas ao tema.
350. O mencionado relatório também teria expressado preocupação com a situação laboral de trabalho forçado da população uigur na China e outras minorias sociais. Segundo
publicação do Department of Labor dos Estados Unidos, a China teria detido arbitrariamente mais de um milhão de uigures e outras minorias sociais na região de Xinjiang, estimando que
100 mil pessoas estejam trabalhando em condições de trabalho forçado.
351. Países como o Japão teriam denunciado a sua preocupação com a situação dos direitos humanos na China ao Conselho dos Direitos Humanos das Nações Unidas. O relatório
teria destacado práticas alarmantes promovidas contra esses trabalhadores, como a estrita vigilância, ameaças, privação arbitrária de liberdade e muito mais.
352. Ainda no tocante às condições de trabalho na China, as peticionárias destacaram que o Relatório do Comitê dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais do Conselho
Econômico e Social da Organização das Nações Unidas (ONU) também expressaria preocupação em razão da considerável proporção de trabalhadores que não seriam devidamente
registrados e, portanto, seriam parte da economia informal da China, não estando, portanto, cobertos pelas leis trabalhistas e de proteção social.
353. Em adição ao controle exercido pelo governo por meio da ACFTU, verificar– se-ia, ainda, que o Partido Comunista Chinês possuiria um sistema de classificação e controle dos
trabalhadores, conhecido como Sistema Hukou, que dificultaria a migração e aquisição de benefícios pelos trabalhadores. Por meio do sistema Hukou, que seria desenvolvido e coordenado
pelo governo chinês desde 1950, os cidadãos chineses seriam classificados como residentes rurais ou urbanos. Dessa forma, ao migrar da área rural para a área urbana, o migrante não
seria elegível ao recebimento de benefícios sociais concedidos a partir do pagamento de impostos incidentes sobre os salários, tais como pensões, seguro médico, seguro– desemprego e
subsídios à moradia.
354. Como consequência desse sistema, atualmente, mais da metade da população chinesa viveria em áreas urbanas, mas apenas um terço possuiria um Hukou urbano. Por essa
razão, o custo de contratação desses indivíduos pelas indústrias chinesas seria muito mais baixo do que seria em condições normais de mercado, o que certamente teria contribuído para
que a China se consolidasse como centro de produção de baixo custo da economia global.
355. Ademais, as peticionárias frisaram que o site China Labour Bulletin indicaria que os salários na China seriam fixados pelos governos locais, com base no custo de vida e
oferta e demanda de mão de obra, podendo ser ajustados de acordo com a política industrial local:
Minimum wage rates in China are determined by regional governments, based on local living costs, local wages and the overall supply and demand for labour. As a result, there
is considerable variation in minimum wage levels in major cities and poorer rural areas. [...] In 2010, for example, minimum wage rates in Beijing and the Guangdong manufacturing hub
of Dongguan were basically the same but in 2019, the monthly minimum wage in Beijing was 480 yuan higher than in Dongguan. [...] The slower minimum wage growth in Dongguan is
partly explained by the desire of the Guangdong provincial government to slow the outflow of business, particularly manufacturing, to other countries and the Chinese interior where costs
are lower.
356. Isso faria com que houvesse grande diferença entre os salários de áreas urbanas e rurais. Além disso, a população chinesa qualificada, ou seja, com grau superior completo,
teria aumentado sem que a oferta de empregos adequados a essa população tivesse crescido proporcionalmente, de forma que tais entrantes no mercado de trabalho seriam forçados a
aceitar posições com salários bem menores, outro fator que contribuiria para a distorção do custo de mão de obra.
357. Ademais, ao elaborar e ajustar os salários– mínimos, os governos locais concentrar– se-iam nas preocupações da indústria e no impacto no investimento local. Os "Regulamentos
do salário– mínimo da China" ("China's Minimum Wage Regulations"), que teriam sido implementados pelo então Ministério do Trabalho e da Segurança Social, em março de 2004, e que
estipulariam que os governos regionais deveriam ajustar o salário– mínimo e pelo menos uma vez a cada dois anos.
358. Segundo as peticionárias, no início da década de 2010, porém, a província de Guangdong, importante centro comercial e industrial da China, numa tentativa de abrandar
a saída de indústrias para outros países e para o interior da China, teria decidido mudar a regra para que os ajustes no salário– mínimo fossem feitos a cada três anos. Outras províncias
e regiões rapidamente teriam seguido o exemplo e a frequência dos aumentos teria diminuído francamente no final da década. Posteriormente, em 2020, em decorrência da pandemia
de Covid– 19, bem como da guerra comercial sino– americana, os aumentos do salário– mínimo em toda a China teriam sido suspensos, conforme gráfico abaixo .
Gráfico suprimido.
359. Como consequência, o China Labour Bulletin teria concluído que embora o salário– mínimo na China tivesse aumentado gradualmente ao longo dos últimos dez anos, em
nenhum lugar do país este aumento teria acompanhado o custo de vida, especialmente nas grandes cidades. Nesse sentido, da tabela abaixo, elaborada pela German Chamber of Commerce
in China, seria possível observar que os salários– mínimos por região na China seriam consideravelmente baixos:
Figure 2.6: Minimum wage rates in China in 2023
Monthly Wages in RMB
. Region .Class Last increase* Valid since
. . .A .B .C .D . .
. .Shanghai .2,590 .- .- .- .4,4% .Jul 2021
. .Shenzhen .2,360 .- .- .- .7,3% .Dec 2021
. .Beijing .2,320 .- .- .- .5,5% .Aug 2021
. .Guangdong .2,300 .1,900 .1,720 .1,620 .11,5% .Dec 2021
. .Jiangsu .2,280 .2,070 .1,840 .- .13,2% .Aug 2021
. .Zhejiang .2,280 .2,070 .1,840 .- .13,1% .Aug 2021
. .Hebei .2,200 .2,000 .1,800 .- .11,6% .Jan 2023
. .Tianjin .2,180 .- .- .- .6,3% .Jul 2021
. .Shandong .2,100 .1,900 .1,700 .- .9,8% .Oct 2021
. .Chongqing .2,100 .2,000 .- .- .17,2% .Apr 2022
. .Sichuan .2,100 .1,970 .1,870 .1,780 .19,3% .Apr 2022
. .Anhui .2,060 .1,930 .1,870 .1,780 .29,3% .Mar 2023
. .Fujian .2,030 .1,960 .1,810 .1,660 .14,7% .Apr 2022
. .Hubei .2,010 .1,800 .1,650 .1,520 .19,0% .Sep 2021
. .Henan .2,000 .1,800 .1,600 .- .5,9% .Jan 2022
. .Shanxi .1,980 .1,880 .1,780 .- .7,1% .Jan 2023
. .Inner Mongolia .1,980 .1,910 .1,850 .- .15,4% .Dec 2021
. .Shaanxi .1,950 .1,850 .1,750 .- .8,8% .May 2021
. .Ningxia .1,950 .1,840 .1,750 .1,420 .17,9% .Sep 2021
. .Hunan .1,930 .1,740 .1,550 .- .12,9% .Apr 2022
. .Liaoning .1,910 .1,710 .1,580 .1,540 .6,9% .Nov 2021
. .Yunnan .1,900 .1,750 .1,600 .- .16,3% .Aug 2022
. .Xinjiang .1,900 .1,700 .1,620 .- .5,0% .Apr 2021
. .Guizhou .1,890 .1,760 .1,660 .- .5,6% .Jan 2022
. .Jilin .1,880 .1,760 .1,640 .1,540 .4,6% .De 2021
. .Qinghai .1,880 .- .- .- .10,6% .Jan 2022
. .Heilongjiang .1,860 .1,610 .1,1450 .- .12,0% .Apr 2021
. .Jiangxi .1,850 .1,730 .1,610 .- .9,7% .Apr 2021
. .Tibet .1,850 .- .- .- .12,1% .Jul 2021
. .Hainan .1,830 .1,730 .1,680 .- .10,1% .Dec 2021
. .Gansu .1,820 .1,770 .1,720 .1,670 .13,0% .Sep 2021
. .Guangxi .1,810 .1,580 .1,430 .- .0,0% .Mar 2020
Fonte: Petição
Nota: "Class" refers to different wage districts or jurisdictions within a province. Local governments are responsible for setting minimum wages. Except for Shenzhen, only provinces and
province-level municipalities set minimum wage levels.
*Increases are calculated as the average increase of adjustments for all categories in the region.
Fonte: Ministry of Human Resources and Social Security (MOHRSS)
360. A província de Shangai, que possuiria a maior média salarial, manteria, em média, um salário– mínimo de aproximadamente apenas 0,36 dólar americano. Observar– se-ia,
ainda, que as províncias de Jiangsu, Chongqing, Liaoning e Hebei teriam as menores médias salariais da China e abrigariam importantes produtoras de laminados planos a quente, tais como,
respectivamente: Jiangyin Zongcheng Steel Co., Ltd. e Jiangsu Shagang Group; Chongqing Iron & Steel Company Limited; Angang Steel Company Limited (Ansteel Group), Bengang Steel
Plates Co. Ltd (Benxi Iron and Steel Group Co.), Dongbei Special Steel e Fushun Special Steel; e Hebei Iron & Steel Group e Handan Iron & Steel Group.
361. As peticionárias ressaltaram que monitoramento do Asian Society Policy Institute enfatizaria que as condições de trabalho na China provavelmente ainda sofrerão pioras.
No gráfico abaixo, o instituto demonstraria que todos os tipos de salário enfrentariam a redução das taxas de crescimento em relação ao crescimento do PIB:
Gráfico suprimido.
362. De acordo com as peticionárias, Bob Gregory e Xin Meng, do Institute of Labor Economics, teriam constatado que, a despeito do crescimento geral dos salários na China,
as horas de trabalho continuariam excessivamente altas, sendo que empregados trabalhariam cerca de 250 horas por mês e autônomos 330, quando o recomendado na nova Lei de
Trabalho chinesa seria de no máximo 40 horas por semana, ou seja, 160 horas por mês.
363. Assim, verificar– se-ia que: (i) não haveria livre exercício de direitos sindicais na China e a única organização sindical legal seria controlada pelo governo; (ii) os salários dos
trabalhadores não refletiriam a melhoria econômica do país ao longo dos anos; (iii) o país teria recebido diversas denúncias de trabalhos forçados em seu território; (iv) haveria uma grande
margem da população que trabalha informalmente e (v) o sistema Hukou reforçaria a existência de trabalhadores rurais como ilegais dentro do próprio país.
364. Diante disso, as peticionárias concluíram que não se observam condições de mercado em relação à mão– de– obra chinesa em geral, especialmente nas províncias em que
estão localizadas grandes produtoras de aço. O custo dos produtores de aço na China seria significativamente afetado pela forte interferência do Estado em todos os meios de produção,
bem como pelas políticas para incentivar o setor e sua cadeia.
4.1.1.2.3.3.5. O direito à propriedade e o uso da terra na China
365. As peticionárias destacaram que terra na China é de propriedade do Estado, conforme previsto no art. 10 da Constituição chinesa:
Article 10 Land in the cities is owned by the state. Land in the rural and suburban areas is owned by collectives except for those portions which belong to the state in accordance
with the law; house sites and private plots of cropland and hilly land are also owned by collectives. The state may in the public interest take over land for its use in accordance with the
law. No organization or individual may appropriate, buy, sell or lease land, or unlawfully transfer land in other ways. All organizations and individuals who use land must make rational
use of the land.
366. Nos termos do referido dispositivo, portanto, e de modo geral, os terrenos localizados em áreas urbanas seriam de propriedade do governo central e os terrenos localizados
em áreas rurais ou suburbanas seriam de propriedade dos governos provinciais ou das "coletividades locais". A Decisão nº 40, do Conselho de Estado Chinês, determinaria que os governos
de todas as províncias, regiões autônomas e municipalidades deveriam formular políticas sobre o uso da terra para implementar as políticas industriais chinesas.
367. Para melhor compreender o monopólio do governo sobre o direito à propriedade e o impacto para a economia chinesa, seria necessário ter em mente que antes do Partido
Comunista Chinês assumir o poder, a propriedade privada seria protegida por lei e regulada por contratos. Após a ascensão do Partido, teria sido instalado o socialismo baseado na
propriedade pública e a promoção da transição da China de uma economia agrária para industrial.
368. O controle governamental do uso da terra incluiria tanto as áreas urbanas quanto as rurais. Com o rápido crescimento da economia chinesa, o Estado teria incentivado
a transformação das áreas rurais em urbanas, sendo que entre 2003 e 2015, 11,6 milhões de hectares de terra teriam sido convertidos em terrenos rurais não agrários e urbanos.
369. Nesse sentido, em complemento ao contexto normativo já analisado, as peticionárias citaram a "Land Administration Law of the People's Republic of China" e a "Law of
the People's Republic of China on Land Contract in Rural Areas". Abaixo, destacam– se os principais artigos das referidas normativas:
Law of the People's Republic of China on Land Contract in Rural Areas
Article 2 For purposes of this Law, land in rural areas includes the arable land, forestlands and grasslands owned collectively by the peasants and by the State and used
collectively by the peasants according to law, as well as other lands used for agriculture according to law.
(...)
Article 11 The competent administrative departments for agriculture and forestry under the State Council shall, in compliance with their respective functions and duties defined
by the State Council, be responsible for providing guidance to the administration of the contracting of land in the rural areas throughout the country and to the administration of the
contracts. The competent administrative departments for agriculture and forestry under the local people's governments at or above the county level shall, in compliance with their
respective functions and duties, be responsible for administration of the contracting of the rural land within their own administrative areas and the administration of the contracts. The
township (town) people's governments shall be responsible for the administration of the contracting of the rural land within their own administrative areas and of the contracts. (Grifou-
se)
Land Administration Law of the People's Republic of China
Article 2 The People's Republic of China practises the socialist public ownership of land, namely ownership by the whole people and collective ownership by the laboring
masses.
Ownership by the whole people namely the ownership of state-owned land shall be exercised by the State Council on behalf of the state.
No unit or individual shall infringe on and occupy, buy and sell or illegally transfer land in other forms. Land use right may be transferred in accordance with law.
The state may, one of necessity of public interest, requisition land collectively owned in accordance with law.
The state practices the system of paid-for use for state-owned land in accordance with law. However, appropriation of state-owned land use right by the state within the scope
prescribed by law is excluded.
(...)
Article 17 People's governments at all levels should, pursuant to the planning for national socio-economic development, requirements of territorial treatment and resources and
environment protection, land supply ability as well as the demand for land for various construction, organize the compilation of overall planning for land utilization.
The duration of planning for overall planning for land utilization shall be determined by the State Council. (Grifou-se)
370. As normativas copiadas acima demonstrariam que a propriedade da terra seria do governo chinês, que seria legalmente autorizado a administrar a alocação de terrenos
de acordo com os objetivos estabelecidos nas políticas socioeconômicas. Tendo em vista que o setor do aço seria considerado estratégico e, portanto, prioritário, as empresas do setor
seriam beneficiadas pelos critérios de alocação de terras do governo, que não observaria as condições de mercado.
371. De acordo com a investigação de subsídios da União Europeia para as importações de aço com revestimento orgânico originários da China, as autoridades estabeleceriam
os preços da terra e controlariam o fornecimento e aquisição de terras, de acordo com políticas industriais das províncias. No entanto, tais preços não seriam representativos quando
comparados aos preços de mercado:
(116) The findings of the proceeding confirm that the situation concerning land provision and acquisition in China is unclear and non-transparent and the prices are often
arbitrarily set by the authorities. The authorities set the prices according to the Urban Land Evaluation System which instruct them among other criteria to consider also industrial policy
when setting the price of industrial land. Also, at least in the steel sector, the access to industrial land is by law limited only to companies respecting the industrial policies set by the
State (43).
(117) Also, the independent information submitted by the complainant suggest that the land in China is provided for below the normal market rates (44).
372. Conclusão idêntica teria sido alcançada na investigação de subsídios para laminados a quente (mesmo produto objeto desta investigação), que também teria sido conduzida
pela Comissão Europeia:
Conclusion
(295) The situation concerning land provision and acquisition in the PRC is non transparent and the prices are arbitrarily set by the authorities.
(296) Accordingly, the provision of land-use rights by the GOC should be considered a subsidy within the meaning of Article 3(1)(a)(iii) and Article 3(2) of the basic Regulation
in the form of provision of goods which confers a benefit upon the recipient companies. As explained in recitals (285) to (289) above, there is no functioning market for land in the PRC
and the use of an external benchmark (see recitals (300) to (311) below) demonstrates that the amount paid for land-use rights by the sampled exporting producers is well below the
normal market rate.
373. Nesse sentido, a Comissão Europeia haveria determinado que as siderúrgicas chinesas teriam recebido benefícios em decorrência da concessão de uso da terra por
remuneração inferior à adequada (less than adequate remuneration - LTAR) e do pagamento de preços menores pela terra, no montante de 0,73% ad valorem para as empresas
cooperantes não selecionadas e 1,36% ad valorem para as empresas não cooperantes, e teria acrescentado:
The Commission did not find that that the LURs are provided with reference to competition. The Commission found that out of the 13 LUR transactions only 6 were to be subject
to bidding or auction process. With regard to these 6 the evidence submitted in this respect showed that the tenders were not competitive as there was only one offer/bid and the price
was set by the authorities. The Commission did not understand the GOC's requests for the facts available used in respect to the lack of a market for LUR to be disclosed when no facts
available were used to reject GOC claims in this matter and the analysis was done on the basis of information submitted by the GOC and exporting producers in this respect. The factual
basis for the determination that the prices are arbitrarily set is referred to in recitals (114) - (116) above, i.e. information on actual transactions submitted by the sampled exporting
producers, Urban Land Evaluation System and Order No 35.
(...)
The basis for Commission's specificity findings is the fact that all companies which do not comply with industrial policies set by the state are excluded from the provision of
LUR, prices are often arbitrarily set by the authorities and government practices are unclear and non-transparent.
374. Dentre as evidências da influência do governo na administração dos terrenos e seu impacto especificamente no setor do aço, as peticionárias citaram ainda a realocação
de diversas empresas em cumprimento às metas estatais para proteção do meio ambiente.
375. Nesse sentido, relatório de 2023 da OCDE "Steel Market Developments Q4 2023" teria identificado as principais realocações de siderúrgicas ocorridas desde a
implementação da Coastal Strategy, em 2019:
I. Em 2020, o China Baowu Steel Group passou pela segunda fase do chamado "Baosteel's Xinggang Industrial Park Relocation Plant", que envolveu a realocação da base de
produção de Tuanchengshan para o Parque Xingang, construído em 2016;
II. Em 19 de agosto de 2020, o governo municipal de Tangshan e uma filial local da HBIS, Tangshan Iron and Steel Branch, assinaram acordo de realocação na cidade, para o
encerramento e realocação da operação da filial. Assim, a empresa foi realocada para a Zona de Desenvolvimento Econômico de Laoting, com o nome de Hbis Laoting Steel Co., Ltd. O
governo da província de Tangshan concordou em converter os terrenos industriais ocupados pela filial de Tangshan em terrenos comerciais e residenciais, concedendo direitos de uso da
terra por meio da subsidiária da filial de Tangshan.
376. Assim, verificar– se-ia que o controle estatal sobre a propriedade e distribuição da terra também influenciaria o setor siderúrgico, de forma que o Estado determinaria a
alocação de terras segundo as políticas e objetivos almejados.
4.1.1.2.3.3.6. Incentivos aos setores a jusante
377. Conforme o relatório da UE, o 13º Plano Quinquenal (referente aos anos 2016 a 2020) teria estabelecido a "Belt and Road Initiative", que motivaria outros setores que
estariam ligados à indústria siderúrgica, seja a montante (insumos) ou a jusante (automotivos). As peticionárias ressaltaram que a iniciativa foi mantida no 14º Plano Quinquenal.
378. Igualmente, o "Catalogue for Guiding Industry Restructuring", de 2024, além de incluir o setor do aço na categoria de "encorajamento", também incluiria o setor
automotivo. Ademais, listaria todos os componentes automotivos que fariam parte da categoria de "encorajamento" do plano, o que englobaria uma série de produtos do aço, bem como
a produção de veículos elétricos e desenvolvimento de tecnologias específicas para o setor de "carros inteligentes", como sensores de alta precisão, chips, plataformas de
computação.
379. Pesquisa realizada pelo Congresso dos EUA mostraria como o setor automotivo seria estratégico para o governo chinês e faria parte dos planos quinquenais desde 1986.
O estudo ressaltaria que o incentivo ao setor teria sido traduzido em ações de apoio e incentivo a pesquisa e desenvolvimento. Essa política cobriria, inclusive, partes de automóveis.
The Chinese government has an ambitious plan to transform its auto manufacturing sector, which was designated a national "pillar industry" in China's Seventh Five-Year Plan
in 1986.51 In 1994, the "Formal Policy on Development of Automotive Industry" was issued by the State Council to further advance the industry, while imposing tariffs to restrict imports.
Stewart and Stewart, a Washington law firm that often represents U.S. manufacturers in trade cases, claims that the 11th Five-Year Plan (2006-2010) targeted specific components for
priority support and provided an estimated RMB 4.7 billion (about $760 million) to support research and development for energy efficient vehicles, allegedly through reduced corporate
income tax rates, subsidized export credits, and concessional financing by state-owned banks. In 2009, the Chinese government's "Automotive Industry Restructuring and Revitalization Plan"
sought to boost domestic vehicle consumption and set as a target the expansion of indigenous vehicle and parts production, especially of hybrid and electric cars. In its 12th Five-Year
Plan (2011-2015), China laid out three major steps56 to further build up the auto assembly and parts industry:
¸consolidation of the currently fragmented industry, which would reduce the number of auto making and auto parts firms and, in so doing, could create economies of scale,
reduce manufacturing costs, and raise the industry's international competitiveness;
¸emphasis on bolstering research and development for key auto parts, which could enhance Chinese-owned firms' innovation and productivity and help raise the quality of
Chinese-made vehicles and parts; and
¸incentives for production and sale of energy-saving vehicles, which could help reduce dependence on imported oil, cut emissions, and usher in a significant rise in technological
knowledge that would benefit the indigenous vehicle sector. (grifou-se)
380. Conforme estudo de Luo, Roos e Moavenzadeh, a indústria automobilística seria altamente subsidiada, o que afetaria a demanda por aço e o preço do insumo no país.
Segundo levantamento dos autores, diversos grupos empresariais do setor seriam controlados pelo governo chinês, assim como observado na siderurgia. Vejamos:
Table 3.1: Ownerships of Chineses Indigenous Automotive Industry Groups
. .Indigenous Automotive Groups .Ownership
. .First Automotive Works .Central Government
. .Dongfeng Motor Corporation .Central Government
. .ChangAn Automotive Corporation .China Weapons and Arming Group (Central Government)
. .Shanghai Automotive Industry Corp. .Shanghai Municipal Government
. .Beijing Automotive Industry Corp. .Beijing Municipal Government
. .Guangzhou Automotive Industry Corp. .Guangzhou Municipal Government
. .Hafei Motor Co., Ltd. .China Second Group of Aeronautic Industry (Central Government)
. .Chery Automotive Co., Ltd. .Wuhu Municipal Government
. .Great Wall Motor Co., Ltd. .Private
. .Geely Holding Corporation .Private
. .Lifan Industry Corporation .Private
Fonte: Petição/Company websites and various sources
381. A presença do Estado nessas empresas objetivaria não apenas o cumprimento dos planos quinquenais, mas também a garantia de produção em escala, com altas margens
de preço, entre 1980 e 1990. Essa estrutura, ainda presente, continuaria apresentando desafios para a indústria para redução de capacidade, visto que haveria diferentes entes políticos
e, portanto, diferentes interesses envolvidos.
382. Nesse sentido, as peticionárias apresentaram abaixo trechos do relatório sobre a implementação do "2016 Plan For National Economic And Social Development", objeto
da 50ª sessão do Twelfth National People's Congress:
We will press ahead with development of national demonstration zones for smart manufacturing as well as manufacturing innovation centers. We will continue to implement
projects to promote green manufacturing, strengthen the foundations of industry, and spur innovation in high-end equipment manufacturing. We will strengthen the foundations of industry
and continue to help implement the packages of major projects aimed at promoting transformation and upgrading of the manufacturing industry, with a focus on supporting 10 major
projects, including those to promote smart technology upgrades by enterprises, improve basic capacity, advance green manufacturing, and develop high-end equipment. We will work to
promote transformation and upgrading of the automobile industry. The plan to upgrade national demonstration centers for new industrialization will be put into action. We will promote
the transformation and upgrading of raw materials, transportation, energy, and other basic industries with a view to expediting the development of modern comprehensive transportation
systems, and implementing the strategy for revolutionizing energy generation and consumption.
383. Por fim, segundo Seung– Youn Oh dentre as estratégias do governo para manter o controle do setor estariam a restrição ao investimento estrangeiro através da imposição
da criação de joint ventures com empresas estatais, complementando o artigo de Luo, Roos e Moavenzadeh, que mencionavam ainda o incentivo à P&D dentro dos oligopólios e joint
ventures criados.
384. Todas essas medidas e intervenções estatais seriam relevantes, visto que à medida em que a indústria automobilística continuaria a crescer, igualmente cresceria o estímulo
para expansão das siderúrgicas, o que seria alarmante face a atual sobrecapacidade.
385. Dessa forma, além da forte intervenção do Estado na cadeia a montante, os setores a jusante seriam beneficiados pela mesma intervenção, o que demonstraria que o
setor siderúrgico não atuaria em condições de economia de mercado.
4.1.1.2.3.4. Da situação do mercado siderúrgico mundial e da participação das empresas chinesas
386. Dados da OCDE e do World Steel Association evidenciariam que a China teria contribuído significativamente para o excesso de capacidade de aço no mundo. Isso porque,
de 2007 a 2023, a capacidade instalada de aço bruto da China teria aumentado aproximadamente 100%, subindo de 588,5 milhões de toneladas para 1.173,3 milhões de toneladas, muito
superior ao crescimento observado a nível mundial. Dessa forma, nas últimas décadas, a China teria passado a representar praticamente a metade de toda a capacidade instalada no
mundo.
387. Ainda, de acordo com o relatório "Latest Developments in Steelmaking Capacity 2023", da OCDE, a capacidade de produção de aços na China teria sido reduzida até 2018,
atendendo às diretrizes do Partido Comunista Chinês. Contudo, desde então, a capacidade teria aumentado consecutivamente, atingindo 1.149,9 milhões de toneladas em 2022. Para fins
comparativos, verificar– se-ia que a capacidade de todo o bloco europeu no mesmo período foi de 289,3 milhões de toneladas.
388. As peticionárias apresentaram estudo, elaborado com base nas informações do South East Asia Iron & Steel Institute (SEAISI), no qual haveria indicação de que a situação
do excesso de capacidade instalada no sudeste asiático tenderia a piorar nos próximos anos:
[RESTRITO].
389. Em termos de produção, em 2023, a produção mundial de aço bruto teria alcançado 1.888,2 milhões de toneladas, das quais 1.019,1 milhões teriam sido produzidas pela
China, que configurou como o principal país produtor no período. Para fins comparativos, verificar– se-ia que o segundo maior produtor de aço no mesmo período, a Índia, teria produzido
apenas 140,2 milhões de toneladas. O relatório ainda indicaria que a expansão da capacidade produtiva mundial de aço continuaria a um ritmo robusto, frequentemente em busca de
mercados de exportação.
390. O excesso de capacidade teria levado a perdas de lucratividade e ao endividamento da indústria, perdas financeiras que, no caso da China, seriam suportadas por empresas
estatais, propensas a registrar períodos mais longos de resultados negativos em comparação com suas contrapartes privadas.
391. Conforme explica o Relatório "Excesso de Capacidade na indústria global do Aço: Situação atual e caminhos a seguir" da OCDE, de 2015:
What are the reasons for global excess capacity?
The main factors that contribute to capacity imbalances in the steel industry include market downturns, but also a number of government interventions and other
marketdistorting practices. As noted above, for most steel mills, it is normal to have periods of under– utilised capacity. When demand and prices of steel fall, profit– maximising firms should
reduce production and thus leave a certain amount of capacity idle. Profits will tend to be lower because the firms still have to pay for their fixed assets, including their under– utilised
steelmaking furnaces and rolling facilities. If the situation persists over time, however, then firms operating under normal market conditions would try to minimise their fixed costs by
scaling back on capacity, thus making excess capacity a short– run phenomenon. History has nevertheless demonstrated that the adjustment process can be long and arduous in the steel
industry, with some regions experiencing extended periods of excess capacity.
(...) excess capacity that persists over time can also be indicative of government actions that hinder adjustments that would normally occur in competitive markets. Due to the
importance and strategic nature of the steel industry to many national economies, a tendency during market downturns is to preserve the capacity of the industry, in order to alleviate
unemployment and other social problems that would otherwise occur due to capacity closures. In addition, in some large net steel– importing regions, governments are also interested in
moving towards greater "self– sufficiency" in steel production in order to reduce their dependency on imports. Research by the Secretariat shows that, despite current market conditions,
a large number of new projects are taking place, which will increase global crude steelmaking capacity significantly in the coming years.
392. Os indicadores de capacidade e produção mundial analisados em decisão mais recente do DECOM remontariam ao ano de 2021 e projetariam, também com base em dados
da OCDE, o agravamento do problema em razão de medidas tomadas pela China:
Excess capacity pressures have emerged, and are getting worse, in regions that previously had strong steel demand and positive prospects for market growth; there are growing
concerns in Southeast Asia for instance as capacity growth outpaces demand, supported by foreign investment particularly from the People's Republic of China (hereafter "China"). These
emerging problems, and the longevity of capacity once installed, highlight the need to address excess capacity issues early on.
393. As peticionárias enfatizaram que o DECOM teria notado, ainda, indícios de que o governo chinês direciona a renovação da capacidade instalada do país para a implantação
de fábricas mais eficientes e em regiões consideradas estratégicas, inclusive com a expansão de capacidade de algumas empresas chinesas, a despeito dos esforços do governo para a
redução da sobrecapacidade.
394. O problema somente viria se agravando desde então. O descompasso entre capacidade e demanda no mundo teria culminado na criação do Fórum Global sobre Excesso
de Capacidade de Aço (GFSEC), no qual os países membros, inclusive a China, teriam se comprometido a coordenar entre si diversas iniciativas para conter o problema.
395. Contudo, as iniciativas fomentadas a partir do referido Fórum teriam tido efeitos bastante limitados para conter a expansão da capacidade chinesa e, desde 2019, a China
teria optado por deixar de integrar o GFSEC. Como consequência, já teria sido possível observar o agravamento do excesso de capacidade, especialmente em razão de aumento de
capacidade e investimentos chineses em novas capacidades na China e em terceiros países. Essa seria a conclusão do Relatório de 2021 do referido Fórum:
(...) When it was a GFSEC member during 2016-19, China noted its efforts to reduce excess capacity through the closure of old and outdated facilities. This trend has reversed
recently, with crude steelmaking capacity increasing in 2019 and again in 2020 as well as 2021, accompanied by cross-border investments that are contributing to capacity growth in other
regions" (grifou-se)
396. Apesar das distorções provocadas pelo excesso de capacidade, que, em uma economia de mercado, levaria à racionalização da capacidade instalada na China, os produtores
chineses já teriam introduzido novas capacidades em 2023 e planejariam comissionar novas plantas ainda em 2024, conforme indicado no gráfico a seguir extraído de publicação
especializada:
Gráfico suprimido.
397. Ou seja, as empresas chinesas, lideradas e apoiadas pelo Estado chinês, continuariam investindo em (i) novas capacidades e modernização de suas plantas, (ii) a realocação
de plantas conforme as diretrizes dos planos firmados pela China e (iii) instalação de novas plantas em terceiros países, com destaque para o sudeste asiático, mas também África e América
Latina.
398. As peticionárias assinalaram também que o aumento da capacidade e da produção na China contrastaria com a insuficiente demanda de aço no mercado interno chinês,
em especial pela demanda letárgica no setor de construção civil, incertezas sobre o abastecimento de energia, aumento de custos de produção e endividamento público elevado.
399. A demanda estagnada no mercado interno chinês incentivaria as empresas chinesas a aumentarem a oferta de aço no mercado internacional, aprofundando ainda mais
os impactos do excesso de capacidade existente no setor. Registrou que, em 2023, o governo chinês teria suspendido restrições impostas ao volume de produção de aço no país na
tentativa de aquecer a economia chinesa, o que teria contribuído ainda mais para a inundação do mercado com produtos chineses.
400. Relatório da OCDE de 2023 confirmaria que a capacidade instalada na China para a produção de aço bruto já estaria próxima de 1,15 bilhões de toneladas com base em
dados de 2022, o que muito provavelmente estaria subestimado, pois o relatório não consideraria os dados referentes a "capacidades ilegais".
401. Frisou que, desde 2019, a China enfrentaria sérios problemas para coibir o avanço de plantas ilegais, que incluíam projetos não aprovados pelo governo, religamento de
plantas com equipamentos desatualizados e a manutenção de capacidades que deveriam ser substituídas por tecnologias mais recentes seguindo os programas e as diretrizes do governo
chinês.
402. Todavia, essa seria a maior capacidade já registrada para a China de acordo com os levantamentos realizados pela OCDE, sendo o país responsável por metade da
capacidade instalada no mundo, fortemente sustentada pelo Estado chinês, especialmente pela via de subsídios. A manutenção da capacidade instalada na China combinada com os
investimentos realizados pelos produtores chineses para novas plantas em terceiros países, em estrita obediência às políticas industriais do país, teria feito com que o excesso de capacidade
global em 2023 ultrapassasse 610 milhões de toneladas, o que, segundo a OCDE, não seria compatível com uma indústria de aço sustentável e viável economicamente. Veja– se:
The trends in recent years indicate that some decoupling may be taking place between capacity and production. Although both have increased, production growth in the last
couple of years has slowed relative to capacity. As a result, the gap between global steelmaking capacity and crude steel production could widen from 556.1 mmt in 2022 to 610.8 mmt
in 2023, reflecting renewed weakness in global steel demand and production.
This also means that the global steel capacity utilisation rate could decline for the second consecutive year, falling by 1.7 percentage points to 75.6% in 2023. A persistently
low rate of capacity utilisation such as currently observed suggests a need for supply side measures to reduce excess capacity, particularly in an environment where the global economy
is slowing due to increasing costs including energy costs, continued inflation and monetary tightening in major economies and regions, and economic uncertainties are expected to last
for some time. (grifou-se)
Imagem suprimida.
403. O Escritório do Representante de Comércio dos Estados Unidos ("USTR") divulgou relatório em que comenta especificamente sobre a gravidade do excesso de capacidade
no setor siderúrgico em decorrência da implementação das diretrizes formuladas pelo Estado chinês:
From 2000 to 2021, China accounted for 71 percent of global steelmaking capacity growth, an increase well in excess of the increase in global and Chinese demand over the
same period. Currently, China's capacity represents about one-half of global capacity and more than twice the combined steelmaking capacity of the EU, Japan, the United States and
Brazil.
At the same time, China's steel production is continually reaching new highs, eclipsing demand. In 2020, China's steel production climbed above one billion metric tons for the
first time, reaching 1,065 million metric tons, a seven percent increase from 2019, and remained high at 1,033 million metric tons in 2021, despite a significant contraction in domestic
steel demand. This sustained ballooning of greenhouse gas (GHG) emissionsintensive steel production, combined with weakening economic growth and a slowdown in the Chinese
construction sector, has flooded the global market with excess steel supply at a time when the steel sector outside of China is still recovering from the severe demand shock brought on
by the COVID-19 pandemic and the ongoing effects of Russia's war of aggression against Ukraine. In 2021, China exported more steel than the world's second and third largest steel
producers, India and Japan, combined. Today, China remains by far the world's largest exporter of steel. (grifou-se)
404. Além disso, os dados da World Steel Association confirmariam que a China vem aumentando rapidamente o volume de produção de aço desde 2017, superando 1 bilhão
de toneladas nos últimos três anos, conforme demonstrado no gráfico a seguir:
Gráfico suprimido.
405. Assim, manter– se-ia o cenário de sobrecapacidade no mercado siderúrgico mundial, causado principalmente pelos investimentos em novas capacidades e aumentos de
produção de aço na China. Essa tendência, que iria na contramão do funcionamento de uma economia de mercado, ocorreria porque o Governo chinês considera o setor siderúrgico
estratégico para a implementação de suas políticas e planos, sendo responsável por financiar e orientar a atuação dos produtores locais, com destaque para a elevada participação de
empresas estatais e empresas que são obrigadas a seguir as diretrizes do Estado chinês.
406. Essa tendência, de acordo com as peticionárias, tenderia a perpetuar os problemas decorrentes do excesso de capacidade existente no setor siderúrgico mundial, em
detrimento dos players situados em países de economia de mercado, que não teriam acesso aos mesmos gigantescos recursos despejados pelo governo chinês, em especial nas empresas
estatais que dominam a produção de aço na China.
4.1.1.2.3.5. Precedentes brasileiros de não economia de mercado no setor siderúrgico da China
407. As peticionárias apontaram que, desde 2019, o DECOM já teria se posicionado sobre a não prevalência de condições de economia de mercado no segmento produtivo de
aço na China. Exemplos seriam as investigações de aço GNO, austenístico com costura, encerrada pela Portaria SECINT nº 506, de 24 de julho de 2019; laminados planos de aço inoxidável
a frio, encerrado pela Portaria SECINT nº 4.353, de 1º de outubro de 2019; cilindros para GNV, encerrado pela Resolução GECEX nº 225, de 23 de julho de 2021, e, mais recentemente,
tubos de aço carbono, encerrada pela Resolução GECEX nº 497, de 21 de julho de 2023.
408. Citaram, ainda, as recentes Circulares SECEX de abertura das investigações de dumping nas exportações da China para o Brasil de folhas metálicas de aço carbono (Circular
SECEX nº 09, de 29 de fevereiro de 2024), de aços pré-pintados (Circular SECEX nº 10, de 7 de março de 2024), de aços planos laminados a frio (Circular SECEX nº 43, de 16 de agosto
de 2024) e de laminados planos revestidos (Circular SECEX nº 47/2024), que teriam considerado o setor de aço chinês como economia não de mercado para fins da abertura da
investigação. Portanto, observaram que não se trataria de tema novo para a autoridade, que já acumularia vasto conhecimento sobre a organização do setor do produto similar fora dos
padrões que seriam observáveis em uma economia de mercado.
4.1.1.2.4. Da conclusão das peticionárias sobre o tratamento da China para fins de cálculo do valor normal
409. Por fim, as peticionárias apresentaram os pontos que entendem justificar o tratamento da China como não economia de mercado na presente investigação, com base nas
principais constatações do Estudo "China como Não Economia de Mercado e a Industria do Aço", de 2024:
[RESTRITO].
410. Além disso, as peticionárias apontaram que esse mesmo Estudo ressaltaria o tratamento e a intervenção direta do governo chinês em diferentes siderúrgicas
relevantes:
[RESTRITO].