CIRCULAR Nº 39, DE 2 DE JUNHO DE 2025 (parte 6 de 13)

As distorções, porém, tiveram seus custos, que ficaram mais pesados com o tempo. Crédito abundante e barato cada vez mais tem financiado atividades com baixo retorno, com
verdadeiros riscos subavaliados dada a força das garantias implícitas. A economia está travada em um equilíbrio que é fundamentalmente insustentável: reduzir o crescimento do crédito
iria rapidamente reduzir a atividade e os lucros em diversos setores da economia, colocando em xeque sua capacidade de pagamento. Uma expansão contínua do crédito previne que isto
aconteça dando suporte à demanda e cobrindo as perdas. O ajuste pode ser atrasado enquanto as perdas possam ser cobertas por taxas de poupança ainda altas, mas por fim este e outros
paliativos serão exauridos quando o crescimento diminuir sua velocidade devido à crescente alocação ineficiente de capital.
269. As peticionárias ressaltaram que apesar da predominância e papel fundamental dos bancos estatais, a mesma lógica se aplicaria aos bancos privados, que seriam
estruturados de modo a atender políticas públicas e a dirigir seus recursos a empresas estratégicas. Nesse sentido, na investigação de subsídios acionáveis sobre as importações de laminados
a quente (Processo nº 52272.002281/2016– 12), com base nas informações apresentadas naquele processo, o DECOM teria reconhecido que as "garantias governamentais implícitas" seriam
consistentes com as evidências colhidas ao longo da investigação, em conformidade com Resolução CAMEX nº 34, de 2018, publicada em 21 de maio de 2018:
134. Por sua vez, no âmbito do caso de laminados a quente (Processo nº 52272.002281/2016– 12), Parecer nº 1/2018 publicado pela SDCOM em 21 de maio de 2018, há
igualmente elementos que reforçam as evidências levantadas pela peticionária:
'309. Nesse sentido, além de controlar os principais bancos do mercado chinês, o Governo da China também influencia as decisões dos agentes bancários por meio da lei "Law
of the People's Republic of China on Commercial Banks", que dispõe em seu artigo 34 sobre a obrigatoriedade de os bancos atuarem em conformidade com a orientação da política industrial
do Estado, conforme transcrito abaixo:
Article 34 Commercial banks shall conduct their business of lending in accordance with the needs of the national economic and social development and under the guidance of
the industrial policies of the State. (grifou-se)
310. Insta salientar que tal artigo não faz distinção entre bancos comerciais estatais e bancos comerciais ditos privados, o que só reforça a constatação de que o sistema bancário
chinês, como um todo, se sujeita às diretrizes do Estado.
[...]
314. Ainda quanto à intervenção no sistema bancário, o documento "IMF Working Paper - Financial Distortions in China: A General Equilibrium Approach" 45, de 2015, aponta
como as principais distorções existentes do sistema financeiro chinês, que potencializaram o crescimento do país, o controle das taxas de juros pelo Banco Central Chinês, além da "garantia
implícita" de que o governo jamais deixaria que uma empresa estatal não pagasse seus empréstimos:
While a succession of market-oriented reforms has transformed China into the second largest economy in the world, financial sector reforms have been lagging behind. Interest
rates used to be heavily controlled and had been liberalized only gradually. Even more entrenched is the system of implicit state guarantees covering financial institutions and corporates
(particularly state-owned), giving an easier access to credit to entities perceived to be backed by the government. Why have these distortions survived for that long, even as the rest of
the economy has been undergoing a transition to a marketoriented system? They have been an integral part of the China's growth story. Low, administratively-controlled interest rates have
worked in tandem with distortions artificially boosting saving rates. Both reduced the cost of capital to support what has long been the highest investment rate in the world. Widespread
implicit state guarantees further supported credit flow and investment, particularly when export collapsed after the Global Financial Crisis. This mechanism supercharged China's growth
liftoff.
315. Este documento aponta ainda que as garantias implícitas dadas pelo Governo da China e o acesso privilegiado ao crédito beneficiaram principalmente, mas não
exclusivamente, as empresas estatais.
Implicit guarantees distort lending decision. With the guarantees, there is incentive for creditors to lend more (and more cheaply) to those perceived to be guaranteed, regardless
of the viability or project. Indeed, there is evidence that SOEs have enjoyed better access to finance than their private counterpart.
316. Diante do exposto, tem-se que o sistema financeiro chinês não é regido pelas regras de mercado, mas sim pelo Governo daquele país, tanto através da sua regulação quanto
através da participação governamental nas instituições financeiras chinesas. (Grifou-se)
270. Ainda, recente White Paper do Export-Import Bank of China, de 2022, teria deixado clara a orientação dos bancos chineses para a concessão de créditos e benefícios
financeiros às indústrias estratégicas, bem como a sua utilização como importante ferramenta para implementação das metas dos planos governamentais. Nesse sentido, o White Paper
informou que, em 2021, o Export-Import Bank of China teria revisado suas políticas de crédito da indústria siderúrgica e da indústria de alumínio eletrolítico, com o objetivo de auxiliar na
promoção da transformação verde e de baixo carbono dessas indústrias, considerando que ambas são fundamentais para transição da economia chinesa para uma economia mais
sustentável.
271. Além disso, em 2021, o People's Bank of China teria organizado testes de sensibilidade ao risco climático, para avaliar o potencial impacto da transição relacionadas à
neutralidade de carbono no sistema bancário e para melhorar a capacidade dos bancos para gerenciamento dos riscos relacionados às alterações climáticas. O setor siderúrgico teria sido
um dos setores selecionados para a análise de risco, confirmando sua prioridade. Veja– se:
The participating banks include a development bank and a policy bank, 6 large commercial banks, 12 joint-stock commercial banks and 3 city commercial banks. The test focuses
on enterprises with annual emissions of more than 26,000 tons of carbon dioxide equivalent in thermal power, steel and cement sectors (refer to the definition of key greenhouse gas
emitting units of the Ministry of Ecology and Environment), and examines the impact of rising carbon emission costs on the repayment ability of enterprises, as well as the further impact
on the quality of relevant credit assets and the capital adequacy ratio of participating banks.
272. As peticionárias ressaltaram que transição para uma economia mais sustentável seria uma das principais metas do 14º Plano Quinquenal da China, que visaria promover
o desenvolvimento sustentável, com foco na conservação ambiental, redução da poluição, inovação tecnológica e uso eficiente dos recursos naturais. Assim, restaria claro o alinhamento
entre a concessão de créditos pelos bancos chineses e o cumprimento das metas do governo central.
273. Diante do exposto acima, as peticionárias declararam evidenciar– se que o sistema financeiro chinês não seria regido pelas regras de mercado, mas sim pelo governo daquele
país, tanto por meio da sua regulação, quanto por meio da participação governamental nas instituições financeiras chinesas. Ficaria claro, também, que as taxas de juros praticadas pelos
bancos chineses seriam estabelecidas pelo Estado, com o objetivo de fixarem– nas artificialmente baixas. Ademais, haveria evidências de que os empréstimos realizados pelos bancos chineses
seriam orientados pela política industrial daquele país para suportar o alto nível de crescimento de algumas indústrias prioritárias, entre elas a indústria siderúrgica.
274. Na investigação de subsídios para "organic coated steel products", conduzida pela União Europeia, a autoridade teria constatado que os bancos estatais chineses teriam
fornecido subsídios às siderúrgicas, por meio da transferência direta de fundos, especialmente em razão de empréstimos a taxas de juros abaixo das taxas do mercado:
With respect to the banks that provided loans to the cooperating exporting OCS producers, the great majority was State-owned. The available information showed that at least
14 out of the 17 reported banks were State-owned banks, including the major commercial banks in China, like the Bank of China, the China Construction Bank and the Industrial and
Commercial Bank of China. Furthermore, it was also found that these State-owned commercial banks held a predominant place in the market and in their capacity as public bodies were
engaged in offering lending at below-market interest rates. Accordingly, it was concluded that the GOC had a policy to provide preferential lending to the OCS sector.
Therefore, the Commission concluded that: there was a financial contribution to the OCS producers in the form of a direct transfer of funds from the government within the
meaning of Article 3(1)(a)(i) of the basic Regulation; and privately owned banks were also entrusted or directed by the government to provide financial contributions to the same producers
within the meaning of Article 3(1)(a)(iv) of the basic Regulation.
275. As peticionárias mencionaram também que a mesma conclusão teria sido mantida na última revisão de final de período:
Finally, taking into account recital (110) point (ii), the applicant indicated that private banks continued to be entrusted and directed by the GOC to provide subsidised loans in
line with Article 3.1(a)(iv) of the basic Regulation. Hence, the Commission findings in the original investigation are still valid in this regard. Moreover, in the HRFP investigation the Commission
established that the notice 'Several Opinions on Resolving Overcapacity' which is applicable to the steel sector is addressed to all policy banks, large banks, jointstock banks, postal savings
banks, foreign-invested banks, financial asset management companies, and other financial institutions under the management of the China Banking Regulatory Commission (CBRC).
276. As peticionárias destacaram que os materiais analisados acima se prestariam a indicar que a economia chinesa ainda seria altamente influenciada pelo Estado, que
determinaria os segmentos a serem priorizados e interferiria no livre funcionamento do mercado, de forma que a China não haveria concluído a transição para uma economia de mercado
acordada no âmbito multilateral. Verificar– se-ia que a estrutura do governo central chinês viabilizaria sua intervenção na economia, tanto por meio da elaboração, implementação e
monitoramento de políticas de incentivo e investimentos, quanto por meio da organização do seu sistema financeiro, que permitiria a consecução dos planos e políticas.
4.1.1.2.3.2. Programas de subsídios e a intervenção estatal no setor siderúrgico da China
277. A intervenção também ocorreria por meio de subsídios à indústria chinesa, garantindo, assim, a predominância do Estado na economia e a compatibilização dos objetivos
das empresas, do governo central e dos governos municipais e das províncias. Tais subsídios fluiriam no sistema econômico por meio das empresas estatais e empresas privadas –que se
beneficiariam de subsídios diretos e indiretos - de todos os setores que o governo central e os governos das províncias julguem econômica ou militarmente estratégicos.
278. As principais formas assumidas por estes subsídios compreenderiam os empréstimos a taxas de juros preferenciais, a redução do custo da energia, de insumos, do preço
da terra, os incentivos à aquisição de tecnologia, as reduções da tributação sobre a renda e de tributos indiretos e a infusão de capital em empresas baseadas em fatores como a
performance exportadora.
279. Em consulta à base de dados "Trade Remedies Data Portal" da Organização Mundial do Comércio, as peticionárias identificaram que, para os produtos classificados na Seção
XV do Sistema Harmonizado, a qual notadamente engloba metais comuns e suas obras, estariam em vigor, atualmente, 67 medidas compensatórias para as importações originárias da China,
o equivalente a praticamente metade de todas as medidas compensatórias aplicadas para os produtos do setor siderúrgico no mundo.
280. Esse número expressivo mostraria o amplo reconhecimento por parte de vários países do mundo de que a China concederia subsídios para a indústria siderúrgica de forma
recorrente. Notou, ainda, que haveria uma diversidade de países que teriam confirmado a existência de subsídios na indústria siderúrgica chinesa e, por consequência, aplicariam medidas
compensatórias, de modo que a análise não estaria limitada a algumas poucas autoridades. Nesse sentido, Austrália, Canadá, Taipé Chinês, União Europeia, Índia, Reino Unido, Estados
Unidos e Brasil aplicariam medidas compensatórias contra as importações chinesas de produtos do aço.
281. Das 67 medidas, 9 teriam sido aplicadas em 2019 ou após 2021, ano que marca a implementação do 14º Plano Quinquenal, o que demonstraria que as políticas e os
programas de subsídios para a indústria siderúrgica, motivados por determinações do governo central da China, continuariam sendo implementados sistematicamente.
282. Além disso, as peticionárias sublinharam que, na investigação de subsídios acionáveis nas exportações para o Brasil de produtos laminados planos, de aço ligado ou não
ligado, de largura igual ou superior a 600 mm, laminados a quente, em chapas (não enrolados) de espessura inferior a 4,75 mm, ou em bobinas (em rolos) de qualquer espessura, originários
da República Popular da China, o DECOM concluiu, no Parecer DECOM nº 01/2018, que ao menos 11 programas de subsídios teriam gerado benefícios diretos às siderúrgicas investigadas
cooperantes, sendo que foram identificados pelo menos 25 programas de subsídios acionáveis em vigor no período de investigação, que certamente teriam sido mantidos e ainda
favoreceriam siderúrgicas chinesas. A seguir são listados os 11 programas considerados acionáveis que teriam sido mantidos:
I. Empréstimos preferenciais;
II. Seguro e da garantia ao crédito de produtos exportados;
III. Injeções de capital;
IV. Subsídios previstos na "Law of The People's Republic of China on Enterprise Income Tax";
V. Deduções do Imposto Sobre o Valor Agregado (VAT);
VI. Isenção de Imposto de Importação e Imposto sobre o Valor Agregado (VAT);
VII. Fornecimento pelo Governo Chinês de Bens e Serviços a Preços Reduzidos (Terrenos, Recursos Minerais, Energia elétrica);
VIII. Fundo para projetos Tecnológicos;
IX. Fundo para redução da Emissão de Gases e conservação de energia;
X. Fundos para Desenvolvimento do Comércio Exterior; e
XI. Fundo para Controle da Produtividade.
283. Ressaltaram que grande parte desses programas de subsídios buscariam favorecer o setor siderúrgico de modo amplo, reconhecendo– o como estratégico para a China,
independentemente do produto final. Seria o caso dos empréstimos preferenciais, das injeções de capital, das deduções do VAT, do fornecimento de insumos, bens e serviços a preços
reduzidos e de fundos para modernização tecnológica.
284. Destacou também que, na mesma investigação, o DECOM haveria apurado um montante de subsídios total de US$ 250,42/t para a Bengang Plates e de US$ 221,94/t para
a Baosteel, o que representaria, na época, 57,38% e 37,85% do preço FOB/t exportado para o Brasil. Para as demais empresas não cooperantes, teria sido calculado o montante de subsídio
equivalente a US$ 450,67/t.
285. As peticionárias mencionaram, ademais, que a autoridade investigadoras dos EUA (DoC) teria apurado, na investigação de subsídios para laminados a frio (elo a jusante dos
laminados a quente), a existência de 48 programas de subsídios existentes no período da investigação: 12 programas relacionados a empréstimos, 13 programas relacionados à transferência
direta de fundos, 16 programas relacionados a benefícios fiscais, 5 programas relacionados ao fornecimento de insumos por preço abaixo do adequado, e 2 programas de fornecimento
de terras .
286. Na determinação final da sobredita investigação, o DoC aplicou as medidas compensatórias a seguir expostas, que foram mantidas na última revisão de final de
período:
Cold-rolled steel from China
. .Producer/Exporter .Ad Valorem Subsidy Rate (Percent)
. .Angang Group Hong Kong Co., Ltd. .256,44
. .Benxi Iron and Steel (Group) Special Steel Co., Ltd. .256,44
. .Qian`an Golden Point Trading Co., Ltd. .256,44
. .All Others .256,44
Fonte: DoC
287. Ainda, as peticionárias ressaltaram que os produtores/exportadores de laminados planos a frio identificados na referida investigação seriam também produtores de
laminados planos a quente (utilizado como insumo para a laminação a frio), de modo que seria possível afirmar que os programas de subsídios condenados também beneficiaram a
produção de laminados a quente, tendo em vista que os programas, em sua maioria, seriam destinados ao desempenho do setor siderúrgico como um todo, não estando segmentados
por produto.
288. Citaram que, do mesmo modo, na investigação de subsídios conduzida pela autoridade canadense nas exportações chinesas de laminados a frio (elo a jusante), também
teria havido condenação de produtoras/exportadoras chinesas. A tabela abaixo indicaria a porcentagem de subsídios aos exportadores que foram auferidos no âmbito da investigação,
expressos em porcentagem relativa ao valor de exportação:
Results of the Subsidy Investigation by Country
Summary of Results - Subsidy
Period of Investigation (April 1, 2017 to March 31, 2018)
. .Country of origin or export .Amounts of Subsidy
(as % of Export Price)
.Imports of CRS
(as % of Volume)
. .China - All Exporters .11.6% .57.9%
. .South Korea - All Exporters .11.3% .6.9%
. .Vietnam - All Exporters .6.5% .6.2%
Fonte: Petição/Australian Customs and Border Service
289. Os programas em questão condenados pela autoridade foram os seguintes:
I. Categoria 1. Empréstimos preferenciais e garantias de empréstimos: Nesta categoria, foram identificados empréstimos de bancos estatais com taxas preferenciais; garantias
de empréstimos por meio do governo da China, bancos estatais e outros órgãos públicos; perdão de dívidas e de juros em empréstimos concedidos por bancos estatais; financiamentos
preferenciais para exportação e seguros e garantias de crédito para exportação;
II. Categoria 2. Subsídios e equivalentes: Nesta categoria, foram identificados subsídios de reembolso do governo local e provincial sobre taxas de seguro de crédito; subsídios
de design, pesquisa e desenvolvimento; subsídios para performance nas exportações; subsídios de prêmio de desempenho; reduções no uso da terra e/ou taxas de aluguel; subsídios para
realocação de infraestrutura de produção; subsídios para diminuição da capacidade; subsídios por pagamentos de impostos; subsídios para assistência/prêmio de desenvolvimento de
patentes; fundo especial para promover o crescimento estável do comércio exterior; subsídios de pagamento de juros para projetos especiais; subsídios para importação de produtos
tecnológicos; subsídios financeiros de diferentes níveis do governo;
III. Categoria 3. Programas fiscais preferenciais: Nesta categoria, foram identificadas isenções ou reduções do imposto "corporate income tax" em zonas econômicas especiais
e outras áreas designadas, para produtos "high-tech" e para empresas novas e lucrativas; redução dos impostos de renda e sobre a terra a nível municipal e local; políticas preferenciais
de impostos para empresas com investimentos estrangeiros; políticas preferenciais de impostos relacionadas à pesquisa e desenvolvimento;
IV. Categoria 4. Diminuição de impostos: Compensações ao lucro tributável relativas à aquisição de máquinas nacionais; isenção ou reembolso de tarifas e imposto sobre valor
agregado (IVA) de importação para tecnologias e equipamentos importados; isenção de direitos e impostos sobre materiais importados e outros insumos industriais; compensação do lucro
tributável nas compras de equipamentos nacionais; isenção de imposto sobre escritura para empresas estatais em processo de fusão ou reestruturação; e
V. Categoria 5. Bens e Serviços fornecidos pelo governo por um valor abaixo do mercado: Nesta categoria, foram identificados o fornecimento de terras pelo governo, por valor
abaixo do adequado; e aquisição de bens do governo por valor abaixo dos valores de mercado.
290. As peticionárias observaram que a maioria dos programas estariam relacionados às metas dos planos quinquenais, de transformação tecnológica da indústria siderúrgica
e de busca pelo desenvolvimento sustentável.
291. No tocante aos laminados a quente, teriam sido verificadas medidas compensatórias aplicadas pelo Reino Unido, Taipé Chinês e União Europeia. No caso da investigação
conduzida pela autoridade da União Europeia, teriam sido investigados oito programas de subsídios conduzidos pelo governo chinês, quais sejam:
(i) Preferential policy loans, credit lines, other financing, and guarantees;
(ii) De facto guarantee on the continuity of operations for companies in the HRF industry that face difficulties to repay loans;
(iii) Grant Programmes (entre os quais constaram ao menos 13 programas investigados);
(iv) Direct Tax Exemption and Reduction Programmes (entre os quais constaram ao menos 17 programas investigados);
(v) Indirect Tax and Import Tariff Programmes (entre os quais constaram ao menos 5 programas investigados);
(vi) Government provision of goods and services for less than adequate remuneration (LTAR) (entre os quais constaram ao menos 5 programas investigados);
(vii) Foreign Trade Transformation and Upgrading Demonstration Bases ('Demonstration Bases') and 'Common Service Platforms';
(viii) Subsidisation of the provision of hot-rolled flat products to the EU during the investigation period.
292. As peticionárias observaram que a maioria dos programas estariam relacionados às metas dos planos quinquenais, de transformação tecnológica da indústria siderúrgica
e busca pelo desenvolvimento sustentável.
293. De maneira análoga, em análise da Demonstração de Resultados das principais produtoras/exportadoras chinesas de laminados a quente, observar– se-ia o recebimento de
grandes montantes de subsídios por meio de tais programas relacionados à transformação tecnológica, ao financiamento de pesquisas e desenvolvimento e à conservação ambiental.
294. O Relatório Anual de 2022 da Shougang mostra que a empresa recebeu mais de 470 milhões de RMB em programas de subsídios, sendo que a maioria estaria relacionado
à proteção ambiental e desenvolvimento sustentável e ao financiamento dos custos de utilidades (energia) e de pesquisa e desenvolvimento, conforme vê– se dos prints abaixo:
Imagem suprimida.
295. Por sua vez, a Bengang reportou, no Relatório Semianual de 2023 , o recebimento de quase 3 milhões de RMB por meio de programas centrais e provinciais também
relacionados à consecução das metas e objetivos do 14º Plano Quinquenal, conforme vê– se a seguir:
. .(3) Government grants related to income
. Types Amount .Amount included in the current profit and loss
or offsetting related costs and expenses
Itens included in current
profit or loss or written off
related costs and expenses
. . . .Current Period .Previous Period .
. .Effect mechanism and control of rare earth oxysulfide on the plasticity of
automobile steel
.547,040.00 . .122,965.00 .Other income
. .2021 Benxi City Expert Talent and Enterprise Docking Project .10,000.00 . .5,000.00 .Other income
. .Design or rare earth steel metallurgical slag system and research on its physical
and chemical properties
.340,000.00 . . .Other income
. .Provincial Science and Technology Department National Natural Science
Foundation of China-Liaoning Provincial Government Joint Fund Project
.334,000.00 . . .Other income
. .2019 Provincial Skill Master Workstation Fees .200,000.00 . . .Other income
. .2020 Provincial Skillmaster Workstation Fees .100,000.00 . . .Other income
. .Basic research on the new technology of composite iron coke low-carbon
ironmaking charge
.168,000.00 . . .Other income
. .In 2021, the second batch of planned projects of Liaoning Provincial Central
Government Guidance for Local Science and Technology Development Funds
.300,000.00 . . .Other income
. .The 2020 Liaoning Provincial "Hundred Thousands of Talents Project" Funding
Project
.50,000.00 .50,000.00 . .Other income
. .Provincial Science and Technology Department 2022 Liaoning Provincial Natural
Science Foundation Project Fund
.30,000.00 . . .Other income
. .In 2022, Liaoning will become a strong province with digital intelligence .300,000.00 . . .Other income
. .Municipal enterprises operation patent navigation project funding subsidy .200,000.00 . . .Other income
. ."Xingliao Talents Program"government subsidy .350,000.00 . . .Other income
296. Neste sentido, seria possível concluir que a política chinesa de concessão de subsídios, conforme acima caracterizada, influenciaria diretamente empresas que atuam no
setor siderúrgico na China. Além disso, haveria evidências claras de que as exportadoras que seriam partes na presente investigação fizeram jus aos benefícios conferidos pelo
governo.
4.1.1.2.3.3. Incentivos aos insumos e utilidades do setor do aço
297. Segundo as peticionárias, na análise do panorama da indústria de aço na China, seria necessário considerar também a intervenção estatal nas matérias– primas utilizadas para
produção de laminados a quente. Nesse sentido, apresentaram estudo percorrendo as políticas governamentais nos seguintes setores envolvidos, principalmente, carvão e minério de
ferro.
298. A este respeito, analisou os planos mais recentes envolvidos na produção dos mencionados insumos, especialmente o "14th Five-Year Plan" Raw Materials Industry
Development Plan e o Guidance Catalog for Industrial Structural Adjustment" (de 2024).
299. Conforme amplamente divulgado, o Governo chinês teria estabelecido em 2024 um novo catálogo listando as indústrias prioritárias, reconhecidas como fundamentais para
a promoção do desenvolvimento econômico e social do país. Em observância ao 14º Plano Quinquenal, todas as indústrias listadas estariam vinculadas ao desenvolvimento de novos
materiais, mais ecológicos, bem como de tecnologia de ponta. Dentre aquelas indústrias listadas estaria o setor siderúrgico (ferro e aço), bem como o setor automobilístico (à jusante na
cadeia do setor siderúrgico) com incentivos para o desenvolvimento de carros mais ecológicos.
4.1.1.2.3.3.1. Carvão (coque)
300. O coque é obtido a partir da destilação do carvão mineral em fornos. O carvão mineral para siderurgia a coque é denominado carvão coqueificável, que forma uma massa
sólida ao ser aquecido. A indústria siderúrgica depende em larga escala do coque, porque ele é utilizado na redução do minério de ferro a ferro metálico, sendo que representa uma grande
parcela do custo final do aço.
301. As peticionárias destacaram que, conforme já teria sido demonstrado, os recursos minerais existentes no território chinês seriam de propriedade estatal. Nesse sentido,
salientou que o próprio governo chinês reconheceu no Anexo 5ª, do Protocolo de Acessão da China à Organização Mundial do Comércio , referente à notificação dos subsídios chineses
nos termos do art. 25, do Acordo de Subsídios e Medidas Compensatórias, que concederia subsídios a setores industriais especiais na forma da manutenção de preços baixos de carvão
para a produção de energia.
302. Esta política estaria refletida na "Notice on the Production, Transportation and Demand of Key Coal", de 2005, da NDRC, segundo a qual o primeiro princípio que deveria
orientar a produção e o fornecimento de carvão para produção de energia na China seria:
(1) Prioritize the five key industries, i.e., the electricity generation, fertilizer, metalturgy, household use, and exporting industries.
303. Além disso, a SASAC teria manifestado a intenção do governo chinês de manter o controle absoluto de sete setores industriais, entre eles a "coal industry". Este controle
seria exercido por meio da propriedade estatal das maiores produtoras de carvão chinesas, da atuação da NDRC na fixação dos preços do carvão e da imposição de obstáculos à exportação
de carvão chinês, tais como a cobrança de imposto de exportação e a fixação de quotas de exportação.
304. As empresas estatais seriam responsáveis por 62% da produção de carvão na China. Por exemplo, na província de Henan, a produção seria dominada por duas grandes
empresas estatais, a Pingdingshan Coal Company (Pingdingshan) e a Hebi Coal lndustry Group ("HBCG").
305. Essas empresas estatais seriam as principais fornecedoras de carvão para as empresas siderúrgicas chinesas. Tanto seria assim que as seis principais empresas estatais
chinesas de energia teriam se unido para formar uma joint venture de carvão e comercialização de energia, a fim de aumentar a cooperação entre os setores de carvão, aço e alumínio
na região de Shanxi.
306. Em consequência desse controle estatal, o preço do carvão na China não refletiria o preço de mercado desta commodity no mercado internacional. Nesse sentido, o próprio
governo chinês teria reconhecido na "China's Energy's Conditions and Policies" que seu "energy pricing mechanism fails to fully reflect the scarcity of resources, its supply and demand, and
the environmental cost".
307. As empresas siderúrgicas chinesas seriam grandes consumidoras de carvão, tanto para a produção de energia quanto para a produção de coque. Dessa forma, segundo as
peticionárias, o menor preço do carvão que as referidas empresas adquiririam e o preço de mercado deste insumo constituiriam um subsídio.
308. Além disso, o carvão seria um dos materiais que foi incluído no "13º Plano Quinquenal para Fontes Minerais", junto ao óleo, gás e urânio. O referido plano identificaria
entre os problemas do setor a grande intervenção do governo na alocação dos recursos, de modo que o sistema não atuaria completamente segundo as regras de mercado. Assim, o
supramencionado plano teria previsto como meta o controle da sobrecapacidade, o aumento da eficiência das minas e as fusões e reestruturações daquelas existentes para
otimização.
309. Posteriormente, o carvão teria sido mantido no "14th Five-Year Raw Materials Industry Development Plan (14º Plano Quinquenal de Desenvolvimento da Indústria de
Matérias– primas"), posto que teria sido considerado matéria– prima essencial para o alcance das metas de neutralidade de carbono, de modo que deveria passar por modernizações para
fortalecer a indústrias estratégicas para a China . Ademais o "Catalogue for Guiding Industrial Structural Adjustment", de 2024, teria reconhecido a relevância do mineral e estabelece como
prioridade o desenvolvimento de tecnologias para aumentar sua eficiência e a segurança das minas de carvão.
310. Por fim, as peticionárias frisaram que o governo manteria estoques de determinadas commodities por meio do State Reserve Bureau, uma agência da NDRC. Esse sistema
de estoque seria um dos mecanismos utilizados para o controle dos preços.
311. Desta forma, no entendimento das peticionárias, não restariam dúvidas de que o preço do carvão sofreria intervenção do Estado chinês. Assim, as decisões do produtor
exportador relativas a preços, custos e insumos não seriam pautadas pelas regras de mercado.
4.1.1.2.3.3.2. Minério de Ferro
312. As evidências obtidas pelas peticionárias demonstrariam que o governo chinês teria adotado uma série de políticas para garantir o fornecimento de zinco e de minério de
ferro a seus produtores e exportadores de aço a preços inferiores ao preço de mercado.
313. A "Iron and Steel Development Policy" ("NDRC Order No. 35"), de julho de 2005, já teria previsto o incentivo do governo chinês à exploração dos recursos minerais por
grandes empresas siderúrgicas:
Chapter VII Policy of Raw Materials Article 28 - The mineral resources shall belong to the state. The state encourages largescale iron and steel enterprises to carry out the
exploration and development of such resources as iron mines. For the exploration of mines, a mining license shall be legally obtained. A mining construction project of iron resources with
a storage capacity of 50 million tons or more shall be subject to the verification or examination and approval of the NDRC. At the same time, we should do a good job in such environmental
protection work as the planning of mines, safety production and re-claiming of land, conservation of water and top soil, and the filing of underground coal mines. Any unauthorized
collection or unrestrained digging is prohibited. As for any unauthorized collection or unrestrained digging that hasn't gone through the legal procedures of examination and approval, the
department of state land and resources shall revoke the mining right and stop the illegal mining.
314. Já o "Iron and Steel Industry Adjustment and Revitatization Plan" ("Steel Adjustment Plan"), de 2009, teria determinado que os recursos minerais do país fossem
direcionados aos seus produtores de aço de forma prioritária. Nesse sentido, determinava que os diferentes níveis do governo deveriam alocar as minas de minério de ferro com reservas
acima de 50 milhões de toneladas a grandes e médias empresas chinesas. De forma similar, o "Iron and Steel Industry 12th Five Year Development Plan" , de 2011, teria determinado que
o governo chinês deveria "optimize the global configuration of iron ore resources" para garantir o suprimento de minério de ferro para as empresas siderúrgicas chinesas.
315. Mais recentemente, o ferro e o zinco teriam sido incluídos no "Catalogue for Guiding Industry Restructuring", de 2024, e no "14º Five-Year Raw Materials Industry
Development Plan", ou seja, seriam matérias– primas reconhecidas como fundamentais para o desenvolvimento industrial e alcance das metas relacionadas do 14º Plano Quinquenal
chinês.
316. O "Catalogue for Guiding Industry Restructuring" de 2024 estabeleceria, associada ao desenvolvimento da siderurgia, a necessidade de aperfeiçoamento tecnológico da
mineração de metais ferrosos e do processamento mineral. Por sua vez, o "14º FYP Raw Materials Industry Development Plan" determinaria que a indústria de matérias– primas entraria em
uma nova etapa de desenvolvimento, especialmente em razão da demanda e consumo por materiais de alta qualidade. Em razão das metas de desenvolvimento sustentável e saudável,
inclusive da indústria de matérias– primas, haveria amplo espaço para crescimento da indústria, que seria estratégica para o fortalecimento da resiliência das cadeias industriais.
317. Além disso, o supramencionado plano reconheceria que a indústria de matérias– primas ainda sofreria com gargalos na produção e fornecimento. Um excesso de produtos
coexistiria com uma oferta insuficiente de produtos de alta qualidade, de materiais e de processos essenciais. Apontaria também que a dificuldade de obtenção de matérias– primas no
mercado internacional teria aumentado significativamente, o que seria um desafio para a manutenção do abastecimento desses recursos estratégicos essenciais.
318. Nesse sentido, uma das estratégias da China para alcançar a autonomia na produção e fornecimento de matérias– primas de qualidade seria a realocação de plantas de
indústrias siderúrgicas para outros países, especialmente na América Latina, que seriam grandes produtores de minério de ferro e de zinco, bem como o estabelecimento de parcerias e
joint ventures nestes países:
Joint-projects and collaborations enable Latin American companies to benefit from Chinese steel companies access to below-market financing for their projects, be it under the
form of guarantees offered by Chinese steel firms to lower a project's financing costs, or through the provision of credit support through various financial instruments directly from China's
state-owned banks such as the Industrial and Commercial Bank of China and the Bank of China. In exchange, China secures raw materials and new cutting-edge technologies, such as
advanced green technologies, that are proprietary to some Latin American firms.
319. Segundo a OCDE, a deslocalização de empresas siderúrgicas seria, conjuntamente, (i) uma estratégia de desenvolvimento regional; (ii) uma forma de concentrar as empresas
siderúrgicas e, assim, fortalecer os "campeões nacionais"; (iii) uma forma declarada de alcançar os objetivos ambientais do governo; e (iv) uma forma de perseguir objetivos estratégicos,
como assegurar fontes de matérias– primas tanto para a indústria siderúrgica chinesa (por exemplo, minério de ferro) como para outras indústrias (por exemplo, lítio para baterias de veículos
eléctricos), e criar uma rede mais interligada com a economia da América Latina, por meio de inúmeras parcerias e colaborações.
320. Como exemplo, o estudo cita a subsidiária do Grupo Shougang da China no Peru, Shougang Hierro Peru (SHP), que planejaria investir US$ 109,7 milhões em um projeto
de expansão e integração em sua mina San Juan de Marcona. O projeto visaria integrar as minas números 2 a 4 e 9 a 10 para consolidar a extração de minério de ferro em um único
local. Além disso, a SHP expandiria sua Mina de Ica em 20%, o que ocorreria de 2023 a 2026, a fim de garantir a produtividade e aumentar as operações dentro da mina.
321. Tais incentivos concedidos pelas políticas industriais chinesas já teriam sido reconhecidos pelo DECOM, que teria determinado que "elementos dos autos indicam que as
empresas estatais têm acesso preferencial aos recursos minerais, em razão das políticas industriais daquele país, que privilegiam o setor siderúrgico, tido como prioritário".
322. As peticionárias destacaram também que haveria evidências de que os produtores e exportadores do setor siderúrgico da China continuariam a ter acesso privilegiado ao
minério de ferro, em razão dos preços inferiores aos preços de mercado. Isso porque, notícias recentes indicariam que o governo chinês estaria aumentado sua intervenção no mercado
de minério de ferro, por meio do estabelecimento de uma plataforma única apoiada pelo Estado, conforme noticiado pela agência China Daily.
323. O plano faria parte do esforço da China para reduzir os preços do minério de ferro, que seriam alvo de críticas pela indústria siderúrgica chinesa, a qual acredita que as
mineradoras teriam muito poder de precificação, especialmente considerando que o país responderia por cerca de 75% das importações mundiais de minério de ferro. Ao mesmo tempo,
o governo chinês pretenderia expandir sua supervisão de forma mais ampla nos mercados de commodities.
324. Nesse sentido, as peticionárias afirmaram que também não deveriam ser subestimados os benefícios gerados por subsídios chineses transnacionais, destacando as
conclusões da autoridade investigadora da União Europeia sobre os complexos subsídios transnacionais concedidos pela China para assegurar o fornecimento de níquel para a produção
de aço chinesa, conforme descrito a seguir:
Tackling increasingly complex subsidy arrangements between third countries is crucial for the survival of the EU industry. In this case, Indonesia, one of the world's major
producers of nickel ore, wanted to maximise the value of this scarce raw material by developing a domestic downstream industry rather than simply exporting it. Given the magnitude of
the required investment, Indonesia enlisted China to set up such an industry using Chinese preferential financing under China's Belt and Road initiative. In return, Indonesia assured China's
access to nickel ore at cheap prices through a complex system including export restrictions. The EU industry was impacted not only by imports of subsidised stainless steel, but also by
the complete closure of the Indonesian market as a source of nickel ore for its own stainless-steel production.
325. Considerando a relevância do ferro para a competitividade da indústria de aço da China, as peticionárias afirmaram não ser possível descartar que programas transnacionais
semelhantes sejam utilizados pela China para assegurar o fornecimento de ferro a preços baixos.
326. Nesse sentido, sublinharam que investigações recentes das autoridades estadunidenses (2021 - revisão de final de período) e europeia (2017) , verificaram a continuação
do programa em questão (Provision of Iron Ore for LTAR) e impuseram medidas compensatórias para neutralizá– lo.
327. Além disso, salientaram que, conforme ressaltado no Memorando atualizado da Comissão Europeia, na investigação de dumping nas importações chinesas de aços com
revestimentos orgânico, a autoridade verificou a distorção no mercado de várias matérias– primas do produto, como zinco, carvão e minério de ferro. Veja– se:
The restrictions impacting raw materials often have an impact on the downstream market, as found in various trade defence investigations. The Commission, in OCS from China,
established that the Government exercised significant control over the market for raw materials. The Commission concluded that there are distortions in the markets of a number of raw
materials used for the production of OCS such as: domination of SOEs in the zinc, coal and iron ore mining industry and a 30% export tax on zinc. Therefore, the Commission concluded
that the Chinese steel market was distorted due to significant State interference including in relation to the costs of raw materials as these were not the result of free market forces because
they are affected by substantial government intervention.
328. As peticionárias reforçaram que teriam identificado 67 medidas compensatórias para as importações originárias da China para os produtos classificados na Seção XV do
Sistema Harmonizado (metais comuns e suas obras), na base dados da Organização Mundial do Comércio.
329. Observaram que existiriam medidas compensatórias vigentes contra as importações chinesas de produtos que integrariam a cadeia produtiva do produto similar, como os
laminados a frio ("cold rolled steel"), além de existirem medidas aplicadas para produto similar ao objeto da investigação ("hot rolled steel"). Nesse sentido, atualmente, estariam em vigor
três medidas para os laminados a quente originários da China, aplicadas pelo Reino Unido, pelo Taipé Chinês e pela União Europeia; e três medidas aplicadas para os laminados a frio
originários da China, pelo Taipé Chinês, pela União Europeia e pelos Estados Unidos da América.
330. Assim, as peticionárias teriam verificado que grandes produtoras/exportadoras de aço da China teriam sido e estariam sendo investigadas e suas exportações estariam
sujeitas a cobrança de medidas compensatórias por diferentes autoridades.
331. Além disso, ressaltaram que, se de um lado o governo chinês ofereceria robustos subsídios para a produção de aços laminados a quente, criando grandes
produtoras/exportadoras globais desses produtos, de outro, o governo chinês penalizaria as exportações de produtos siderúrgicos de baixo valor agregado e imporia barreiras às exportações
de insumos utilizados no setor siderúrgico.
332. Nesse sentido, o Estudo "China como Não-Economia de Mercado e a Indústria do Aço", contratado pelo Instituto Aço Brasil, mostraria que diversos produtos/grupos de
produtos siderúrgicos de menor valor agregado, como semiacabado, vergalhão e fio-máquina, estariam sujeitos ao pagamento de elevados impostos de exportação, ao passo que os
produtos de maior valor agregado, como bobinas quentes e frias e chapas galvanizadas, receberiam reembolso ou isenção do pagamento do Imposto sobre Valor Agregado (IVA) para
exportação.
333. De forma semelhante, o governo chinês imporia diversas restrições às exportações de insumos do setor siderúrgico, conforme estaria demonstrado no estudo da Comissão
Europeia:
The following examples illustrate the variety of export restrictions that China has imposed on steelmaking raw materials in recent years:
- Export quotas for coke, coking coal, metal waste and scrab molybdenum and tin;
-Export duties for chromium, crude steel, iron ore, coke, coking coal, manganese, molybdenum,pig iron, steel scrap, tungsten, and zinc;
- Export licensing requirements for coke, coking coal, manganese, molybdenum, tin, tungsten,and zinc;
- Export taxes and non-refundable VAT on export of ingots and other primary forms of stainless steel.
334. As peticionárias destacaram que algumas dessas restrições à exportação de insumos siderúrgicos teriam sido eliminadas pela China, porque seriam inconsistentes com as
regras da OMC. Contudo, esse controle exercido pelo governo chinês sobre matérias-primas e insumos acabaria distorcendo o mercado de aço no país, dado que os preços seriam
diretamente manipulados para reduzir os custos para os produtores locais. Em última instância, isso faria com que os preços dos produtos de aço, que utilizariam esses insumos
artificialmente baratos, não refletissem as condições normais de mercado.
335. No entendimento das peticionárias, esses fatores demonstrariam que o setor não operaria em condições típicas de uma economia de mercado, visto que haveria forte
intervenção governamental no sentido de dissimular as exportações de produtos de baixo valor agregado e de fomentar as exportações de produtos de alto valor agregado.
4.1.1.2.3.3.3. Utilidades
336. De acordo com as peticionárias, o Governo chinês deteria grande controle dos meios de produção e recursos. Tanto as tarifas de energia elétrica quanto gás natural seriam
fixadas pela NDRC, autoridade primária responsável por determinar os preços de bens a nível central, especialmente de bens que teriam papel importante no desenvolvimento
econômico– social e na qualidade de vida da população, bem como formular e implementar políticas industriais .
337. O controle de preços pelo governo estaria determinado pela "Pricing Law of the People's Republic of China ("Pricing Law")", estabelecida pelo governo central em 1997.
A Pricing Law dividiria os preços para bens e serviços em três categorias: (i) preços regulados pelo mercado; (ii) preços orientados pelo governo; e (iii) preços definidos pelo governo. Além
disso, a Pricing Law definiria quais bens e serviços teriam os preços orientados ou definidos pelo governo, conforme os seguintes requisitos:
(1) a small number of goods that have a significant bearing on national economic development and people's livelihoods; (2) a small number of goods for which resources are
scarce; (3) goods operated by natural monopoly; (4) important public utilities; and (5) important services that benefit the public.
338. Assim, em observância à Pricing Law, a NDRC publicaria o "Catalogue of Pricing by the Central Government" ("Central Pricing Catalogue"), que listaria todos os bens e
serviços sujeitos à orientação e definição de preços pelo governo central. A edição mais recente do Catálogo, de 2021, teria trazido expressamente a transmissão e distribuição de energia
elétrica e o transporte de gás natural como serviços sob o controle do governo central. A versão anterior, de 2016, teria trazido a energia elétrica e o gás natural como bens sujeitos à
definição de preços pelo governo central. Dessa maneira, as peticionárias afirmaram que tanto a energia elétrica quanto o gás natural seriam bens cuja produção, distribuição e preços
estariam, historicamente, sob controle sistemático do governo chinês.
339. Ressaltou que a Comissão Europeia teria investigado a concessão de subsídios aos produtores de produtos de aço revestido chineses na forma do fornecimento de energia
elétrica por órgãos governamentais a preços preferenciais. Nesta investigação, foi verificado que a NDRC seria responsável pela implementação da política centralizada acima referida. Foi
verificado, ainda, que a NDRC fixaria preços diferentes para cada província, tipo de usuário (residencial ou industrial, de grande ou de pequeno porte) e até mesmo para cada empresa,
considerando os objetivos fixados nas políticas industriais do governo que diferencia indústrias encorajadas, permitidas ou proibidas. Nesse sentido:
3.3.1.4. Programme consisting of provision of electricity for less than adequate remuneration
(a) Introduction
(140) The complaint alleged that the GOC has provided electricity for less than adequate remuneration through preferential rates. In particular, the complaint asserted that
electricity rates were set differently in different provinces and also that preferential rates were used as an industrial policy tool to encourage high added-value steel products and discourage
outdated production capacities.
(c) Findings of the investigation
(144) The investigation confirmed that it is the NDRC that sets the prices of electricity applicable in the various provinces. It was verified that the local price bureau merely acts
as an executive arm of the decision taken at central level by the NDRC. This is also confirmed by the fact that the NDRC issues Notices in which it sets the actual prices set for each province
and then these notices are formally transposed into local notices adopted by the local price bureaux and implemented at local level. The investigation also established that differential
electricity rates applicable for certain sectors and/or at provincial and local level are set in accordance with certain factors, including notably the pursuit of the industrial policy goals set
by the central and local governments in their 5year plans and in the sectoral plans.
(145) The investigation of the cooperating sampled exporters showed that one of them, i.e. Chongqing Wanda Steel Strip ("CWSS") benefited from an electricity rate lower than
the rate generally applicable for large industrial users. It was found that in the specific area where this exporter was located a sub-category of certain industrial users, including those
producing the product concerned, were entitled to this lower rate.
340. Além do controle de preços a nível central, a energia elétrica seria objeto de extensivo e complexo sistema de medidas governamentais, que englobaria políticas setoriais
e políticas locais, as quais, a depender da categoria de cliente e dos objetivos políticos perseguidos por cada província do país, determinariam diferentes tarifas de energia, porém sempre
observando as políticas e diretrizes determinadas pelo governo central:
Users falling in the 'encouraged' sectors according to the NDRC catalogue pay the basic electricity rate, whereas users falling in the 'outdated' or 'prohibited' sectors pay a
surcharge on top of the basic rate. Users not falling into any category listed in the catalogue fall in the default category of 'allowed' enterprises and also pay the basic rate without
surcharges.
A third aspect that distorts electricity prices in China is the Chinese government's use of discriminatory pricing measures to achieve industrial policy objectives. An important
facet of this policy is the use of "differential pricing." In 2006, NDRC issued the Opinion on Optimizing Differential Electricity Pricing Policies. The measure calls for using differential energy
pricing as a regular tool for pursuing national industrial policies to reduce excess and obsolete capacity, streamline industrial structures, and upgrade production technologies. It also calls
for energy price increases, specifically for companies that employ production technologies listed in the restricted or prohibited categories of the Guidance Catalogue for the Structural
Adjustment of Industries.