CIRCULAR Nº 28, DE 23 DE ABRIL DE 2025 (parte 4 de 8)

194. O 14º Plano Quinquenal, que cobre o período de 2021 a 2025, continua a promover o setor siderúrgico como uma prioridade nacional e enfatiza a necessidade de
aumentar a competitividade das indústrias de base e de transformação, incluindo a desse setor. Este plano, juntamente com o 14º Plano Quinquenal para o Desenvolvimento da Indústria
de Matérias-Primas, estabelece metas específicas para a inovação tecnológica, a eficiência energética, e a produção de aço de alto valor agregado. Além disso, a iniciativa "Made in China
2025" continua a desempenhar papel crucial na definição das políticas industriais, com foco em reduzir a dependência de tecnologia estrangeira e aumentar a competitividade global.
195. No âmbito da investigação de subsídios acionáveis nas exportações para o Brasil de produtos laminados planos a quente originárias da China, encerrada por meio da
Resolução CAMEX no 34, de 21 de maio de 2018, publicada em edição extra do Diário Oficial da União da mesma data, os diversos planos governamentais conhecidos foram determinantes
para identificação do caráter estratégico do setor siderúrgico chinês, o que se refletia na destinação de relevantes subsídios às empresas investigadas:
[...] a estratégia chinesa para promover o rápido crescimento da sua economia é definida em suas políticas industriais, tanto de nível nacional quanto de nível local. Nesse
sentido, a indústria siderúrgica é reiteradamente identificada como fundamental para o desenvolvimento chinês e, consequentemente, possui prioridade no recebimento de subsídios
governamentais. Os subsídios concedidos fazem parte da estratégia do governo de "direcionar capital estatal para indústrias relevantes para a segurança e economia nacional através da
injeção discricionária e racional de capital", conforme os planos e políticas destacados abaixo:
a) planos quinquenais (Five-Year Plan), do oitavo ao décimo terceiro, cobrindo o período de 1991 a 2020;
b) políticas específicas para o setor siderúrgico - "Iron and Steel Development Policy", "Iron and Steel Industry Adjustment and Revitalization Plan" ("Steel Adjustment Plan"),
de 2009, "Iron and Steel Industry 12th Five Year Plan", de 2011, "Iron and Steel Normative Conditions", de 2012, e "Guiding Opinions on Resolving the Problem of Severe Excess Capacity",
de 2013;
c) políticas de apoio científico e tecnológico - "Guideline for the National Medium and Long Term Science and Technology Development Plan", "National Medium and Long Term
Science and Technology Development Plan", "Decision on Implementing the Science and Technology Plan and Strengthening the Indigenous Innovation", todas de 2006; e
d) políticas de direcionamento de investimentos - "Decision of the State Council on Promulgating and Implementing the Temporary Provisions on Promoting Industrial Structure
Adjustment", de 2005, e "Provisions on Guiding the Orientation of Foreign Investment", de 2002". (grifo nosso)
196. Na investigação citada de subsídios acionáveis, restou evidente para a autoridade investigadora brasileira que os diversos planos existentes apontavam o setor siderúrgico
como estratégico para o Governo da China, tendo preferência para recebimento de subsídios concedidos por esse governo.
197. A influência que o Governo da China exerce sobre o setor siderúrgico pode ser notado na tentativa do governo de enfrentar o problema da fragmentação da produção
de aço na China. Trata-se de desafio que foi constantemente apontado pelos Planos Quinquenais 11º, 12° e 13°, e nos Planos setoriais decorrentes, os quais cobrem o período de 2005
a 2020.
198. Como consequência desse problema, o governo central chinês procurou aumentar a concentração de mercado, estabelecendo metas de participação de mercado das
maiores empresas e, até mesmo, determinando explicitamente as empresas que deveriam realizar fusões com esse propósito.
199. As diretrizes estabelecidas acerca da necessidade de concentração de mercado tiveram efeito direto na organização do setor siderúrgico na China. A esse respeito, pode-
se mencionar o caso do Grupo Baosteel, que se tornou a maior siderúrgica da China após a concretização da fusão com outra empresa estatal ligada ao governo central, a WISCO. Esta
fusão era uma meta já prevista no "Iron and Steel Industry Adjustment and Revitalization Plan" ("Steel Adjustment Plan") em 2009 e, embora tenha levado alguns anos para se efetivar,
foi finalmente levada a cabo no final de 2016.
200. Outra fusão prevista no Steel Adjustment Plan, foi a fusão da Bengang Plates com a Anshan. Aquela empresa é uma estatal ligada ao Governo da Província de Liaoning,
com fortes vínculos com o desenvolvimento municipal e provincial, enquanto esta é uma empresa estatal ligada ao governo central. Essa fusão, todavia, não se concretizou por
"divergências de interesse" e "desgaste político".
201. Já a empresa TPCO, estatal ligada ao Município-Província de Tianjin, uniu-se a três outras empresas do Município já em 2010, consoante diretriz prevista no Steel
Adjustment Plan. Contudo, a fusão foi desfeita em 2016 pelo Governo de Tianjin no âmbito de um conturbado processo de reestruturação da dívida do Grupo.
202. Além disso, observa-se que estatais ligadas ao governo central tendem a se alinhar mais automaticamente às diretrizes explícitas de planos elaborados pelo governo central
chinês, de forma que os encerramentos de linhas de produção poderiam ter caráter meramente de medidas administrativas, sem preocupações com a eficiência alocativa.
203. Cabe destacar que, a despeito de a estrutura do mercado siderúrgico chinês ser fortemente caracterizada pela influência e controle estatais, evidenciando intervenção
governamental significativa que se estende a todos os níveis da economia, a propriedade de empresas estatais, por si só, não determina a ausência de condições de mercado, mas sim
a maneira como o controle é exercido pelo Estado. Mesmo na ausência de controle de empresas estatais, os regulamentos ou a presença nos órgãos de governança de empresas podem
fornecer margem suficiente para o Estado influenciar o processo de tomada de decisão. A variedade de circunstâncias e a falta de transparência sobre como o controle e a influência
do Estado podem ser exercidos torna a análise de políticas bastante complexa. O Relatório "Empresas Estatais no Setor de Aço" da OCDE (2018), "State Enterprises " salientou esse
problema, e adicionou que há diferentes metodologias para se estimar a representatividade das SOEs no setor siderúrgico. Ainda, salientou que a atuação das empresas estatais submetidas
ao governo central, provincial ou municipal não podem ser vistas como um padrão monolítico, dados os conflitos de interesse entre os níveis de governo. Em outras palavras, as políticas
públicas de estímulo às indústrias siderúrgicas chinesas diferem de acordo com o nível de governo, o que é um indicativo da existência de incentivos com efeitos contraditórios sobre
o setor.
204. De todo modo, é relevante mencionar que, além da questão da propriedade e controle de empresas estatais, observa-se que o setor siderúrgico chinês é significativamente
beneficiado por subsídios governamentais, o que lhes permite manter operações e exportações em níveis elevados, independentemente da lucratividade. A intervenção governamental,
não só por meio do controle de empresas estatais, mas também por meio da concessão de subsídios, tem impacto direto na dinâmica do setor.
205. No período pós-crise financeira de 2008, a concessão de subsídios no setor siderúrgico chinês parece ter acelerado, o que pode ser atestado pelo número de casos de
medidas compensatórias iniciados contra a China nos últimos anos.
206. Com base em dado extraído do Integrated Trade Intelligence Portal (I-TIP) da OMC, referente aos códigos SH 72 e 73, foram iniciadas 78 investigações de subsídios sobre
as importações chinesas de aço até 2020, sendo todas elas iniciadas depois de 2007.
207. A esse respeito, vale recordar que, em 2018, a autoridade investigadora brasileira concluiu pela existência de subsídios acionáveis nas exportações de produtos planos
laminados a quente da China para o Brasil, e de dano à indústria doméstica decorrente de tal prática, recomendando a aplicação de medidas compensatórias. Cópia da referida decisão
pode ser obtida em https://www.in.gov.br/web/dou/-/resolucao-no-34-de-21-de-maio-de-2018-15165833.
208. Nessa investigação de subsídios acionáveis, o então DECOM concluiu que, dos 25 programas de subsídios acionáveis identificados no início da investigação, 11 geraram
benefícios às empresas investigadas cooperantes. Foram eles: (1) Empréstimos preferenciais; (2) Do seguro e da garantia ao crédito de produtos exportados; (3) Injeções de capital; (4)
Subsídios previstos na "Law of The People's Republic of China on Enterprise Income Tax"; (5) Deduções do Imposto Sobre o Valor Agregado (VAT); (6) Isenção de Imposto de Importação
e Imposto sobre o Valor Agregado (VAT); (7) Fornecimento pelo Governo Chinês de Bens e Serviços a Preços Reduzidos (Terrenos, Recursos Minerais, Energia elétrica); (8) Fundo para
projetos Tecnológicos; (9) Fundo para redução da Emissão de Gases e conservação de energia; (10) Fundos para Desenvolvimento do Comércio Exterior; e (11) Fundo para Controle da
Produtividade.
209. No caso do programa de empréstimos preferenciais investigado pelo DECOM no âmbito do caso de laminados a quente citado, também foi possível encontrar elementos
concretos acerca dos subsídios que beneficiam o setor siderúrgico:
"309. Nesse sentido, além de controlar os principais bancos do mercado chinês, o Governo da China também influencia as decisões dos agentes bancários por meio da lei "Law
of the People's Republic of China on Commercial Banks", que dispõe em seu artigo 34 sobre a obrigatoriedade de os bancos atuarem em conformidade com a orientação da política
industrial do Estado, conforme transcrito abaixo:
Article 34 Commercial banks shall conduct their business of lending in accordance with the needs of the national economic and social development and under the guidance
of the industrial policies of the State. (grifo nosso)
310. Insta salientar que tal artigo não faz distinção entre bancos comerciais estatais e bancos comerciais ditos privados, o que só reforça a constatação de que o sistema
bancário chinês, como um todo, se sujeita às diretrizes do Estado.
[...]
314. Ainda quanto à intervenção no sistema bancário, o documento "IMF Working Paper - Financial Distortions in China: A General Equilibrium Approach" , de 2015, aponta
como as principais distorções existentes do sistema financeiro chinês, que potencializaram o crescimento do país, o controle das taxas de juros pelo Banco Central Chinês, além da
"garantia implícita" de que o governo jamais deixaria que uma empresa estatal não pagasse seus empréstimos:
While a succession of market-oriented reforms has transformed China into the second largest economy in the world, financial sector reforms have been lagging behind. Interest
rates used to be heavily controlled and had been liberalized only gradually. Even more entrenched is the system of implicit state guarantees covering financial institutions and corporates
(particularly state-owned), giving an easier access to credit to entities perceived to be backed by the government. Why have these distortions survived for that long, even as the rest
of the economy has been undergoing a transition to a market-oriented system? They have been an integral part of the Chinas growth story. Low, administratively-controlled interest rates
have worked in tandem with distortions artificially boosting saving rates. Both reduced the cost of capital to support what has long been the highest investment rate in the world.
Widespread implicit state guarantees further supported credit flow and investment, particularly when export collapsed after the Global Financial Crisis. This mechanism supercharged Chinas
growth liftoff.
315. Este documento aponta ainda que as garantias implícitas dadas pelo Governo da China e o acesso privilegiado ao crédito beneficiaram principalmente, mas não
exclusivamente, as empresas estatais.
Implicit guarantees distort lending decision. With the guarantees, there is incentive for creditors to lend more (and more cheaply) to those perceived to be guaranteed,
regardless of the viability or project. Indeed, there is evidence that SOEs have enjoyed better access to finance than their private counterpart.
316. Diante do exposto, tem-se que o sistema financeiro chinês não é regido pelas regras de mercado, mas sim pelo Governo daquele país, tanto através da sua regulação
quanto através da participação governamental nas instituições financeiras chinesas.
317. Nesse sentido, há elementos que indicam claramente que a indústria siderúrgica chinesa foi beneficiada com empréstimos preferenciais concedidos pelos bancos chineses
para implementação dos objetivos estabelecidos nas políticas industriais do país, conforme descrito no item 4.1 deste Parecer.
[...]
322. Como já dito, o documento Guiding Opinions on Resolving the Problem of Severe Excess Capacity apresenta como uma das estratégias indicadas para a solução do
problema de excesso de capacidade produtiva a concessão de empréstimos para aumentar o nível tecnológico das empresas. Elementos dos autos apontam ainda que o governo chinês
emitiu listas de empresas, contendo diversos produtores de aço, para as quais seriam concedidos empréstimos preferenciais com o objetivo de levá-las a adquirir novos equipamentos
para melhorar a qualidade dos seus produtos e reduzir o consumo de energia.
210. Adicionalmente, cabe salientar recente análise da autoridade investigadora brasileira realizada por meio da Circular SECEX nº 9, de 29 de fevereiro de 2024, que deu início
à investigação de dumping nas exportações de folhas metálicas originárias da China, segmento incluído no setor siderúrgico. Nesse documento, foram destacadas investigações
antissubsídios conduzidas por outros países com a constatação da existência de práticas distorcivas no segmento de folhas metálicas.
211. A referida análise aponta que o documento "Notificação da Comissão Nacional de Desenvolvimento e Reforma sobre a Redução das Tarifas de Geração de Energia a Carvão
e Preços de Eletricidade para Indústria e Comércio em Geral (2015)" prevê redução do preço nacional da eletricidade para geração de energia a carvão.
212. Além disso, o documento "Notificação do Ministério de Terras e Recursos sobre o Ajuste da Política de Implementação do Padrão de Menor Preço para a Transferência
de Terras Industriais (2009)" estipula preço mínimo para a venda de terra para projetos industriais
213. A análise em comento aponta que, em 5 de janeiro de 2024, o Departamento de Comércio dos Estados Unidos da América (DoC) publicou a determinação final da
investigação de subsídios sujeitos a medidas compensatórias concedidos aos produtores da China que exportaram folhas metálicas para os EUA. A autoridade investigadora estadunidense
reafirmou o entendimento de que haveria interferência estatal na economia chinesa, no setor siderúrgico e mais especificamente no segmento produtivo de folhas metálicas.
214. No nível macroeconômico, o DoC concluiu que o setor de energia elétrica e preço de terra na China seriam distorcidos em consequência da influência do Estado:
As discussed in the Post-Preliminary Analysis, record evidence continues to indicate that the GOC, through the NDRC and the provincial governments, maintained a major role
in the regulation and control of electricity prices even though the commercial and industrial rates were removed. {Chinese Communist Party (GOC) / National Development and Reform
Commission (NDRC)}.
(...)
The Land Benchmark Analysis was prepared to assess the continued application of Commerces land for LTAR benchmark methodology, as established in 2007 in Sacks from
China. In Sacks from China, we determined that Chinese land prices are distorted by the significant government role in the market (...)
215. O mesmo ocorreu com o mercado chinês de minério de ferro e carvão de coque que, por sua vez, influencia mais diretamente no setor siderúrgico:
As discussed in the Preliminary Determination, the GOC did not provide requested information regarding the production or consumption of coking coal or iron ore in China
or involvement of the GOC or GOC-owned enterprises in the coking coal or iron ore industries. As AFA, we determined that the GOC markets for iron ore and coking coal are distorted.
(notas de rodapé omitidas).
216. No que diz respeito ao segmento produtivo de folhas metálicas, o DoC reafirmou o entendimento de que os financiamentos a esse setor são passíveis de medidas
compensatórias, conforme explicitado a seguir:
For this final determination, we are continuing to find that policy loans to the tin mill products industry are countervailable (...)
(...)
there is sufficient record evidence to determine that financial support is directed towards specific encouraged industries listed in the GOCs Directory Catalogue on Readjustment
of Industry Structure (Guidance Catalogue), and that this assistance is de jure specific. Specifically, the Guidance Catalogue lists "iron and steel" as an industry for priority development.
Moreover, the Decision of the State Council on Promulgating the Interim Provisions on Promoting Industrial Structure Adjustment for Implementation (Decision 40) identifies the Guidance
Catalogue as "the important basis for guiding investment directions and for the governments to administer investment projects, to formulate and enforce policies on public finance,
taxation, credit, land, import and export, etc." In addition, Decision 40 indicates that projects in "encouraged" industries will "be provided credit support in compliance with credit
principles."
Jingtang Iron argues that the Catalogue for the Guidance of Foreign Investment Industries lists "metal packing products" instead of "tin mill products" or iron and steel products.
Commerce finds this argument unavailing since other documents on the record, including the Thirteenth Five-Year Plan and the Fourteenth Five-Year Plan, which encourage the
development of the iron and steel industries, as discussed in the Post-Preliminary Analysis. Moreover, as discussed above, the Guidance Catalogue lists iron and steel as industries for
priority development. (notas de rodapé omitidas).
217. A autoridade investigadora dos EUA também concluiu que o setor produtivo de folhas metálicas teria sido beneficiado por isenções de imposto de importação e sobre
valor agregado (VAT) incidentes na importação de equipamentos:
In the Preliminary Determination, Commerce found that "{t}he GOC subsidizes certain domestic enterprises that undertake GOC-encouraged projects as described in its
catalogues. The subsidy is intended to encourage foreign investment and introduce advanced equipment and technology from abroad." Evidence on the record of the investigation indicates
that the program is limited to foreign-invested enterprises and domestic industries that undertake encouraged projects, which are set forth in GOC catalogues like the Catalogue of
Industries for Guiding Foreign Investment. (notas de rodapé omitidas).
218. Cabe destacar que, com base no critério de volume exportado para os EUA no período de investigação, o DoC selecionou duas produtoras/exportadoras chinesas: a
Jingtang Iron, que cooperou, e a Baoshan Iron & Steel Co., Ltd. (Baoshan Iron), que não cooperou plenamente com a investigação.
219. Em consulta ao relatório financeiro anual (2022) da Baoshan Iron verificou-se a existência de registros de recebimento de subsídios governamentais RMB 802 milhões em
2022, valor 58,5% maior que o registrado em 2020, RMB 506 milhões.
220. Do total recebido em 2022, RMB 192 milhões foram relativos a Government grants for technical upgrade e o restante referente a Other (day-to-day activities).
221. Nos últimos anos, evidências têm reforçado a intervenção estatal chinesa no setor siderúrgico, impactando diretamente as condições de mercado e a competitividade
global. A concessão de subsídios e a intervenção governamental se intensificaram, conforme destacado
222. A Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), em seu relatório de 2023, apontou que o governo chinês continua a exercer controle significativo
sobre a indústria siderúrgica através de subsídios e políticas de apoio que distorcem o mercado. A OCDE destacou que esses subsídios incluem suporte financeiro direto, empréstimos
com juros baixos e isenções fiscais, que beneficiam as empresas siderúrgicas chinesas, criando uma vantagem competitiva desleal.
223. O relatório "Global Steel Report 2023" da Associação Mundial do Aço (World Steel Association) revelou que a China aumentou significativamente seus subsídios ao setor
após a crise financeira global, com um foco particular na modernização tecnológica e na expansão da capacidade de produção. Isso foi evidenciado pela inclusão de produtores de aço
em programas de investimento prioritário, conforme mencionado no Plano Quinquenal da China (2021-2025), que classifica a indústria siderúrgica como um setor chave para o
desenvolvimento nacional.
224. Em análise de 2024, o Departamento de Comércio dos Estados Unidos (DoC) confirmou que a China mantém políticas de controle de preços e fornecimento de energia
para a indústria siderúrgica, que distorcem os custos reais de produção e afetam o comércio internacional. O DoC identificou que o setor elétrico e o mercado de terras na China são
fortemente influenciados pelo Estado, o que resulta em preços artificialmente baixos para os produtores de aço.
225. O relatório "China's Steel Industry and Global Trade Dynamics" de 2023, publicado pelo Peterson Institute for International Economics, analisou o impacto dos subsídios
chineses no comércio global de aço, observando que a política de apoio estatal resulta em excesso de capacidade e pressões deflacionárias nos preços globais do aço. O relatório destacou
a prática de concessão de empréstimos preferenciais, que são direcionados a empresas estatais, garantindo-lhes acesso privilegiado a financiamentos que não estão disponíveis para
concorrentes internacionais.
226. Adicionalmente, estudo de 2024 da McKinsey & Company ressaltou a estratégia chinesa de subsídios tecnológicos, onde empresas siderúrgicas recebem apoio para a
implementação de tecnologias avançadas, visando aumentar a eficiência e reduzir o impacto ambiental, enquanto alavancam a competitividade no mercado global.
227. O documento "Notificação da Comissão Nacional de Desenvolvimento e Reforma (NDRC) de 2024", mencionada em investigações antissubsídios recentes, aponta para a
continuidade de políticas que reduzem o custo da eletricidade para a indústria, beneficiando setores prioritários como o siderúrgico.
228. A modernização das plantas de laminação, tanto a quente quanto a frio, também é apoiada por subsídios governamentais que incentivam a inovação tecnológica,
aumentando a eficiência e a qualidade dos produtos. O plano quinquenal 2021-2025 classifica a laminação de aço como um setor prioritário, reforçando esses incentivos. Além disso, as
tarifas subsidiadas de eletricidade e água são estratégias importantes para manter baixos custos operacionais nas siderúrgicas chinesas, garantindo competitividade e estabilidade, conforme
detalhado na Notificação da NDRC de 2024.
229. Adicionalmente, relatório da OCDE sobre a indústria siderúrgica, publicado em 2023, analisa como a China adota políticas que incentivam o uso de aço em setores
estratégicos. Essas políticas incluem a oferta de subsídios e incentivos fiscais para estimular o crescimento dos setores a jusante, impactando positivamente a expansão do mercado de
aço chinês e fortalecendo a cadeia de valor.
230. Outros estudos relevantes são os do "Relatório da Comissão Europeia 'Commission Staff Working Document On Significant Distortions In The Economy Of The People's
Republic Of China For The Purposes Of Trade Defence Investigations' de 2017 e o "Relatório 'Steel Market Developments Q4 2023` , que examina como as políticas industriais chinesas
fomentam o crescimento da demanda por aço através de incentivos a setores como construção e automotivo. Este estudo detalha a integração do aço em grandes projetos de
infraestrutura e desenvolvimento urbano, demonstrando seu papel fundamental no crescimento econômico.
231. Cabe destacar que o 14º Plano Quinquenal da China (2021-2025), publicado em março de 2021, destaca a importância de fortalecer indústrias a jusante, visando criar
um efeito cascata no desenvolvimento econômico. O plano descreve medidas para incentivar a inovação e eficiência nessas indústrias, ampliando a demanda por produtos
siderúrgicos.
232. Na mesma linha, Catalogue for Guiding Industry Restructuring 2024ºbserva que a China tem investido pesadamente em setores a jusante, promovendo a inovação
tecnológica e incentivando o uso de aço de alta qualidade. Este relatório menciona como essas políticas de incentivos têm levado a um aumento na produção e no consumo de aço nos
setores automotivo e de construção.
233. Além da propriedade direta de empresas e a concessão de subsídios, o controle do Governo pode ser exercido de facto por meio de outros instrumentos, como por meio
da presença de Comités do PCC nas estruturas de governança dessas empresas, refletindo o grau de controle exercido numa complexa relação entre o Estado, o Partido Comunista Chinês
(PCC) e empresas estatais e privadas.
234. Empresas (inclusive privadas como a Shagang, a maior siderúrgica privada da China) possuem Comitês do PCC em suas estruturas, e executivos de alto escalão que não
são apenas filiados ao Partido, mas que apresentam currículo extenso com passagens em diversos postos do Estado e do Partido. Ademais, nos casos em que empresas estatais
enfrentaram dificuldades financeiras - caso das estatais locais Bengang Plates, Dongbei e TPCO -, torna mais perceptível a significativa influência do Estado no destino das empresas.
235. Conforme art. 19 da Lei das Companhias da China, uma organização do Partido Comunista deve ser estabelecida em uma empresa para realizar atividades do Partido que
estejam de acordo com a Constituição do PCC. Ademais, determina que a empresa deveria fornecer as condições necessárias para as atividades da organização. O art. 30 da Constituição
do Partido Comunista da China, por sua vez, estabelece que uma organização primária do PCC deve ser formada em qualquer empresa, onde houver três ou mais membros do
Partido.
236. A Constituição do PCC ainda diferencia os papéis que o Partido Comunista deveria exercer em empresas estatais e privadas. Conforme art. 33, em empresas estatais, entre
outras coisas, o Comitê deve desempenhar papel de liderança, definir a direção certa, ter em mente o panorama geral, assegurar a implementação das políticas e princípios do Partido,
discutir e decidir sobre questões importantes da sua empresa. Ademais, deve garantir e supervisionar a implementação dos princípios e políticas da Parte e do Estado dentro de sua própria
empresa e apoiar o conselho de acionistas, conselho de administração, conselho de supervisores e gerente (ou diretor de fábrica) no exercício de suas funções e poderes de acordo com
a lei. Deve ainda exercer liderança sobre o trabalho dos sindicatos.
237. No que se refere às empresas privadas, as entidades devem, entre outras coisas, implementar os princípios e políticas do Partido, orientar e supervisionar a observância
das leis e regulamentos estatais, exercer liderança sobre sindicatos, promover unidade e coesão entre trabalhadores e funcionários e promover o desenvolvimento saudável de suas
empresas.
238. Assim, seria possível observar que o regulamento permite grau de controle maior do Comitê do Partido sobre as empresas estatais. Regulamentos do Partido emitidos
em junho de 2015 indicam que o Secretário do Comitê de uma empresa estatal deve ser determinado conforme a estrutura de governança interna da empresa. Isto significa que, na
prática, dificilmente será nomeado Secretário do Comitê uma pessoa que não seja o próprio Presidente ou algum Diretor da empresa.
239. Não obstante, as atribuições do Comitê no caso de empresas privadas, ainda que genéricas, permitem concluir que, mesmo nesses casos, o controle pode ser significativo.
A forma como serão interpretadas competências como "implementar políticas do partido", "supervisionar a observância de leis" e "exercer a liderança sobre o Sindicato" e o grau efetivo
de influência do Governo/Partido dependerão do caso concreto.
240. Além da participação de comitês do PCC em suas estruturas e diante de um ambiente em que as empresas estatais predominam e as políticas estatais distorcem o
mercado de forma profunda, mesmo agentes privados que seguiriam uma rationale de mercado acabam tendo sua atuação afetada pela influência das políticas e a concorrência com
empresas estatais. Dessa forma, como já reconhecido pela jurisprudência da OMC em matéria de subsídios (AB Report - US - Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties on Certain
Products from China, WT/DS379/AB/R, paras. 446-447), a existência de distorções significativas decorrentes da presença predominante do governo no mercado poderá justificar a não
utilização de preços privados daquele mercado como benchmark apropriado para fins apuração do montante de subsídios:
446. In sum, we are of the view that an investigating authority may reject in-country private prices if it reaches the conclusion that these are too distorted due to the
predominant participation of the government as a supplier in the market, thus rendering the comparison required under Article 14(d) of the SCM Agreement circular. It is, therefore, price
distortion that would allow an investigating authority to reject in-country private prices, not the fact that the government is the predominant supplier per se. There may be cases, however,
where the government's role as a provider of goods is so predominant that price distortion is likely and other evidence carries only limited weight. We emphasize, however, that price
distortion must be established on a case-by-case basis and that an investigating authority cannot, based simply on a finding that the government is the predominant supplier of the
relevant goods, refuse to consider evidence relating to factors other than government market share.
447. In the light of the above, we do not consider that the Panel interpreted Article 14(d) of the SCM Agreement as permitting the rejection of in-country private prices as
benchmarks through the application of a per se rule based on the role of the government as the predominant supplier of the goods. Rather, the Panel correctly interpreted Article 14(d)
of the SCM Agreement as requiring that the issue of whether in-country private prices are distorted such that they cannot meaningfully be used as benchmarks is one that must be
determined on a case-by-case basis, having considered evidence relating to other factors, even in situations where the government is the predominant supplier in the market.
241. Ademais, o próprio Protocolo de Acessão da China à OMC, no item (b) do Artigo 15, prevê que os termos e condições estabelecidos na China nem sempre podem ser
utilizados como base para comparação adequada para apuração do montante de subsídios em termos do benefício auferido pelas empresas investigadas, o que também reflete a
preocupação com as distorções provocadas pela presença do Estado na economia.
Nos procedimentos regidos pelas disposições das partes II, III e V do Acordo SMC, quando se tratar de subsídios descritos nos itens a), b), c) e d) do artigo 14 do referido
Acordo, aplicar-se-ão as disposições pertinentes do mesmo; não obstante, se houver dificuldades especiais, o Membro da OMC importador poderá utilizar, para identificar e medir o
benefício conferido pelo subsídio, metodologias que levem em conta a possibilidade de que os termos e condições prevalecentes na China nem sempre podem ser utilizados como bases
de comparação adequadas. Para aplicar tais metodologias, sempre que factível, o Membro da OMC importador deverá proceder a ajustes desses termos e condições prevalecentes antes
de considerar a utilização de termos e condições prevalecentes fora da China.
242. Outra forma como se observa a interferência do Estado na China é por meio de restrição de investimentos estrangeiros em setores estratégicos, como a siderurgia. O
relatório da Comissão Europeia, "Commission Staff Working Document on Significant Distortions in the Economy of the People's Republic of China for the Purposes of Trade Defence
Investigations," publicado em abril de 2024, destaca que a China mantém lista de setores restritos ou proibidos para investimento estrangeiro, utilizando a política industrial para proteger
e promover as empresas nacionais. Outro relatório importante é o "2023 Report to Congress on China's WTO Compliance" do United States Trade Representative (USTR), publicado em
fevereiro de 2024, que aponta que o governo chinês utiliza regulamentações e restrições para limitar a entrada de capital estrangeiro em setores considerados críticos, garantindo que
o controle estatal e a influência sobre essas indústrias permaneçam inalterados.
243. Além disso, o relatório da OCDE, "Latest Developments in Steelmaking Capacity 2024," divulgado em fevereiro de 2024, menciona que as restrições a investimentos
estrangeiros fazem parte de uma estratégia mais ampla para consolidar a indústria siderúrgica nacional sob o controle do Partido Comunista Chinês, com o objetivo de fortalecer as
capacidades de produção interna e reduzir a dependência de tecnologia estrangeira. Essas políticas são complementadas pela facilitação de alianças estratégicas entre empresas estatais
e privadas, como observado na aliança da Hebei Steel com doze empresas privadas em 2010, reforçando a intervenção estatal como um mecanismo para garantir o domínio do setor
doméstico.
244. Por fim, cabe registrar também comentário das peticionárias a respeito do sistema financeiro chinês que seria como predominantemente estatal e favorável a setores
estratégicos, como o siderúrgico. Embora não tenham sido apresentados mais elementos significativos a esse respeito na petição, a autoridade investigadora brasileira já analisou o sistema
financeiro chinês em diversas outras oportunidades como em cordoalhas de aço, encerrada pela Resolução CAMEX nº 484/2023, sendo fato notório que a china controla bancos públicos
e privados, consoante o já citado artigo 34 de sua "Law of the People's Republic of China on Commercial Banks".
245. Acrescenta-se ainda que, conforme informações da petição, o controle cambial também é exercido para a valorização da moeda chinesa. Nesse sentido, a Reuters
informou, em agosto de 2023, que vários bancos estatais chineses venderam dólares americanos para comprar yuan, numa tentativa de conter a desvalorização da moeda chinesa. De
maneira semelhante, um relatório elaborado pelo FMI, em fevereiro de 2024, reforça o controle estatal sobre a taxa de câmbio chinesa, indicando que, em situações de depreciação, as
autoridades fixam o RMB em um nível significativamente superior ao consenso de mercado. Portanto, verifica-se que a taxa de câmbio da China seria controlada pelo Estado, e não seguiria
os princípios de uma economia de mercado.
4.1.4. Da conclusão sobre a prevalência de condições de economia de mercado no segmento produtivo siderúrgico chinês e da metodologia de apuração do valor normal
246. O DECOM tem amplo histórico pela conclusão de não prevalência de condições de economia de mercado no segmento produtivo siderúrgico chinês, sendo a mais recente
decisão a exarada na Circular de Início da investigação acerca da importação de laminados a frio provenientes da China, Circular SECEX nº 43, de 16 de agosto de 2024.
247. As evidências mais recentes reforçam que os planos governamentais na China continuam a desempenhar papel crucial na estratégia de intervenção estatal no setor
siderúrgico. Tais planos não apenas definem metas de produção e exportação, mas também estabelecem incentivos para o desenvolvimento de tecnologias avançadas e a produção de
aço de alto valor agregado, consolidando a posição da China como líder global no setor siderúrgico.
248. Os Planos Quinquenais, desde o 8º até o atual 14º, têm sido fundamentais para direcionar o desenvolvimento econômico, estabelecendo diretrizes e metas específicas
para setores estratégicos, como a siderurgia. O 14º Plano Quinquenal (2021-2025) continua a enfatizar a necessidade de aumentar a competitividade e modernizar a indústria siderúrgica,
promovendo fusões e reestruturações para enfrentar problemas de fragmentação e excesso de capacidade.
249. Relatórios recentemente atualizados, como o "2023 Report to Congress on Chinas WTO Compliance" do USTR, publicado em fevereiro de 2024, e o "Commission Staff
Working Document On Significant Distortions In The Economy Of The People's Republic Of China" da Comissão Europeia, de abril de 2024, destacam que a China continua a adotar uma
abordagem econômica liderada pelo Estado. Esses relatórios evidenciam que a China utiliza suas políticas industriais para controlar a alocação de recursos, restringir investimentos
estrangeiros em setores-chave e favorecer empresas estatais e privadas alinhadas aos objetivos do governo.
250. Em adição, ainda que outros países elaborem políticas industriais em formatos semelhantes, este Departamento desconhece alegações de que nestes países não haja
prevalência de condições de economia de mercado, independentemente do segmento produtivo. Como observado no item anterior, pode se considerar que a China foi o país que
decisivamente contribuiu para o excesso de capacidade instalada mundial, de modo que, sejam quais tenham sido as políticas implementadas em outros países, não há qualquer indício
de que distorções significativas tenham origem nestes países.
251. Ademais, a intervenção do Governo da China no setor siderúrgico do país se dá de inúmeras formas, como por meio da participação de empresas estatais no segmento,
concessão de significativos subsídios ao setor, influência de comitês do PCC na gestão de empresas - estatais e privadas -, etc.
252. Nesse sentido, consoante observado no item 4.2.1.3 deste documento, pode-se concluir que a intervenção do governo chinês ainda é significativamente perceptível no
segmento siderúrgico, gerando distorções relevantes nesse setor produtivo.
253. Assim, com base nos elementos trazidos pela peticionária, e nos elementos trazidos por esta própria autoridade, com largo histórico de análises do setor siderúrgico chinês,
e em conformidade com a normativa brasileira de defesa comercial e com lastro na legislação multilateral, em especial o disposto no Artigo 15(a) do Protocolo de Acessão da China à
OMC, conclui-se que no segmento produtivo do produto objeto da presente investigação não prevalecem condições de economia de mercado.
254. Registra-se que não foram apresentados elementos para reverter a conclusão de não prevalência de condições de mercado no setor de aços pré-pintados na China no
prazo de 70 dias após o início da investigação, conforme disposto no art. 16 do Decreto nº 8.058, de 2013.
255. Dessa forma, foi utilizada, para fins de apuração do valor normal, com vistas à determinação da existência de prática de dumping, metodologia alternativa que não se
baseie em uma comparação estrita com os preços ou os custos domésticos chineses. Foram observadas, portanto, as disposições dos arts. 15, 16 e 17 do Decreto nº 8.058, de 2013,
que regulam o tratamento alternativo àquele previsto nos arts. 8º a 14 para fins de apuração do valor normal.
256. A respeito da escolha do terceiro país substituto, faz-se remissão ao item 1.8 deste documento.
4.2. Do dumping para efeito do início da investigação
4.2.1. Da Índia
4.2.1.1. Do valor normal
257. De acordo com o item "iii" do Artigo 5.2 do Acordo Antidumping, incorporado ao ordenamento jurídico brasileiro por meio do Decreto nº 1.355, de 30 de dezembro de
1994, a petição deverá conter informação sobre os preços pelos quais o produto em questão é vendido quando destinado ao consumo no mercado doméstico do país de origem ou de
exportação ou, quando for o caso, informação sobre os preços pelos quais o produto é vendido pelo país de origem ou de exportação a um terceiro país ou sobre o preço construído
do produto (valor construído).
258. A peticionária apresentou, para fins de início da investigação, dados que permitiram a construção do valor normal na Índia. Nesse contexto, a metodologia utilizada para
apuração do valor normal foi baseada em documentos e em dados fornecidos na petição inicial e na resposta ao pedido de informações complementares.
259. A apuração foi realizada a partir da estrutura de custos da própria peticionária, nos termos do inciso II do art. 14 do Decreto nº 8.058, de 2013. Dessa forma, o valor
normal para a Índia foi construído a partir das seguintes rubricas: (1) Placa de aço; (2) Tinta; 3) Outros insumos, Utilidades, Outros custos variáveis, Depreciação e Outros custos fixos;
4) Mão de obra direta e (5) Despesas gerais e administrativas e Lucro, conforme explicado abaixo.
260. (1) Placa de aço: Para calcular o preço da placa de aço na Índia foram considerados os dados das exportações da Rússia para a Índia (valor: US$ 103.400.000 e Volume:
204.594,66 toneladas), obtidas no TradeMap, já que a Rússia foi a maior origem das placas utilizadas na Índia no período. Assim, o preço por tonelada de placa importada alcançou US$
505,39 por tonelada.
261. A esse preço foram adicionados valores referentes a: (i) imposto de importação da Índia para placas (15% - US$ 75,81/tonelada); e (ii) despesas de internação e frete
interno (US$ 29,20/tonelada). Assim, o valor total da placa alcançou US$ 610,40 por tonelada.
262. Conforme reportado, a alíquota do imposto importação foi obtida na página da Alfândega da Índia (https://www.cbic.gov.in/entities/customs) e as despesas de internação
com informações das publicações Doing Business do Banco Mundial sobre a Índia.
263. O coeficiente técnico da placa de aço utilizado na apuração do valor normal construído foi o da CSN: [CONFIDENCIAL]. Ao aplicar esse coeficiente técnico ao valor total
da placa (US$ 610,40) chega-se a um custo da rubrica "placa" de [CONFIDENCIAL] por tonelada.
264. (2) Tinta: Para calcular o preço da tinta na Índia foram considerados os dados das exportações da Itália para a Índia (valor: US$ 930.000 e volume: 212,86 toneladas),
dado que a Itália é a maior origem da tinta utilizada na Índia. Assim, o preço por tonelada de tinta importada alcançou US$ 4.369,07 por tonelada.
265. A esse preço foram adicionados valores referentes a: (i) imposto de importação da Índia para tintas (10% - US$ 436,91/tonelada); e (ii) despesas de internação e frete
interno (US$ 29,20/tonelada). Assim, o valor total da tinta alcançou US$ 4.835,18 por tonelada.
266. Conforme reportado, a alíquota do imposto importação foi obtida na página da Alfândega da Índia (https://www.cbic.gov.in/entities/customs) e as despesas de internação
com informações das publicações Doing Business do Banco Mundial sobre a Índia.
267. Com relação ao coeficiente técnico da tinta utilizado na apuração do valor normal construído, a CSN utilizou [CONFIDENCIAL].
268. (3) Outros insumos, utilidades, outros custos variáveis, depreciação e outros custos fixos: A peticionária argumentou que não foi possível obter informações específicas
dessas rubricas. Assim, seus valores foram calculados a partir da representatividade de cada rubrica frente ao custo das placas (que é a matéria-prima principal), tendo por base seu próprio
custo de produção. O quadro a seguir apresenta os percentuais apurados e que foram aplicados ao custo da placa de aço apresentado anteriormente, de [CONFIDENCIAL] por
tonelada.
. .Estrutura de Custo - CSN [CONFIDENCIAL]
. .Rubrica .Valor (Mil R$) .Part (%)
. .Placa de aço .[CONF.] .-
. .Tinta .[CONF.] .-
. .Outros insumos .[CONF.] .[CONF.]
. .Utilidades .[CONF.] .[CONF.]
. .Outros Custos variáveis .[CONF.] .[CONF.]
. .Depreciação .[CONF.] .[CONF.]
. .Outros custos fixos .[CONF.] .[CONF.]
Elaboração: DECOM
Fonte: Indústria Doméstica
269. (4) Mão de obra direta: O valor de US$ 186,80 para o custo mensal com mão de obra na Índia para produção de aços pré-pintados foi estimado a partir de dados da
Organização Internacional do Trabalho (OIT).
270. Já o coeficiente técnico da mão de obra foi calculado a partir da produção média mensal em P5 [RESTRITO] dividido pela quantidade de empregados envolvidos na
produção de aços pré-pintados da CSN, ou seja: [RESTRITO] .
271. (5) Despesas gerais e administrativos e lucro: Para calcular os coeficientes técnicos das despesas e do lucro a CSN utilizou dados das demonstrações financeiras da empresa
indiana JSW Steel Corporation para P5. A partir das demonstrações financeiras, calculou que: (i) as despesas representariam 19,6% do CPV; e (ii) o lucro operacional significaria a 9,1%
das receitas de venda.
272. Entretanto, considerando que a demonstração financeira, parcialmente reproduzida abaixo, não separa, aparentemente, os valores relacionados ao CPV dos valores
relacionados a despesas operacionais, o DECOM, para efeitos de início de investigação, recalculou os percentuais apresentados pela peticionária da seguinte forma: considerou que os
valores das despesas operacionais estariam consolidados na rubrica "other expenses" e que a soma dos valores das demais rubricas seriam o CPV. Assim, o percentual/coeficiente técnico
de "despesas gerais e administrativas" seria de 17,2% (18.293 ÷ 106.450). Já o percentual/coeficiente técnico de "lucro" foi recalculado considerando a receita total da empresa, ou seja,
12.141 ÷ 136.884 = 8,9%.
. .Statement of Profit and Loss - For the year ended 31 March 2024
(Rs. in Crores)
. .I - Revenue from operations .135.180
. .II - Other income .1.704
. .III - Total income (I + II) .136.884
. .IV - Expenses: .---
. . Cost of materials consumed .72.337
. . Purchases of stock-in-trade .363
. . Changes in inventories .-1.736
. . Mining premium and royalties .10.011
. . Employee benefits expense .2.357
. . Finance costs .6.108
. . Depreciation and amortisation expense .5.435
. . Power and fuel .11.575
. . Other expenses .18.293
. . Total expenses .124.743
. .V - Profit before exceptional items and tax (III-IV) .12.141
Elaboração: DECOM
Fonte: Petição
273. Por fim, o quadro abaixo resume a metodologia utilizada bem como os valores considerados na construção no valor normal para a Índia.
. .Valor Normal Construído - Índia [CONFIDENCIAL] / [RESTRITO]
. .Rubricas .Preço (US$) .Coeficiente Técnico .Custo Unitário (US$/t)
. .Placa de aço .610,40 .[CONF.] .[CONF.]
. .Tinta .4.835,18 .[CONF.] .[CONF.]
. .Outros insumos .--- .[CONF.] .[CONF.]
. .Utilidades .--- .[CONF.] .[CONF.]
. .Outros custos variáveis .--- .[CONF.] .[CONF.]
. .Mão de Obra Direta .186,80 .[CONF.] .[CONF.]
. .Depreciação .--- .[CONF.] .[CONF.]
. .Outros custos fixos .--- .[CONF.] .[CONF.]
. .Custo de Produção .--- .--- .[RESTRITO]
. .Despesas Gerais e Administrativas .--- .17,2% .[RESTRITO]
. .Custo Total .--- .--- .[RESTRITO]
. .Lucro .--- .8,9% .[RESTRITO]
. .Valor Normal .--- .--- .[RESTRITO]
Elaboração: DECOM
Fonte: Petição
274. Desse modo, para fins de início da investigação, apurou-se o valor normal para aços pré-pintados originários da Índia de US$ [RESTRITO] por tonelada).
4.2.1.2. Do preço de exportação
275. De acordo com o art. 18 do Decreto nº 8.058, de 2013, o preço de exportação, caso o produtor seja o exportador do produto investigado, é o valor recebido ou a receber
pelo produto exportado ao Brasil, líquido de tributos, descontos ou reduções efetivamente concedidos e diretamente relacionados com as vendas do produto investigado.
276. Para fins de apuração do preço de exportação de aços pré-pintados da Índia para o Brasil, no início da investigação, foram consideradas as respectivas exportações
destinadas ao mercado brasileiro, efetuadas no período de investigação de dumping, ou seja, de abril de 2023 a março de 2024. Os dados referentes aos preços de exportação foram
apurados tendo por base os dados detalhados das importações brasileiras, disponibilizados pela RFB, na condição FOB.
277. Obteve-se, assim, no início da investigação, o preço de exportação apurado para a Índia de US$ [RESTRITO] [RESTRITO] por tonelada), na condição FOB, cujo cálculo se
detalha na tabela a seguir:
Preço de Exportação - Índia
[RESTRITO]
.Valor FOB (US$) .Volume (t) Preço de Exportação FOB (US$/t)
.[RESTRITO] .[RESTRITO] [RESTRITO]
Elaboração: DECOM
Fonte: RFB
4.2.1.3 Da margem de dumping
278. A margem absoluta de dumping é definida como a diferença entre o valor normal e o preço de exportação, e a margem relativa de dumping se constitui na razão entre
a margem de dumping absoluta e o preço de exportação.
279. Para fins de início da investigação, considerou-se apropriada a comparação, conservadora, do valor normal construído com o preço de exportação FOB, uma vez que este
contempla despesas de frete interno para o porto.
280. Apresentam-se a seguir as margens de dumping absoluta e relativa apuradas para a Índia no início da investigação.
Margem de Dumping - Índia [RESTRITO]
.Valor Normal (US$/t) (a) .Preço de Exportação (US$/t) (b) .Margem de Dumping Absoluta
(c) = (a) - (b)
Margem de Dumping Relativa (%)
(d) = (c)/(b)
.[RESTRITO] .[RESTRITO] .522,77 51,5
Fonte: Dados anteriores/Petição
Elaboração: DECOM
281. Desse modo, para fins de início desta investigação, apurou-se que a margem de dumping da Índia alcançou US$ 522,77/t (quinhentos e vinte e dois dólares estadunidenses
e setenta e sete centavos por tonelada).