CIRCULAR Nº 28, DE 23 DE ABRIL DE 2025 (parte 3 de 8)

4.1. Do tratamento da China para fins de cálculo do valor normal na determinação de existência de dumping
4.1.1. Do Protocolo de Acessão da China à OMC e das suas repercussões procedimentais nas investigações de defesa comercial no Brasil
111. Conforme estabelecido no Artigo XII do Acordo de Marraquexe, os termos da acessão de um Estado (ou território aduaneiro separado com autonomia sobre suas
relações comerciais externas) aos Acordos da Organização devem ser ajustados entre este e a OMC por meio de processo negociador que envolve a totalidade dos Membros. A
negociação é realizada no âmbito de um grupo de trabalho, e os termos de acessão devem ser aprovados pela Conferência Ministerial com base em maioria de dois terços dos
Membros da OMC. Desde a fundação da OMC, 36 países completaram o processo de acessão, e a China foi o 15º país a finalizá-lo, efetivando-se como o 143º Membro.
112. O processo de acessão da República Popular da China, doravante China ou RPC, iniciou-se em outubro de 1986, quando o país protocolou seu pedido de adesão ainda
junto ao Secretariado do Acordo Geral de Tarifas e Comércio (GATT), e durou mais de 15 anos. O Grupo de Trabalho de Acessão da China ao GATT foi instituído em março de 1987,
tendo sido posteriormente transformado, em 1995, em Grupo de Trabalho de Acessão à OMC. Como resultado desse processo negociador, vários compromissos e obrigações a serem
cumpridos pela China em diversas áreas foram aprovados pelos 142 Membros da OMC. Assim, a China finalizou seu processo de acessão à OMC em 11 de dezembro de 2001,
resultando no texto do Protocolo de Acessão da China à OMC, doravante Protocolo de Acessão ou Protocolo.
113. O Brasil participou das negociações relativas ao processo de acessão da China, de modo que o texto do Protocolo de Acessão foi incorporado à normativa brasileira
na sua integralidade. Os artigos 1º e 2º do Decreto nº 5.544, de 22 de setembro de 2005, estabeleceram, in verbis:
Art. 1º O Protocolo de Acessão da República Popular da China à Organização Mundial de Comércio, apenso por cópia ao presente Decreto, será executado e cumprido tão
inteiramente como nele se contém.
Art. 2º Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação. (grifo nosso)
114. Especificamente para fins da análise da prevalência de condições de economia de mercado no segmento produtivo do produto objeto no âmbito desta investigação,
que resulta na tomada de decisão sobre a apuração do valor normal a ser utilizado na determinação de continuação de dumping, cumpre analisar as disposições do Artigo 15 do
referido Protocolo de Acessão.
115. O Artigo 15 do Protocolo de Acessão da China apresenta prescrições para a determinação do valor normal em investigações de dumping sobre importações originárias
da China, cujo texto integral será reproduzido a seguir:
15. Comparabilidade de preços para a determinação de subsídios e dumping.
Nos procedimentos relacionados a importações de origem chinesa por um Membro da OMC, aplicar-se-ão o artigo VI do GATT 1994, o Acordo relativo à Aplicação do Artigo
VI do Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comércio de 1994 ("Acordo Antidumping") e o Acordo SMC, em conformidade com o seguinte:
a) Na determinação da comparabilidade de preços, sob o artigo VI do GATT 1994 e o Acordo Antidumping, o Membro importador da OMC utilizará, seja os preços e os
custos chineses correspondentes ao segmento produtivo objeto da investigação, ou uma metodologia que não se baseie em uma comparação estrita com os preços ou os custos
domésticos chineses, com base nas seguintes normas:
i) se os produtores investigados puderem demonstrar claramente que, no segmento produtivo que produz o produto similar, prevalecem condições de economia de mercado
no que diz respeito à manufatura, produção e à venda de tal produto, o Membro da OMC utilizará os preços ou custos prevalecentes na China do segmento produtivo objeto da
investigação, para determinar a comparabilidade dos preços;
ii) o Membro da OMC importador poderá utilizar uma metodologia que não se baseie em uma comparação estrita com os preços internos ou custos prevalecentes na China
se os produtores investigados não puderem demonstrar claramente que prevalecem no segmento produtivo que produz o produto similar condições de economia de mercado no que
diz respeito à manufatura, a produção e à venda de tal produto.
b) Nos procedimentos regidos pelas disposições das partes II, III e V do Acordo SMC, quando se tratarem de subsídios descritos nos itens a), b), c) e d) do artigo 14 do
referido Acordo, aplicar-se-ão as disposições pertinentes do mesmo; não obstante, se houver dificuldades especiais, o Membro da OMC importador poderá utilizar, para identificar e
medir o benefício conferido pelo subsídio, metodologias que levem em conta a possibilidade de que os termos e condições prevalecentes na China nem sempre podem ser utilizados
como bases de comparação adequadas. Para aplicar tais metodologias, sempre que factível, o Membro da OMC importador deverá proceder a ajustes desses termos e condições
prevalecentes antes de considerar a utilização de termos e condições prevalecentes fora da China.
c) O Membro importador da OMC notificará as metodologias utilizadas em conformidade com o item a) ao Comitê de Práticas Antidumping e as utilizadas em conformidade
com o item b) ao Comitê de Subsídios e Medidas Compensatórias.
d) Uma vez tendo a China estabelecido, em conformidade com a legislação nacional do Membro importador da OMC, que é uma economia de mercado, ficarão sem efeito
as disposições do item a), desde que a legislação nacional do Membro importador preveja critérios para aferir a condição de economia de mercado, na data de acessão. Em quaisquer
casos, as disposições do item a) ii) expirarão após transcorridos 15 anos da data de acessão. Ademais, nos casos em que a China estabelecer, em conformidade com a legislação nacional
do Membro importador da OMC, que em um segmento produtivo particular ou indústria prevalecem condições de economia de mercado, deixar-se-ão de aplicar a esse segmento
produtivo particular ou indústria as disposições do item a) referentes às economias que não são economias de mercado. (grifo nosso)
116. A acessão da China à OMC, portanto, foi condicionada a cláusulas específicas que poderiam ser aplicadas pelo país importador para fins de determinar a
comparabilidade de preços em investigações de dumping e de subsídios. Dessa forma, em investigações de dumping nas exportações originárias da China, nos termos do Artigo 15(a),
competiria a cada Membro importador da OMC a decisão de utilizar uma das duas seguintes metodologias disponíveis:
a) ou os preços e os custos chineses daquele segmento produtivo objeto da investigação (vide Artigo 15(a)(i)); e
b) ou uma metodologia alternativa que não se baseasse em comparação estrita com os preços ou os custos domésticos chineses (vide Artigo 15(a)(ii)).
117. Nota-se que os Artigos 15(a)(i) e 15(a)(ii) do Protocolo contêm duas regras diferentes aplicáveis à questão da comparabilidade de preços. Essas regras estão relacionadas
aos efeitos do sucesso ou da falha de os produtores investigados demonstrarem claramente que condições de economia de mercado prevalecem no segmento produtivo investigado.
Por um lado, o item 15(a)(i) estabelece a obrigação de a autoridade investigadora utilizar preços e custos chineses para comparação de preços caso os produtores chineses sejam
capazes de demonstrar que condições de economia de mercado prevalecem naquele segmento produtivo. Por outro lado, o item 15(a)(ii) regulava a situação em que os produtores
investigados não fossem capazes de demonstrar claramente que condições de economia de mercado prevaleciam no segmento produtivo investigado. Nessa situação, a autoridade
investigadora podia utilizar metodologia alternativa não baseada em comparação estrita com os preços e os custos domésticos chineses.
118. Essa possibilidade de utilizar uma das duas metodologias dos Artigos 15(a)(i) e 15(a)(ii), por sua vez, foi condicionada pelo Artigo 15(d). A primeira condição do Artigo
15(d) era de que, caso o Membro importador reconhecesse, em conformidade com sua legislação, que a China era uma economia de mercado, ficariam sem efeito as disposições do
Artigo 15(a) como um todo, desde que o Membro importador tivesse estabelecido critérios para aferir a condição de economia de mercado quando da data de acessão da China. A
segunda condição do Artigo 15(d) corresponde à derrogação do inciso 15(a)(ii) após transcorridos 15 anos da data de acessão, ou seja, a partir do dia 12 de dezembro de 2016. A
terceira condição do Artigo 15(d) versa sobre a derrogação das disposições do Artigo 15(a) especificamente para um segmento produtivo particular ou indústria, quando ficar
demonstrado que, em um segmento produtivo particular ou indústria, prevalecem condições de economia de mercado, nos termos da legislação nacional aplicável.
119. Nesse contexto, cumpre mencionar que a segunda condição do Artigo 15(d), correspondente à derrogação do inciso 15(a)(ii), esteve sujeita a controvérsia jurídica no
Órgão de Solução de Controvérsias (OSC) da OMC (DS516: European Union - Measures Related to Price Comparison Methodologies). Isso porque a China entendeu que a determinação
de valor normal de "economia não de mercado" em casos de dumping seria inconsistente com os Artigos 2.1 e 2.2 do Acordo Antidumping da OMC e com os Artigos I:1 e VI:1 do
GATT/1994. O painel foi composto em 10 de julho de 2017.
120. Em 28 de novembro de 2018, o Chair do painel informou ao OSC que, dada a complexidade das questões legais envolvidas na disputa, o relatório final para as partes
estaria previsto para o segundo trimestre de 2019. A China também solicitou consultas aos Estados Unidos da América (DS515: United States Measures Related to Price Comparison
Methodologies), para tratar basicamente do mesmo assunto do DS516. Entretanto, o DS515 não avançou para a fase de painel.
121. No âmbito do DS516, em 7 de maio de 2019, a China apresentou ao painel pedido de suspensão dos procedimentos, de acordo com o Artigo 12.12 do Entendimento
sobre Solução de Controvérsias - ESC (Dispute Settlement Understanding - DSU). Após comentários apresentados pela União Europeia e pela própria China acerca do pedido de
suspensão, em 14 de junho de 2019, o painel informou ao Órgão de Solução de Controvérsias da OMC sobre a decisão de suspender seus trabalhos, e relembrou que a autorização
para o funcionamento do painel expiraria após decorridos 12 meses da data de suspensão. Como o painel não foi requerido a retomar seus trabalhos, de acordo com o Artigo 12.12
do ESC, a autoridade para o estabelecimento do painel expirou em 15 de junho de 2020.
122. Diante da expiração do Artigo 15(a)(ii) após transcorridos 15 anos da data de acessão, ou seja, a partir do dia 12 de dezembro de 2016, a prática relacionada a
investigações de dumping no Brasil foi alterada.
123. Anteriormente, nas investigações de dumping sobre produtos originários da China cujo período de investigação se encerrava até dezembro de 2016, os atos de início
das investigações apresentavam a menção expressa ao fato de que a China não era considerada país de economia de mercado para fins de defesa comercial. Por exemplo, na Circular
SECEX nº 45 de, 19 de julho de 2016, por meio da qual foi iniciada a investigação de dumping nas exportações da China para o Brasil de produtos laminados planos a quente, o
parágrafo 78 informou:
78. Considerando que a China, para fins de investigação de defesa comercial, não é considerada país de economia de mercado, aplica-se, no presente caso, a regra disposta
no caput do art. 15 do Regulamento Brasileiro. Isto é, em caso de país que não seja considerado economia de mercado, o valor normal será determinado a partir de dados de um
produto similar em um país substituto. O país substituto é definido com base em um terceiro país de economia de mercado considerado apropriado. Ainda, segundo o artigo 15, §2º,
do Decreto nº 8.058/2013, sempre que adequado, o país substituto deverá estar sujeito à mesma investigação. (grifo nosso)
124. Assim, até dezembro de 2016 havia presunção juris tantum de que os produtores/exportadores chineses não operavam em condições de economia de mercado. Essa
presunção era respaldada pelo Artigo 15(a)(ii) do Protocolo, pois se os produtores chineses investigados não pudessem demonstrar claramente que prevaleciam condições de economia
de mercado no segmento produtivo objeto da investigação, o Membro da OMC conduzindo a investigação poderia utilizar metodologia alternativa para apurar o valor normal.
125. No âmbito do Regulamento Antidumping Brasileiro vigente - Decreto nº 8.058, de 26 de julho de 2013 -, os produtores/exportadores chineses tinham a possibilidade
de comprovar que operavam em condições de economia de mercado se atendessem ao disposto nos artigos 16 e 17. Segundo seus termos, os produtores/exportadores de um país
não considerado economia de mercado pelo Brasil podem apresentar elementos de prova com o intuito permitir que o valor normal seja apurado com base na metodologia considerada
padrão:
Art. 16. No prazo previsto no § 3º do art. 15, o produtor ou exportador de um país não considerado economia de mercado pelo Brasil poderá apresentar elementos de
prova com o intuito de permitir que o valor normal seja apurado com base no disposto nos arts. 8º a 14.
Art. 17. Os elementos de prova a que faz referência o art. 16 incluem informações relativas ao produtor ou exportador e ao setor econômico do qual o produtor ou
exportador faz parte.
§ 1º As informações relativas ao produtor ou exportador devem permitir a comprovação de que:
I - as decisões do produtor ou exportador relativas a preços, custos e insumos, incluindo matérias-primas, tecnologia, mão de obra, produção, vendas e investimentos, se
baseiam nas condições de oferta e de demanda, sem que haja interferência governamental significativa a esse respeito, e os custos dos principais insumos refletem substancialmente
valores de mercado;
II - o produtor ou exportador possui um único sistema contábil interno, transparente e auditado de forma independente, com base em princípios internacionais de
contabilidade;
III - os custos de produção e a situação financeira do produtor ou exportador não estão sujeitos a distorções significativas oriundas de vínculos, atuais ou passados,
estabelecidos com o governo fora de condições de mercado; e
IV - o produtor ou exportador está sujeito a leis de falência e de propriedade, assegurando segurança jurídica e estabilidade para a sua operação.
§ 2º As informações relativas ao setor econômico do qual o produtor ou exportador faz parte devem permitir a comprovação de que:
I - o envolvimento do governo na determinação das condições de produção ou na formação de preços, inclusive no que se refere à taxa de câmbio e às operações cambiais,
é inexistente ou muito limitado;
II - o setor opera de maneira primordialmente baseada em condições de mercado, inclusive no que diz respeito à livre determinação dos salários entre empregadores e
empregados; e
III - os preços que os produtores ou exportadores pagam pelos insumos principais e por boa parte dos insumos secundários utilizados na produção são determinados pela
interação entre oferta e demanda.
§ 3º Constitui condição para que o valor normal seja apurado com base no disposto nos arts. 8º a 14 a determinação positiva relativa às condições estabelecidas neste
artigo.
§ 4º Determinações positivas relacionadas ao § 2º poderão ser válidas para futuras investigações sobre o mesmo produto.
§ 5º As informações elencadas nos § 1º e § 2º não constituem lista exaustiva e nenhuma delas, isoladamente ou em conjunto, será necessariamente capaz de fornecer
indicação decisiva.
126. Posteriormente, porém, transcorridos 15 anos da data de acessão, ou seja, a partir do dia 12 de dezembro de 2016, nas investigações de dumping contra a China cujo
período de investigação fosse posterior a dezembro de 2016, não foram feitas mais menções expressas no ato de início das investigações sobre tal condição de a China ser ou não
considerada país de economia de mercado para fins de defesa comercial. Deste modo, a utilização de metodologia alternativa para apuração do valor normal da China não era mais
"automática".
127. Nesse sentido, considerando que apenas o item 15(a)(ii) do Protocolo de Acessão expirou, e que o restante do Artigo 15, em especial as disposições do 15(a) e do
15(a)(i), permanecem em vigor, procedeu-se a uma "alteração do ônus da prova" sobre a prevalência de condições de economia de mercado em determinado segmento produtivo
objeto de investigação. Expira a presunção juris tantum de que os produtores exportadores/chineses operam em condições que não são de economia de mercado no segmento
produtivo investigado, de modo que a determinação do método de apuração do valor normal em cada caso dependerá dos elementos de prova apresentados nos autos do processo
pelas partes interessadas, acerca da prevalência ou não prevalência de condições de economia de mercado no segmento produtivo específico do produto similar.
128. Esse posicionamento decorre das regras de interpretação da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados - a qual, em seu Artigo 31, estabelece que "1. Um tratado
deve ser interpretado de boa-fé segundo o sentido comum atribuível aos termos do tratado em seu contexto e à luz de seu objetivo e finalidade". Ademais, com base no princípio
interpretativo da eficácia (effet utile ou efeito útil), as disposições constantes de um acordo devem ter um significado. Tanto é assim que, segundo o Órgão de Apelação da OMC
(DS126: Australia - Subsidies Provided to Producers and Exporters of Automotive Leather, Recourse to Article 21.5 of the DSU by the United States - WTO Doc. WT/DS 126/RW):
6.25 The Appellate Body has repeatedly observed that, in interpreting the provisions of the WTO Agreement, including the SCM Agreement, panels are to apply the general
rules of treaty interpretation set out in the Vienna Convention on the Law of Treaties. These rules call, in the first place, for the treaty interpreter to attempt to ascertain the ordinary
meaning of the terms of the treaty in their context and in the light of the object and purpose of the treaty, in accordance with Article 31(1) of the Vienna Convention. The Appellate
Body has also recalled that the task of the treaty interpreter is to ascertain and give effect to a legally operative meaning for the terms of the treaty. The applicable fundamental
principle of effet utile is that a treaty interpreter is not free to adopt a meaning that would reduce parts of a treaty to redundancy or inutility. (grifo nosso)
129. Dessa forma, a expiração específica do item 15(a)(ii), com a manutenção em vigor do restante do Artigo 15(a), deve ter um significado jurídico, produzindo efeitos
operacionais concretos. A utilização da metodologia alternativa deixa de ser, portanto, "automática", e passa-se a analisar, no caso concreto, se prevalecem ou não condições de
economia de mercado no segmento produtivo investigado. Assim, a decisão acerca da utilização ou não dos preços e custos chineses em decorrência da análise realizada possui efeitos
que se restringem a cada processo específico, e não implica de nenhuma forma declaração acerca do status de economia de mercado do Membro. Por um lado, caso tais provas não
tenham sido apresentadas pelas partes interessadas, ou tenham sido consideradas insuficientes, poderão ser utilizados os preços e custos chineses para a apuração do valor normal
no país, desde que atendidas as demais condições previstas no Acordo Antidumping. Por outro lado, caso tenham sido apresentadas provas suficientes de que não prevalecem condições
de economia de mercado no segmento produtivo, a metodologia de apuração do valor normal a ser utilizada na determinação da probabilidade de continuação de dumping poderá
não se basear nesses preços e custos do segmento produtivo chinês.
4.1.2. Da manifestação da peticionária sobre o tratamento da China para fins de cálculo do valor normal
130. A peticionária mencionou a existência do sistema de "economia de mercado socialista" e do "Estado Socialista de mercado" na China, onde se seguiriam as diretrizes
do Partido Comunista Chinês, o único partido do país, que possuiria o monopólio das decisões políticas, econômicas e civis, ocorrendo a gerência do Estado sobre todos os entes da
sociedade, sendo públicos ou privados. Esclareceu ainda que esta prerrogativa de controle poderia ser demonstrada até mesmo pelo artigo 6º da Constituição Chinesa.
131. A CSN apontadou que tanto o Departamento de Comércio dos EUA como a Comissão Europeia já teriam elaborado análises que demonstrariam o status de não
economia de mercado da China e o papel de liderança do Partido Comunista Chinês. Como no Memorando "Commission Staff Working Document on Significant Distortions in the
Economy of the People's Republic of China for the Purposes of Trade Defence Investigations" SWD(2024), em que na China teria recorrido a uma política industrial "top down"
intervencionista, cujos objetivos variariam de acordo com as prioridades do país diante do desenvolvimento global. E como na análise do Report to Congress on Chinas WTO Compliance
2023, que alegaria que a China ainda não teria migrado para uma economia de mercado nem reduzido a intervenção estatal, apesar de compromissos que teriam sido assumidos há
mais de 20 anos.
132. Segundo o documento Commission Staff Working Document on Significant Distortions in the Economy of the People's Republic of China for the Purposes of Trade
Defence Investigations (15955/17), a estratégia para a promoção do crescimento chinês seria por meio de planos, sendo os quinquenais os de maior destaque, através dos quais o
governo controlaria o desenvolvimento dos setores prioritários e implementaria políticas específicas para atingir as metas. Junto a esses planos, o governo também elaboraria catálogos,
que sinalizariam as indústrias prioritárias para fins de alocação de recursos, investimentos e políticas de incentivo.
133. Segundo o Chinas Status as a Non-Market Economy (A -570-053), a Comissão Nacional de Desenvolvimento e Reforma ("National Development and Reform Comission
- NDRC") seria uma agência governamental que estaria ligada ao Conselho de Estado, que seria responsável pelo controle de preços de energia elétrica (e de outros insumos, que
afetariam demais preços da economia) e pelo controle das políticas direcionas às indústrias chinesas, essas políticas seriam sugeridas pelo Comitê Central do Partido Comunista, pelos
governos provinciais e municipais, bem como por outras entidades governamentais. O plano nacional estaria no topo do sistema, juntamente com outras políticas como o "Made in
China", "Belt and Road Initiative" e outros planos de médio e longo prazo. As diretrizes seriam disponibilizadas nos planos quinquenais, sendo que as políticas, serviriam como
direcionamento no que tange aos investimentos, impacto ambiental, energia, crédito, utilidades, construção de novas fábricas, entre outros.
134. A peticionaria destacou, segundo o documento Steel Market Developments Q4 2023 da OCDE, que as formas de intervenção no setor siderúrgico assumiriam
características diferentes e particulares para cada região/município, já que além dos planos nacionais, as províncias e munícipios também editariam uma série de planos e políticas gerais
e setoriais para ramos específicos e estratégicos, como seria explicado em:
"Broad directives and approaches that provincial and prefectural governments need to undertake have been indicated, but it is up to the provincial and prefectural
governments to define the practical steps that the concrete implementation of the central government directives will take. In that sense, local governments hold considerable autonomy
to tailor their approach under the specified guidelines and can differ significantly across provinces and municipalities."
135. A CSN argumentou que o Governo chinês possuiria influência direta em considerável parcela do setor empresarial, uma vez que a deteria. Segundo documento da OMC
(Trade Policy Review Report by The Secretariat - China), o número de empresas que seriam detidas pelo Estado Chinês teria aumentado de 2013 a 2019 e já representariam 5,5%
do total de entidades que estariam ligadas ao setor industrial, o que representaria 40% dos ativos controlados diretamente pelo Estado Chinês, o que demonstraria se tratar de
megaempresas estatais. Sendo que, em 2019, apenas 24% do lucro das empresas chinesas teria advindo de empresas estatais, o que demonstraria que elas seriam menos rentáveis
que as empresas privadas e cerca de 2/5 das empresas teriam prejuízos mesmo após terem receberido incentivos do governo . Isto indicaria que as atividades seriam orientadas para
a implementação das políticas do Estado Chinês e não para a obtenção de lucro. A peticionária ressaltou que até o que seria a maior empresa privada da China, uma das principais
produtoras de aço (Shagang Group), teria parte relevante de seu controle acionário nas mãos do governo central chinês, conforme estudo "China como Não-Economia de Mercado
e a Indústria do Aço" .
136. A peticionária realizou um breve histórico analítico dos planos quinquenais, do 8º ao 12º, principalmente atinente ao setor siderúrgico, já que os planos quinquenais
foram apontados como cruciais, pois conteriam as diretrizes e políticas que seriam adotadas para fortalecimentos dos setores considerados estratégicos.
137. No 8º Plano Quinquenal (1991 a 1995), haveria ênfase no rápido desenvolvimento econômico de indústrias de matérias-primas centrais e de energia, na concessão de
subsídios na forma de fundos de reserva, na tecnologia talentos etc. Região leste chinesa: haveria desenvolvimento econômico voltado à exportação e aos produtos de alto valor
agregado, meta de crescimento anual da exportação em 13%.
138. No 9º Plano Quinquenal (1996 a 2000), haveria destaque na forma do socorro a indústria chinesa, já que cerca de um terço das empresas estatais estariam sofrendo
prejuízos no período, apesar da grande quantidade de subsídios governamentais. Bancos financiariam essas empresas através de empréstimos ou cobertura de suas perdas com mais
subsídios13. O Governo teria privatizado as empresas estatais de menor tamanho e importância e fundido as grandes empresas estatais, com participação especial das empresas do
ramo siderúrgico, em verdadeiros gigantes da indústria.
139. No 10º Plano Quinquenal (2001 a 2005), teria havido continuação da reestruturação das indústrias tradicionais e aprofundamento do envolvimento de governos locais
na concessão de subsídios (oferecimento de crédito e concessão de terras), ou seja, continuaria a promoção da intervenção estatal . Região oeste chinesa: Governo teria estabelecido
estratégia para desenvolvimento regional e haveria transferência de investimentos.
140. No 11º Plano Quinquenal (2006 a 2010), não teria apresentado medidas inovadoras, haveria manutenção do foco na concessão de subsídios, no encorajamento à
produção de produtos de alto valor agregado, e na formação de um grupo de empresas internacionalmente competitivas . Em 2009, o governo central teria reportado avanços em
dez setores prioritários, incluindo o siderúrgico. Em 2011 o governo chinês teria informado a continuidade desta política, teria sido mencionando a realocação do grupo Shoushang
e a reorganização da Angang Steel Company Ltd. e da Pangang Group Company Ltd.
"Fresh progress was made in industrial restructuring. We continued to implement the plan for restructuring and invigorating key industries, allocated a fund of 20 billion
yuan for invigorating such industries and upgrading their technologies, and supported 5,051 technological upgrading projects. The relocation of the Shougang Group was completed
smoothly, and substantive progress was made in reorganizing the Angang Steel Company Ltd. and the Pangang Group Company Ltd"
141. No 12º Plano Quinquenal (2011 a 2015), haveria a previsão de melhora no sistema econômico com a propriedade estatal com papel predominante. Sobre o setor
siderúrgico, o capítulo 9 do plano qualificaria os setores de ferro e aço como prioritários para maior desenvolvimento, sendo que seria necessário melhorar a qualidade dos produtos,
otimizar a indústria de matérias-primas e fortalecer a indústria de manufatura. Também teria estabelecido a meta de aprofundar suas vantagens sobre outros países produtores de
aço com base em tecnologia, marca, qualidade e serviço. Durante o período, os produtores de aço continuariam se beneficiando de subsídios concedidos e teriam incentivos com base
na política chamada de "Coordinative Development" . Esta política preveria a utilização do sistema tributário para desencorajar as exportações de certas matérias-primas básicas,
enquanto subsidiaria as exportações de produtos de maior valor agregado, estratégia que seria adotada há anos. As autoridades chinesas deveriam, além de melhorar o poder de
competitividade internacional das indústrias de matérias-primas e energia, deveriam também promover o desenvolvimento regional do setor de maneira coordenada e estratégica.
142. O 13º Plano Quinquenal (2016 a 2020) basear-se-ia na inovação, no desenvolvimento sustentável, na coordenação entre espaço urbano e rural, na inclusão social e
na abertura econômica. Governo iria aumentar incentivos para as empresas da indústria siderúrgica, por meio da concessão de terrenos, promoção de políticas fiscais e tributárias mais
favoráveis, conforme demonstraria o relatório "Report on Chinas Economic, Social and Development Plan". Também teria como objetivo a resolução do problema do excesso da
capacidade produtiva da indústria siderúrgica e da poluição emitida, que deveria ser reduzida em 25%. A matéria "Report on the Work of the Government, delivered by Premier Li
Keqiang", de 2016 demonstraria como o Estado teria se movimentado para que essas metas fossem atingidas.
143. O 14º Plano Quinquenal (2021 a 2025) teria continuado o reforço aos setores químicos e siderúrgico, com o fito de consolidá-las. Preveria incentivos para as empresas
se movimentarem e reorganizassem entre si, por meio de fusões e aquisições a fim de que o setor fortalecesse sua posição no cenário mundial. A estratégia "Dual Circulation", por
exemplo, objetivaria a busca por maior independência no setor de matérias primas, para que o país pudesse liderar tanto o mercado interno como o mercado externo. A meta seria
aumentar, substancialmente, a autonomia do setor até 2025, além de controlar digitalmente mais de 65% dos processos-chave
144. A fim de fortalecer a cadeia de suprimentos, haveria políticas de incentivo na área de pesquisa científica, de manufatura avançada, da indústria de serviços e da
indústria verde. A peticionária mencionou o Report on the implementation of The Natinonal Economic and Social Development Plan for 2021, em que o governo relataria avanços em
setores prioritários, como o siderúrgico, e destacaria a intenção de concentrar mais esforços, como a redução do consumo de energia e carbono.
145. Ainda no âmbito da sustentabilidade, é citado o documento "Outline of the 14th Five-Year Plan (2021 2025) for National Economic and Social Development and Vision
2035 of the People's Republic of China", onde demonstraria que o plano promoveria medidas de cunho sustentável e demonstraria que iniciativas do 13º Plano teriam sido mantidas,
como o "Belt and Road Initiative", que incentivaria regiões específicas onde estariam instaladas as sedes de grandes siderúrgicas chinesas. Sendo que no 12º Plano, possuiria políticas
similares, como o programa de "Coordinative Development" .
146. Alegou que no 14º Plano, haveria disposição sobre incentivo de uma produção mais inteligente e sustentável, com desincentivo do aumento da capacidade de produção
de aço. Contudo, os produtores chineses teriam utilizado os subsídios para continuar a expandir a capacidade de produção, como demonstraria o relatório "Latest Developments in
Steelmaking Capacity 2021", produzido pela OCDE .
147. Apontou ainda que em 2005, teria sido implementado o "Iron and Steel Development Policy", que preveria o controle governamental de praticamente tudo relacionado
ao setor siderúrgico, incluindo a definição da localização das plantas produtivas e o suprimento de insumos e de tecnologia. Essa política já preveria incentivos à exploração de recursos
minerais por grandes empresas do ramo. O artigo 20 dessa política, prenunciaria a reorganização dos maiores produtores de aço chineses de forma a promover o estabelecimento
de dois grandes grupos, organizados quanto ao tamanho ou quanto ao volume da produção entre outras características. A CSN mencionou a Carta IEDI nº 582, que descreveria as
políticas de 2005 para o desenvolvimento da indústria do ferro e do aço da seguinte maneira:
"A evolução recente dos subsídios energéticos à produção de aço reflete os desdobramentos da sua ratificação como setor estratégico pelo governo chinês. Em julho de
2005, a NDRC lançou a Política de Desenvolvimento da Indústria Chinesa de Ferro e Aço, com o objetivo de consolidar e modernizar o setor. Esse mesmo objetivo reapareceu no 11º
Plano Quinquenal de Desenvolvimento Econômico e Social. A estratégia para atingir esses objetivos passou, então, pela tentativa de reforçar o controle do governo central sobre o
setor, proibindo aquisições estrangeiras de grandes siderúrgicas e incentivando a eliminação de plantas obsoletas, a redução do consumo de matérias-primas, a elevação da qualidade
dos produtos e a concentração do mercado. Assim, as maiores empresas estatais do setor, tais como Baosteel, Wugang e Angang, receberam um firme e visível apoio governamental
para a expansão de suas operações."
148. Mencionou o plano "Iron and Steel Industry 12th Five Year Plan" de 2011, que possuiria vários objetivos, incluindo o de responder melhor aos atritos internacionais,
além de discutir o apoio estatal no desenvolvimento da infraestrutura do setor, pela criação de redes de venda e da melhora da capacidade das empresas siderúrgicas chinesas em
competir internacionalmente. A enorme quantidade de subsídios que teriam sido orientados para aumentar o desempenho exportador chinês teria sido ressaltada pelo "Institute of
East Asian Studies (IN-EAST).
149. A peticionaria alegou que outros planos teriam sidos criados, objetivando controlar a capacidade de produção do setor, injetar capital para gerar eficiência e incentivar
programas de fusão e aquisição entre as empresas do ramo para o desenvolvimento de grandes empresas, prática que teria sido comprovada pelo estudo da União Europeia "Comission
Staff Working Document on Significant Distortions in the Economy of the Peoples Republic of China for the purposes of trade defence investigations" de 2017 , este estudo ainda
demonstraria que nos 5 anos do 13º Plano, teria ocorrido recomendação de cortes na capacidade anual de aço bruto e o Governo Chinês teria mantido a orientação para elevar a
concentração do mercado siderúrgico, por meio das fusões.
150. A CSN fez ainda alusão ao plano "Iron and Steel Industry Adjustment and Revitalization Plan" de 2019, que determinaria a continuidade do apoio governamental na
consolidação da capacidade produtiva e do "know how" nas maiores empresas do setor como parte de política de substituição de importações e transferência de tecnologia, também
promoveria a aplicação de recursos pelos Governos Central e locais a fim de garantir a estabilidade do mercado doméstico do aço e a melhora das condições de importação. A
orientação geral seria de reforçar o suporte financeiro às empresas siderúrgicas, por meio de empréstimos e descontos.
151. Outra conjuntura apontada que evidenciaria o controle do Estado Chinês, no entender da peticionária, seria o fato de o Governo Chinês seria o responsável pela indicação
de funcionários de confiança nos cargos estratégicos e possuiria o rígido controle sobre os sindicatos, os quais estariam subordinados às empresas e, em última instância, ao Governo.
Isto seria comprovado pelo fato de que o artigo 19 da Lei das Companhias da China e os artigos 30 a 34 da Constituição do Partido Comunista Chinês, que disporiam a necessidade de
a estrutura das empresas estar ligada ao PCC, contaria com órgãos destinados exclusivamente às nomeações e à garantia de que as diretrizes impostas pelo Partido seriam seguidas, como
o Departamento Organizacional e a Comissão Disciplinar.
152. Sobre o sistema financeiro:
a) fez menção ao câmbio, ressaltando tanto à desvalorização cambial com o alegado objetivo de baratear as exportações de produtos chineses e encarecer importações de
produtos estrangeiros, como a venda de dólar e compra de yuan por bancos estatais chineses na tentativa de valorizar a moeda chinesa.
b) argumentou que haveria orientação dos bancos chineses na concessão de crédito e benefícios financeiros às indústrias estratégicas, como indicaria o White Paper do Export-
Import Bank of China de 2022, que informaria a revisão das políticas de crédito das indústrias de siderurgia e de alumínio eletrolítico, em 2021, para promover a transformação verde
e de baixo carbono.
c) Mencionou que quase metade de todas as medidas compensatórias do mundo aplicadas ao setor siderúrgico seriam para importações originárias da China, com base em
dados "Trade Remedies Data Portal", apontou ainda que considerável montante dessas medidas compensatórias teriam sido aplicadas após 2019.
153. Sobre os preços da matéria prima, argumentou que haveria intervenção por parte do Governo Chinês, uma vez que todos os recursos minerais existentes no território
chinês pertenceriam ao Estado, sendo que em casos específicos como do:
a) carvão: ocorreria subsídios chineses nos setores industriais com a manutenção de preços baixos do carvão para a produção de energia, conforme o próprio Governo Chinês
teria reconhecido no Anexo 5ª, do Protocolo de Acessão da China à Organização Mundial do Comércio. Isso seria corroborado pelo fato de que a autoridade australiana teria verificado
que o coque estaria sendo produzido pelas empresas estatais e fornecido para as siderúrgicas a preços abaixo do preço de mercado .
b) minério de ferro: haveria evidências de que os produtores e exportadores do setor siderúrgico chinês continuariam a ter acesso privilegiado a esse minério. O governo teria
estabelecido uma plataforma única com seu apoio, para aumentar sua intervenção no mercado desse minério, conforme teria sido noticiado pela China Daily.
154. Ainda sobre matéria prima, a peticionária indicou que a China estaria buscado autonomia na produção e fornecimento de matérias primas a partir da realocação de plantas
siderúrgicas em outros países, a OCDE teria apontado a existência da subsidiária do Grupo Shougang da China no Peru, Shougang Hierro Peru (SHP), e que havia o plano de investir US$
109,7 milhões em expansão e integração em sua mina San Juan de Marcona . E ainda que o Estado Chinês penalizaria a exportação de produtos de baixo valor agregado e os produtos
de alto valor agregado receberiam reembolso ou isenção de pagamento de imposto sobre valor agregado para exportação, conforme o estudo "China como Não-Economia de Mercado
e a Indústria do Aço".
155. Ocorreria ainda um controle sobre o preço dos bens pelo Governo Chinês através da "Pricing Law of the Peoples Republic of China ("Pricing Law")"de 1997, deste modo
o governo teria controle sobre o custo das utilidades dos produtores.
156. Quanto a mão de obra, a peticionaria mencionou o fato de governos locais realizariam a fixação dos salários, com base em custo de vida e oferta e demanda de mão
de obra, inclusive poderiam ser ajustados de acordo com a política industrial local, conforme o site China Labour Bulletin. Citou ainda que haveria a presença de apenas uma federação
sindical na China, a qual seria fortemente ligada ao partido comunista e os sindicatos cumpririam um propósito ideológico, previsto na Lei Sindical, bem como existiriam preocupações
internacionais que teriam vindo do Comitê dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais do Conselho Econômico e Social da Organização das Nações Unidas (ONU) acerca de trabalho
forçado da população uiguir e outras minorias sociais e também haveria preocupações em torno da grande quantidade de trabalhadores em situação de informalidade.
157. Sobre a propriedade e uso da terra, a peticionaria destacou que a terra na China por ser de propriedade do Estado, conforme o art. 10 da Constituição, seria utilizada
para implementar as políticas industriais do país, conforme a Decisão nº 40 de 2005, do Conselho de Estado Chinês. Apontou que as propriedades urbanas e rurais seriam alocadas pelo
governo que daria privilégio a alocação de terras a setores estratégicos, portanto não seriam observadas as condições de mercado. A Comissão Europeia teria indicado que siderúrgicas
chinesas teriam recebido benefícios com relação ao uso da terra.
158. A CSN ressaltou que a China teria aumentado sua capacidade instalada de aço bruto em 100% entre 2007 e 2023, teria condições de produzir mais de 1 bilhão de
toneladas atualmente, segundo dados OCDE e do World Steel Association. O crescimento teria sido muito superior ao nível mundial e hoje a China representaria praticamente metade
da capacidade instalada no mundo. Enquanto a capacidade do país teria chegado a 1.149,9 milhões de toneladas em 2022, a do bloco europeu não teria ultrapassado 300 milhões de
toneladas durante o mesmo período.
159. E com relação à produção mundial de aço bruto, dos 1.888,2 milhões de toneladas que teriam sido produzidas, em torno de 1.019,1 milhões seriam produzidas pela China,
sendo que a Índia, segundo maior produtor, teria produzido apenas 140,2 milhões de toneladas. Essa alta capacidade de produção contrastaria com a insuficiente demanda de aço no
mercado interno chinês, especialmente diante de incertezas internas. Não obstante, as empresas chinesas, com o apoio do Estado, continuariam a investir no aumento da capacidade,
na modernização de suas instalações, inclusive com a instalação de novas plantas em países do sudeste asiático, da Ásia e da América Latina7.
160. Ainda mencionou precedentes do DECOM, como os relacionados ao aço GNO (Portaria nº 495, 12/07/2019), tubos de aço inoxidável austenístico com costura (Portaria
SECINT nº 506 DE 24/07/2019), laminados planos de aço inoxidável a frio (Portaria SECINT Nº 4353 de 01/10/2019), cilindros para GNV (Gecex nº225/2021, Resolução GECEX Nº 225, de
23 07/2021 , tubos de aço não ligado (Resolução GECEX Nº 367, de 18 /07/2022 ), barras chatas(Resolução GECEX Nº 420, de 24 /11/2022 ) e tubos de aço carbono(Gecex nº497 de
21/07/2023 ).
4.1.3. Da análise do DECOM sobre o tratamento da China para apuração do valor normal na determinação do dumping para fins de início
161. Registra-se que a análise acerca da prevalência de condições de economia de mercado no segmento produtivo chinês objeto desta investigação possui lastro no próprio
Protocolo de Acessão da China à OMC. Com a expiração do item 15(a)(ii) do referido Protocolo, não há que se falar mais em tratamento automático de não economia de mercado antes
conferido aos produtores/exportadores chineses investigados. Desde então, em cada caso concreto, é necessário que as partes interessadas apresentem elementos suficientes, nos termos
do restante do item 15(a), para avaliar, na determinação de comparabilidade de preços, se i) serão utilizados os preços e os custos chineses correspondentes ao segmento produtivo objeto
da investigação ou se ii) será adotada metodologia alternativa que não se baseie em comparação estrita com os preços ou os custos domésticos chineses.
162. Sublinha-se, ademais, que o objetivo desta análise não é apresentar entendimento amplo a respeito do status da República Popular da China como uma economia
predominantemente de mercado ou não. Trata-se de decisão sobre utilização de metodologia de apuração da margem de dumping que não se baseie em comparação estrita com os preços
ou os custos domésticos chineses. As conclusões aqui exaradas e seus eventuais efeitos devem ser considerados e interpretados de forma restrita, isto é, apenas para o processo em
epígrafe, haja vista que a decisão foi embasada a partir do conjunto probatório acostado aos autos deste processo pela peticionária para fins de início de investigação.
163. A análise realizada tampouco é sobre a existência de planos, políticas e programas governamentais. A condução de políticas industriais e a existência de políticas públicas
em si não é suficiente para caracterizar a não prevalência de condições de economia de mercado. A análise em comento tem por objeto a avaliação dos tipos de intervenção e,
principalmente, o seu impacto no domínio econômico fruto da ação do Estado naquele segmento produtivo específico. Não obstante, o estudo de planos, políticas e programas
governamentais faz-se relevante, tendo em conta que as ações e sua forma de implementação podem estar nas disposições de tais documentos oficiais.
164. Outrossim, a análise aqui exarada também difere daquela realizada no âmbito de investigações de subsídios acionáveis com vistas à adoção de medidas compensatórias
e de análises de situação particular de mercado previstas no Artigo 2.2 do Acordo Antidumping, pois a base legal é, mais uma vez, neste caso em específico, o próprio Protocolo de
Acessão da China à OMC. Nesse sentido, não há que se aprofundar sobre aspectos relativos exclusivamente a investigações de subsídios, como a determinação de especificidade e o
montante exato de subsídios acionáveis eventualmente recebidos por empresas do setor, pois não se pretende aqui quantificar a magnitude das distorções existentes de maneira
exata.
165. Importante esclarecer, também, que a concessão de subsídios, per se, não é o suficiente para caracterizar que não prevalecem, em determinado segmento produtivo,
condições de economia de mercado. Com efeito, os acordos multilaterais da Organização Mundial de Comércio (OMC) estabelecem aqueles subsídios considerados proibidos e/ou
acionáveis para fins de aplicação de medidas compensatórias, sem qualquer consideração a respeito da prevalência ou não de condições de economia de mercado naquele setor. Desde
1995, vários países onde indiscutivelmente prevalecem condições de economia de mercado foram afetados por medidas compensatórias impostas por outros Membros da OMC, como
União Europeia (como França, Itália, Bélgica e Alemanha), Estados Unidos, Canadá, Coreia do Sul etc.
166. Todavia, em ambiente em que as políticas estatais distorcem significativamente o mercado, mesmo agentes privados que aparentemente seguiriam lógica de mercado
acabam tendo sua atuação afetada pela influência dessas políticas.
167. Ademais, distorções mercadológicas não apenas podem ser fruto de políticas estatais, mas também podem ser acentuadas pela participação relevante de empresas estatais
no setor, que de alguma maneira podem interferir na concorrência entre empresas e no rationale do mercado do segmento analisado.
168. O nível de distorções provocado pelo envolvimento governamental poderia, dessa forma, ser relevante para conclusão em um caso concreto, caso os elementos
apresentados constituam indícios suficientemente esclarecedor de que tais distorções muito provavelmente impactariam, de forma não desprezível, a alocação de fatores econômicos que
de outra forma ocorreria se não houvesse tais intervenções.
169. Como já reconhecido pela jurisprudência da OMC em matéria de subsídios (AB Report - US - Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties on Certain Products from
China, WT/DS379/AB/R, paras. 446-447), a existência de distorções significativas decorrentes da presença predominante do governo no mercado poderá justificar a não utilização de preços
privados daquele como benchmark apropriado para fins apuração do montante de subsídios.
170. Assim, a variedade e o nível de subsidização, em conjunto com outras formas de intervenção governamental, poderão resultar em tamanho grau de distorção dos
incentivos que, no limite, podem acabar fazendo com que deixem de prevalecer condições de economia de mercado em determinado segmento produtivo.
171. Ademais, informa-se que as análises empreendidas pelo DECOM se norteiam pela normativa pátria e multilateral, não estando condicionadas a decisões de outras
autoridades investigadoras, ainda que estas possam ser utilizadas como mais um elemento.
172. Desse modo, na presente investigação de laminados planos revestidos originários da China, coube à peticionária apresentar todos os elementos pertinentes nos autos deste
processo para a devida análise, indicando, inclusive, que a conjuntura no segmento siderúrgico chinês não teria apresentado alterações relevantes.
173. Inicialmente, é importante destacar que a peticionária apresentou elementos de provas pertinentes e detalhados sobre o tema, relevante para a análise que se propõe
na investigação em epígrafe. As evidências fornecidas contribuem para o entendimento das dinâmicas do setor siderúrgico chinês.
174. Com base nesses elementos trazidos pela peticionária e também em elementos próprios, o DECOM detalha seu entendimento sobre o setor siderúrgico chinês, embasando-
se em análises e experiências anteriores, além das evidências mais recentes apresentadas pela peticionária. Especificamente, em relação ao setor siderúrgico chinês, que inclui o segmento
de laminados planos revestidos, há ampla jurisprudência consolidada por esta autoridade investigadora indicando que o setor não opera em condições de economia de mercado.
175. Ressalte-se que, desde 2019, foram concluídas pelo DECOM investigações que versaram sobre a não prevalência de condições de economia de mercado no segmento
produtivo de aço na China, das quais se destacam as investigações de aço GNO, encerrada pela Portaria SECINT nº 495, de 12 de julho de 2019; tubos de aço inoxidável austenítico com
costura, encerrada pela Portaria SECINT nº 506, de 24 de julho de 2019; laminados planos de aço inoxidável a frio, encerrado pela Portaria SECINT nº 4.353, de 1º de outubro de 2019;
e cilindros para GNV, encerrado pela Resolução GECEX nº 225, de 23 de julho de 2021, tubos de aço não ligado, encerrado pela Resolução GECEX nº 367, de 2022; barras chatas, encerrada
pela Resolução GECEX nº 420, de 2022 e cordoalhas de aço, encerrada pela Resolução CAMEX nº 484/2023. Sublinha-se que em todas essas investigações o setor de aço chinês foi
considerado como economia não de mercado.
176. Assim, os trechos a seguir refletem, em grande medida, o entendimento anteriormente já adotado pelo Departamento no âmbito dos referidos procedimentos no
segmento produtivo de aço na China.
177. Inicialmente, cabe ilustrar a situação do mercado siderúrgico mundial. A capacidade instalada mundial de aço bruto cresceu 112% de 2000 a 2017, segundo dados da OCDE.
Nesse mesmo período, a capacidade instalada de aço bruto da China aumentou 600%. Consequentemente, sua participação na capacidade instalada mundial subiu significativamente. Em
2000, a participação da China nessa capacidade era de 14%, enquanto que, em 2017, chegou a 47%, tendo atingido seu ápice de 2013 a 2015, quando representou em torno de 49%
da capacidade instalada mundial.
178. Esse crescimento, contudo, não foi acompanhado por aumento proporcional da demanda mundial por aço. Dados da World Steel Association (2018) mostram que, no
mesmo período de 2000 a 2017, a produção mundial cresceu 837 Mt, em comparação com o aumento de 1.195 Mt de capacidade instalada mundial. Consequentemente, a capacidade
ociosa do setor siderúrgico mundial cresceu no período.
179. Pode-se observar, porém, dois momentos distintos no comportamento da capacidade ociosa entre 2000 e 2017. Até pelo menos 2007, um ano antes da crise financeira
internacional, o aumento de capacidade instalada cresceu de maneira similar ao aumento da produção. Contudo, a partir de 2008, há um claro descolamento em direção a um excesso
de capacidade na indústria. Em 2015, auge da participação chinesa na capacidade instalada mundial, registrou-se o maior volume absoluto da capacidade ociosa (714 Mt) e o menor grau
de utilização da capacidade (69%). Em 2017, a capacidade ociosa caiu para 562 Mt, mas ainda assim 2,7 vezes maior do que em 2000 e 2,3 vezes maior do que em 2007.
180. De acordo com o Relatório "State Enterprises" da OCDE (2018), pelo menos 32% da produção mundial foi gerada por empresas estatais em 2016. Segundo o relatório,
55% dos investimentos planejados ou em andamento para aumento da capacidade instalada era de empresas estatais, das quais a maioria são chinesas.
181. Dessa forma, seria possível argumentar que a China contribuiu significativamente para o excesso de capacidade de aço no mundo, especialmente a partir de 2008.
182. Dados atualizados da OCDE, apresentados no Relatório Latest Developments in Steelmaking Capacity 2023, indicam que a expansão da capacidade continua a um ritmo
robusto, frequentemente em busca de mercados para exportação. Apenas em 2022, a capacidade global de produção de aços aumentou em 32,1 milhões de toneladas métricas (mmt)
alcançando 2.459,1 mmt, o nível mais elevado de capacidade global na história. O relatório ainda indica que a capacidade de produção mundial deve continuar a expandir nos próximos
anos, sendo que a China e a Índia, os dois maiores produtores de aço, continuarão a representar cerca da metade da capacidade global de produção de aço.
183. Embora o relatório citado aponte que a capacidade de produção de aços na China foi reduzida por quatro anos consecutivos, até 2018, observa-se, contudo, que tal
capacidade tem aumentado desde então, de modo que alcançou 1.149.9 mmt, em 2022.
184. Apesar do crescimento da capacidade, a demanda mundial por aço não acompanhou o mesmo ritmo. Este desequilíbrio levou a uma capacidade ociosa significativa,
contribuindo para a redução dos preços do aço no mercado internacional e pressionando as margens de lucro das siderúrgicas fora da China. Essa situação é exacerbada pelo apoio estatal
contínuo às siderúrgicas chinesas, que, apesar de operarem frequentemente com margens negativas, continuam a aumentar sua produção e exportações.
185. Com relação à deterioração da saúde financeiras das empresas do setor, a OCDE, em estudo de 2015, já havia sublinhado o problema, ao concluir que o desempenho
financeiro da indústria siderúrgica global havia se deteriorado para níveis não vistos desde a crise do aço no final da década de 1990. Ademais, afirmou que havia uma relação
estatisticamente significativa entre a capacidade excedente e a lucratividade e o endividamento da indústria.
186. Segundo a OCDE, o excesso de capacidade afeta a lucratividade por meio de vários canais:
Dois canais principais são os custos e preços. Por exemplo, em períodos de baixa utilização de capacidade, as economias de escala não são totalmente exploradas e, assim,
os custos são mais altos e os lucros mais baixos. Os preços também tendem a ser menores durante períodos de baixa utilização da capacidade, impactando diretamente os lucros. No
nível global, os efeitos do excesso de capacidade são transmitidos através do comércio; excesso de capacidade pode levar a surtos de exportação, levando a quedas de preços e perdas
de quota para produtores domésticos concorrentes na importação (OCDE, 2015).
187. Por meio de uma análise dos balanços de empresas siderúrgicas listadas, o estudo analisou indicadores como o fluxo de caixa das empresas, relação dívida/lucro
operacional antes de juros, impostos, depreciação e amortização e as oportunidades de investimento (price-to-book ratio), concluindo que as indústrias deste setor estariam precisando
de fundos externos para cobrir os investimentos ou mesmo manter as atividades operacionais, que o endividamento está tão elevado que trazem questionamentos quanto à solvência
delas, e que as oportunidades de investimentos são escassas, ou praticamente inexistentes.
188. O DECOM já identificou, em investigações de defesa comercial anteriores, que a margem de lucro das indústrias siderúrgicas chinesas é, em média, mais baixa do que
a de suas congêneres do resto do mundo. Segundo a McKinsey, estas margens não permitiriam a sobrevivência das empresas nem mesmo no curto prazo.
189. O estudo da OCDE (2018) sugere que as estatais são mais propensas a registrar períodos mais longos de resultados negativos em comparação com suas contrapartes
privadas, e que estão significativamente e positivamente correlacionadas com a persistência em perdas financeiras.
190. Tais cenários de lucratividade reduzida e endividamento crescente parece não ter se alterado de forma significativa nos últimos anos, consoante informações apresentadas
pelas peticionárias, como o artigo já mencionado China Commodity trip: a not yet bottomed construction sector; potentially more robust green demand, de 2024, da Goldman Sachs.
191. Além disso, a participação de empresas estatais chinesas no setor siderúrgico é historicamente conhecida. Segundo o relatório do Instituto Aço Brasil, em 2015, havia 159
mil empresas estatais na China, das quais 25 mil estavam no setor de manufatura, incluindo a siderurgia. Dentre as 50 maiores siderúrgicas do mundo em 2010, 17 eram estatais, e 15
destas eram chinesas, destacando o papel predominante das empresas estatais no cenário global. A Comissão Europeia, em 2017, estimou em 49% a participação de empresas estatais
na produção de aço.
192. Segundo as peticionárias, quatro das seis das principais siderúrgicas chinesas seriam estatais e estariam entre as 10 maiores produtoras do mundo e citaram a China Baowu
Group, HBIS Group, a Ansteel Group e a Shougang Group. Como maiores produtoras de aços laminados planos revestidos, citou a Angang Steel Company Limited, Baosteel Group
Corporation, Begang Steel Plates Co. Ltd, Wuhan Iron and Stee ("Grupo Wisco"), HBIS Group, Changshu Everbright Material Technology Co. Ltd. e Shougang Group.
193. A esse respeito, cabe mencionar que a participação das empresas estatais tem fulcro nos diversos planos governamentais elaborados pelo Governo da China. Pode-se dizer
que o plano mais importante são os Planos Quinquenais, arcabouço normativo principal do Governo da China que estabelece as diretrizes e objetivos mais gerais para a economia. Há
também planos específicos e setoriais, derivados dos Planos Quinquenais, que detalham diretrizes e metas por setor produtivo. No âmbito das províncias e municípios, observa-se também
que há planos subnacionais, sempre de acordo com as diretrizes e objetivos estabelecidos pelo governo central.