NOTA TÉCNICA Nº 6/2024 (parte 51 de 58)

Tabela 69 - Estimativa de Honras em decorrência do Regime de Recuperação Fiscal
Em R$ milhões
Honras de Garantias 2024 2025 2026 2027
Previsto 10.086,5 9.822,5 9.597,9 9.267,9
Fonte e elaboração: STN/MF.
Para fins didáticos, a Tabela 70 apresenta uma estimativa de recebimento, por parte
da União, de valores a serem recuperados com os entes do RRF em decorrência da dinâmica de
102
pagamentos progressivos. Destaca-se, novamente, que tais valores já foram considerados nas
estimativas trazidas na seção de Haveres Financeiros.
Tabela 70 - Fluxo estimado de recebimentos do programa27
Em R$ milhões
Ressarcimento 2024 2025 2026 2027
Previsto 2.840,0 3.591,9 4.836,5 5.697,2
Fonte e elaboração: STN/MF.
Em relação a eventuais outras honras, não relacionadas ao RRF, não é possível
estimar, uma vez que até o momento não existe nenhuma informação acerca da possibilidade de
ocorrência.
5.3.1.3.4 Valores provisionados no BGU ou dotações orçamentárias previstas na LOA referentes aos
riscos fiscais
O Os valores relativos às ações judiciais incidentes sobre avais honrados pela União
estão contabilizados nas contas de ajuste 1.1.3.9.4.0.1.0.1 - ajuste para perdas - subgrupo 113 (Conta
Corrente 1.1.3.8.4.4.2.0.0) e 1.2.1.2.4.99.03 - ajuste de perdas de outros créditos (Conta Corrente
1.2.1.2.4.98.18, e são apresentados na Tabela 71. Trata-se de contas redutoras do ativo da STN.
Tabela 71 -Valores de ajustes de perdas para os créditos sub-rogados (avais honrados)
Em R$ milhões
Item
Ajuste de Perdas para Avais Honrados 1
2019 2020 2021 2022 2023
Avais Honrados2 4.196,6 31.386,0 40.275,4 1.663,2 1.773,7
Conta A 3 627,9 660,3 690,1 - -
Total 4.824,5 32.046,3 40.965,5 1.663,2 1.773,7
Variação - 564,2 27,8 -95,9 6,6
1
Os ajustes de perdas de créditos de devedores duvidosos para montantes oriundos de avais honrados pela União e com recuperação não
permitida em virtude de liminares judiciais estão registrados na Conta Contábil 1.2.1.2.4.99.03 - ajuste de perdas de outros créditos (Conta
Corrente 1.2.1.2.4.98.18) e Conta Contábil 1.1.3.9.4.0.1.0.1 - ajuste para perdas - subgrupo 113 (Conta Corrente 1.1.3.8.4.4.2.0.0).
2
Avais honrados pela União referentes aos Estados deAlagoas, Maranhão, EspíritoSanto, Pernambuco, Piauíe aos municípios de Taubaté e
Corumbá, com recuperação não permitida emvirtude de liminares judiciais.
3
Aval honrado pela União referente à Conta A doEstado do Rio de Janeiro e com recuperação nãopermitida em virtude de liminar judicial.
Seu saldo foi incorporado ao saldo do art. 9º-A da LC nº 159/17 quando da entrada do estado no RRF.
Fonte e elaboração: STN/MF.
No período foi observada a variação positiva de 6,6% no saldo, quando se compara o
saldo final de 2023 com o final de 2022.Os lançamentos de ajustesde perdas para esse tipo de crédito
podem sofrer grandes variações, tendo em vista que o percentual de ajuste para esses créditos
normalmente representa 100% do seu saldo devedor. Dessa forma, aumentos no volume de operações
em que a União opera como fiadora podem acarretar consideráveis acréscimos nos saldos dos haveres
ajustados. Cumpre destacar que a variação de saldo foi pequena, quando comparados os finais dos
exercícios, sobretudo pelo fato de que parte dos valores honrados de Estados terem sido compensados
com base na LC nº 201/2023.
5.3.2 Parcerias Público-Privadas e Concessões Públicas
27
Art. 49 do Decreto nº 10.681/2021.
103
5.3.2.1 Parcerias Público Privadas
As Parcerias Público-Privadas (PPPs) são regidas pela Lei nº 11.079/2004 e devem
observar a repartição objetiva de riscos entre as partes. No que se refere às PPPs Federais, a União
possui atualmente um único contrato de PPP, que é o Complexo Data Center contratado por um
consórcio formado por BB e CAIXA junto à GBT S/A. Como as empresas estatais envolvidas não são
dependentes e os contratos não preveem garantias do poder concedente ao concessionário, não
existem riscos alocados à União.
5.3.2.2 Riscos Fiscais em Concessões de Serviço Público
As Concessões de Serviço público são regidas pela Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de
1995. Essa Lei define, no inciso II do seu art. 2º, concessão de serviço público como sendo “a delegação
de sua prestação, feita pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência ou
diálogo competitivo, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para seu
desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado”.
a) Ótica das Despesas
A União transfere os riscos mais relevantes para o concessionário nos contratos de
concessão atualmente em vigor, como é o caso dos riscos de construção e de demanda. A União é
responsável por eventos extraordinários reconhecidos como caso fortuito, força maior ou fato do
príncipe. Algunscontratos preveem apossibilidade de reequilíbrio econômico-financeiro, mas o Poder
Concedente dispõe de mecanismos de compensação que não implicam desembolso financeiro, como
a revisão tarifária ou a prorrogação do prazo contratual. Em caso de extinção dos contratos, a União
pode ter que fazer frente a eventual pagamento ao concessionário referente a indenização por
investimentos não amortizados, mas o risco pode ser mitigado pela possibilidade de relicitação e
indenização pelos futuros contratados, conforme previsto na Lei nº 13.448/2017.
Ademais, o Poder Concedente poderá valer-se da arbitragem para dirimir litígios e
mitigar riscos fiscais da União, ou ainda buscar soluções consensuais de conflitos por meio da Secretaria
de Controle Externo de Solução Consensual e Prevenção de Conflitos (SecexConsenso), instituída pelo
Tribunal de Contas da União – TCU em 2023.
No que se refere as providências a serem tomadas na hipótese de concretização dos
passivos contingentes e outros riscos fiscais, caso a União tenha de arcar com pagamentos de
indenizações, reequilíbrio econômico-financeiro e outros, a providência deve ser a inclusão, por parte
do órgão setorial responsável, de dotação no âmbito dos orçamentos anuais para essasdespesas, seja
via inclusão no orçamento do ano seguinte ou via créditos adicionais no orçamento vigente.
b) Ótica das Receitas
As receitas de concessões provêm do pagamento de outorga pelo concessionário,
advindas de contratos vigentes e da celebração de novos contratos. Os principais riscos fiscais são a
possibilidade de inadimplência de concessionários e a não celebração de novos contratos. Além disso,
há o risco de demanda que pode impactar o recebimento de outorga variável, ou seja, outorga
proporcional à receita da concessionária.
Os fatores de risco para o não pagamento de outorgas incluem questionamentos
judiciais, alterações legislativas, pedidos de reequilíbrio econômico-financeiro, procedimentos
arbitrais ou insolvência do concessionário. Ademais, com o novo regime de pagamentos de
104
precatórios28 e a regulamentação de oferta desses créditos29, parte das receitas de concessões
estimadas como receitas primárias podem ser impactadas por pedidos, feitos pelas concessionárias,
de pagamentos das outorgas por meio de precatórios, podendo representar risco fiscal pela
possibilidade de frustração de receitas primárias. Ainda assim, esse risco foi mitigado pelo fato de ter
sido consignada a possibilidade de o ente federal definir os termosem que o encontrode contasentre
pagamentos das outorgas e precatóriospode ser realizado, uma vez que, no âmbito da Ação Direta de
Inconstitucionalidade (ADI 7064 e ADI 7047), foi afastada a expressão “com autoaplicabilidade para a
União” do comando constitucional que permite pedidos de pagamento de outorgas por meio de
precatórios.
Já em termos da possibilidade de não celebração de novos contratos, os principais
fatores de risco a serem considerados para a elaboração da LOA são a exequibilidade do cronograma
dos leilões que precedem esses contratos e a ausência de propostas de interessados (“leilão deserto”).
Adicionalmente, há o risco de conversão de receitas de outorga em investimentos
cruzados da concessionária, em decorrência de novos processos licitatórios ou de prorrogação de
contratos de concessão de ferrovias e rodovias30, o que reduz o potencial e a previsibilidade de novas
receitas da União.
As projeções de receitas de novos contratos também podem ser afetadas por práticas
recentemente observadas de direcionamento de recursos da concessionária diretamente para
empresas estatais, obras diversas e contas vinculadas conforme previsão em editais de licitação.
Eventuais alterações legislativas que vinculem o benefício econômico da outorga para investimentos
ou setores específicos também podem ter impacto negativo sobre as receitas potenciais da União.
Para mitigar o risco de cronograma como outros riscos que afetem as receitas previstas
é feito monitoramento dos processos, e qualquer alteração de estimativa é refletida nos relatórios de
avaliações bimestrais de receitas e despesas primárias. Com relação ao risco de leilão deserto, sua
mitigação por parte do poder concedente passa por garantir que haja aderência entre o modelo
econômico desenhado e a expectativa do mercado, assim como garantir que a condução do processo
licitatório seja feita de maneira a minimizar as incertezas, favorecendo a previsibilidade e
transparência.
Assim como na ótica de despesas, o Poder Concedente poderá valer-se da arbitragem
para dirimir litígios e mitigar riscos envolvendo receitas da União, ou ainda buscar soluções consensuais
de conflitos por meio da SecexConsenso – TCU.
No que se refere as providências a serem tomadas na hipótese de concretização dos
passivos contingentes e outros riscos fiscais, caso ocorra frustração de receitas incluídas nas projeções,
procede-se à alteração das estimativas constantes dos relatórios de avaliação de receitas e despesas
primárias. Outra possibilidade de providência seria a execução, pelo órgão representante do Poder
Concedente, de eventuais mecanismos de garantias previstas em contrato para assegurar o
adimplemento das obrigações por parte do concessionário e posterior recuperação, total ou parcial,
dessas receitas.
A Tabela 72 apresenta o histórico recente de receitas de concessões, segregadas entre
receitas de contratos vigentes e de novos leilões realizados no período. O comparativo entre a projeção
constante da Lei Orçamentária e o valor efetivamente arrecadado a cada ano mostra a importância de
28
EC nº 113/2021
29
Decreto nº 11.249/2022
30
Lei nº 13.448/2017
105
uma adequadaavaliaçãode riscos de realizaçãodessas receitas, tendo em vista que as variações entre
valor previsto e realizado têm ocorrido inclusive nos contratos de concessões vigentes.
Tabela 72 - Valores Receitas de Concessões de Serviço Público, segundo exercício
Em R$ milhões
Exercício
Categorias
de Concessões
Receita de Concessões
PLOA LOA Realizado
Variação1
(%)
2016
Vigentes 5.007 22.007 21.931 0%
Novas 5.000 6.500 0 -100%
Total 10.007 28.507 21.931 -23%
2017
Vigentes 4.735 4.735 8.508 80%
Novas 19.228 19.228 23.598 23%
Total 23.963 23.963 32.106 34%
2018
Vigentes 5.097 5.097 3.850 -24%
Novas 13.797 13.797 18.080 31%
Total 18.894 18.894 21.930 16%
2019
Vigentes 3.067 3.067 4.998 63%
Novas 12.563 12.563 88.277 603%
Total 15.631 15.631 93.275 497%
2020
Vigentes
Novas
Total
4.622
16.442
21.063
4.622
16.442
21.063
5.133
3.016
8.150
11%
-82%
-61%
2021
Vigentes
Novas
Total
5.131
109
5.240
5.131
109
5.240
3.282
6.573
9.855
-36%
5.930%
88%
2022
Vigentes
Novas
Total
5.137
0
5.137
5.137
0
5.137
6.347
40.436
46.783
23%
n/a
811%
2023
Vigentes
Novas
Total
5.694
0
5.694
5.694
0
5.694
5.176
3.705
8.881
91%
n/a
156%
1
Variação entre a receita realizada e a estimada na LOA.
Fonte: PLOA; LOA; SIAFI. Elaboração: STN/MF.
Cabe esclarecer que o encaminhamento das projeções para fins de elaboração do PLOA
ocorre entre junho e julho do ano anterior ao exercício a que se refere. A divulgação de novos
processos licitatórios após esse prazo contribui para diferenças entre os valores previstos e
efetivamente realizados.
Além disso, as projeções mencionadas não consideram eventuais ágios que possam
ocorrer nos processos licitatórios, o que também contribui para as diferenças entre os valores previstos
nas peças orçamentárias e os valores efetivamente realizados.
Dessa forma, os fatores de risco aqui citados devem ser observados de forma
abrangente pelas agências reguladoras e órgãos setoriais no processo de projeções de receitas de
concessões para fins da elaboração do PLOA.
Em relação à Tabela 72, vale mencionar que, em 2021, a diferença foi devida
majoritariamente ao ingresso de recursos de novas concessões no setor de telecomunicações,
rodoviário e aeroportuário, não previstos inicialmente na LOA. Em 2022, a receita realizada de novas
concessões foi maior que a prevista e essa diferença pode ser explicada, majoritariamente, por não
terem sido previstos inicialmente na LOA o ingresso do bônus de assinatura do Segundo Leilão dos
Volumes Excedentes da Cessão Onerosa (LVECO), bem como o bônus de outorga de concessões
associadas a processos de desestatização, a saber: a) novos contratos de concessão de geração de
usinas hidrelétricas, processo associado à desestatização da Eletrobras; e b) concessão de geração de
106
energia elétrica associada à desestatização da Companhia Estadual de Geração e Transmissão de
Energia Elétrica (CEEE-GT). Em 2023, a diferença entre o valor previsto e o realizado ocorreu por não
terem sido previstos na LOA o ingresso de bônus de assinatura referente ao Leilão do 1º Ciclo de Oferta
PermanentedePartilhade Produção,tampoucoa outorgainicial doleilãoda7ª Rodadade Concessões
Aeroportuárias.
5.3.2.3 Riscos Fiscais em Demandas Administrativas
A supervisão dos riscos fiscais de concessões e PPPs é da competência dos ministérios
setoriais e das agências reguladoras, os quais são responsáveis pela gestão, monitoramento e
fiscalização dos contratos vigentes, registro de ativos e passivos contingentes, e pela estruturação e
implementação de processos licitatórios para projetos de concessões e PPPs, alocando riscos entre
setor público e setor privado de cada contrato.
A Tabela 73 reproduz as estimativas de impacto fiscal para a União decorrentes de
pleitos administrativos de reequilíbrio econômico-financeiro classificados como de risco provável de
concretização pelas agências reguladoras.
Observa-se que o risco relativo a demandas na via administrativa com impacto fiscal
para a União é estimado em R$ 662 milhões em 2024, R$ 919 milhões em 2025, R$ 495 milhões em
2026, R$ 493 milhões em 2027 e R$ 491 milhões em 2028. Destaca-se,porém, que algumas demandas
apresentam estimativa de impacto não disponível, e que a lista abaixo possui rol não exaustivo, não
esgotando a possibilidade de surgimento de novos pleitos não informados quando da elaboração da
tabela abaixo.Dessa forma, o valor de impacto potencial pode ser diferente dos valores mencionados.
Tabela 73 - Riscos fiscais em demandas administrativas
Em R$ milhões
Agência Reguladora
Reequilíbrio Econômico e Financeiro
(classificados como prováveis pelas Agências)
2024 2025 2026 2027 2028
Reequilíbrio de contratos – Ótica das Receitas 662,0 497,0 495,0 493,0 491,0
Reequilíbrio de contratos – Ótica das Despesas 0,0 422,0 0,0 0,0 0,0
Total 662,0 919,0 495,0 493,0 491,0
Fonte: Agências reguladoras. Elaboração: STN/MF.
Os reequilíbrios de contrato previstos para 2024 são, em grande parte, devidos aos
impactos da pandemia da Covid-19 no Orçamento de 2020 a 2023, risco considerado como força maior
e alocado para a União. Esses reequilíbrios de efeitos da Covid-19 ainda poderão acarretar abatimentos
de receitas em 2024, especialmente nas contribuições do setor aeroportuário.
A Tabela 74 apresenta a lista atualizada contendo informações relativas às concessões,
baseadas em informações fornecidas pelas agências reguladoras.
Tabela 74 - Concessões de Serviço Público Vigentes
Setor da
Concessão
Agência
Reguladora
Responsável
Objeto do contrato de
concessão ou do ato de
autorização
Dimensão
Início da
Concessão/Autorização
Vencimento da
Concessão/Autorização
Transporte
Rodoviário
ANTT
Autopista Fernão Dias 562 km 18/02/2008 18/02/2033
Autopista Fluminense 320 km 18/02/2008 18/02/2033
Autopista Litoral Sul 406 km 18/02/2008 18/02/2033
Autopista Planalto Sul 413 km 18/02/2008 18/02/2033
Autopista Régis Bittencourt 402 km 18/02/2008 18/02/2033
CCR RioSP 626 km 01/03/2022 03/01/2052
CCR ViaCosteira 220 km 07/08/2020 07/08/2050
107
Setor da
Concessão
Agência
Reguladora
Responsável
Objeto do contrato de
concessão ou do ato de
autorização
Dimensão
Início da
Concessão/Autorização
Vencimento da
Concessão/Autorização
CONCEBRA 1.177 km 05/03/2014 05/03/2044
CONCER 180 km 01/03/1996 Encerrada. Continua por
decisão judicial
ECO050 437 km 08/01/2014 01/08/2044
ECO101 476 km 10/05/2013 05/10/2043
ECOponte 13 km 01/06/2015 06/01/2045
ECOSul 457 km 30/11/1998 03/03/2026
ECOvias Araguaia 851 km 08/10/2021 10/08/2056
ECOvias do Cerrado 437 km 20/01/2020 20/01/2050
ECORioMinas 727 km 22/09/2022 22/09/2052
MS VIA 847 km 11/04/2014 11/04/2044
Paraná 1 473 km 29/02/2024* 29/01/2054
Paraná 2 604 km 29/02/2024* 29/01/2054
Rodovia do Aço 200 km 28/03/2008 28/03/2033
Rodovia Transbrasiliana 321 km 18/02/2008 18/02/2033
Rota do Oeste 851 km 21/03/2014 21/03/2044
VIA 040 937 km 22/04/2014 22/04/2044
Via Bahia 680 km 20/10/2009 20/10/2034
Via Brasil 1.010 km 04/05/2022 04/05/2032
ViaSul 472 km 15/02/2019 15/02/2049
Transporte
Ferroviário
ANTT
Malha Sul RS/SC/PR 7.223 km 01/03/1997 01/03/2027
Malha Nordeste 4.295 km 30/12/1997 30/12/2027
EFC - Estrada de Ferro
Carajás - Vale - Sistema
Norte (PA/TO/MA)
976 km 18/12/2020 01/07/2057
Malha Oeste PR 248 km 03/10/1988 03/10/2078
Estrada de Ferro Vitória a
Minas
894 km 18/12/2020 01/07/2057
Ferrovia Centro-Atlântica
S.A.