NOTA TÉCNICA Nº 6/2024 (parte 49 de 58)

5.3.1.1 Haveres Financeiros Relacionados aos Entes Subnacionais
Os créditos financeiros da União com Estados e Municípios surgem de programas de
financiamento e refinanciamento de dívidas, estabelecidos por leis específicas e formalizados por meio
de contratos. Cada “programa” mencionado refere-se ao conjunto de contratos com entes
subnacionais que compartilham características contratuais e financeiras semelhantes. Por exemplo, o
programa "Lei nº 9.496/1997" engloba os contratos dos entes subnacionais celebrados sob essa lei.
A lista dos programas vigentes nos últimos três exercícios pode ser verificada na Tabela
58. Necessário ressaltar que alguns desses programas se encerraram nos últimos anos, sendo
apresentados apenas para fins de contabilização do estoque do ativo dos últimos exercícios.
Tabela 58 - Relação dos programas sob gestão da STN
Programa Categoria Status
Lei nº 8.727/1993 Retorno de Operações de Financiamento e de Refinanciamento de Dívidas Vigente
Lei nº 9.496/1997 Retorno de Operações de Financiamento e de Refinanciamento de Dívidas Vigente
MP nº 2.185/2001 Retorno de Operações de Financiamento e de Refinanciamento de Dívidas Vigente
MP nº 2.179/2001 (Bacen – Banerj) Retorno de Operações de Financiamento e de Refinanciamento de Dívidas Encerrado
Dívida de Médio e Longo Prazos - DMLP Renegociação da Dívida Externa do Setor Público Vigente
Acordo Brasil-França Retorno de Repasses de Recursos Externos Encerrado
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Programa Categoria Status
Carteira de Saneamento Saneamento de Instituições Financeiras Federais Vigente
Contratos de Cessão - Royalties Aquisição de Créditos Relativos a Participações Governamentais Encerrado
Lei Complementar nº 178/2021 Refinanciamentos autorizados pela LC nº 178/2021 Vigente
Lei Complementar nº 159/2017 – art. 9º A Regime de Recuperação Fiscal - RRF Vigente
Art. 49 - Decreto nº 10.681/2021 Regime de Recuperação Fiscal - RRF Vigente
Os créditos financeiros da União perante Estados e Municípios foram e ainda são
afetados, em maior ou menor medida, por alterações legislativas implementadas por meio de Leis
Complementares. Nessesentido, nosúltimosanos o estoque de HaveresFinanceiros Relacionadosaos
Entes Financeiros foi impactado pelas Leis Complementares nº 148/2014, nº 156/2016, nº 159/2017,
nº 173/2021, nº 178/2021, nº 181/2021, nº 194/2022 e nº 201/2023.
5.3.1.1.1 Descrição dos riscos fiscais mapeados, agrupados de acordo com a natureza
5.3.1.1.1.1 Riscos relativos às ações judiciais
Estes riscos decorrem de ações impetradas pelos mutuários contra a União em diversas
instâncias da Justiça, referentes aos haveres financeiros da União, sempre que possam afetar o fluxo
esperado de pagamentos por parte desses entes.
No que tange à carteira supracitada, composta por 244 contratos celebrados pelos entes
e pelas entidades das administrações indiretas com a União, sendo 202 de dívidas administradas e 42
de avais honrados pela União, atualmente há 65 ações judiciais, com impacto financeiro de R$ 11,51
bilhões (posição de 01/02/2024). Desse total, R$ 6,87 bilhões correspondem aos valores compensados
a maior pelos Estados de Alagoas, Maranhão, Pernambuco, Piauí e São Paulo, em decorrência de
liminares obtidas pelos referidos entes em ações que questionavam a compensação das perdas de
arrecadação do ICMS em decorrência da Lei Complementar nº 194/2022.
Em relação à possibilidade novas ações judiciais, atualmente existem dois riscos
mapeados, ambos referentes ao RRF, conforme explicado a seguir.
5.3.1.1.1.1.1 Postergação do Prazo para homologação do RRF pelo Estado de Minas Gerais
O Estado de Minas Gerais fez o pedido de adesão ao RRF (após as alterações trazidas
pelas Leis Complementares nº 178/21 e 181/21) em julho de 2022. Em dezembro de 2022, no âmbito
da ArguiçãoporDescumprimentodePreceitoFundamental(ADPF)nº 983, oSupremoTribunalFederal
deferiu o pedido de extensão de medida cautelar para considerar possível que a autorização para a
celebração do contrato de refinanciamento das dívidas disciplinado no art. 9º-A da Lei Complementar
nº 159, de 19 de maio de 2017, se desse por meio de ato normativo editado pelo Executivo, o que
permitiu que o pedido de adesão ao regime fosse deferido e que fosse assinado o contrato do
programa do art. 9º-A da LC 159/17 ainda no mesmo mês.
Uma vez assinado o contrato, o Estado passou a fazer jus, por 12 (doze) meses, ou até a
data de início da vigência do Regime de Recuperação Fiscal, à suspensão de pagamentos de dívidas
administradas pela União, além do pagamento, pela União, de prestações de operações de crédito com
o sistema financeiro e instituições multilaterais, por ela garantidas, sem executar as contragarantias
correspondentes. Assim, o prazo estabelecido para homologação do RRF foi a data de 20/12/2023.
No entanto, em medida cautelarna Petição nº 12.074, proferida pelo Supremo Tribunal
Federal, o Estado passou a fazer jus a um prazo adicional de 120 dias para a homologação do RRF,
89
fazendo com que o novo vencimento ocorra na data de 18/04/2024. Assim, todos os fluxos esperados
de recebimentos de prestações de dívidas por parte de Minas Gerais se baseiam nessa data estipulada.
Ocorre que já decorrido quase metade do prazo adicional, ainda não se vislumbra a
solução dos impasses estabelecidos. Assim, considera-se a possibilidade de o Estado recorrer
novamente ao STF para dilatar mais uma vez o prazo para homologar seu Regime de Recuperação
Fiscal. Nesse sentido, considera-se como um risco provável que haja uma nova postergação no prazo,
o que afetaria o fluxo de recebimentos por parte da União.
5.3.1.1.1.1.2 Retirada da penalidade imposta ao Estado do Rio de Janeiro em decorrência de
descumprimento dos termos do RRF
Na dinâmica de funcionamento do RRF, a União concede redução extraordinária das
prestações relativas aos contratos de dívidas administradas pela Secretaria do Tesouro Nacional - STN
e pode pagar, em nome dos estados participantes, na data de seu vencimento, as prestações de
operações de crédito com o sistema financeiro e instituições multilaterais sem executar as
contragarantias correspondentes.
No entanto, esse benefício é aplicado de forma regressiva no tempo, começando com
0% no primeiro ano de vigência do regime e aumento 11,11% a cada exercício financeiro. No ano de
2024, o Estado do Rio de Janeiro deveria pagar 22,22% das prestações de dívidas administradas pela
União e das prestações de dívidas honradas por ela em favor do Estado.
Ocorre que por meio das Notas Técnicas SEI nº 1499/2023/MF (SEI 36175204) e SEI nº
1432/2023/MF(SEI36175558),aSTNconcluiu que oEstadodoRiode Janeirodescumpriu ametafiscal
de resultado primário relativa ao exercício de 2022, assim como o compromisso de limitar o
crescimento de suas despesas primárias à variação do IPCA. Esta situação caracterizou inadimplência
com asobrigaçõesdoRegime,nostermosdoart.7º-BdaLeiComplementarnº159/2017.Diantedeste
quadro, o Conselho de Supervisão do RRF comunicou a necessidade de se aumentar a fração de
pagamentos do Estado em um total de 20 pontos percentuais, em decorrência da penalidade disposta
no inciso III do § 1º do art. 7º-C da LC 159/17. Além disso, por causa do descumprimento do limite de
crescimento das despesas primárias, a STN também indicou um acréscimo de 10 pontos percentuais,
conforme estabelecido pelo inciso II do §1º do art. 7º-C da mesma Lei Complementar, totalizando 30
pontos percentuais.
Diante disto, a partir de fevereiro de 2024 o Estado do Rio de Janeiro passou a pagar as
prestações com percentual de 52,22%, ante 22,22% no cronograma original. Entretanto, tendo em
vista o histórico de decisões judiciais favoráveis ao Estado, há risco de decisões que revertam as
penalidades aplicadas, com volta do percentual de pagamento original para o segundo ano do regime.
Assim, considera-se a possibilidade de o Estado do Rio de Janeiro recorrer à justiça para
retomar o percentual original de pagamento como um risco provável, capaz de afetar o fluxo estimado
de recebimentos por parte da União, uma vez que ele foi calculado considerando a penalidade
aplicada.
5.3.1.1.1.2 Riscos relativos ao não cumprimento das previsões de receitas para o exercício
Estes riscos se referem às receitas no âmbito da Ação 20Z6 - Gestão de Políticas
Econômicas e Fiscais, Plano Orçamentário PO 004 - Gestão de Haveres da União, e decorrem de
variações nos indexadores das dívidas. As receitas previstas para os exercícios subsequentes são
estimadas pela STN, de acordo com premissas conservadoras, utilizando cenários de indexadores
fornecidos pela própria STN, bem como pela Secretaria de Política Econômica (SPE), para compor o
90
Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) do ano subsequente. Cabe ressaltar não ser possível a
mensuração dos impactos desses riscos sobre os fluxos de pagamentos, uma vez que não se dispõe de
cenários alternativos estimados.
5.3.1.1.2 Evolução do estoque do Ativo dos últimos três exercícios
No tocante à evolução dos haveres e créditos, a Tabela 59 apresenta o histórico dos
valores do estoque dos últimos três exercícios, segundo ativo/programa sob gestão da STN.
Tabela 59 - Estoque de haveres e créditos, segundo ativo/programa sob gestão da STN, por exercício
Ativo/ Programa
Estoque
Valor ($)
Variação 1
(%)
2021 2022 20232
Ac. Brasil-França - - -
-100,00% - -
Carteira de Saneamento 310,3 281,8 252,2
-10,3% -9,2% -10,5%
DMLP 4.663,1 4.120,9 2.384,7
-9,3% -11,6% -42,1%
Contratos de Cessão – Royalties - - -
-100,0% - -
Lei nº 8.727/1993 - Receitas da União 4.617,5 4.154,1 4.048,3
-27,1% -10,0% -2,5%
Lei nº 8.727/1993 - Demais Credores 2.725,7 2.397,0 1.966,0
-1,0% -12,1% -18,0%
Lei nº 9.496/1997 553.961,6 555.511,9 588.653,6
-2,4% 0,3% 6,0%
MP nº 2.185/2001 28.200,5 4.011,7 4.078,4
-7,6% -85,8% 1,7%
Contrato BACEN-BANERJ 31.195,1 - -
14,7% -100,0% -
Regime de Recuperação Fiscal - Lei nº 9.496/1997 4.567,3 - -
-24,7% -100,0% -
Regime de Recuperação Fiscal – Contrato BACEN-BANERJ 3.438,0 - -
146,0% -100,0% -
LC nº 159/2017 - art. 9º A 879,9 83.665,9 115.032,7
- 9408,6% 37,5%
LC nº 178/2021 3.626,8 38.537,2 40.649,0
- 962,6% 5,5%
LC nº 159/2017 – Art. 49 Decreto nº 10.681/2021 [3]
91,4
-
Total
638.185,9 692.680,4 757.156,5
-1,5% 8,5% 9,31%
1
Variação em relação ao exercício imediatamente anterior.
2
Valores extraídos do Sistema de Acompanhamento de Haveres Financeiros junto a Estados e Municípios - SAHEM. Não foram
considerados previsões de juros a receber em janeiro de 2024. Nos valores da tabela constam os totais desreconhecidos das contas de
ativo, somando R$ 1.803.873.717,60 do programa Lei 8.727/93 e R$ 9.608.994,37 do programa MP 2.185/2001, contabilizados,
separadamente, em contas de controle no SIAFI. Sendo assim, o valor de estoque discriminado na tabela pode divergir do valor
contabilizado nas contas de ativo do SIAFI.
3
O saldo deste contrato é zerado todo início de mês, mediante pagamento integral dos valores.
Uma das principais variações ocorreu no programa da LC nº 159/17 – art. 9º-A, com um
acréscimo de cerca de 37,5%. Esse alto incremento encontra-se em consonância com a metodologia
do RRF, posto que recebe incorporações advindas de outros programas e de honras de aval realizadas
em nome dos entes que estão no regime.
91
Observa-se também variação negativa no estoque da DMLP, de 42,1%. Esse
comportamento se deve à proximidade do encerramento deste programa, previsto para abril de 2024,
o que faz com que o montante das garantias caucionadas em depósito, as quais são corrigidas ao longo
do tempo, se aproxime atualmente do montante devido pelos mutuários, o que vem estimulando os
devedores a usarem tais garantias para realizar quitações antecipadas, procedimento verificado a
partir de 2021.
Por seu turno, a redução no saldo da Lei nº 8.727/1993 (18% para receitas de demais
credores) decorre do fluxo normal de pagamentos de suas dívidas, isto é, amortização do principal da
dívida,quefaz com queo seu montante sereduza, principalmente pela proximidade de encerramento
de vários dos contratos.
Observa-se também queda significativa do saldo da Carteira de Saneamento, 10,5% em
relação ao final de 2022, também em decorrência da maior proximidade de encerramento dos
contratos. Por outro lado, registraram-se acréscimos nos saldos da Lei nº 9.496/97 e da LC 178/21, de
6% e 5,5%, respectivamente, que se justificam pela evolução normal de um contrato com o sistema de
pagamento do tipo Price.
5.3.1.1.3 Comparação entre os fluxos estimados e realizados dos últimos três exercícios
Quanto à evolução dos fluxos, a Tabela 60 apresentauma comparação entre os fluxos,
estimados e realizados, por exercício, segundo ativo/programa sob gestão da STN.
Tabela 60 - Fluxos de haveres e créditos, estimados e realizados, segundo ativo/programa
Ativo/ Programa
Fluxo
Valor Estimado (E)
Valor Realizado (R)
Variação(%)[1]
2021 2022 2023
Ac. Brasil-França (encerrado) E 1,1 - -
R 1,1 - -
% -1,3 - -
Carteira de Saneamento E 62,6 57,1 49,9
R 63,0 57,5 52,2
% 0,6 0,8 4,4
DMLP E 253,5 163,4 123,0
R 186,0 128,1 218,9
% -26,6 -21,6 77,9
Contratos de Cessão – Royalties (encerrado) E 8,4 - -
R 10,2 - -
% 21,9 - -
Lei nº 8.727/1993 - Receitas da União E - - 33,0
R - - 23,6
% - - -28,6
Lei nº 8.727/1993 - Demais Credores E 131,7 45,2 9,6
R 115,2 42,8 60,7
% -12,6 -5,3 532,9
Lei nº 9.496/1997 E 17.854,7 15.815,4 18.941,3
R 17.993,7 16.218,1 16.474,5
% 0,8 2,5 -13,0
MP nº 2.185/2001 E 2.890,0 24.496,9 315,2
R 2.911,5 2.585,8 322,5
% 0,7 -89,4 2,3
Recuperação de Avais Honrados (fora RRF) E - - -
R 1,5 29,3 7,6
% - -
92
Ativo/ Programa
Fluxo
Valor Estimado (E)
Valor Realizado (R)
Variação(%)[1]
2021 2022 2023
Regime de Recuperação Fiscal - Avais Honrados
(encerrado)
E - - -
R 467,4 - -
% - - -
Regime de Recuperação Fiscal - Contrato BACEN-
BANERJ (encerrado)
E
R
%
44,1
279,2
533,8
-
-
-
-
-
-
LC nº 159/2017 - Art. 9º A E
R
%
-
-
-
2.618,9
1.902,5
-27,4
3.283,7
3.456,7
5,3
LC nº 178/2021 E
R
%
-
-
-
812,2
611,9
-24,7
1.921,9
2.090,9
8,8
Lei Complementar nº 159/2017 - Art. 49 Decreto nº
10.681/21
E - - 503,4
R - - 412,7
% - - -18,0
Total E 21.246,1 44.009,3 25.181,1
R 22.028,8 21.575,9 23.120,3
% 3,7 -50,9 -8,2
1 Variação entre os valores estimados e realizados. Fonte e elaboração: STN/MF.
No tocante aos contratos de Ac. Brasil-França e de Cessão de Créditos - royalties, cabe
explicar que eles foram encerrados pelo decurso natural de tempo, com todo o saldo devedor sendo
quitado. Em relação aos contratos Aval Honrado - Conta A, Regime de Recuperação Fiscal - Avais
Honrados e Regime de Recuperação Fiscal - Contrato BACEN-BANERJ, não existe mais perspectiva de
recebimentos, uma vez que com a homologação do RRF do Rio de Janeiro, o saldo dessas dívidas foi
incorporado ao dos contratos do art. 9º-A e art. 23 da LC 178/2021.
Uma das maiores diferenças entre o estimado e o realizado para o ano de 2023 ocorreu
no programa da Lei nº 9.496/97. Isso porque a Lei Complementar nº 194/22 trouxe, em seu art. 3º,
determinação para a União deduzir do valor das parcelas dos contratos de dívida de Estados e Distrito
Federal parte das perdasde arrecadação destes entesem decorrência da reduçãode alíquota do ICMS
sobre combustíveis. Em um primeiro momento não houve consenso do valor a ser deduzido e nem de
que forma isso ocorreria. Desse modo, diversos entes buscaram liminares na justiça com o intuito de
cessar o pagamento de suas dívidas com a União, o que foi alcançado por alguns deles.
A questão foi resolvida em acordo entre a União e os Estados perante o STF, sendo
estipulado a compensação total no montante de R$ 27,015 bilhões. Após a homologação do acordo,
foi aprovada a Lei Complementar nº 201/23, que disciplinou o modo como se daria a compensação.
Dessa forma, parte do valor de acordado foi compensado por meio do abatimento de prestações
vincendas, sendo esse o critério principal, ao passo que a outra parte foi realizada por meio de
transferências da União aos Estados. Conforme disposto no art. 3º da Lei Complementar nº 201/23, a
União antecipou, em 2023, a compensação dos valores previstos para 2024 por meio de transferência
direta. Não houve alterações em relação ao cronograma de compensações de 2025. A Tabela 61 e
Tabela 62 apresentam os valores realizados de compensação, seja por abatimento de dívidas ou por
transferência direta e a estimativa para 2024 e 2025. Esses efeitos já estão considerados na projeção
dos fluxos para os próximos anos.
Tabela 61 - Informações sobre a compensação realizada no exercício de 2023
93
Em R$ milhões
Valor total a ser
compensado
Valor compensado (até
2023) 1
Valor compensado
acima do disposto no
Anexo da LC nº
201/20232 3
Valor já
compensado
líquido
27.014,90 22.496,20 -6.113,99 16.382,21
1
O valor compensado se refere a:
a) R$ 8.658,88 bilhões relativos aos valores de dívidas administradas não quitadas e avais honrados não recuperados por meio de
ações impetradas pelos Estados contra a União, compensados pela STN em 01/12/2023, utilizando limites de 2023 dos Estados do
AC, AL, ES, GO, MA, PI, RN, SP e SE, e limites de 2023 a 2025 dos Estados de MG e PE;
b) R$ 4.311,24 bilhões compensados pela STN por meio de prestações de dívidas administradas no período de junho/2023 a
dezembro/2023, utilizando limites de 2023 dos Estados que não excederam seus limites mediante compensações de valores por meio
de liminares judiciais;
c) R$ 810,58 milhões referentes ao exercício de 2023 executadas em dezembro/2023 por meio de transferências realizadas pela STN;
e
d) R$ 8.715,50 milhões referentes ao exercício de 2024 executadas em novembro e dezembro/2023 por meio de transferências
realizadas pela STN.
2
Valor excedente nominal, ou seja, sem atualização por encargos de adimplência.
3
Valor excedente nominal referente aos Estados de AL (R$ 230,52 milhões), MA (R$ 570,08 milhões), PE (R$ 271,05 milhões), PI (R$
396,36 milhões) e SP (R$ 4.645,98 milhões).
Fonte e elaboração: STN/MF.
Tabela 62- Comparação das compensações realizadas e previstas
Forma de compensação
Valor Estimado (E)
Valor Realizado (R)
Variação (%)
2023[2]
2024 2025 Total
Compensação com abatimento de
prestações ou honras de aval
realizadas[1]
E 13.198,33 0 4.036,91 17.235,24
R 12.970,12 0 - -
% -1,73 - - -
Compensação com transferências E 9.498,97 0 280,76 9.779,73
R 9.526,08 0 - -
% 0,29 - - -
Total E 22.697,30 0 4.317,67 27.014,97
R 22.496,20 0 - -
% -0,89 0 - -
1
O valor compensado se refere a:
a) R$ 8.658,88 bilhões relativos aos valores de dívidas administradas não quitadas e avais honrados não
recuperados por meio de ações impetradas pelos Estados contra a União, compensados pela STN em
01/12/2023, utilizando limites de 2023 dos Estados do AC, AL, ES, GO, MA, PI, RN, SP e SE, e limites de 2023
a 2025 dos Estados de MG e PE.
b) R$ 4.311,24 bilhões compensados pela STN por meio de prestações de dívidas administradas no período
de junho/2023 a dezembro/2023, utilizando limites de 2023 dos Estados que não excederam seus limites
mediante compensações de valores por meio de liminares judiciais.
2
Com a antecipaçãodos valores dos limites de 2024 dos Estados para o exercício de 2023 em decorrência da
publicação da LC nº 201/2023, os valores previstos para compensação mediante transferências foram
executados pela STN da seguinte forma:
a) R$ 810,58 milhões referentes ao exercício de 2023 foram transferidos aos Estados em dezembro/2023; e
b) R$ 8.715,50 milhões referentes ao exercício de 2024 foram transferidos aos Estados em novembro e
dezembro/2023.
Fonte e elaboração: STN/MF.
Assim, com as compensações autorizadas pela LC nº 201/2023, houve uma redução nos
recebimentos provenientes principalmente dos programas da Lei nº 9.496/97 e do Art. 49 do Decreto
10.681/21. Mesmo que ao longo do ano tenham sido realizadas reestimativas dos fluxos de
recebimentos já considerando a situação descrita, a projeção inicial não previa essas compensações no
montante posteriormente acordado, motivo esse que explica a diferença entre o estimado e o
realizado para esses programas.
94
No caso do programa da Lei nº 8.727/93 – Demais Credores, houve um recebimento
acima do esperado, explicado pela execução dos pagamentos relativos ao mutuário Niterói-Prev, que
por se tratar de uma dívida já vencida e cuja exigibilidade estava suspensa em face de decisão judicial,
não estava sendo prevista anteriormente.
O Estado de Minas Gerais obteve por decisão judicial a prorrogação do seu pedido de
homologação ao RRF. Inicialmente considerava-se que tal homologação ocorreria até junho de 2023,
posteriormente prorrogada para dezembro de 2023. Entretanto, no final do ano passado o Supremo
Tribunal Federal (STF) prorrogou por 120 dias o prazo para o Estado negociar sua adesão ao RRF junto
à União. Com a decisão, a data-limite para a adesão ao RRF passou de 20/12/2023 para 18/04/2024.
Esse fator impacta dois programas: Lei Complementar nº 159/2017 - art. 9º-A, que deixa
de contabilizar os valores provenientes do Estado e, portanto, apresenta fluxo a menor; e Lei
Complementar nº 178/2021, que vem apresentando um volume de recebimentos a maior (enquanto
não for homologado o RRF, o Estado deve pagar as prestações do programa).
5.3.1.1.4 Estimativa dos fluxos para o exercício atual e dos três próximos exercícios
A Tabela 63 a seguir apresenta o estoque das dívidas de estados e municípios
administradas pela União, bem como a previsão de recebimento para osanos de 2024 a 2027.