NOTA TÉCNICA Nº 6/2024 (parte 48 de 58)

4.750,7
103,1%
2.021,4
4.769,9
136,0%
554,7
1.564,1
182,0%
Operações de Crédito à Exportação E
R
%
1.279,6
1.254,8
-1,9%
882,2
1.328,6
50,6%
734,9
667,5
-9,2%
813,0
798,5
-1,8%
891,6
797,9
-10,5%
81
Em R$ milhões
Haver Financeiro
Fluxo
Valor Estimado (E)
Valor Realizado (R)
Variação1
(%)
2019 2020 2021 2022 2023
Empréstimos a Entidades Não Financeiras E
R
%
21,9
23,1
5,6%
21,9
29,8
36,1%
25,2
30,3
20,4%
32,4
29,2
-9,8%
11,8
10,6
-10,7%
Programa Emergencial de Suporte ao Emprego - PESE/FOPAG E
R
%
-
-
-
-
22,9
-
0,0
2.344,1
-
2.538,8
2.574,2
1,4%
1.922,9
1.633,6
-15,0%
Total E
R
%
38.382,2
152.118,8
296,3%
32.072,4
29.866,0
-6,87%
19.763,6
87.152,9
340,9%
74.996,1
95.870,5
27,8%
24.313,4
16.871,3
-30,6%
1
Variação entre os valores estimados e realizados.
Fonte e elaboração: STN/MF.
No caso das Operações de Cessões de Crédito (ou Estruturadas), o parágrafo 11 do art.
100 da Constituição Federal, alterado pela Emenda Constitucional nº 113/2021, facultou aos credores
de precatórios a oferta de créditos líquidos e certos, próprios ou adquiridos de terceiros, para quitação
de débitos com a União, nos casos que especifica. Com base nesse dispositivo, foram recebidos
requerimentos de quitação das parcelas de arrendamento e concessão por meio de uso de créditos
dessa natureza, em substituição aos pagamentos mediante Guia de Recolhimento à União, tendo sido
reportado referido Risco Fiscal no PLDO 2024. Entretanto, recentemente, diante dos julgados da Ação
Direta de Inconstitucionalidade nº 7064 e nº 7047, pelo Supremo Tribunal Federal, entre outras
decisões, foi excluída a expressão “com auto aplicabilidade para a União” do art. 100, § 11, da
Constituição, com redação da EC113/21. Diante disso, referido Risco Fiscal foi excluído do PLDO 2025.
A variação observada nas operações de crédito rural, deriva sobretudo da liquidação do
estoque de operações de Securitização Agrícola e do Programa Especial de Saneamento de Ativos -
PESA, adquiridas pela União, observado o disposto na MP 2.196/2001, sendo parte expressiva dos
recursos percebidas em decorrência do vencimento dos Títulos Certificados do Tesouro Nacional –
CTN. Estes Títulos foram inicialmente emitidos pela União como garantia do principal das operações
de PESA e depositados na Central de Custódia e de Liquidação Financeira de Títulos Privados – CETIP
em nome das instituições financeiras beneficiadas.
No caso dos empréstimos concedidos às instituições financeiras, a variação observada
decorre sobretudo das liquidações antecipadas realizadas pelas instituições financeiras federais. No
caso do BNDES, as amortizações antecipadas totalizaram, em 2018 e 2019, respectivamente, R$ 130
bilhões e R$ 100 bilhões. Em 2019, ainda houve amortizações de contratos do BNB e da CAIXA que
totalizaram R$ 11,6 bilhões. Uma vez que a decisão de amortizar extraordinariamente um empréstimo
cabe ao tomador, não é possível à União projetar esses eventos financeiros com uma razoável
confiança. Assim, essas liquidações, em geral, não compõem a previsão de receita realizada.
Já em 2020, as receitas referentes a empréstimos concedidos às instituições financeiras
apresentaram uma queda em relação ao que havia sido previsto inicialmente, como consequência da
forte redução das taxas de juros que remuneram os contratos de financiamento do BNDES, bem como
das amortizações antecipadas no final do exercício de 2019, as quais reduziram a base sobre a qual as
parcelas de principal e juros são calculadas.
Em 2021, porém, as receitas referentes a empréstimos concedidos às instituições
financeiras voltaram a apresentar valores realizados acima dos valores previstos, por conta,
82
principalmente, do Acórdão TCU nº 56/2021-Plenário, que firmou entendimento de que são irregulares
os contratos de concessão de crédito firmados entre a União e suas instituições financeiras controladas
realizados por meio da emissão direta de títulos da dívida pública. O referido Acórdão também
determinou a definição de um cronograma para a devolução desses valores à União, o que resultou
em amortizações antecipadas do BNDES que totalizaram R$ 63 bilhões em 2021 e R$ 72 bilhões em
2022.
Já em 2023, o BNDES propôs ao TCU um novo cronograma de devolução ao Tesouro
Nacional em outubro, que foi considerado adequado pelo Tribunal “tendo em vista a necessidade de
atendimento ao Índice de Caixa Mínimo (ICM) e demais critérios de regulação e de segurança do
sistema bancário”. Dessa forma, o pagamento extraordinário que seria realizado em 2023, foi diluído
em pagamentos extraordinários até 2030.
Quanto às diferenças entre as receitas previstas e executadas de operações
estruturadas, esclarecemos que as mesmas dizem respeito, em sua maior parte, ao Contrato nº
808/PGFN/CAF, de 28/12/2012, cujas receitas não eram estimadas em razão do grau de incerteza
percebido à época em que foram realizadas as projeções. Parte menos significativa da diferença é
devida à variação nos índices de correção dos contratos, tais como o IGP-M, IPCA e o câmbio do dólar
americano, que tiveram relevante aumento durante o período. O referido contrato foi liquidado em
2023.
No que se refere ao Programa Emergencial de Suporte ao Emprego – Pese/Fopag,
destaca-se que programa previu linha de crédito especial para pequenas e médias empresas pagarem
salários, bem como algumas verbas trabalhistas, durante o estado de calamidade pública decorrente
do novo coronavírus. A diferença entre os valores previstos e realizados no PESE decorre da
inadimplência dos mutuários no Programa, sendo que, conforme previsto no art. 8º da Lei nº 14.043,
de 19/08/2020, que instituiu o Programa, as instituições financeiras deverão leiloar, após o período de
amortização da última parcela passível de vencimento no âmbito do Programa, todos os créditos
eventualmente remanescentes a título de recuperação e recolher o saldo final à União por intermédio
do BNDES.
Em relação às estimativas de fluxo, a Tabela 51 apresenta os respectivos valores a
receber, por exercício, segundo haver financeiro, bem como a categorização do impacto gerado em
financeiro ou primário.
Tabela 51 - Fluxos estimados, segundo haver financeiro sob gestão da STN, por exercício
Em R$ milhões
Haver Financeiro
Estoque
Valor
Realizado
Fluxo
Valor Estimado 2
Impacto
Financeiro (F)
Primário (P)
20231
2024 2025 2026 2027
Empréstimos às Instituições Financeiras 81.856,2 7.712,3 7.499,7 7.596,8 9.305,5 F
Operações de Crédito Rural 3.241,2 1.677,9 1.198,5 26,6 28,9 F
OperaçõesdeCessõesdeCrédito(ouestruturadas) 3.803,2 1.146,9 1.070,8 632,0 218,8 F
Operações de Crédito à Exportação 5.409,0 896,8 561,4 541,0 470,7 P
Empréstimos a Entidades Não Financeiras 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 F
Programa Emergencial de Suporte ao Emprego -
PESE/FOPAG
753,7 0,0 0,0 0,0 0,0 P
RFFSA – Sucessões (Ex-FC) - 661,7 667,4 400,4 200,3 F
Total 95.063,4 12.095,7 10.997,7 9.196,8 10.224,2
1
Posição em 31/12/2023.
2
No caso das receitas referentes ao PESE, PROEX, Securitização e PRONAF, a metodologia de projeção das receitas já considera as inadimplências
históricas ou informadas pelos gestores dos programas. Dessa forma, não se vislumbram outras prováveis frustrações de receita, e, consequentemente,
riscos fiscais. Na estimativa de receitas do PROEX foram consideradas aquelas decorrentes de novas contratações. Tais operações podem vir a não se
83
concretizar. Nesse caso, entretanto, também não haverá despesa para a União com a disponibilização dos recursos para sua contratação. Ou seja, uma
possível frustração dessas receitas é acompanhada da correspondente reduçãodas despesas, mantendo o equilíbrio e afastando o risco fiscal.
Fonte e elaboração: STN/MF.
5.2.3.3 Riscos fiscais mapeados e mensurados
No que tange àgestão deriscos dacarteira, entende-seque osriscos fiscaisdecorrentes
desses haveres são reflexos dos riscos de crédito e liquidez inerentes às operações supramencionadas.
No período em questão não foram identificados riscos relevantes na referida carteira
sob gestão da STN. Cumpre destacar o registro no SIAFI do valor de R$ 5,28 bilhões, posição de
31.12.2023, referente a ajustes para perdas. Nas operações referentes a PROEX, PRONAF, Cacau,
Securitização, PESA e PESE, essa conta contém os registros de ajustes de perdas que são apurados junto
às instituições financeiras que possuem saldo na carteira das operações de crédito. A constituição do
Ajuste para Perdas em Créditos, bem como as atualizações posteriores (acréscimos ou decréscimos),
são realizadas mediante a circularização com as instituições financeiras, bem como em metodologia
que busque refletir a situação patrimonial adequadamente.
5.2.3.4 Providências a serem tomadas na hipótese de concretização dos passivos contingentes e
outros riscos fiscais
No acompanhamento dos haveres financeiros da União não relacionados a entes
federativos, sob a gestão da STN, há operações em que o risco de inadimplência é garantida por parte
relacionada e, por outro lado, há casos em que o risco de não recebimento dos recursos é
responsabilidade da União, conforme a norma ou ato que lhes deu origem.
Quando configurada inadimplência, sendo o garantidor parte relacionada da União, a
STN inicia processo de conciliação e cobrança dos valores devidos, com o próprio garantidor. Já no
segundo caso, são adotadas as medidas de cobrança dos valores inadimplidos e, caso não pagas,
promove-se a inscrição dos débitos em Dívida Ativa da União - DAU para que a Procuradoria-Geral da
Fazenda Nacional - PGFN possa realizar a cobrança e execução dos mesmos.
5.2.4 Fundos Constitucionais de Financiamento
Trata-se de haveres referentes ao patrimônio dos fundos constitucionais de
financiamentodo Norte(FNO), doNordeste (FNE)e do Centro-Oeste(FCO). Taisfundos sãooconjunto
de recursos da União destinados à aplicação em programas de financiamento ao setor produtivo
naquelas regiões com a finalidade de promover seu desenvolvimento econômico e social. Foram
criados pela Lei nº 7.827, de 1989, que regulamentou o artigo 159, inciso I, alínea “c”, da Constituição
Federal de1988.Esses recursos sãorepassadosaoBancoda Amazônia,aoBanco doNordestedoBrasil
e ao Banco do Brasil, que administram, respectivamente, o FNO, o FNE e o FCO, e atuam como
instituições financeiras federais de caráter regional. O patrimônio dos fundos constitui um haver da
União, que não se confunde com o patrimônio dos bancos administradores.
A Tabela 52 apresenta a evolução do estoque dos haveres referentes aos Fundos
Constitucionais, por exercício.
Tabela 52 - Evolução do estoque dos haveres referentes aos Fundos Constitucionais, por exercício
84
Em R$ milhões
Estoque
Valor Realizado ($)1
Variação (%)2
2019 2020 2021 2022 2023
153.560,3 165.565,0 184.171,3 210.245,0 236.610,3
9,1% 7,8% 11,2% 14,2% 12,5%
1
Estoque dos haveres referentes aos Fundos Constitucionais corresponde ao seu patrimônio
líquido apurado em 31/12 de cada ano, constituído pela carteira de crédito líquida de provisões
e pelos recursos transferidos aos bancos administradores e ainda nãoaplicados em
financiamentos (disponibilidades).
2
Variação percentual calculada em relação ao exercício anterior.
Fonte e elaboração: STN/MF. Bancos Administradores dos Fundos Constitucionais.
Tendo em vista ser a primeira vez em que o fluxo de amortizações das operações de
crédito dos Fundos Constitucionais é oficialmente divulgado no Anexo de Riscos Fiscais, a Tabela 53
apresenta apenas as informações dos dados realizados, o que inviabilizou a análise de eventuais
desvios desses valores frente às projeções. Para os próximos exercícios, os dados realizados serão
comparados com as projeções apresentadas na Tabela 54.
Tabela 53 - Fluxos realizados de amortizações das operações de crédito dos Fundos Constitucionais, por
exercício
Em R$ milhões
2019 2020 2021 2022 2023
19.479,6 17.549,0 27.997,1 26.445,4 29.372,0
Fonte e elaboração: STN/MF. Bancos Administradores dos Fundos Constitucionais.
Tabela 54 - Fluxos estimados de amortizações das operações de crédito dos Fundos Constitucionais, por
exercício
Em R$ milhões
Estoque
2023
Fluxo Impacto
Financeiro
(F)
Primário (P)
2024 2025 2026 2027
236.610,3 32.135,8 36.977,3 39.993,4 43.286,9 F
Fonte e elaboração: STN/MF. Bancos Administradores dos Fundos Constitucionais.
Importante esclarecer que as amortizações de operações de crédito com recursos dos
Fundos Constitucionais não geram impacto primário, uma vez que já estão computadas no saldo a
receber da carteira de crédito dos fundos. Por outro lado, o não recebimento de tais recursos em
função de inadimplência sensibilizaria o resultado primário por meio do registro de despesas com
provisões para créditos de liquidação duvidosa (PCLD).
Quanto às operações dos Fundos Constitucionais, que estão sob gestão do Banco da
Amazônia, Banco do Nordeste do Brasil e Banco do Brasil, o risco fiscal se reflete na PCLD. A Portaria
Interministerial nº 11, de 28 de dezembro de 2005, editada pelos Ministérios da Integração Nacional –
MI e da Fazenda – MF, estabelece as normas de contabilização e de estruturação dos balanços dos
fundos FNO, FNE e FCO, bem como os critérios para provisões e registro de prejuízos. De acordo com
os critérios estabelecidos em seu artigo 3º, nas operações em que os Fundos assumam risco integral
ou compartilhado, o banco administrador de cada Fundo deve constituir provisão para créditos de
liquidaçãoduvidosa referentes às parcelasdo principal e encargosvencidos hámais decento e oitenta
85
dias. Tais provisionamentos resultam em déficit primário no momento de sua ocorrência. A Tabela 55
apresenta as estimativas dos riscos fiscais.
Tabela 55 - Estimativas dos riscos fiscais por haver financeiro
Em R$ milhões
Riscos Fiscais
2024 2025 2026 2027
830,4 845,4 863,9 885,3
Fonte e elaboração: STN/MF. Bancos Administradores dos Fundos Constitucionais.
Em caso de materialização dos riscos fiscais, as providências compreendem a revisão
das estimativas de resultado primário dos fundos constitucionais no âmbito do Relatório de Avaliação
de Receitas e Despesas Primárias e reforço dos esforços para recuperação de perdas empreendidos
pelos bancos administradores.
5.3 OUTROS RISCOS ESPECÍFICOS
Nesta seção serão analisados os riscos fiscais que, por sua especificidade ou para fins
didáticos, não foram incorporados nas categorias avaliadas anteriormente, seja de Ativos ou Passivos
Contingentes. Serão apresentados os riscos fiscais relacionados aos Entes Subnacionais, às Parcerias
Público Privadase Concessões, às Empresas Estatais, ao Fundo deFinanciamento Estudantil – Fies,aos
Riscos do Sistema Financeiro, as estimativas de impactos fiscais decorrentes da mudança demográfica
e, por fim, aos Riscos Ambientais.
5.3.1 Entes Subnacionais
A exposição da União a riscos fiscais decorrentes de entes subnacionais tem duas fontes
importantes: o não pagamento de débitos financeiros dos entes subnacionais junto à União; a honra
de garantias da União em empréstimos contraídos pelos entes subnacionais com sua garantia; e a
aprovação de propostas legislativas que impliquem ampliação de repasses financeiros federais.
Os créditos financeiros da União são provenientes de programas de financiamento e
refinanciamento de dívidas estaduais e municipais promovidos pela União, enquanto as garantias da
União são concedidas em empréstimos externos e internos contraídos pelos entes subnacionais. As
contragarantias são as contrapartidas das concessões de garantias pela União em operações de
crédito, em valor suficiente para cobertura dos compromissos financeiros assumidos.
A Tabela 56 apresenta o estoque e o fluxo de pagamentos esperados desses créditos
financeiros e garantias. Os fluxos de recebimento de dívidas refinanciadas já consideram as dinâmicas
de pagamento dos estados no Regime de Recuperação Fiscal (Rio de Janeiro, Goiás, Rio Grande do Sul
e Minas Gerais). Além disso, o fluxo de recebimentos da Lei nº 9.496/97 leva em consideração os
efeitos da compensação financeira promovida pela Lei Complementar nº 20124, de 2023, que incide
sobre contratos de dívida com a União.
Tabela 56 - Riscos Fiscais Decorrentes dos Haveres e das Garantias Junto aos Estados e Municípios
24
Essa Lei Complementar instituiu uma compensação financeira aos estados pela redução de alíquotas de ICMS que
decorreu da aprovação da Lei Complementar nº 194, de 2022.
86
Em R$ bilhões
Haveres/Passivos Estoque 1 Fluxo de Recebimentos / Pagamentos
2024 2025 2026 2027
Haveres 757,2 40,0 42,3 52,1 57,4
Lei nº 9.496/1997 2 588,7 27,1 28,2 33,7 36,8
Lei nº 8.727/1993 3 6,1 0,1 0,1 0,2 0,3
Carteira de Saneamento 0,3 0,1 0,1 0,1 0,1
DMLP 4 2,4 0,1 0,0 0,0 0,0
MP nº 2.185/2001 4,0 0,3 0,3 0,4 0,4
LC nº 159/2017 – Art. 9º A e Decreto 115,0 11,5 13,5 17,6 19,7
LC nº 178/2021 – Art. 23 40,7 0,8 0,1 0,1 0,1
Passivos Contingentes 239,2 13,1 13,3 13,0 12,5
Garantias a Estados - Internas 90,2 7,1 7,2 6,9 6,5
Garantias a Estados - Externas 112,4 6,0 6,1 6,1 6,0
Garantias a Municípios - Internas 14,4 0,0 0,0 0,0 0,0
Garantias a Municípios - Externas 22,2 0,0 0,0 0,0 0,0
Total 996,4 53,1 55,6 65,1 69,9
1 Posições das dívidas administradas: 31/12/2023. Posição das garantias: 31/12/2023.
2
Lei nº 9.496/1997 considerando a aplicação doRRF aos estados de Goiás (a partir de jan/2022), Rio Grande do Sule Rio de Janeiro
(a partir de jun/2022), além de Minas Gerais (previsão a partir de dez/2023).
3
Lei 8.727/1993 considerando a aplicação doRRF ao estado de Goiás (a partir de jan/2022).
4
Os valores de DMLP consideram apenas os juros, porque a amortização em 2024 não vai ser paga à União.
Fonte e Elaboração: STN/MF.
Em 2022, a União honrou R$ 9,8 bilhões em dívidas inadimplidas de estados e municípios
e, em 2023, esse valor foi de R$ 12,3 bilhões. Até fevereiro de 2024, a União já havia sido instada a
custear R$ 1,6 bilhão em inadimplências estaduais e municipais.
A EC nº 109/2021 revogou a obrigação da União de financiar a quitação dos saldos
remanescentes de precatórios de estados e municípios ao final de 2024, porém há uma ação em
andamento para reverter essa decisão. O estoque atual de precatórios é de R$ 166,3 bilhões. Em caso
de obrigação de fornecer uma linha de crédito, o impacto financeiro seria igual a esse valor.
Tabela 57 - Riscos Fiscais Decorrentes de Relações Intergovernamentais
Em R$ bilhões
Riscos Fiscais
Estoque1
Valor ($)
% do PIB
Decorrentes de Haveres 757,2
6,9%
Decorrentes de Garantias 239,2
2,2%
Liminares à EC nº 109/2021 166,3
1,5%
Total 1.162,7
10,6%
1
Posição de 31/12/23
Fonte e Elaboração: STN/MF.
A Tabela 57 consolida os riscos fiscais decorrentes das relações intergovernamentais. A
exposição da União a riscos decorrentes de inadimplência no pagamento de dívidas e ao pagamento
de honras em garantias concedidas chega a R$ 1.162,7 bilhões, ou 10,6% do PIB.
A aprovação de benefícios tributários de IPI também constitui um risco fiscal para a
União, uma vez que esse tributo compõe a base de cálculo dosrepasses do FPE, FPM e IPI-Exportação,
fazendo com que quase 60% de sua arrecadação seja destinada a governos estaduais e municipais. O
87
risco decorre da possibilidade de a União ser instada judicialmente a arcar unilateralmente com a perda
de arrecadação, uma vez que os incentivos foram concedidos sem consulta aos entes subnacionais,
havendo precedente quanto a isso em nível estadual. Estima-se que a renúncia tributária de IPI em
2024 seja de R$36,5 bilhões eque a perda de receita para o FPE, FPM e IPI-Exportação seja de R$ 20,8
bilhões em 2024.
Além disso, a Lei nº 11.738, de 2008, estabeleceu que a União deve complementar
eventuais insuficiências de recursos financeiros constitucionalmente vinculados à educação nos
estados e municípios para custear o piso nacional do magistério. O crescimento acelerado desse piso,
sistematicamente acima da inflação e estabelecido à revelia das realidades econômicas regionais e
locais, pode ensejar a necessidade de destinação anual de dotações orçamentárias federais a partir de
R$ 3,3 bilhões.
Os episódios de inadimplências de pagamentos por parte dos entes federativos
subnacionais e as necessidades de socorros financeiros estendidos por meio do refinanciamento de
dívidas decorrem de desequilíbrios das contas públicas de parcela dos estados e municípios. A União,
por meio da STN, monitora as finanças dos governos regionais e locais com o objetivo de definir
condições para concessão de garantia e mitigar riscos fiscais. O acompanhamento de indicadores de
desempenho e do panorama das finanças públicas dos estados e das capitais estaduais é apresentado
no Boletim de Finanças dos Entes Subnacionais, publicado anualmente pela STN.
Nas subseções a seguir serão conceituados e detalhados os haveres financeiros
relacionados aos entes subnacionais. Nela, os haveres financeiros da União serão fundamentados de
acordo com as normas e atos que lhes deram origem e serão acompanhados dos demonstrativos da
evolução nos últimos 3 anos e estimativas de fluxos futuros para os próximos 3 exercícios, além das
estimativas de impacto nas contas públicas. Na sequência, serão detalhadas as informações de
garantias prestadas aos entes subnacionais e as contragarantias em operações de crédito garantidas
pela União, fazendo-se o mapeamento dos diversos riscos fiscais agrupando-os de acordo com sua
natureza (ações judiciais, frustração de receitas e incertezas legislativas). Apresenta-se, também, a
evolução do estoque de contragarantias não executadas e a mensuração do impacto nas contas
públicas. Por fim, é exposta a estimativa de ressarcimento das honras realizadas pela União.