CIRCULAR Nº 51, DE 1º DE OUTUBRO DE 2024 (parte 5 de 8)

Assim, as políticas industriais chinesas determinam que os governos central e locais devem alocar, de modo preferencial, terrenos para o desenvolvimento de indústrias
prioritárias, entre elas a indústria siderúrgica. Além disso, a Decisão nº 40 do Conselho de Estado Chinês, determina que os governos de todas as províncias, regiões autônomas e
municipalidades devem formular políticas sobre o uso da terra para implementar as políticas industriais chinesas, que designam a indústria siderúrgica como uma indústria prioritária.
Como exemplos de política implementada de acordo com tal orientação, tem se o 'Iron and Steel Industry Adjustment and Revitalization Plan Outline', da província de Jiangsu, que
determina que as agências governamentais devem dar prioridade para o uso da terra para projetos da indústria siderúrgica, e o 'Iron and Steel Industry Adjustment and Revitalization
Plan', da província de Guangdong, o qual determina que o governo provincial incentiva grandes plantas siderúrgicas a se estabelecerem em áreas específicas.
245. Já quanto ao do real significado do 14º Plano Quinquenal, o Documento de Trabalho Europeu afirma:
When looking at the entirety of the planning system in China, it becomes apparent what the general notions of the 14h FYP effectively mean. The concept of 'promot[ing] the
high-quality development of the manufacturing industry' (see Section 4.2.5.) is turned into a list of individual product / product ranges in selected industrial sectors earmarked for preferential
development by the government authorities (see Section 4.2.6). The mention of 'enhanc[ing] the competitive advantage of the manufacturing industry' (see Section 4.2.5) or the 'introduction
of new construction, integration and reorganization, [to] cultivate a group of backbone enterprises and high-growth enterprises [...] and promot[ing] the establishment of industry alliances'
(see Section 4.2.5) effectively aims at eliminating competition through regrouping, reorganization and relocating of industries. Finally, 'increas[ing] investment in and support for
manufacturing resources', as well as 'coordinat[ing] and arrang[ing] funds to support the construction of major industrial projects in the manufacturing industry' (see Section 4.2.5) points
towards availability of various support policies and tools, not least financial, for the selected projects and sectors (see Sections 4.2.6 and 4.3.3).
246. Sobre o alinhamento das atividades da indústria (SOEs ou privadas) aos objetivos estabelecidos pelo governo chinês, é importante considerar que:
The Chinese businesses, state-owned as well as private, have therefore a strong incentive to align their activities with the priorities identified in the relevant plans, as being
consistent with the plans is more likely to result in favorable treatment by the government authorities, typically in terms of market access or financial support. (...) In this sense, the
planning system represents an additional component through which the authorities exercise control of private business against the background of the ongoing wider ideological debate
in China on the role of the private sector in the country's economy [nota de rodapé omitida]"14 "Overall, the structure of the existing planning system, as well as substance of the
set of 14th FYPs at the respective levels of administration, suggests that even though the planning documents maintain the stated objective of allowing the markets to play a decisive
role in resource allocation (see Sections 4.2), the Chinese leadership continues to rely on a planning mechanism to strongly encourage the direction of resources towards sectors deemed
to be strategic or otherwise important, thereby setting the conditions of competition based on a public policy objectives and maintaining a decisive impact on the economy.
247. Ainda sobre as SOEs, o documento da CE ressalta que
Thus, the recent developments provide a confirmation that despite the permanent process of reforming the Chinese SOE sector, a market-oriented transformation of SOEs
based on concepts such as competitive neutrality has actually been removed from the agenda of the Chinese authorities. These recent policy documents do not even refer to market-
oriented reforms anymore as one of policy goals which should possibly be balanced with other objectives. Instead, any partial adjustments aimed for instance at improving the financial
health of SOEs or increasing the participation of private capital in SOEs are embedded in the narrative of strengthening the Party leadership. Under this overarching goal, SOEs remain
- and are explicitly referred to as such - part of a wider strategy of creating strong industrial entities which will undertake a national mission of innovation in strategic (technological)
areas [nota de rodapé omitida]
248. As SOEs representam uma parcela importante da economia chinesa, situação que, até onde é possível prever, não deve se modificar, especialmente porque são
consideradas um pilar do "socialismo de mercado chinês":
Chinese authorities have further continued controlling the behaviour of SOEs by means of nominating and dismissing its management, as well as by making the Party involved
in SOEs' decision-making (see Section 5.5.2). Moreover, the Chinese government has developed a number of novel instruments and policies which extend the reach of the state sector
- and therefore of the state authorities - into the privately owned enterprises and serve the long-term goals of achieving technological independence and strategic dominance (see
Section 3.3.2 and Chapter 2). In any event, while the motivations of specific instances of supervision and guidance over SOEs may vary, the overall developments in China confirm
that the goals of market-oriented reforms, which may have been present in the State authorities' considerations still around 2013 (see Section 5.3), gave way to the Government's
determination to further develop the dominant role of the state-owned economy, in particular by selectively creating large SOEs, shielded from competition domestically and expanding
internationally. Such SOEs are meant to serve the Government's strategic industrial policies rather than focus on their own economic performance (see Section 5.5). In other words,
the management of SOEs does not appear to be conducted on an arm's length basis, contrary to normal practice in modern market-based economies.
249. Além disso, o próprio DECOM, na Circular SECEX nº 10, de 2024 afirmou que:
108. Além da propriedade direta de empresas, o controle do Governo pode ser exercido de facto por meio de uma série de outros instrumentos. Nesse aspecto, os estudos
de caso apresentados jogam luz à complexa relação entre o Estado, o Partido Comunista Chinês (PCC) e empresas estatais e privadas. Empresas (inclusive privadas, como a maior
siderúrgica privada da China) possuem comitês do PCC em suas estruturas, e executivos de alto escalão que não são apenas filiados ao Partido, mas que apresentam currículo extenso
com passagens em diversos postos do Estado e do Partido. (...)
250. Outro aspecto relevante considerado pela autoridade investigadora diz respeito à lucratividade, afetada pelo excesso de capacidade, de forma que
91 (...) No nível global, os efeitos do excesso de capacidade são transmitidos através do comércio; excesso de capacidade pode levar a surtos de exportação, levando a queda
de preços e perda de quota para produtores domésticos concorrentes na importação (OCDE, 2015).
251. É importante, ainda, considerar que:
93. Dados atualizados da OCDE, apresentados no Relatório Latest Developments in Steelmaking Capacity 2023, indicam que a expansão da capacidade continua a um ritmo
robusto, frequentemente em busca de mercados para exportação. Apenas em 2022, a capacidade global de produção de aços aumentou em 32,1 milhões de toneladas métricas (mmt)
alcançando 2.549,1 mmt, o nível mais elevado de capacidade global da história. O relatório ainda indica que a capacidade de produção mundial deve continuar a expandir nos próximos
anos, sendo que a China e a Índia, os dois maiores produtores de aço, continuarão a representar cerca da metade da capacidade global de produção de aço.
94. O relatório aponta ainda que a capacidade de produção de aços na China foi reduzida por quatro anos consecutivos, até 2018. Contudo, tal capacidade tem aumentado
desde então, de modo que alcançou 1.149.9 mmt, em 2022.
95. O DECOM já identificou, em investigações de defesa comercial anteriores, que a margem de lucro das indústrias siderúrgicas chinesas é, em média, mais baixa do que
a de suas congêneres do resto do mundo. Ademais, esta margem de lucro teria se reduzido significativamente no período posterior a 2008, em linha com o aumento da capacidade
ociosa observada no período. Segundo a McKinsey, estas margens não permitiriam a sobrevivência das empresas nem mesmo no curto prazo
252. Dados mais recentes demonstram que esse cenário não mudou. O relatório da OCDE citado pelo DECOM concluiu:
Global steelmaking capacity continues to increase at a rapid pace in a period of weakening steel market conditions. A total of 329 steel investment projects are either
currently underway or in the planning stages around the world. The three-year period of 2023-25 alone will see an additional 59.9 mmt of capacity coming on stream, with an
additional 106.2 mmt potentially being added according to announced plans by steel companies. In total, therefore, gross capacity additions could amount to 166.1 mmt globally from
2023 to 2025.
253. Ficou demonstrado o aumento da participação da China na capacidade ociosa mundial, que cresceu sem se fazer acompanhar de aumento proporcional da demanda.
Quanto a esse aspecto, conforme análise empreendida nos parágrafos 85 em diante da Circular SECEX nº 10, de 2024, o DECOM concluiu:
88. Dessa forma, seria possível argumentar que a China contribuiu significativamente para o excesso de capacidade de aço no mundo, especialmente a partir de
2008.
254. A leitura dos documentos mencionados e, em especial, a análise empreendida pela autoridade investigadora em diversas oportunidades, permite concluir que o
persistente excesso de capacidade indica a interferência do governo, de forma a impedir ajustes que ocorreriam em mercados competitivos. Isso pode ser explicado por diversos
fatores, como a atribuição de importância estratégica à indústria do aço. Além disso, em cenários de crise, a atuação do governo, especialmente a nível local, também pode ocorrer
no sentido de preservar o emprego e evitar outros problemas que decorreriam da redução da capacidade instalada.
255. A propósito, é importante recordar que de acordo com o próprio DECOM
148. (...) a variedade e o nível de concessão de subsídios, em conjunto com outras formas de intervenção governamental, poderão resultar em tamanho grau de distorção
dos incentivos que, no limite, acabam fazendo com que deixem de prevalecer condições de economia de mercado em determinado segmento.
149. De fato, todos os dados apontam para um alto nível de concessão de subsídios do setor siderúrgico chinês. 150. Com base em dado extraído do Integrated Trade
Intelligence Portal (I-TIP) da OMC, referente aos códigos SH 72 e 73, foram iniciadas 78 investigações de subsídios sobre as importações chinesas de aço até 2020, sendo todas elas
iniciadas depois de 2007.
256. Embora a petição em tela não diga respeito a subsídios, a peticionária disse entender que a referência ao elevado número de investigações da espécie é relevante,
pois, analisada em conjunto com os demais elementos de prova apresentados, demonstram de forma cristalina o elevado grau de interferência do governo chinês no setor
siderúrgico.
257. Sobre a estrutura de mercado e o controle estatal, o DECOM, na mencionada Circular SECEX nº 10, em alusão ao relatório da OCDE anteriormente citado,
afirma:
101. De acordo com o mesmo estudo, os governos teriam vários motivos para intervir no setor siderúrgicos, que muitas vezes é considerado estratégico, uma vez que
serviriam a propósitos de desenvolvimento industrial ou mesmo de defesa nacional.
102. (...) a definição de empresas estatais (SOEs - State Owned Entrprises) é complexa, porque envolve determinar o grau de controle que o estado pode exercer sobre
uma empresa. (...).
103. Ademais, mesmo na ausência de controle estatal, os regulamentos ou a presença nos órgãos de governança da empresa podem fornecer margem suficiente para o
Estado influenciar o processo de tomada de decisão.
258. O sistema financeiro chinês é caracterizado por dois fatores: a forte presença de state owned banks e a influência disseminada do estado que impõe sobre esse
sistema diversos objetivos, em particular relacionados à implementação de um sofisticado sistema de planejamento econômico, de forma que, segundo o Documento de Trabalho
Europeu:
Overall, the functioning of the entire financial system is characterized by high State presence on both borrowing and lending side, as well as by the absence of normal
market mechanisms such as effective and transparent bankruptcy and market exit procedures.
259. Ainda de acordo com o Documento, a propósito da relação entre o sistema financeiro e o setor siderúrgico é necessário considerar que:
The government control over banks has a direct influence on the manner in which loans, credits and access to finance in general, is provided to steel producers. It is
therefore the government's control over the financial sector that, inter alia, has created the so-called 'zombie companies' and therefore, played a major role in the severe overcapacity
problem to which China is the main contributor globally.
260. Especificamente a propósito do setor siderúrgico, de início o Documento de Trabalho Europeu lista diversos documentos que detalham a extensão da intervenção e
do controle exercido sobre o setor siderúrgico. São eles:
the 14th FYP,
the 14th Raw Materials FYP (or also the 'Plan' in this Chapter),
the Guiding Opinion on Promoting High-Quality Development of the Iron and Steel Industry ('Steel Industry Development GO'),
various implementing and guiding documents related to steel, in particular the 2023 Work Plan on the Stable Growth of the Steel Industry, the Plan for Adjusting and
Upgrading the Steel Industry, as well as previous measures guiding the development of the steel industry and those addressing overcapacity problems.
261. Os objetivos estabelecidos pelo 14º Plano Quinquenal podem ser resumidos da seguinte forma, conforme o Documento Europeu:
The 14 th FYP sets out some general objectives regarding the steel industry, with emphasis on the development of high-end new materials and the greening of the steel
sector. Among other priorities, the plan aims at accelerating the development of the industrial system and consolidating the foundation of the real economy. This includes optimization
and structural adjustments of the steel industry, as well as promoting breakthroughs in advanced metals, including high-quality special steels.
262. O 14º Plano Quinquenal não informa metas específicas para o setor siderúrgico, as quais foram incorporadas ao 14º Plano Quinquenal para matérias primas, que
cobre diversos setores, de forma que
the Plan states that it was "formulated in order to implement the [14th FYP] and improve the development quality and profitability of the raw materials industry".
Complementing the Plan, MIIT, together with NDRC and MEE, issued, in January 2022, the Steel Industry Development GO [nota de rodapé omitida] which set additional quantitative
targets. Since the stated purpose of the Steel Industry Development GO is to implement the 14th FYP and the 14th Raw Materials FYP [nota de rodapé omitida], it is appropriate
to examine the Plan and the Steel Industry Development GO together, as they give top-level guidance for the development of the steel sector from multiple angles.
263. A propósito do excesso de capacidade instalada no setor siderúrgico na China, o Documento de Trabalho Europeu esclarece:
Since decades, the Chinese steel sector has been characterised by massive overcapacity, a fact acknowledged in various official planning documents. The Chinese authorities
have unsuccessfully tried to solve this problem. An essential factor which makes resolving the overcapacity issue difficult is the misalignment of local and national goals. Local
governments want to maximize employment and tax revenue and avoid the massive hit to employment that would come from closing down steel mills. Because some steel producers
were owned by local and provincial governments, it has been complicated for the Government to compel reductions. The failure to solve the overcapacity is also due to the authorities
pursuing additional objectives, such as to create national champions able to compete internationally.
264. Especificamente a propósito do grupo Baowu, do qual faz parte a TISCO Stainless Steel Industrial Co., Limited, o Documento afirma:
The objectives spelled out in the Plan and the Steel Industry Development GO are indeed implemented in practice, as the following example shows. On 22 September
2022, strategic cooperation agreements were signed between the Shanghai Government and China Baowu Iron and Steel Group Co., Ltd. The objective of these agreements is to
optimize policy supply, create a first-class business environment, help China Baowu become better and stronger in Shanghai, and become a global industry leader1[nota de rodapé
omitida]. Similarly, in his speech given at the occasion of the signature of a strategic cooperation framework agreement between Jiangxi Provincial Government and Baowu in
November 2022, the Baowu's Secretary of Party Committee and Chairman pointed out that Baowu was vigorously promoting the construction of a world-class great enterprise in
accordance with the spirit of the 20th CCP Congress (see Section 2.2.4) and the spirit of President Xi's important instructions1 [nota de rodapé omitida]. To be noted in this connection
that the report of the 20th CCP Congress emphasized the focus of the economic development as one which should be placed on the real economy, speeding up the construction
of a strong manufacturing country, promoting state-owned capital and state-owned enterprises to become stronger, better and bigger, and enhance the core competitiveness of
enterprises.
265. O Baowu Group faz parte de uma extensa lista de empresas state-owned, conforme informação obtida no sítio eletrônico da State-owned Assets Supervision and
Administration Commission of the State Council (SASAC). Além disso, conforme consta da Circular SECEX nº 10, de 2024, o presidente do Baowu Group, Sr. Dai Zhihao, é um membro
permanente do Comitê do Partido Comunista Chinês.
266. Em relação às metas e objetivos do 14º Plano Quinquenal traduzidas em metas específicas em planos provinciais e/ou municipais, o Documento de Trabalho Europeu
apresenta três exemplos, relativos às províncias de Shandong, Jiangsu e Hebei, selecionadas porque representam as principais províncias onde se localizam indústrias siderúrgicas:
The 14th FYP (2021-25) on Developing Steel Industry in Shandong Province (the '14th Shandong FYP on Steel') [nota de rodapé omitida] commits the province to "strive
to build a steel industry ecology, further optimize the steel industry's layout, further adjust its structure, further consolidate its foundation and further extend its industry chain, and
deepen further the integration of the steel industry with the equipment manufacturing industry so as to double the output value of steel and its related products to trillion-scale"
[nota de rodapé omitida] during the period of the plan's validity. In that regard, the main development objectives in the 14th Shandong FYP on Steel include:
Increasing the income of main businesses by 10% annually, increasing the proportion of short-process steelmaking to about 20%, and doubling the labour productivity
of steel enterprises to 1,500 tons per person per year [nota de rodapé omitida]
Exceeding one trillion RMB in the total output value of the steel smelting, rolling, deep processing and distribution industry by 2025 (wherein high-end and high-quality
steel shall account for around 50%, high quality deep processing 25%, and the use of scrap steel as raw material 30% of the output value)[nota de rodapé omitida]. Increasing R&D
in steel products to over 3% of the business income [nota de rodapé omitida].
Creating ten enterprise tech centers at provincial-level and two to three at national level and making breakthroughs in three to five key steel materials yearly [nota de
rodapé omitida].
As regards industrial layout, the proportion of steel production capacity in the Dongjiakou port of Qingdao, the Lanshan district in Rizhao, the Lingang economic
development zone of Linyi, and other coastal areas shall be increased to more than 70%, whereas cities such as Jinan, Zibo, Liaocheng, Binzhou, Weifang and those along the Qingdao-
Jinan route shall cut their production as much as possible[nota de rodapé omitida].
Finally, the industry's overall energy and water consumption per ton of steel is to decrease below 535 kg of standard coal and 2.85 cubic meters of water, respectively:
"The total energy consumption and intensity will be reduced by more than 5%, the water consumption intensity by more than 10%, and the reuse rate of water to more than
98%."
The second example, Jiangsu Work Plan for Layout Optimization in the Transformation and Upgrading of the Steel Industry Throughout the Province (the 'Jiangsu Steel
Industry Work Plan') [nota de rodapé omitida], was released by the Government of Jiangsu in 2019. With Jiangsu being China's second biggest steel producing province, the Jiangsu
Steel Industry Work Plan was issued well before the 14th Raw Materials FYP. Therefore, the Jiangsu Steel Industry Work Plan formally does not implement the 14th Raw Materials
FYP but is rather inspired by the 19th CCP Congress (see Section 2.2.4) and President Xi's speech on the development of the Yangtze River economic belt and it implements the
Notice of General Office of Provincial Party Committee and General Office of Provincial Government on Issuing the Implementation Opinions on Accelerating the Transformation,
Upgrading and High-quality Development of Province's Chemical, Iron, Steel, Coal and Power Industry (document no 2018/32) [nota de rodapé omitida]. The Jiangsu Steel Industry
Work Plan sets several goals regarding the industrial layout, concentration and emissions.
Optimizing the ratio of steel smelting capacity along the Yangtze River and coastal areas from the existing 7:3 to 5:5 by 2025 [nota de rodapé omitida].
Enhancing agglomeration in the industry, striving to reduce the number of iron and steel enterprises in the province from 45 to about 20 while also enhancing the
production capacity of the top five enterprises to account for 70% of province's steel output by 2020 [nota de rodapé omitida].
Cutting the total emission of sulphur dioxide, nitrogen oxide and particulate matter in the province's steel industry by 30%, 50% and 50% respectively by 2020 [nota de
rodapé omitida].
Integrating the decentralized smelting enterprises in the Xuzhou region with steel production below 2 million tonnes towards the cluster of leading enterprises [nota de
rodapé omitida].
The plan further specifies that "in principle, all relocation and capacity merger and acquisition projects in the province are only allowed to be implemented in coastal
áreas' [nota de rodapé omitida].
To attain these objectives, all relevant departments in the province are required to "study and introduce more supportive policies in terms of capital, taxation, finance,
land, personnel resettlement and debt disposal"
Finally, the third example examined here is the Three-Year Action Plan for Cluster Development of Steel Industry Chain in Hebei Province ('Hebei Three-Year Action Plan')
[nota de rodapé omitida], the province with the largest steel production in China. This plan was adopted for the period 2020-2022, before the start of the 14th planning cycle, but
reflects the same objectives found in the central-level 14th FYPs. Some examples of objectives in the Hebei Three-Year Action Plan include:
Constructing a batch of demonstration blast furnaces and converters with a plant size of 3 000m³ and production capacity of 200 tonnes and above by the end of
2022.
Supporting and safeguarding downstream industry upgrading, with the share of ordinary low-alloy steel and alloy steel to reach 25% by the end of 2022.
Accelerating the process of mergers and restructuring to build a large, world-class conglomerate, with the prospect of top 10 producers reaching 65% of the total output
by the end of 2022. Efforts were also to be made to set up one or two world-class large groups, three to five powerful regional groups and eight to ten high-end niche enterprise
groups.
In the ambit of optimizing the industrial layout, three relocation projects (involving Shisteel, Laoting and Taihang) were set to have been completed and become
operational in 2020. Xuansteel's production capacity was to be closed own in 2021, and the relocation project for the urban steel plant was to be completed in all essential respects
in the course of 2022. Furthermore, the province was to focus on building the two major industrial clusters in Qian'an and Wu'an and to promote steady increases in iron and steel
production capacity along the ports and railways, focusing on the construction of four high-quality steel production bases in the ports of Caofeidian and Jingtang (Laoting County),
Fengnan Coastal Industrial Zone and Bohai New District.
When it comes to greening of steel production, by 2020, the utilisation and disposal rate of solid wastes such as steel slag, blast furnace slag and sludge was set to
reach 100%. By 2022, industrial fugitive emissions were to be greatly reduced, while energy consumption per tonne of steel was to be reduced to below 560 kg of standard coal.
Measures foreseen to ensure attaining these goals included:
preferential tax policies (e.g. for company merger and reorganisation, for industrial surplus power generation, for comprehensive utilisation of resources, as well as pre-
tax deduction of R&D costs, and export refunds),
active provision of credit support,
adjusting the land use and urban and rural planning to support the relocation, transformation and development of urban enterprises,
improving and supervising incentive mechanisms in order to promote differentiated electricity pricing, water pricing and production outage and limitation policies to
encourage enterprises to move towards green, smart, high-end production."
267. Após analisar esses exemplos, impõe-se, no entendimento da peticionária, concluir pela intervenção articulada nos diversos níveis de governo na economia (nacional,
provincial e municipal). Em outras palavras:
The above clearly shows that the goals and objectives of provincial-level planning are closely aligned with the objectives of central-level plans for the 14th FYP period even
though in the case of Jiangsu and Hebei provinces, their Work Plan and Action Plan were released already during 13th planning cycle. The plans describe in detail the velopment
objectives the steel industry should follow, most importantly in terms of capacity and layout optimization. All this evidence points to the existence of a high degree of government
intervention into the sector. The provisions of these provincial plans are an example of the extremely limited space left to the market to shape the steel sector." According to Steel
Industry Development GO, the steel industry is the key field that contributes to green and low-carbon development in general. The document identifies unfledged green and low
carbon development as one of the major challenges in the 14th FYP period. Several goals and policies are thus laid out to deepen green and low-carbon development of the steel
industry (...) (...) In an economy based on market forces, a number of these actions would be carried out by private companies. In China, instead, the authorities do not limit
themselves to setting the regulatory framework and/or promoting these actions but are the main actor in realising them.
268. A interferência do governo chinês também alcança a sucata:
The Scrap Steel FYP shows that the Chinese authorities play an active and intrusive role in the development of scrap steel resources. This could be considered as part
of their efforts to ensure green development for the steel industry.
269. Especialmente no caso do setor siderúrgico, as SOEs têm um papel muito relevante, pois nesse setor, em termos de capacidade de produção ou capacidade instalada,
cerca de 60% das empresas são SOEs e 40% privadas.
270. Ao analisar as SOEs, o Documento de Trabalho Europeu também confirma conclusão anteriormente apresentada pela autoridade investigadora brasileira a propósito
da saúde financeira, no setor siderúrgico, das SOEs em comparação com as empresas privadas:
When it comes to the performance and efficiency of the steel SOEs, according to an OECD study[nota de rodapé omitida], Chinese steel SOEs tend to exhibit poorer
financial performance compared to privately-owned enterprises ('POEs'). At the same time, Chinese SOEs received more subsidies per metric tonne compared to their private
counterparts. Amongst SOEs, larger enterprises tend to receive more subsidies compared to smaller ones. This illustrates the consolidation efforts of the Chinese authorities and
demonstrates that the Government is favouring larger SOEs in order to create world-class steel conglomerates (see Section 14.1.2). SOEs were also more likely than POEs to leverage
important subsidy amounts to create new capacity. Subsidisation therefore led to an increase of the Chinese steelmaking capacity and only aggravated the already significant
overcapacity problem.
271. Considerando, assim, o grau de intervenção governamental no setor siderúrgico associado à elevada participação das SOEs neste setor, seria possível perceber que
mesmo as empresas privadas, de fato, não operam em condições de economia de mercado.
272. Em resumo, a partir da análise empreendida pelo Documento de Trabalho Europeu, poder-se-ia concluir que o setor siderúrgico continua a ser um pilar para o governo
chinês, o que seria confirmado por diversos planos, diretivas e outros documentos focados no aço, a nível nacional, regional ou municipal.
The government guides the development of the sector in accordance with a broad range of policy tools and directives related, inter alia, to market composition and
restructuring, raw materials, investment, capacity elimination, product range, relocation, upgrading etc. Through these and other means, the government directs and controls virtually
every aspect in the development and functioning of the sector (see Section 14.1). For the last several decades Chinese policies have been to support the rise of 'national champions'
in the steel industry. To accomplish this, the Chinese authorities have employed an elaborate set of financial and other subsidies for the sector and engineered strategic mergers
that consolidated the industry players. In this respect, SOEs are a key instrument through which the government continues to develop the steel sector, not least by promoting the
creation of ever-larger steel producers. This is achieved through policies intended to shape the structure of the market, e.g. through mergers and regulation of market access. In
addition, Chinese financial institutions play a key role in implementing the government's policies in the steel sector. They provide access to finance following the government's direction
and implementing the government's policy objectives (see Section 14.3). These elements combined present a picture of a sector heavily influenced by the government. In this regard,
numerous trade defence investigations in various jurisdictions have confirmed that Chinese steel producers benefit from a wide array of State support measures and other market
distortive practices such as export restrictions affecting raw materials and inputs (see Sections 14.4 and 14.5). The overarching control of the government prevents free market forces
from prevailing in the steel sector in China. The problem of overcapacity is arguably the clearest illustration of the implications of the government's policies and the distortions
resulting therefrom. Overcapacity built up by China over years triggered a surge of low-priced Chinese exports causing a depression of steel prices globally and having a negative
impact on, inter alia, the financial situation of steel producers worldwide. While the government has committed to addressing the overcapacity problem, in particular through the
14th Raw Materials FYP and the Steel Industry Development GO, it remains to be seen whether this and other targets for the sector are successfully met, given in particular that
(i) during the 14th planning cycle, the declared objectives for the steel sector appear contradictory as far as overcapacity reduction is concerned [nota de rodapé omitida] and (ii)
following China's departure from GFSEC, it became very difficult to get any accurate information related to the reduction of overcapacity in China (see Section 14.6).
1073. Finalmente, a peticionária passou à análise do documento WT/TPR/S/415/Rev.1, da OMC, que trata do exame de políticas comerciais da China. Esse documento aduz
que não houve mudanças na legislação que trata de controle de preços:
3.3.4.2 Price controls
3.190. There were no changes to the legislation concerning price controls during the review period. Article 18 of the Price Law163 authorizes the competent authorities to carry
out, when necessary, price controls over: (i) products that have a significant bearing on the national economy and people's livelihoods; (ii) a limited number of rare products; (iii) products
of natural monopoly; (iv) key public utilities; and (v) key public services. Laws and regulations on specific industrial/service sectors may also contain provisions on price administration that
reaffirm that relevant business operators or service providers should follow the principles and rules set out by the Price Law. These laws and regulations include, inter alia, the Pharmaceutical
Administration Law, the Railway Law, the Postal Law, the Compulsory Education Law, the Notary Law, the Decision of the Standing Committee of the National People's Congress on the
Administration of Judicial Authentication, the Civil Aviation Law, and the Commercial Bank Law. Laws and regulations related to price controls are summarized in Table 3.20. 3.191. Price
controls take two forms: "government-set prices" or "government-guided prices". Government-set prices are fixed prices set by the competent authorities, while government-guided prices
are prices set by business operators within a range of prices set by the competent pricing departments or other related government departments, within which the real price is allowed to
fluctuate. The determination of government-set prices or government-guided prices varies according to the type of product or service. Consideration is usually given to the market situation
and average social costs, as well as economic, regional, and seasonal factors, and development and social needs.
273. O supramencionado documento da OMC não informa alterações significativas no que diz respeito a esse segmento produtivo. Não obstante, traz informações
relevantes para a análise do caso:
2. The outbreak of the COVID-19 pandemic in early 2020 had a major impact on output and employment. At the beginning of 2020, China's economy contracted by 6.8%.
(...)
1.6 The COVID-19 pandemic has posed na unprecedented shock to China's economy. Besides inflicting human costs, it has had a major impact on output, trade and
employment. At the beginning of 2020, economic growth fell to its lowest level in 40 years.
(...)
3.127. Given the importance of the Chinese economy and the size of government support accorded to individual companies, China's support measures are reported to
be suscetible to affect global markets, downstream industries, and individual value chains. Succh effects of China's support cannot be quantified in general, as relevant data are not
publicly available.
274. Quanto à propriedade das empresas, o documento em questão afirma:
3.199 In China's economy, state ownership of companies is importante and coexists with diverse forms of private ownership. State participation varies from wholly SOEs
and majority state ownership to the State acting as another shareholder.
(...)
3.202. The State-Owned Asset Supervision and Administration (SASAC) is in charge of contributing capital to, and appointing top managers in SOEs under its management.
It acts as a representative of the Government and is directly subordinated to the State Concil. (...)
3.203. The legal status of SOEs varies from fully Government-owned entities to stock companies with the State or states agencies as the dominant stockholder. Hence,
manu large and formally private companies that may even be traded on the stock market have the State as an importante of major shareholder (...).
275. Além da conhecida influência do estado, através de mecanismos complexos e pouco transparentes, conforme afirmado, seria importante considerar:
4.92. China is the world's largest producer of industrial goods. In 2018, with a total value-added amounting to some USD 4 trillion, the Chinese manufacturing sector
accounted for 28% of global manufacturing output. [nota de rodapé omitida]. The sector is an important driver of China's economy. (...) 4.94. A number of policy initiatives remain
in force to address the challenges facing manufacturing activities and further develop the sector.
276. Em conclusão, a peticionária volta a citar o Documento de Trabalho Europeu:
In practice, the socialist market economy system has meant that while market forces have been mobilised to some degree, the decisive role of the State remains intact,
with tight interconnections between government and enterprises. The basic features of the socialist market economy are dominant state-ownership, an extensive and sophisticated
economic planning system, as well as interventionist industrial policies and a broad array of other tools to pursue political and economic objectives set by the Party and/or the
Government. This system does not prioritise and often does not result in market-based resource allocations. Indeed, the concept of socialist market economy prioritises other
objectives - such as 'socialist modernization'. "Giving play to decisive role of market forces", a phrase often found in Chinese policy documents, remains only an incidental means
for achieving those objectives, with the market forces tolerated where suitable rather than being considered the main organising principle of the national economy.
277. De acordo com a peticionária, considerando que a "economia da China deverá crescer 5,4% este ano, graças a uma 'forte' recuperação após a pandemia de Covid-
19", conforme afirmou o Fundo Monetário Internacional (FMI) recentemente, revisando para cima uma projeção anterior de avanço de 5%, isso, muito provavelmente, deverá se
refletir no aumento das exportações.
5.1.2.1.3. Da análise sobre o tratamento da China para apuração do valor normal
278. Ressalta-se, inicialmente, que o objetivo desta análise não é apresentar um entendimento amplo a respeito do status da China como uma economia
predominantemente de mercado ou não. Trata-se de decisão sobre utilização de metodologia de apuração da margem de dumping que não se baseie em uma comparação estrita
com os preços ou os custos domésticos chineses, estritamente no âmbito desta investigação.
279. Cumpre destacar que a complexa análise acerca da prevalência de condições de economia de mercado no segmento produtivo chinês objeto da revisão possui lastro
no próprio Protocolo de Acessão da China à OMC. Com a expiração do item 15(a)(ii) do referido Protocolo, o tratamento automático de não economia de mercado antes conferido
aos produtores/exportadores chineses investigados cessou. Desde então, em cada caso concreto, é necessário que as partes interessadas apresentem elementos suficientes, nos termos
do restante do item 15(a), para avaliar, na determinação de comparabilidade de preços, se i) serão utilizados os preços e os custos chineses correspondentes ao segmento produtivo
objeto da revisão ou se ii) será adotada uma metodologia alternativa que não se baseie em uma comparação estrita com os preços ou os custos domésticos chineses.
280. Para alcançar uma conclusão a respeito da prevalência ou não de condições de mercado no segmento produtivo chinês de produtos de aço laminados a frio no âmbito
deste processo, levou-se em consideração todo o conjunto de elementos probatórios trazidos pela peticionária e também outras evidências que basearam decisões anteriores da
autoridade investigadora a respeito do tema; e avaliou-se se esse conjunto constituiria indício suficientemente esclarecedor para formar a convicção da autoridade investigadora para
fins de início da investigação.
281. A conclusão deste documento parte dos seguintes fatos, os quais foram considerados comprovados por meio das evidências analisadas anteriormente: i) houve
contribuição decisiva da China para o excesso de capacidade de aço no mundo, especialmente após a crise de 2008; ii) empresas chinesas possuem em média lucratividade mais
baixa e endividamento maior do que suas congêneres no exterior, e no caso das empresas estatais estes indicadores são ainda piores; iii) a presença e o nível de intervenção
governamental, direto ou indireto, é alto, em todos os níveis de governo, e é significativo inclusive sobre as empresas privadas; e iv) o setor siderúrgico, segmento produtivo dos
aços laminados a frio, é considerado estratégico.
282. Foi no período pós-crise de 2008 que o problema do excesso de capacidade ociosa mundial, da baixa lucratividade e do alto endividamento das empresas se tornou
mais evidente. Com a retração da demanda mundial por aço, esperava-se que o excesso de capacidade instalada fosse de curto prazo, já que a redução dos preços e o aumento
dos custos decorrentes das deseconomias de escala gerariam os incentivos de mercado que levariam as empresas a se reestruturarem.
283. Contudo, liderada pelos investimentos chineses, a capacidade instalada mundial cresceu fortemente, levando o setor de aço mundial a uma crise financeira por meio
do comércio internacional. A gravidade e a persistência desta situação, considerando, inclusive, dados coletados pela OCDE, são evidências importantes de que não prevalecem
condições de economia de mercado no setor de aço chinês.
284. A simples presença significativa de empresas estatais no setor, contudo, não seria por si só suficiente para se alcançar uma conclusão neste sentido. Foi apenas por
meio de uma análise detalhada do funcionamento do Estado chinês, especialmente da relação entre os diversos níveis de Governo, e da sua influência sobre os produtores domésticos
públicos e privados, que foi possível entender de que forma os problemas refletidos no excesso de capacidade instalada decorrem da não prevalência de condições de economia
de mercado no setor do aço.
285. Inicialmente, foi possível observar que o Governo central procurou mitigar o problema sobre capacidade produtiva especialmente após a crise de 2008, o que pode
ser constatado nas metas e diretrizes dos seus Planos gerais e específicos e na atuação de estatais diretamente subordinadas a ele. Contudo, apesar do esforço do Governo central
chinês, o que se viu foi um aumento significativo da capacidade ociosa até 2015, e que continua alta apesar da diminuição recente.
286. O monitoramento do setor realizado pela OCDE chama a atenção para a permanência da situação de sobrecapacidade mundial, em contexto de possível redução da
demanda decorrente das incertezas geradas pela pandemia da COVID-19. Cumpre ainda ressaltar a edição de 2024 do relatório "Latest Developments in Steelmaking Capacity", da
OCDE, que destaca que o problema da sobrecapacidade deve se tornar ainda mais grave no futuro:
Global steelmaking capacity is projected to increase significantly over the next three years (2024-2026), with 46 mmt of capacity additions underway and an additional
78 mmt in the planning stage. At the same time, prospects for global steel demand growth are clouded by growing risks of a serious downturn in Chinese steel demand as a
consequence of the real estate downturn and its ripple effects on financial markets and the economy.
287. A alta fragmentação da produção de aço na China e a preponderância de estatais subordinadas nos níveis de Governo subnacionais explicam em boa parte a
dificuldade do Governo central em corrigir o excesso de capacidade instalada. Dados do setor e específicos das empresas mostram que a influência do Governo central é menor sobre
estatais de outros níveis de Governo, os quais possuem preocupações imediatas em termos de emprego e estabilidade social, especialmente em um cenário pós crise, e que não
necessariamente estão alinhadas aos objetivos do Governo central, muito menos aos incentivos de mercado. Neste cenário, a atuação destes entes subnacionais contribuiu
significativamente para viabilizar novos investimentos e a sustentação de prejuízos e dívidas crescentes, descoladas das condições de economia de mercado.
288. A influência do Governo sobre as empresas privadas parece mais reduzida, tendo em vista os dados de ociosidade, lucratividade e de endividamento destas empresas
em comparação com suas contrapartes estatais. Contudo, como visto no caso da maior empresa privada de aço do país, não se pode afirmar que seja pouco significativa. A presença
massiva do Estado no setor, no âmbito nacional ou subnacional, por meio de influência direta ou indireta, atrai o setor privado para a órbita do Estado por motivos de sobrevivência
ou, até mesmo, porque o alinhamento gera maiores oportunidades de crescimento, agravando as distorções no setor.
289. O 13º Plano Quinquenal (2015-2020) adotou um tom mais rigoroso nas suas diretrizes voltadas à diminuição das distorções observadas, inclusive proibindo governos
locais e agências de aprovarem novos projetos e adições de capacidade instalada. Como visto, em 2016 e 2017 houve, efetivamente, uma redução da capacidade instalada líquida
no país. Isso não obstante, além do nível de ociosidade ainda ser muito elevado, a maior parte das reduções de capacidade foi realizada por empresas privadas e, no setor público,
lideradas por empresas de grande porte mais próximas do Governo central. Estas últimas, por seu turno, obedecem majoritariamente a metas pré-definidas em nível administrativo,
que não necessariamente refletem uma alocação de recursos em que prevaleçam condições de economia de mercado.
290. O 14º Plano Quinquenal, por sua vez, enfatizou a necessidade de aumentar a competitividade das indústrias de base e de transformação, incluindo o setor siderúrgico.
Esse aumento de competitividade passa pela reestruturação dos setores produtivos relacionados, inclusive quanto à governança corporativa das empresas, em processo fortemente
influenciado pelo governo chinês.
291. Ressalte-se, novamente, que as conclusões supramencionadas refletem uma série de investigações que versaram sobre a não prevalência de condições de economia
de mercado no segmento produtivo de aço na China desde 2019: 1ª revisão de final de período de aço GNO, encerrada pela Portaria SECINT nº 495, de 12 de julho de 2019; tubos
de aço inoxidável austenístico com costura, encerrada pela Portaria SECINT nº 506, de 24 de julho de 2019; laminados planos de aço inoxidável a frio, encerrado pela Portaria SECINT
nº 4.353, de 1º de outubro de 2019; cilindros para GNV, encerrada pela Resolução GECEX nº 225, de 23 de julho de 2021; revisões antidumping de cordoalhas de aço, encerrada
pela Resolução GECEX nº 484, de 16 de junho de 2023 e fios de aço, encerrada pela Resolução GECEX nº 485, de 16 de junho de 2023.
5.1.2.1.4. Da conclusão sobre a prevalência de condições de economia de mercado no segmento produtivo de laminados de aço inox chinês e da metodologia de apuração
do valor normal.
292. Para fins de início da revisão, concluiu-se que a peticionária logrou êxito em demonstrar, por meio dos elementos de prova apresentados, que não prevalecem
condições de economia de mercado no segmento produtivo chinês de produtos de aço laminados a frio. A conclusão se pauta, especificamente, nas sólidas evidências de que (i)
as políticas públicas e os programas e planos governamentais chineses corroboram o entendimento de que o setor siderúrgico é considerado estratégico e recebe tratamento
diferenciado do governo; (ii) há intervenção governamental no setor, sob forma de subsídios financeiros e outros; (iii) há incentivos para o desenvolvimento tecnológico e (iv) há
interferência estatal em empresas atuantes no referido setor, de forma que as decisões dos entes privados não parecem refletir as dinâmicas puramente de mercado, mas as
orientações constantes dos planos estabelecidos pelo governo.
293. Assim, diante do exposto, em conformidade com a normativa brasileira de defesa comercial e com lastro na legislação multilateral, em especial o disposto no Artigo
15(a) do Protocolo de Acessão da China à OMC, conclui-se, para fins de início da revisão, que no segmento produtivo chinês do produto objeto da presente revisão não prevalecem
condições de economia de mercado. Dessa forma, será utilizada, para fins de apuração do valor normal no início desta investigação, com vistas à determinação da existência de
indícios da prática de dumping, metodologia alternativa que não se baseie em uma comparação estrita com os preços ou os custos domésticos chineses. Serão observadas, portanto,
as disposições dos arts. 15, 16 e 17 do Decreto nº 8.058, de 2013, que regulam o tratamento alternativo àquele previsto nos arts. 8º a 14 para fins de apuração do valor
normal.
294. Dado que se fez necessário selecionar terceiro país substituto, as partes interessadas poderão se manifestar quanto à escolha ou sugerir país alternativo, nos termos
do § 3º do art. 15 do Decreto nº 8.058, de 2013, dentro do prazo improrrogável de setenta dias contado da data de início da revisão.
295. Adicionalmente, caso os produtores/exportadores desejem apresentar elementos de prova com o intuito de permitir que o valor normal seja apurado com base no
disposto nos arts. 8º a 14 do Decreto nº 8.058, de 2013, deverão fazê-lo em conformidade com o previsto no art. 16 do mesmo diploma.
5.1.2.2. Do valor normal da China
296. De acordo com o item "iii" do Art. 5.2 do Acordo Antidumping, incorporado ao ordenamento jurídico brasileiro por meio do Decreto nº 1.355, de 30 de dezembro
de 1994, a petição deverá conter informação sobre os preços pelos quais o produto similar é vendido quando destinado ao consumo no mercado doméstico do país de origem ou
de exportação ou, quando for o caso, informação sobre os preços pelos quais o produto é vendido pelo país de origem ou de exportação a um terceiro país ou sobre o preço
construído do produto.
297. O art. 15 do Decreto nº 8.058, de 2013, por sua vez, prevê as seguintes possíveis metodologias para apuração do valor normal, no caso de não prevalência de
condições de economia de mercado: preço de venda do produto similar em um país substituto; valor construído do produto similar em um país substituto; preço de exportação do
produto similar de um país substituto para outros países, exceto o Brasil; ou qualquer outro preço razoável, inclusive o preço pago ou a pagar pelo produto similar no mercado interno
brasileiro, devidamente ajustado, se necessário, para incluir margem de lucro razoável, sempre que nenhuma das hipóteses anteriores seja viável e desde que devidamente
justificado.
298. Dado que no item anterior se concluiu, para fins do início desta revisão, que no setor produtivo chinês de laminados a frio não prevaleceriam condições de economia
de mercado, a peticionária sugeriu a adoção, a título de valor normal, de valor construído do produto similar em um país substituto, considerado como economia de mercado. Desta
feita, a peticionária sugeriu a adoção do valor normal construído no Taipé Chinês, uma vez que coincidiria com o mesmo critério adotado na revisão anterior.
299. Considerou-se apropriada a sugestão, à luz, também, do que dispõe o art. 15, § 2º, do Decreto nº 8.058, de 2013.
300. Conforme metodologia detalhada no item 5.1.1.1, o valor normal construído para Taipé Chinês alcançou os valores abaixo:
. .Rubrica .Grau 430 .Grau 304
. .Custo total de produção .2.399,03 .3.184,05
. .Lucro .25,04 .33,44
. .Valor normal construído .2.424,07 .3.217,48
301. Consoante realizado no item anterior, os valores anteriores, por grau do aço, foram ponderados de forma a se obter o valor normal médio. A ponderação levou em
consideração as quantidades importadas em P5 desta revisão do produto sujeito à medida, originário da China. A partir dos dados detalhados de importação disponibilizados pela
RFB, foi possível identificar o grau do aço do produto importado. Constatou-se que [CONFIDENCIAL]% corresponderam a produtos laminados do grau 304, enquanto [CONFIDENCIAL]%
equivaleram a produtos do grau 430.
302. Ponderando-se os valores da tabela anterior por esses percentuais, alcançou-se valor normal médio na condição delivered de US$ 2.831,92/t (dois mil, oitocentos e
trinta e um dólares estadunidenses e noventa e dois centavos por tonelada).
5.1.2.3. Do preço de exportação da China
303. Para fins de apuração do preço de exportação laminados a frio da China para o Brasil, foram consideradas as respectivas exportações destinadas ao mercado brasileiro
efetuadas no período de análise de continuação/retomada de dumping, ou seja, entre janeiro e dezembro de 2023.
304. As informações referentes aos preços de exportação foram apuradas tendo por base os dados detalhados das importações brasileiras, disponibilizados pela Secretaria
Especial da Receita Federal do Brasil (RFB), do Ministério da Fazenda, na condição FOB, excluindo-se as importações de produtos identificados como não sendo o produto sujeito
à medida antidumping em revisão.
Preço de Exportação - China
[RESTRITO]
.Valor FOB
(US$)
.Volume
(t)
Preço de Exportação FOB
(US$/t)
.[RESTRITO] .[RESTRITO] 1.928,86
305. Desse modo, dividindo-se o valor total FOB das importações do produto sujeito à medida antidumping, no período de análise de indícios de continuação/retomada
de dumping, pelo respectivo volume importado, em toneladas, apurou-se o preço de exportação da China de US$ 1.928,86/t (mil, novecentos e vinte e oito dólares estadunidenses
e oitenta e seis centavos por tonelada), na condição FOB.