RESOLUÇÃO GECEX Nº 907, DE 3 DE JUNHO DE 2026 (parte 4 de 11)

4.1 Do dumping para efeito de início da investigação
4.1.1 Do tratamento da China no âmbito do cálculo do valor normal na determinação de existência de dumping para fins do início da investigação
4.1.1.1 Do Protocolo de Acessão da China à OMC e das suas repercussões procedimentais nas investigações de defesa comercial no Brasil
227. A complexa análise acerca da prevalência de condições de economia de mercado no segmento produtivo chinês objeto da investigação possui lastro no próprio Protocolo de Acessão
da China à OMC. Com a expiração do item 15(a)(ii) do referido Protocolo, o tratamento automático de não economia de mercado antes conferido aos produtores/exportadores chineses investigados
cessou. Desde então, em cada caso concreto, é necessário que as partes interessadas apresentem elementos suficientes, nos termos do restante do item 15(a), para avaliar, na determinação de
comparabilidade de preços, se i) serão utilizados os preços e os custos chineses correspondentes ao segmento produtivo objeto da investigação ou se ii) será adotada uma metodologia alternativa
que não se baseie em uma comparação estrita com os preços ou os custos domésticos chineses.
228. Por um lado, caso tais provas não tenham sido apresentadas pelas partes interessadas, ou tenham sido consideradas insuficientes, poderão ser utilizados os preços e custos chineses
para a apuração do valor normal no país, desde que atendidas as demais condições previstas no Acordo Antidumping. Por outro lado, caso tenham sido apresentadas provas suficientes de que não
prevalecem condições de economia de mercado no segmento produtivo, a metodologia de apuração do valor normal a ser utilizado na determinação da prática de dumping poderá não se basear
nesses preços e custos do segmento produtivo chinês.
4.1.1.2 Da manifestação da peticionária sobre o tratamento da China para fins do cálculo do valor normal
229. A petição tratou da economia chinesa, argumentando que as empresas do setor de fibras químicas, especialmente no segmento de fios de poliéster, não operariam
em condições de mercado devido à interferência governamental. A análise abordou como o governo chinês utilizaria planos quinquenais para direcionar a economia, promovendo
subsídios, ingerências e incentivos fiscais em empresas e indústrias relacionadas.
230. Inicialmente, os planos quinquenais, desde o 11º até o 14º, foram destacados por moldarem o setor de fibras químicas, com objetivos como modernização, inovação
e transformação digital. Apesar das aparentes reformas, a influência do Partido Comunista Chinês permaneceria predominante, orientando o desenvolvimento econômico. Em paralelo,
diretrizes específicas reforçariam a intervenção estatal, com incentivos para fusões, aquisições, aumento da qualidade dos produtos e fortalecimento de marcas.
231. A petição também ressaltou a participação estatal direta em empresas do setor, como a Sinopec, além de controlar fornecedores de matérias-primas essenciais, como
o PTA e o MEG. Empresas privadas também estariam sujeitas à influência estatal, seja por meio de subsídios ou políticas fiscais, como o tax rebate, que incentivaria exportações
ao reduzir tributos sobre produtos exportados, frequentemente em resposta a pressões comerciais internacionais.
232. Além disso, o governo chinês utilizaria instrumentos como subsídios diretos, linhas de crédito preferenciais e incentivos fiscais, aliados ao controle de preços e
políticas de inovação, para moldar o setor. A forte intervenção estatal também se manifestaria em setores relacionados, como o petroquímico, com implicações significativas para
os custos e preços das matérias-primas utilizadas na produção de fios de poliéster.
233. Precedentes internacionais da União Europeia e da Índia foram citados, demonstrando que ambas aplicaram medidas antidumping sobre fios de poliéster chineses,
baseadas em evidências de intervenção estatal e ausência de condições de mercado. Esses precedentes incluiriam análises detalhadas sobre como os preços e custos no setor
químico e têxtil chinês não refletiriam condições de mercado genuínas, além de constatações de irregularidades contábeis e subsídios distorcivos.
234. A União Europeia, no âmbito de medida aplicada desde 2010, concluiu que no setor de fibras químicas, os preços ou custos do produto, custos de matérias-primas,
da energia elétrica e da mão de obra não resultam do livre funcionamento do mercado. Para além disso, análise da autoridade europeia teria deixado expresso que as empresas
chinesas Oriental Industries Co. Ltd e Hangzhou Huachun Chemical Fibers Co. Ltd. não foram capazes de comprovar que operavam em condições de mercado.
235. Além da União Europeia, desde 2018, a Índia também aplica medida antidumping sobre fios de poliéster de origem chinesa. Do mesmo modo, nos termos da petição,
a Índia constatou que as empresas chinesas investigadas não operavam sob condições de mercado, exceto a Jiangsu Taiji Industry New Materials Co. Ltd, que cooperou com a
investigação e, em sede de verificação in loco, comprovou sua situação de mercado
236. Concluiu-se que as condições econômicas na China impediriam uma justa comparação de custos e preços com outros mercados, justificando metodologias alternativas
para investigações antidumping. A análise reforçou que a China não poderia ser considerada uma economia de mercado, devido à forte intervenção estatal que moldaria tanto a
produção quanto o comércio internacional. Políticas como o tax rebate, o direcionamento de investimentos e o controle de cadeias produtivas seriam emblemáticas do controle
governamental sobre o setor.
237. Com relação aos documentos apresentados acerca da não prevalência de condições de economia de mercado no setor produtivo de fios de poliéster, em sede de
informações complementares à petição, solicitaram-se comentários e elementos adicionais, que abarcassem as seguintes ponderações:
a. Isoladamente, os Planos Quinquenais não se configuram em evidências suficientes de que não prevalecem condições de economia de mercado no segmento de fios
de poliéster na China, sendo comuns a vários outros países, sob a forma de diretrizes e planos de desenvolvimento;
b. Não restou claro se o controle estatal dos meios de produção no segmento de fios de poliéster seria significativo;
c. Não restou claro de que forma a busca por atração de investimentos estrangeiros contribuiria para a ausência de condições de economia de mercado no setor
produtivo de fios de poliéster na China;
d. A análise deve recair sobre o setor produtivo de fios de poliéster, de forma que condições relativas a produtos da cadeia a montante contribuem, mas não são
suficientes para embasar eventual conclusão da autoridade;
e. No que se refere à ausência de isonomia do tax rebate, trata-se de uma política tributária que, por mais que possa impactar de forma distinta os diferentes setores,
não estaria, a princípio, nem mesmo em desacordo com as normas da OMC;
f. Decisões de outras jurisdições atendem às normas específicas de cada país, cabendo à peticionária identificar de forma fundamentada os aspectos a serem considerados
na análise.
238. Diante dos questionamentos, a peticionária apresentou a Nota Técnica intitulada "Avaliação da Existência de Condições de Mercado no Setor de Filamentos de
Poliéster na China", elaborada por Gesner Oliveira, Rafael Pereira Oliveira, Eduardo Dornelas Munhoz, José Matheus Gomes Pessôa Andrade e Maria Paula Heck, todos acadêmicos
e integrantes da GO Associados. Trata-se de consultoria especializada em análises econômico-financeiras, concorrenciais, regulatórias e macrossetoriais. O documento visa a
demonstrar, com base em evidências recentes, que o setor de produção de fios de filamentos de poliéster na China não opera sob condições de mercado.
239. Após introdução com indicação dos principais aspectos considerados em sua análise, a Nota Técnica passa à Seção 2, em que realiza explanação sobre o sistema
econômico chinês com enfoque sobre a importância dos Planos Quinquenais.
240. Nos termos da Nota Técnica, foi apresentado um panorama detalhado do sistema econômico chinês, ressaltando-se a importância dos Planos Quinquenais (PQs) como
instrumentos centrais no direcionamento das políticas econômicas e industriais. Esses documentos estratégicos definiriam metas amplas e seriam complementados por planos
regionais e setoriais que detalhariam a implementação em níveis mais específicos. Segundo a Nota Técnica, os PQs não apenas orientariam, mas estruturariam a economia chinesa,
caracterizando-a como uma economia guiada pelo Estado.
241. A Nota Técnica apontou que o sistema de planejamento econômico da China seria organizado em múltiplos níveis e camadas, conhecido como estrutura "três por
três", que incluiria tanto divisões verticais (nacional, provincial e municipal/condado), como divisões funcionais (abrangente, macrorregional e planos especializados).
242. Os PQs seriam o ponto de partida dessa estrutura, estabelecendo diretrizes amplas e metas prioritárias. Planos regionais e setoriais funcionariam como instrumentos
para detalhar e executar essas diretrizes.
243. Desde o 11º PQ (2006-2010), os planos apresentariam menos metas específicas e se concentrariam em diretrizes gerais. A Nota Técnica indicou que, embora isso
sugerisse uma abordagem mais flexível, os planos derivados em níveis regionais e setoriais garantiriam a implementação detalhada das políticas.
244. O 14º PQ (2021-2025) destacaria objetivos como promover a eficiência econômica e a inovação tecnológica, reduzir a capacidade excedente em setores industriais
estratégicos e desenvolver "campeões industriais" especializados e líderes globais.
245. Um dos principais problemas identificados na Nota Técnica seria o excesso de capacidade produtiva, resultado da abordagem estatal de incentivar a produção, mesmo
em cenários de baixa demanda. Por exemplo, a capacidade de produção de aço da China seria o dobro da soma das capacidades da União Europeia, Japão, Estados Unidos, Canadá,
México e Brasil. Esse excesso de capacidade resultaria em preços globais mais baixos, prejudicando a competitividade de indústrias em outros países.
246. O programa Made in China 2025 reforçaria essa lógica, exigindo que empresas domésticas alcançassem metas agressivas de participação de mercado, frequentemente
em detrimento de importações.
247. A Nota Técnica destacou que os planos regionais seriam fundamentais para traduzir as diretrizes nacionais em ações locais. Exemplos citados incluem a Província
de Fujian, em que as autoridades locais promoveriam projetos como o "fio industrial de poliéster de Baihong", além de desenvolver materiais especiais e tecnologias de ponta
relacionadas às fibras químicas. Essas ações refletiriam o alinhamento com os planos nacionais, evidenciando a influência direta do Governo Central no desenvolvimento do
setor.
248. Conforme a Nota Técnica, o setor de fibras químicas seria identificado como estratégico e receberia atenção especial do governo. Diretrizes específicas incluiriam
a redução da emissão de compostos orgânicos voláteis em mais de 10%, a garantia de que 75% dos novos materiais químicos sejam produzidos internamente e a promoção da
relocação de indústrias e o financiamento de projetos sustentáveis.
249. O 14º PQ enfatizaria a necessidade de consolidar clusters industriais e fortalecer a capacidade produtiva de regiões menos desenvolvidas, ampliando o alcance do
setor de fibras químicas e impactando diretamente a produção de fios de poliéster.
250. A Nota Técnica indicou que a interferência estatal não se restringiria à produção direta, mas também abrangeria insumos críticos, como terra, energia e matérias-
primas. Políticas como controle de exportações e subsídios garantiriam preços mais baixos para produtores domésticos, criando vantagens competitivas para as indústrias locais,
incluindo a produção de fios de poliéster.
251. Em anexo apartado, a peticionária apresentou tradução de um texto oficial do Comitê Central do Partido Comunista da China e do Conselho de Estado, que apresenta
os "Pareceres sobre a Promoção do Desenvolvimento e Crescimento da Economia Privada". O documento analisa como o Partido Comunista Chinês (PCC) e o Conselho de Estado
promovem o desenvolvimento da economia privada, incluindo medidas para otimizar o ambiente de negócios, fomentar a inovação, melhorar a governança corporativa e garantir
a proteção de direitos de propriedade. Também detalha as políticas de apoio às empresas privadas, como subsídios, acesso facilitado a financiamento e incentivos para participação
em grandes projetos nacionais e internacionais.
252. A Nota Técnica concluiu que os Planos Quinquenais estruturariam o planejamento econômico chinês de maneira abrangente e hierárquica, promovendo a intervenção
estatal em setores estratégicos, como o de fibras químicas. Essa abordagem incluiria incentivos financeiros, controle de insumos e desenvolvimento de clusters industriais, afetando
diretamente a competitividade global do setor de fios de poliéster.
253. Na Seção 3, a Nota Técnica abordou como o Governo Central chinês exerce influência direta e indireta no mercado por meio de dois mecanismos principais: (i)
a aplicação das diretrizes do Parecer do Comitê Central do PCC e do Conselho de Estado sobre a Promoção do Desenvolvimento e Crescimento da Economia Privada, publicado
em 2023; e (ii) a utilização de empresas estatais como instrumentos para implementar políticas industriais e reforçar o controle sobre setores estratégicos. A análise destacou
também a presença do PCC nas estruturas de empresas privadas e os efeitos dessa interferência sobre a competitividade e a dinâmica do mercado.
254. De acordo com a Nota Técnica, o Parecer PCC, publicado em 2023, destacaria ações para promover o setor privado, mas, paradoxalmente, evidenciaria barreiras
significativas criadas pelo próprio governo. O documento reconheceria práticas que restringiriam a entrada de empresas privadas no mercado, como exigências regulatórias complexas
e discriminação baseada no tipo de propriedade empresarial.
255. Embora o Parecer PCC trouxesse diretrizes para mitigar essas barreiras, como a padronização de regras e o combate à discriminação, a Nota Técnica indicou que
a dependência histórica do governo chinês em empresas estatais dificultaria mudanças estruturais. Além disso, o alinhamento ideológico das empresas privadas às diretrizes do PCC
seria reforçado por meio de incentivos financeiros e políticas que favorecessem empresas que seguissem as metas do governo central.
256. A Nota Técnica destacou o papel dominante das empresas estatais em setores estratégicos, como o químico. Entre as dez maiores companhias químicas chinesas
em 2023, cinco seriam estatais, incluindo líderes como Sinochen Holding, Sinopec e PetroChina. Essas empresas, diretamente vinculadas ao governo, seriam utilizadas como
instrumentos para implementar políticas industriais, recebendo benefícios como: subsídios financeiros diretos; acesso diferenciado a crédito e reduções fiscais e preços subsidiados
de insumos.
257. Adicionalmente, as empresas estatais desempenhariam um papel crucial na produção de insumos, vendendo-os a preços abaixo do mercado para beneficiar indústrias
domésticas. Essa prática seria identificada como uma distorção de mercado que prejudicaria a concorrência internacional.
258. Segundo a Nota Técnica, a presença do PCC em empresas privadas seria uma característica marcante do modelo econômico chinês. Estimava-se que cerca de 70%
das empresas privadas possuiriam comitês do PCC integrados à sua estrutura organizacional. Esses comitês não apenas monitorariam, mas também influenciariam diretamente
decisões estratégicas, alinhando as atividades empresariais às metas do governo.
259. Exemplos destacados incluiriam empresas como o grupo Highsun Holding, exemplo de entidade privada que teria um comitê do PCC responsável por organizar
reuniões e definir estratégias alinhadas às políticas do partido. Essa prática seria considerada incomum em economias de mercado e evidenciaria o alto grau de controle estatal
sobre o setor privado. Trata-se de empresa chinesa com sede em Fujian, que atua na área de fibras químicas. A Nota Técnica destacou trecho de notícia veiculada no sítio eletrônico
da referida empresa que trataria do comitê do PCC presente em sua estrutura:
In the afternoon of October 24, the Committee of the CPC Highsun Group held a study activity on the theme of the 20th CPC National Congress, "Strive and go forward
with courage". The activity focused on the spirit of the report of the 20th Party Congress for study and discussion. Guided by the spirit of the 20th Party Congress, the activity
made a general strategic concept and work plan for the future development direction of the group. The party committee of HighsunGroup, the main business leaders of each
segment and the senior management of the Group attended the meeting. (Grifo dos autores)
260. Por meio de trecho de outra notícia sobre a mesma empresa, a Nota Técnica busca ilustrar a vinculação entre os investimentos privados e as diretrizes dos governos
central e local:
Secretary Lin Baojin expressed congratulations on the signing of the agreement on behalf of the municipal party committee and the municipal Government, thanked
Highsun Group of its long-term positive contributions to the development of Fujian and Fuzhou, and welcomed all entrepreneurs to invest in Fuzhou. He said that at present, Fuzhou
is studying and implementing the spirit of the Fifth Plenary Sessions of the 19th Central Committee of the Comunist Party of China, in accordance with the work requirements
of the Provincial Party Committee and the Provincial Government, vigorously implementing the standardization of industrial parks, promoting the high-quality development of
manufacturing, and accelerating the construction of modern industry system. (Grifos nossos)
261. A Nota Técnica apresentou evidências de investigações realizadas por órgãos internacionais, como a Comissão Europeia e o USTR, que identificariam práticas de
manipulação de mercado promovidas pelo governo chinês. Entre as constatações, destacaram-se a redução de impostos e subsídios para empresas específicas, o acesso privilegiado
a recursos como terra e energia e benefícios diretos para produtores domésticos em detrimento de concorrentes internacionais.
262. A tabela apresentada na Nota Técnica consolidou diversos exemplos de setores impactados por essas práticas, incluindo os de produtos químicos e fibras sintéticas,
reforçando que o controle estatal estaria presente em diferentes indústrias.
263. A Nota Técnica concluiu que o Governo Central chinês exerceria influência direta e indireta no mercado, utilizando empresas estatais como instrumentos para
implementar políticas industriais e mantendo controle sobre empresas privadas por meio da presença do PCC. Essas práticas reforçariam distorções no mercado interno e
prejudicariam a competitividade internacional, corroborando preocupações levantadas por entidades como a Organização Mundial do Comércio (OMC).
264. Em sua Seção 4, a Nota Técnica tratou das distorções nos fatores produtivos geradas pela intervenção do Governo Central chinês, especialmente no setor de fios
de filamentos de poliéster. A análise concentrou-se em como a interferência estatal afetaria os fatores essenciais para a produção, como terra, energia, capital, matérias-primas
e trabalho. A seção evidenciou que a presença do Estado em áreas cruciais da economia geraria distorções significativas, que, por sua vez, impactariam a competitividade do setor
e o equilíbrio do mercado.
265. Nos termos da Nota Técnica, o setor de produção de fios de filamentos de poliéster seria diretamente afetado pela interferência estatal na alocação de terra. Na
China, toda a terra é de propriedade do Estado, e sua alocação depende exclusivamente das autoridades governamentais. A Nota Técnica indicou que as regras para a provisão
e aquisição de terras seriam frequentemente não transparentes, com as autoridades locais determinando preços e condições com base em políticas industriais.
266. Empresas do setor químico, incluindo as produtoras de fios de filamentos de poliéster, poderiam se beneficiar de uma alocação de terra mais favorável, obtendo
terrenos a preços baixos ou até gratuitos. A criação de clusters industriais também seria incentivada pelo governo, com regiões específicas sendo favorecidas para concentrar
indústrias estratégicas, criando economias de escala que beneficiariam essas empresas, em detrimento de outras que não estivessem localizadas nessas áreas privilegiadas.
267. A Nota Técnica também destacou a significativa intervenção estatal no setor energético. O mercado de energia elétrica na China, assim como o de gás natural,
seria controlado pelo governo, que determinaria as tarifas e condições de fornecimento. A Nota Técnica apontou que essa intervenção estatal geraria subsídios em favor de
determinados setores, como o de fios de filamentos de poliéster.
268. As tarifas de energia seriam definidas de acordo com o tipo de indústria, o que resultaria em uma vantagem para as empresas do setor químico, que receberiam
energia a preços mais baixos em comparação com outros setores. A prática de fornecer energia barata para indústrias estratégicas seria vista como uma distorção de mercado,
pois criaria uma competição desleal e enfraqueceria empresas em outros países que não contassem com o mesmo tipo de subsídio.
269. Em relação ao capital, a Nota Técnica indicou que o sistema financeiro chinês estaria marcado pela forte intervenção estatal, com um viés significativo de
empréstimos direcionados a empresas estatais ou a empresas privadas com laços próximos ao governo. A Nota Técnica afirmou que aproximadamente 34% dos empréstimos seriam
feitos a taxas abaixo do benchmark oficial do governo, favorecendo indústrias prioritárias, como a produção de fios de filamentos de poliéster.
270. Essa alocação preferencial de recursos financeiros criaria distorções no sistema econômico, já que empresas que não estivessem alinhadas com as políticas do
governo, ou aquelas localizadas em regiões ou setores menos favorecidos, teriam acesso mais limitado a crédito e financiamento. Esse viés no sistema de crédito contribuiria para
a ampliação de disparidades competitivas dentro da economia chinesa.
271. A Nota Técnica também abordou como o controle estatal sobre as matérias-primas impactaria o setor de fios de filamentos de poliéster. O governo chinês teria
a capacidade de influenciar diretamente os preços de insumos estratégicos por meio de políticas como restrições à exportação, controle de estoques e determinação de
preços.
272. Por exemplo, o governo poderia criar uma oferta doméstica artificialmente alta de matérias-primas ao restringir as exportações, o que beneficiaria os produtores
nacionais ao garantir que esses insumos estivessem disponíveis a preços favoráveis. A produção de insumos críticos, como produtos petroquímicos e fibras sintéticas, estaria em
grande parte nas mãos de empresas estatais, que receberiam subsídios ou outros incentivos para garantir a disponibilidade desses materiais para a indústria.
273. A Nota Técnica também destacou distorções significativas nos fatores relacionados ao trabalho. Embora a China tenha experimentado avanços em termos de
desenvolvimento da força de trabalho, o direito à negociação coletiva e a capacidade de barganha dos trabalhadores ainda estariam severamente limitados. O sistema sindical seria
centralizado, com o único sindicato legalmente reconhecido sendo o All-China Trade Union (ACTU), fortemente vinculado ao governo.
274. Além disso, a ausência do direito de greve e a falta de uma estrutura legal clara para a barganha coletiva diminuiriam o poder de negociação dos trabalhadores,
criando um desequilíbrio no mercado de trabalho. Essas limitações no fator trabalho reforçariam as distorções no setor produtivo, já que as empresas, incluindo as do setor de
fios de filamentos de poliéster, operariam com custos trabalhistas mais baixos do que em outros países com direitos trabalhistas mais robustos.
275. A Nota Técnica concluiu que as distorções nos fatores produtivos, como terra, energia, capital, matérias-primas e trabalho, seriam um reflexo direto da intervenção
estatal no mercado chinês. A alocação preferencial desses fatores a empresas alinhadas com as políticas governamentais criaria vantagens competitivas para produtores nacionais
de fios de filamentos de poliéster e outros setores estratégicos, prejudicando a concorrência global e distorcendo os preços do mercado. Essa interferência exacerbada no mercado,
com apoio a indústrias específicas, fortaleceria ainda mais a visão de que o setor químico chinês, incluindo a produção de fios de filamentos de poliéster, não operaria sob condições
de mercado livres e competitivas.
276. Na Seção 5, a Nota Técnica analisou os Pareceres Orientadores para o Desenvolvimento de Alta Qualidade da Indústria de Fibras Químicas, apresentados como um
anexo específico da própria Nota Técnica. O documento, elaborado pelo Ministério da Indústria e Tecnologia da Informação (MITI) e pela Comissão Nacional de Desenvolvimento
e Reforma (CNDR), estabeleceu diretrizes estratégicas para fortalecer a inovação, sustentabilidade e competitividade no setor de fibras químicas, com impacto direto na produção
de fios de filamentos de poliéster.
277. Os Pareceres declararam que a indústria de fibras químicas é um "principal suporte para o desenvolvimento estável e a inovação contínua da cadeia da indústria
têxtil", destacando sua relevância internacional e estratégica. Entre as metas até 2025 estavam o aumento do valor agregado industrial em 5% ao ano, em média, a elevação da
proporção de fibras químicas verdes para 25% da produção total e a redução da intensidade de emissões de carbono no setor. O objetivo seria consolidar o setor como um exemplo
de transformação topo de gama, inteligente e verde.
278. Conforme os Pareceres, o foco na inovação tecnológica seria essencial para a transformação do setor. Foi enfatizada a necessidade de "acelerar a pesquisa, o
desenvolvimento e a aplicação de equipamentos inteligentes", como sistemas de monitoramento de qualidade online e automação na produção de poliéster. O desenvolvimento
de "fibras químicas diferenciadas e funcionais", incluindo poliéster retardante de chama e antibacteriano, seria incentivado, ampliando os campos de aplicação industrial e médica.
Essas medidas visavam impulsionar a competitividade tecnológica e diversificar o portfólio de produtos.
279. A promoção de práticas sustentáveis seria um dos pilares dos Pareceres. O documento destacava a importância de "alcançar uma produção em larga escala de
poliéster reciclado", priorizando a economia circular. Adicionalmente, propunha-se "aumentar a eficiência energética" e otimizar o uso de recursos naturais para reduzir emissões
de carbono. O desenvolvimento de fibras químicas biodegradáveis e de base biológica também seria promovido como parte da meta de alcançar um crescimento anual de 20%
na produção de materiais sustentáveis.
280. Os Pareceres enfatizavam o apoio fiscal e financeiro para fomentar a transformação do setor. Recomendava-se que "as instituições financeiras bancárias aumentassem
o apoio ao crédito às empresas de fibras químicas", priorizando projetos de inovação tecnológica e de sustentabilidade. Além disso, incentivava-se que empresas inovadoras
buscassem financiamento por meio da emissão de títulos e listagem em bolsas de valores, ampliando sua capacidade de investimento.
281. A otimização do layout regional foi destacada como estratégia fundamental para equilibrar o desenvolvimento econômico e industrial em regiões menos desenvolvidas
da China. Nesse contexto, as empresas "campeãs individuais" desempenhariam um papel essencial, sendo priorizadas para liderar projetos de integração regional. As regiões de
Xinjiang e Guizhou, por exemplo, foram identificadas como áreas-chave para a consolidação de clusters industriais focados em fibras químicas, integrando pesquisa, produção e
logística.
282. As associações industriais desempenhariam um papel central na implementação das diretrizes. Conforme os Pareceres, caberia a essas associações "promover a
autodisciplina da indústria, o desenvolvimento de padrões industriais e a formação de talentos". Adicionalmente, deveriam atuar como mediadoras entre empresas e governo,
avaliando as políticas implementadas e garantindo uma coordenação eficiente para o crescimento sustentável do setor.
283. A Nota Técnica concluiu que os Pareceres Orientadores ofereciam um arcabouço robusto para transformar a indústria de fibras químicas na China. Ao promover
inovação tecnológica, práticas sustentáveis, apoio financeiro e um papel ativo das associações setoriais, os Pareceres consolidariam a liderança global do setor. A ênfase na otimização
do layout regional, com o protagonismo das empresas campeãs individuais, seria determinante para a consolidação de clusters industriais e para a expansão da produção de fios
de filamentos de poliéster.
284. Na Seção 6, a Nota Técnica analisou o papel desempenhado pela China Chemical Fiber Association (CCFA) no contexto do planejamento e desenvolvimento do setor
de fibras químicas na China. Apresentada como uma entidade fundamental para a implementação das políticas estatais, a CCFA seria descrita como um elo entre o Governo Central
e as empresas do setor, garantindo o alinhamento das ações industriais às metas estabelecidas nos Planos Quinquenais e nos Pareceres Orientadores.
285. A CCFA desempenharia um papel central na organização do setor de fibras químicas, coordenando atividades entre os diferentes agentes do mercado e promovendo
a implementação das diretrizes estatais. A Nota Técnica destacou que a associação não se limitaria a funções típicas de entidades setoriais, como fornecer suporte técnico e
promover a troca de informações, mas também atuaria como uma extensão do governo ao supervisionar e orientar diretamente as empresas do setor.
286. Entre as funções mais relevantes da CCFA, foram mencionadas:
a. A promoção da inovação tecnológica: A associação incentivaria empresas a adotarem tecnologias de ponta, alinhadas às metas de sustentabilidade e eficiência
energética;
b. A implementação de padrões técnicos nacionais: Atuaria na formulação de normas para garantir a qualidade e a competitividade dos produtos do setor, inclusive
os fios de filamentos de poliéster;
c. A integração com políticas estatais: A CCFA seria responsável por traduzir as diretrizes estatais em ações concretas, assegurando que as empresas membros seguissem
as orientações do Governo Central.
287. Conforme a Nota Técnica, a CCFA não atuaria de forma independente, mas estaria fortemente integrada às estruturas do governo chinês. A associação receberia
instruções diretas de órgãos como o Ministério da Indústria e Tecnologia da Informação (MITI) e a Comissão Nacional de Desenvolvimento e Reforma (CNDR), o que garantiria
alinhamento total às prioridades nacionais.
288. Apresentada como um elo essencial entre o Governo Central e as empresas, a CCFA é descrita como um verdadeiro braço do governo chinês, agindo diretamente
para implementar políticas estatais. Além de coordenar as atividades entre diferentes agentes do mercado, a CCFA asseguraria que as empresas sigam as metas dos Planos
Quinquenais e dos Pareceres Orientadores.
289. O Yellow Book, uma publicação organizada pela CCFA, evidenciaria a influência direta do governo sobre a associação, consolidando seu papel como uma extensão
do aparato estatal. A Nota Técnica destacou trechos extraídos da referida publicação, segundo os quais a CCFA teria cooperado ativamente com departamentos de Estado do Governo
chinês, tendo atuado na formulação dos Planos Quinquenais desde a década de 1990 para a indústria de fibras sintéticas.
290. Além disso, a CCFA manteria uma relação próxima com as empresas associadas, oferecendo suporte técnico e promovendo o desenvolvimento de "campeãs
individuais" no setor. A associação seria um canal para consolidar clusters industriais e coordenar esforços de inovação e sustentabilidade, em linha com os objetivos do 14º Plano
Quinquenal.
291. A Nota Técnica destacou a atuação da CCFA na promoção da "autodisciplina setorial", incentivando a cooperação entre empresas para evitar práticas que pudessem
prejudicar o setor como um todo. Essa abordagem incluiria: estímulo à transparência e à ética nas negociações; orientação para evitar excesso de capacidade produtiva, coordenando
a expansão de empresas em áreas geográficas estratégicas; e incentivo à formação de talentos e à capacitação técnica dentro do setor de fibras químicas.
292. No caso específico do setor de fios de filamentos de poliéster, a CCFA desempenharia um papel ativo na padronização de produtos e na facilitação do acesso das
empresas a recursos estratégicos, como financiamento e subsídios. Também seria destacada como responsável por coordenar esforços para ampliar a competitividade internacional
das empresas chinesas no setor, consolidando-as como líderes globais.
293. A Nota Técnica concluiu que a China Chemical Fiber Association (CCFA) seria um elemento-chave no sistema de planejamento e controle estatal do setor de fibras
químicas. Seu papel de supervisão e implementação de políticas fortaleceria o alinhamento entre empresas e governo, promovendo inovação, sustentabilidade e competitividade no
setor. A atuação da CCFA como mediadora e executora das diretrizes estatais seria fundamental para alcançar as metas estabelecidas, especialmente no setor de fios de filamentos
de poliéster.
294. Na Seção 7, a Nota Técnica analisou o impacto dos subsídios e incentivos oferecidos pelo governo chinês ao setor de fibras químicas, com foco na produção de
fios de filamentos de poliéster. A análise demonstrou que as práticas governamentais confeririam vantagens competitivas significativas às empresas locais, distorcendo o mercado
internacional e prejudicando concorrentes estrangeiros.
295. A Nota Técnica destacou que o governo chinês ofereceria uma ampla gama de subsídios diretos e indiretos às empresas do setor. Entre os principais instrumentos
de apoio estariam:
a. Subsídios financeiros diretos: Incluíam aportes para pesquisa e desenvolvimento (P&D), modernização tecnológica e transição para práticas sustentáveis;
b. Créditos subsidiados: Empresas chinesas teriam acesso a taxas de juros abaixo do mercado, facilitando a expansão de suas operações e a modernização de suas
instalações;
c. Isenções fiscais: O governo concederia isenções e reduções tributárias para estimular a produção e a exportação de fios de filamentos de poliéster.
296. Além disso, empresas de destaque no setor, conhecidas como "campeãs individuais", receberiam benefícios adicionais, como acesso prioritário a recursos estratégicos,
incluindo energia e matérias-primas.
297. A Nota Técnica apresentou exemplos concretos de subsídios recebidos por empresas chinesas, fabricantes de fios de poliéster, tendo citado trechos traduzidos dos
relatórios financeiros das empresas Xin Feng Ming, Jiangsu Eastern Shenghong Co., Ltd e Tongkun Group.
298. A análise revelou que os subsídios e incentivos concedidos pelo governo chinês criariam distorções significativas no mercado global. Com custos de produção
artificialmente baixos, as empresas chinesas seriam capazes de exportar fios de filamentos de poliéster a preços inferiores aos praticados por concorrentes internacionais, gerando
pressões competitivas desleais.
299. Adicionalmente, o excesso de capacidade produtiva incentivado pelos subsídios resultaria em uma oferta superior à demanda global, afetando os preços e a
rentabilidade do setor em mercados estrangeiros.
300. Embora grande parte dos subsídios tivesse como objetivo estimular a competitividade, a Nota Técnica destacou que o governo chinês também destinava recursos
para práticas sustentáveis. Os incentivos incluíam apoios financeiros para a produção de poliéster reciclado e fibras biodegradáveis, bem como para a redução do consumo energético
nas plantas de produção e adoção de tecnologias de baixo carbono.
301. Com vistas a corroborar sua argumentação, a consta da Nota Técnica menção a artigo veiculado no sítio eletrônico da CHEManager, plataforma que consolida notícias
e análise sobre o a indústria química a farmacêutica. Trecho destacado abaixo tratar do apoio político para áreas consideradas como estratégicas pelo governo chinês, dentre as
quais se destacaria o setor químico:
Particularly investments done by major state-owned entities such as Sinopec hint at another reason for moving into these segments apart from the pure commercial logic
of focusing on high-growth areas. There is strong political support for activities in areas deemed as strategic and/or innovative by the government. In fact, the 2023 version of the
"Guiding Catalog for Industrial Structure Adjustment", a government document, specifically promotes the development and production of a number of new materials related to the
chemical industry. Relevant materials covered in the catalogue include materials such as low-VOC adhesives, water treatment agents, catalysts, electronic chemicals, silicone materials,
and fluorine materials.
While these areas are directly supported by the government, indirect support may be even more important. The government drives demand for many of the new
materials via its policies - whether subsidies for electric vehicles, investment in solar plants or environmental regulation limiting VOC emissions.
302. A Nota Técnica concluiu que os subsídios e incentivos oferecidos pelo governo chinês ao setor de fios de filamentos de poliéster contribuiriam para a criação de
vantagens competitivas artificiais, distorcendo o mercado internacional e comprometendo a concorrência. Embora parte dos recursos fosse destinada à sustentabilidade e inovação,
o impacto geral seria caracterizado como desleal, reforçando as críticas de organismos internacionais e a percepção de que o setor não operaria sob condições de mercado
livres.
303. Por fim, a Seção 8 resume as conclusões do estudo sobre a indústria de fios de filamentos de poliéster na China, destacando que o setor não opera sob condições
de mercado livre e competitivo, sendo amplamente influenciado por políticas estatais e práticas de subsídios que distorcem o mercado, tanto internamente quanto
globalmente.
304. A Nota Técnica conclui que o governo chinês exerce um controle significativo sobre a indústria de fibras químicas, incluindo a produção de fios de filamentos de
poliéster, por meio de políticas públicas, planos quinquenais e subsídios direcionados. Essas práticas favorecem as empresas locais, principalmente as "campeãs individuais", ao
fornecer recursos como subsídios financeiros, isenções fiscais e acesso preferencial a matérias-primas, terras e energia. O controle estatal sobre esses fatores produtivos cria uma
vantagem competitiva artificial para as empresas chinesas, que conseguem exportar seus produtos a preços mais baixos que os concorrentes internacionais, prejudicando a
concorrência global.
305. A política de incentivo à expansão excessiva da capacidade de produção, particularmente no setor de poliéster, resultaria em uma oferta de produtos superior à
demanda global. Isso levaria a uma distorção nos preços internacionais, tornando os produtos chineses mais competitivos no mercado externo, mas em condições desleais para
empresas estrangeiras.
306. O governo chinês também utilizaria as associações setoriais, como a China Chemical Fiber Association, para implementar suas políticas industriais. A CCFA
desempenharia um papel importante na coordenação do setor, garantindo que as empresas cumprissem as metas do governo e promovendo a autodisciplina da indústria. A
associação funcionaria como um intermediário entre as empresas e o governo, garantindo que as diretrizes do setor fossem seguidas e facilitando a implementação de políticas,
como os incentivos fiscais e os subsídios.
307. Os Pareceres Orientadores também destacam a otimização do layout regional para o desenvolvimento de fibras químicas, promovendo a criação de clusters industriais
em regiões estratégicas, como Fujian e Jiangsu. Nesses clusters, as empresas "campeãs individuais" seriam favorecidas com incentivos adicionais, consolidando seu domínio no setor.
A nota ressalta que a priorização dessas empresas em determinados locais e o controle estatal sobre a alocação de recursos fortaleceriam ainda mais a posição dessas empresas
no mercado global e local, criando um ambiente competitivo desleal.
308. Nos termos da Nota Técnica, haveria uma alta concentração da produção do setor químico em algumas poucas localidades, de forma que o produto combinado
das fábricas químicas de Shandong, Jiangsu, Henan e Hebei corresponderia a mais da metade da produção da China.
309. A Nota Técnica conclui que as políticas estatais e a interferência do governo chinês no mercado de fios de filamentos de poliéster resultam em uma indústria
distorcida, onde as empresas operam com vantagens competitivas artificiais. A forte intervenção governamental, o subsídio a empresas específicas, e a política de otimização do
layout regional e fortalecimento das "campeãs individuais" reforçam as distorções no mercado, prejudicando a concorrência internacional. O modelo de mercado imposto pela China,
com controle direto sobre a produção, financiamento e exportação, cria um ambiente que não refletiria condições de mercado livre e competitivo.
4.1.1.3 Da análise sobre o tratamento da China para apuração do valor normal na determinação do dumping para fins de início da investigação.
310. Primeiramente, é importante ressaltar que o objetivo desta análise não é o de apresentar um entendimento amplo a respeito do status da China como uma
economia predominantemente de mercado ou não. Trata-se de decisão sobre utilização de metodologia de apuração da margem de dumping que não se baseie em uma comparação
estrita com os preços ou os custos domésticos chineses, estritamente no âmbito desta investigação.
311. Para alcançar uma conclusão a respeito da prevalência ou não de condições de mercado na China no segmento produtivo de fios de poliéster no âmbito deste
processo, levou-se em consideração todo o conjunto de elementos probatórios trazido pela peticionária, e avaliou-se se esse conjunto constituiria indício suficientemente esclarecedor
para formar a convicção da autoridade investigadora para fins de início da investigação.
312. O poliéster consiste em polímero produzido a partir de reações químicas envolvendo compostos como o ácido tereftálico purificado (PTA) e o monoetilenoglicol
(MEG). A produção de fios de poliéster envolve, portanto, processos industriais baseados na transformação de matérias-primas químicas em fibras utilizadas na indústria têxtil. Nesse
sentido, ainda que se esteja buscando analisar o setor produtivo específico de fios de poliéster, é cabível a análise de determinadas condições inerentes ao próprio setor
químico.
313. Nesse contexto, conforme consta dos elementos apresentados pela peticionária, o setor químico ocupa posição estratégica no planejamento econômico da China
devido à sua relevância para múltiplas indústrias, como têxtil, aeroespacial e de materiais tecnológicos. Os referidos elementos buscaram, portanto, demonstrar que as diretrizes
do governo central moldam o setor em questão por meio de intervenções estatais, estabelecendo metas e incentivos que afetariam diretamente as dinâmicas de mercado.
314. Inicialmente, salientou-se que a economia chinesa operaria sob um modelo de planejamento estatal centralizado, no qual os Planos Quinquenais (PQs) são
instrumentos fundamentais. O 14º PQ (2021-2025) define diretrizes gerais para o desenvolvimento industrial, priorizando a inovação tecnológica e o crescimento sustentável. Esses
planos, aliados a estratégias regionais e setoriais, teriam impactos diretos sobre o setor de fios de poliéster. A atuação de empresas públicas, como a estatal SINOPEC, bem como
a presença de comitês do PCC em empresas privadas, como a Highsun Group, demonstrariam a vinculação das referidas diretrizes e da efetiva atuação dos agentes econômicos
do setor produtivo analisado.
315. Destacou-se, nesse sentido, o papel central desempenhado pela China Chemical Fiber Association e a implementação dos Pareceres Orientadores. Esses elementos
reforçam a estrutura de planejamento centralizado e intervenção estatal, que moldaria as operações econômicas e industriais de maneira incompatível com uma lógica de mercado
livre.
316. A CCFA é apresentada como um elo fundamental entre o governo chinês e as empresas do setor de fibras químicas, agindo não apenas como uma entidade
representativa, mas como uma extensão direta do aparato estatal. Recebendo instruções do Ministério da Indústria e Tecnologia da Informação (MITI) e da Comissão Nacional de
Desenvolvimento e Reforma (CNDR), a associação traduz as metas dos Planos Quinquenais (PQs) e dos Pareceres Orientadores em ações concretas. A estrutura da CCFA permite,
portanto, um alinhamento total entre as empresas e o governo, consolidando políticas que promovem a inovação tecnológica, a sustentabilidade e a competitividade global, ao
mesmo tempo em que garantem que o setor permaneça sob controle direto do Partido Comunista.
317. Por sua vez, os Pareceres Orientadores, baseados no 14º PQ (2021-2025), detalham diretrizes específicas para a indústria de fibras químicas. Essas metas incluem
o fortalecimento de práticas sustentáveis, como o uso de poliéster reciclado, a redução de emissões de carbono e a promoção de tecnologias inovadoras, como sistemas de produção
automatizados e fibras diferenciadas. Além disso, os pareceres priorizam o desenvolvimento de "campeões industriais", empresas líderes que se destacam tanto no mercado interno
quanto no global. Companhias como Xin Feng Ming, Jiangsu Eastern Shenghong e Tongkun Group ilustram a aplicação dessas políticas, sendo apoiadas por subsídios financeiros
diretos, acesso a recursos estratégicos e incentivos fiscais que criariam vantagens competitivas artificiais.
318. Ainda de acordo com os elementos apresentados pela peticionária, a CCFA atuaria diretamente para implementar as diretrizes do governo central, desempenhando
funções que vão além das típicas de uma associação setorial. Ela não só supervisiona e promove a adoção de padrões técnicos e inovações tecnológicas, mas também coordena
o desenvolvimento de clusters industriais regionais. Regiões como Xinjiang e Guizhou foram priorizadas para receber investimentos e consolidar hubs produtivos, alinhando pesquisa,
produção e logística de forma a maximizar a eficiência e reduzir custos. Esse processo de "otimização do layout regional", uma meta explícita dos Pareceres Orientadores, reflete
a abordagem estatal de direcionar recursos para regiões estratégicas, favorecendo a produção local em detrimento da concorrência global.
319. Outro aspecto central destacado pela Nota Técnica é o sistema de feedback duplo entre a CCFA e o governo central. A associação reporta a situação do setor,
identificando avanços e desafios, enquanto o governo utiliza essas informações para ajustar suas políticas e reforçar a implementação. Essa dinâmica intensifica a intervenção estatal
e assegura a execução de medidas que favorecem empresas alinhadas às metas do PCC.
320. Essas características, somadas à ampla presença do PCC na estrutura das empresas, evidenciam a ausência de autonomia econômica no setor. Essa interferência
política, associada ao controle estatal sobre fatores produtivos como energia, terra e capital, contribui para a criação de condições artificiais de competitividade e reforça o
intervencionismo no mercado.
321. Dessa forma, a atuação coordenada da CCFA, a execução dos Pareceres Orientadores e o controle estatal sobre o setor químico, incluindo a produção de fios de
poliéster, demonstram que as diretrizes do governo, tanto em nível central como local, são implementadas por agentes econômicos relevantes cuja atuação atende não somente
aos estímulos de mercado, mas às orientações políticas para o setor.
4.1.1.4 Da conclusão sobre a prevalência de condições de economia de mercado no segmento produtivo de fios de poliéster chinês e da metodologia de apuração do valor normal
de início da investigação
322. Para fins de início da investigação, concluiu-se que a peticionária logrou êxito em demonstrar, por meio dos elementos de prova apresentados, que não prevalecem
condições de economia de mercado no segmento produtivo chinês de fios de poliéster. A conclusão se pauta, especificamente, nas evidências de que (i) as políticas públicas, os
programas e os planos governamentais chineses corroboram o entendimento de que o setor químico seria considerado estratégico e receberia tratamento diferenciado do governo,
o que gera efeitos diretos sobre o setor produtivo de fios de poliéster; (ii) o papel central desempenhado pela China Chemical Fiber Association e a implementação dos Pareceres
Orientadores reforçam a vinculação entre as orientações políticas e a atuação dos agentes econômicos; (iii) há incentivos para o desenvolvimento tecnológico e a priorização de
determinadas regiões para receber investimentos e consolidar hubs produtivos (iv) há intervenção governamental no setor, sob forma de subsídios financeiros e facilitação de acesso
a diferentes fatores produtivos e (v) há interferência estatal em empresas atuantes no referido setor de forma que as decisões dos entes privados parecem não refletir as dinâmicas
puramente de mercado, mas as orientações constantes dos planos estabelecidos pelo governo.
323. Assim, diante do exposto, em conformidade com a normativa brasileira de defesa comercial e com lastro na legislação multilateral, em especial o disposto no Artigo
15(a) do Protocolo de Acessão da China à OMC, conclui-se, para fins de início da investigação, que no segmento produtivo do produto objeto da presente investigação não
prevalecem condições de economia de mercado.
324. Dessa forma, utilizou-se, para fins de apuração do valor normal no início desta investigação, com vistas à determinação da existência de indícios da prática de
dumping, metodologia alternativa que não se baseie em uma comparação estrita com os preços ou os custos domésticos chineses. Foram observadas, portanto, as disposições dos
arts. 15, 16 e 17 do Decreto nº 8.058, de 2013, que regulam o tratamento alternativo àquele previsto nos arts. 8º a 14 para fins de apuração do valor normal.
325. Dado que se fez necessário selecionar terceiro país substituto, as partes interessadas poderão se manifestar quanto à escolha ou sugerir país alternativo, nos termos
§3º do Art. 15 do Decreto nº 8.058, de 2013, dentro do prazo improrrogável de setenta dias contado da data de início da investigação.
326. Adicionalmente, facultou-se aos produtores/exportadores a apresentação de elementos de prova com o intuito de permitir que o valor normal seja apurado com
base no disposto nos arts. 8º a 14 do Decreto nº 8.058, de 2013, em conformidade com o previsto no Art. 16 do mesmo diploma.
4.1.2 Do valor normal para fins de início da investigação
327. De acordo com o Art. 8º do Decreto nº 8.058, de 2013, considera-se "valor normal" o preço do produto similar, em operações comerciais normais, destinado ao
consumo no mercado interno do país exportador.
328. Segundo o item "iii" do Art. 5.2 do Acordo Antidumping, incorporado ao ordenamento jurídico brasileiro por meio do Decreto nº 1.355, de 30 de dezembro de
1994, a petição deverá conter informação sobre os preços pelos quais o produto similar é vendido quando destinado ao consumo no mercado doméstico do país de origem ou
de exportação ou, quando for o caso, informação sobre os preços pelos quais o produto é vendido pelo país de origem ou de exportação a um terceiro país ou sobre o preço
construído do produto.
329. Dado que no item anterior se concluiu que no setor produtivo chinês de fios de poliéster não prevalecem condições de economia de mercado, para fins de início
da investigação, apurou-se o valor normal baseado no valor normal construído em um país substituto de economia de mercado, nos termos do inciso II do Art. 15 do Decreto
nº 8.058, de 2013 c/c o inciso II do Art. 52 da Portaria Secex nº 171, de 2022.
330. Para tanto, a peticionária sugeriu a construção do valor normal com base em dados do mercado interno da Índia, utilizando a estrutura de custos da Unifi, de
acordo com o previsto no Art. 14 do Decreto nº 8.058, de 2013.
331. Diante das justificativas apresentadas concluiu-se, para fins de início da investigação, adequada a escolha da Índia como país substituto para construção do valor
normal da China, nos termos do inciso I do §1º do Art. 15 do Regulamento Brasileiro.
332. Assim, partindo-se da estrutura de custos da Unifi, foram consideradas as seguintes rubricas:
a) matérias-primas;
b) utilidades;
c) outros custos variáveis;
d) mão de obra;
e) depreciação;
f) manutenção;
g) outros custos fixos;
h) despesas gerais, administrativas e comerciais (de vendas); e
i) margem de lucro.
333. O quadro a seguir sumariza os valores considerados para fins da construção do valor normal: