PARECER Nº 00006/2026/CONSUNIAO/CGU/AGU (parte 2 de 3)

22. A adjudicação de bens, em processos de execução, apresenta dinâmica
semelhante. A União, suas autarquias ou fundações, inicialmente detentoras de um crédito
em face de um devedor, não tendo logrado êxito em receber a dívida em dinheiro, fazem
ingressar no patrimônio da União um bem penhorado na execução, por meio do instrumento
processual da adjudicação, em contrapartida à quitação total ou parcial da dívida.
23. Assim como na hipótese da integralização de fundos imobiliários, não há
o ingresso ou a saída de recursos financeiros, mas uma alteração da situação patrimonial
da União. Se, na hipótese da integralização de fundos imobiliários, ela deixa de ser
proprietária de bens imóveis para ser detentora de um direito - cotas do fundo - na
adjudicação, ela deixa de possuir um direito - crédito em face de terceiro - para, em
contrapartida, ser proprietária de um bem (no caso tratado, um imóvel rural a ser
destinado para a reforma agrária).
24. Nessa mesma linha, em outro trecho do Parecer nº 00336/2023/CONJUR-
MPO/CGU/AGU (seq. 29), o Consultor Jurídico do MPO asseverou:
36. Como se vê, a adjudicação não se confunde com uma operação de compra
e venda. Caso o fosse, a despesa orçamentária se daria previamente ao fato e teria uma
relação com a aquisição. No caso, do contrário, trata-se de uma obrigação de nascedouro
impositivo, como as obrigações tributárias, que nascem da lei. Não se está pagando por
um imóvel, a dívida do contribuinte decorre do ordenamento jurídico.
37. Nesta situação, há um aumento do patrimônio do Estado sem que isto
seja uma receita pública. Está-se diante de uma alteração verificada no patrimônio
independentemente da execução orçamentária (art. 104 da Lei nº 4.320).
38. Como dito alhures, não havendo ingresso financeiro, não há que se falar
em arrecadação, ainda que determinada operação resulte em variação patrimonial.
Menos ainda há que se falar em despesa pública, porquanto não se verifica qualquer
aplicação de quantias em dinheiro.
39. O que ocorre é a satisfação de um crédito mediante a incorporação ao
patrimônio do Estado de prestação diversa de dinheiro ("prestação diversa da que lhe é
devida", pelo art. 356 do Código Civil).
40. A mera afetação de bem, que agora é público, a determinada finalidade
de interesse público, não se traduz em despesa pública. (destaques do original)
2.2 Dos princípios da universalidade e da exclusividade. Da necessidade de transparência
25. O princípio da universalidade tem sido apontado, ao longo do tempo,
como uma das razões (ou a razão) pelas quais a adjudicação de imóveis rurais deveria
transitar pelo orçamento da União.
26. Como descreveu o Consultor Jurídico do MPO, no opinativo já citado,
Parecer nº 00336/2023/CONJURMPO/CGU/AGU (seq. 29):
22. O princípio da universalidade é um conjunto de regras que estabelecem a
necessidade de que o orçamento público contenha a fixação de todas as despesas públicas e
a previsão de todas as receitas públicas (Parecer nº 00026/2023/CONJUR-MPO/CGU/AGU).
23. A doutrina costuma apontar ser o art. 165, §5º, da Constituição a base
fundamental do princípio da universalidade (TORRES, 2013, p. 119). Mas há também o
dispositivo constante do art. 167, inciso I, pelo qual é vedado "o início de programas ou
projetos não incluídos na lei orçamentária anual", bem como aquele previsto no inciso II,
pelo qual é vedada "a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que
excedam os créditos orçamentários ou adicionais". A contrario sensu, pois, é vedada a
execução de despesas por fora do orçamento.
24. O princípio da universalidade está expressamente previsto no art. 2º da Lei
nº 4.320/1964, pelo qual "a Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e
despesa de forma a evidenciar a política econômica-financeira e o programa de trabalho
do Governo, obedecidos os princípios de unidade universalidade e anualidade" (sic).
25. Outras normas também veiculam o conteúdo deste princípio, como os
artigos 3º e 4º da Lei nº 4.320/1964, que determinam que todas as despesas e receitas
devem constar da lei orçamentária. Ainda, o art. 6º da LDO/2022 prevê o mesmo e, em
termos diversos, traduz o § 5º da Constituição.
27. Entretanto, o Consultor Jurídico do MPO critica a utilização do orçamento da
União para meros fins de transparência, conferindo ao Princípio da Universalidade aplicação
para além das hipóteses que ele, de fato, deve abarcar, apontando a tensão existente entre
os "Princípios" ou regras da Universalidade e da Exclusividade. Transcreve-se:
26. Como se pode ver, a universalidade é uma regra ou um conjunto de
regras, e não princípio. Não há horizonte, ou maximização, a ser alcançado. Uma
interpretação maximizadora sobre o que deve constar do orçamento esbarra
frontalmente em outra regra - a exclusividade orçamentária.
27. As leis orçamentárias estão sujeitas a um processo legislativo especial (art.
166 da Constituição), distinto do comum. Assim, apenas matérias afetas à sua
competência podem ser tratadas neste âmbito. Qualquer norma que exceda o conteúdo
típico de lei orçamentária será inconstitucional.
28. O princípio da exclusividade - aqui se trata de clara regra- configura uma
reserva temática para as leis orçamentárias, assim como ocorre com as leis
complementares e mesmo como a pertinência temática (v. ADI nº 5.127), no bojo do
processo legislativo. A diferença em relação é que, aqui, a reserva temática importa em
um limite sobre o que as leis orçamentárias podem tratar.
29. Estes jabutis, em outros países, recebem ainda os nomes de riders, cavaliers
budgetaires, omnibus ou Bepackung, e são "quaisquer dispositivos de lei material que não
impliquem em previsão de receita ou autorização de despesa" e que, segundo ele, "foram
comuns na antiga prática constitucional no Brasil e no estrangeiro" (TORRES, 2013, p. 119).
30. São normas formalmente inconstitucionais, porque não seguiram o rito
legislativo devido - mas apenas aquele especial, do art. 166 da Constituição, voltado para
as leis orçamentárias.
31. O que setores não raro intitulam de banho orçamentário ou registro
orçamentário é uma tentativa de garantir transparência fiscal a determinadas operações
mediante a exigência de autorizações orçamentárias para este fim. Ocorre que,
instrumentalizando-se o orçamento público para meros fins de transparência -
confundindo-o, assim, com um grande registro patrimonial -, acaba-se por ferir de
morte a exclusividade orçamentária, que não permite ao Estado fazer constar do
orçamento o que não seja previsão de receita ou fixação de despesa.
32. O orçamento público não comporta meros registros contábeis, e para
além de conferir transparência e democracia aos dispêndios do Estado, é uma condição
de eficácia das obrigações financeiras do Estado (v. Parecer SEI nº 11029/2020/ME,
Parecer SEI nº 430/2018/CAF/PGACFFS/PGFN-MF, Parecer SEI nº 17928/2021/ME, da
PGFN; Acórdão TCU nº 1907/2019; e Ações Diretas de Inconstitucionalidade nº 3599, nº
6102 e 6118). (Destaques do original)
28. Com efeito, não é necessário que uma determinada operação seja
registrada no orçamento público para que lhe seja dada a devida transparência. Como
pontuado com propriedade, mais uma vez, pela Consultoria Jurídica do MPO:
42. Todas as frentes de atuação do Estado, muitas das quais não há que se
falar em despesa orçamentária, estão jungidas ao princípio da transparência e da
publicidade. Isto é dizer, a Administração Pública tem o dever de garantir a transparência
de seus atos ainda que não o faça por meio da lei orçamentária. A própria lei
orçamentária, de seu turno, não é suficiente a si mesma neste sentido e tem sua
transparência garantida por diversos outros meios, dentre os quais pela iniciativa
"Orçamento Cidadão", i. e., da Secretaria de Orçamento Federal[3].
43. No âmbito do já mencionado Acórdão nº 1771/2022, o TCU, ao
reconhecer que operações com bens imóveis não exigem "nem dotação e execução
orçamentária, nem previsão e reconhecimento de receita orçamentária", explicou como
se dá a transparência de tais operações frente à legislação fiscal:
9.2.2. a transparência desse tipo de transação deve ser assegurada mediante
registro em contas patrimoniais especificas e disponibilização de informações nos
balanços da União, e, assim, a administração pública deve avaliar a necessidade de
expedição do correspondente procedimento contábil especifico sobre a operacionalização
do FII, buscando fixar os devidos parâmetros econômico-contaìbeis para o adequado
registro dos diversos atos e fatos, com a respectiva evidenciação e demonstração
contábil, em face dos procedimentos teìcnico-operacionais na aplicação do referido art. 20
da Lei n.º 13.240, de 2015, com a Lei n.º 13.465, de 2017, e a Lei n.º 13.813, de 2019,
diante da Lei n.º 8.668, de 1993, observando, entre outros aspectos, a necessidade de
garantir a adequada mensuração e avaliação dos ativos entregues ao administrador do
FII (...).
44. Os balanços previstos no Capítulo IV da Lei nº 4.320, como destacado pelo
TCU, são o lugar correto para o controle de "alterações verificadas no patrimônio,
resultantes ou independentes da execução orçamentária"(art. 104).
45. Tratando-se de bem imóvel, uma vez transferido à propriedade da União
ele deverá estar sujeito aos controles de incumbência da Secretaria de Patrimônio da
União, e no caso de bens móveis, passará pelo controle típico de inventário e
tombamento de bens da União. (Destaques do original)
29. Nessa linha de ideias, mostra-se imprópria a necessidade de dotação
orçamentária, empenho e transferência financeira do INCRA para detentor do crédito
exequendo, para se viabilizar a adjudicação de imóveis rurais pela União, com o fim de
destiná-los para reforma agrária, como se encontra na previsão atual do artigo 8ª, da
Portaria Conjunta AGU/MDA nº 12/2014.
30. No PARECER SEI Nº 5188/2023/MF (seq. 44), a PGFN demonstra alguma
preocupação com as posições adotadas no Parecer nº 00336/2023/CONJUR-
MPO/CGU/AGU (seq. 29). Sustenta sua posição no Manual de Contabilidade Aplicada ao
Setor Público, publicado pela Secretaria do Tesouro Nacional, em decisões do TCU, que
aplicam os entendimentos do próprio Manual, e em alguns pareceres da própria
PGFN.
31. A própria PGFN, entretanto, possui pareceres editados em sentido diverso
do adotado no PARECER SEI Nº 5188/2023/MF (seq. 44), como apontado no próprio
opinativo, bem como, no Parecer nº 00336/2023/CONJUR-MPO/CGU/AGU (seq. 29), em
trecho acima reproduzido.
32. Não se desconhece o fato de que o Manual de Contabilidade Aplicada ao
Setor Público - MCASP possui entendimento divergente do defendido no Parecer nº
00336/2023/CONJUR-MPO/CGU/AGU (seq. 29), endossado na presente manifestação.
33. A primeira objeção a ser feita é o fato do MCASP não poder ser tratado
como fonte do direito. Trata-se de um documento publicado periodicamente pela
Secretaria do Tesouro Nacional e que fornece orientações contábeis, sem caráter jurídico-
normativo. Portanto, suas diretrizes não devem ser interpretadas como normas jurídicas,
mas como guias para a prática contábil no setor público.
34. Em consequência, os argumentos para sustentar a posição trazida no
referido Manual são menos de ordem jurídica e mais de ordem prática/contábil.
Representam uma posição tradicionalmente adotada pela Secretaria do Tesouro Nacional,
que enxerga, nesse procedimento, um instrumento eficaz de controle e gestão, como se
verifica do seguinte trecho do item 6.1. do referido documento, reproduzido no PARECER
SEI Nº 5188/2023/MF (seq. 44):
"Deste modo, e com vistas a dar transparência às implicações das transações
no setor público bem como instrumentalizar a gestão pública, os órgãos de controle e
a sociedade em geral, orienta-se que o registro em contas orçamentárias e de controle
seja realizado como regra geral nas transações de compensação entre ativos e passivos
que não envolvem fluxo de recursos financeiros." (destaques acrescidos)
35. O próprio Manual não nega, portanto, a instrumentalização da contabilidade
e do orçamento públicos para fins de transparência, gestão e controle, a implicar, por
consequência, na "orientação" para que as transações de compensação entre ativos e
passivos, mesmo sem fluxo financeiro, sejam registrados em contas orçamentárias e de
controle. Nesse ponto, ele chega a soar contraditório ao defender "que o conceito de
financeiro, nos moldes da Lei nº 4.320/1964 não se limita a caixa, mas também a créditos
(...)" para, a seguir, concluir que pela necessidade de trânsito orçamentário das "transações
de compensação entre ativos e passivos que não envolvem fluxo de recursos financeiros."
36. Uma análise exclusivamente jurídica da Lei º 4.320/1964, bem como da Lei
de Responsabilidade Fiscal, não permite concluir pela necessidade de trânsito, em contas
orçamentárias, de operações sem fluxo financeiro. Ao contrário, a classificação das
receitas públicas, expresso na Lei nº 4.320/1964, exclui, a nosso juízo, a possibilidade de
receita pública sem o ingresso de valores em espécie.
Art. 11 - A receita classificar-se-á nas seguintes categorias econômicas:
Receitas Correntes e Receitas de Capital. (Redação dada pelo Decreto Lei nº 1.939, de
1982)
§ 1º - São Receitas Correntes as receitas tributária, de contribuições,
patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços e outras e, ainda, as provenientes de
recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, quando
destinadas a atender despesas classificáveis em Despesas Correntes. (Redação dada pelo
Decreto Lei nº 1.939, de 1982)
§ 2º - São Receitas de Capital as provenientes da realização de recursos
financeiros oriundos de constituição de dívidas; da conversão, em espécie, de bens e
direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, destinados
a atender despesas classificáveis em Despesas de Capital e, ainda, o superavit do Orçamento
Corrente. (Redação dada pelo Decreto Lei nº 1.939, de 1982) (destaques acrescidos)
37. O artigo 104, a seguir transcrito, como extensamente apontado no Parecer
nº 00336/2023/CONJUR-MPO/CGU/AGU (seq. 29), prevê a possibilidade de alterações no
patrimônio público independentes da execução orçamentária, impondo a óbvia conclusão de
que nem todas as variações patrimoniais implicam registros no orçamento. Transcreve-se:
Artigo 104. A Demonstração das Variações Patrimoniais evidenciará as
alterações verificadas no patrimônio, resultantes ou independentes da execução
orçamentária, e indicará o resultado patrimonial do exercício.
38. Por seu turno, o fato da Lei de Responsabilidade Fiscal ter conferido aos
"planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o
respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório
de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos" a condição de
instrumentos de transparência fiscal não transformou operações e recursos
extraorçamentários em orçamentários. Apenas reforçou a necessidade de transparência
ativa quanto às decisões alocativas dos entes federais, pela publicação e divulgação dos
atos praticados, o que não precisa ser feito, necessária e exclusivamente, por meio da
peça orçamentária.
39. Assim, do ponto de vista exclusivamente do Direito, as normas jurídicas postas não
impõem o trânsito orçamentário de operações sem fluxo financeiro. Seja porque, nessa hipótese, não se
verifica a ocorrência dos institutos da receita e da despesa públicas, seja porque, a necessária transparência
pode ser obtida por meio de outros instrumentos igualmente eficazes e mais apropriados para esse fim.
40. O próprio artigo 105, invocado pelo MCASP (transcrito no PARECER SEI Nº
5188/2023/MF - seq. 44), trata não da execução orçamentária mas do Balanço
Patrimonial, demonstrando ser esse o local e o instrumento adequados para conferir
transparência ativa ao registro das operações patrimoniais.
41. A PGFN, no PARECER SEI Nº 5188/2023/MF (seq. 44), demonstra, ainda,
preocupação quanto à repartição de receitas tributárias. Com efeito, a Constituição, no
artigo 157, prevê a participação direta dos estados no "produto da arrecadação" de
impostos de competência da União; e, no artigo 158, a participação direta dos municípios
no "produto da arrecadação" de impostos da União e dos Estados. Por sua vez, em
diversos dispositivos da Constituição e na legislação ordinária, foram criados diversos
fundos de participação, nesse caso, indireta, nas receitas da União.
42. O ponto central, nessa questão, é definir o que se entende por "produto
da arrecadação", ou seja, a base de cálculo constitucional para a definição do montante
a ser transferido aos entes subnacionais ou aos fundos específicos, previstos em lei ou na
Constituição. Essa questão foi enfrentada pelo Supremo Tribunal Federal, no RE 705.423.
No voto condutor do acórdão, consignou o Ministro Edson Fachin:
"De acordo com o "Manual de Procedimentos de Receitas Públicas", elaborado
pela Coordenação-Geral de Contabilidade da Secretaria do Tesouro Nacional, os estágios da
receita pública são fases evidenciadoras do comportamento da receita pública, de modo a
facilitar o conhecimento e a gestão dos ingressos públicos no erário. Nesses termos, dividem-
se cronologicamente em previsão, arrecadação e recolhimento, assim conceituados:
"Previsão - estimativa de arrecadação da receita, constante da Lei
Orçamentária Anual - LOA, compreendido em fases distintas:
1 - A primeira fase consiste na organização e no estabelecimento da
metodologia de elaboração da estimativa;
2 - A segunda fase consiste no lançamento, que é tratado pela Lei nº 4.320/64
nos seus artigos 51 e 53, é o assentamento dos débitos futuros dos contribuintes de
impostos diretos, cotas ou contribuições prefixadas ou decorrentes de outras fontes de
recursos, efetuados pelos órgãos competentes que verificam a procedência do crédito a
natureza da pessoa do contribuinte quer seja física ou jurídica e o valor correspondente
à respectiva estimativa. O lançamento é a legalização da receita pela sua instituição e a
respectiva inclusão no orçamento.
Arrecadação - entrega, realizada pelos contribuintes ou devedores aos
agentes arrecadadores ou bancos autorizados pelo ente, dos recursos devidos ao
Tesouro. A arrecadação ocorre somente uma vez, vindo em seguida o recolhimento.
Quando um ente arrecada para outro ente, cumpre-lhe apenas entregar-lhe os recursos
pela transferência dos recursos, não sendo considerada arrecadação, quando do
recebimento pelo ente beneficiário.
Recolhimento - transferência dos valores arrecadados à conta específica do
Tesouro, responsável pela administração e controle da arrecadação e programação
financeira, observando o Princípio da Unidade de Caixa representado pelo controle
centralizado dos recursos arrecadados em cada ente." (BRASIL. MINISTÉRIO DA FAZENDA.
Receitas Públicas - Manual de Procedimentos: aplicação à União, Estados, Distrito Federal
e Municípios. 2 ed. Brasília: Secretaria do Tesouro Nacional, 2005, p. 22, grifos
nossos)"
43. Como se pode concluir, portanto, no procedimento de adjudicação de bens
em processo de execução não se verificam as etapas de arrecadação e recolhimento.
Logo, não se configura a receita pública.
44. Não havendo arrecadação e nem receita pública, não há, do ponto de
vista exclusivamente jurídico, produto a ser compulsoriamente repartido, nem impacto em
outras questões fiscais, como as apontadas no PARECER SEI Nº 5188/2023/MF (seq. 44)
"(repita-se: gastos mínimos com saúde e educação, vinculações de receita a entidades,
órgãos ou fundos, limite com despesas com pessoal, transferência ao FCDF, duodécimos
dos Poderes constitucionais e apuração do resultado fiscal)".
45. Tal fato, entretanto, não impede a União de criar normas para reforçar
fontes orçamentárias eventualmente afetadas por tais operações.
2.3 O processo de execução e a adjudicação de bens pela União, suas autarquias e fundações
46. A execução forçada em face dos devedores da União é regida,
fundamentalmente, por dois diplomas legais. A Lei de Execução Fiscal - Lei nº 6.830/1980,
no caso da execução da Dívida Ativa da União, e o Código de Processo Civil - Lei
nº13.105/2015, nas demais hipóteses.
47. Sobre a possibilidade de adjudicação dos bens penhorados, a Lei de
Execução fiscal dispõe, em seu artigo 24:
Art. 24 - A Fazenda Pública poderá adjudicar os bens penhorados:
I - antes do leilão, pelo preço da avaliação, se a execução não for embargada
ou se rejeitados os embargos;
II - findo o leilão:
a) se não houver licitante, pelo preço da avaliação;
b) havendo licitantes, com preferência, em igualdade de condições com a
melhor oferta, no prazo de 30 (trinta)dias.
Parágrafo Único - Se o preço da avaliação ou o valor da melhor oferta for
superior ao dos créditos da Fazenda Pública, a adjudicação somente será deferida pelo Juiz se
a diferença for depositada, pela exeqüente, à ordem do Juízo, no prazo de 30 (trinta) dias.
48. Por sua vez, o CPC trata a questão em seus artigos 824 a 826 e,
posteriormente, nos artigos 876 a 878.
CAPÍTULO IV
DA EXECUÇÃO POR QUANTIA CERTA
Seção I
Disposições Gerais
Art. 824. A execução por quantia certa realiza-se pela expropriação de bens do
executado, ressalvadas as execuções especiais.
Art. 825. A expropriação consiste em:
I - adjudicação;
II - alienação;
III - apropriação de frutos e rendimentos de empresa ou de estabelecimentos
e de outros bens.
Art. 826. Antes de adjudicados ou alienados os bens, o executado pode, a todo
tempo, remir a execução, pagando ou consignando a importância atualizada da dívida,
acrescida de juros, custas e honorários advocatícios.
Seção IV
Da Expropriação de Bens
Subseção I
Da Adjudicação
Art. 876. É lícito ao exequente, oferecendo preço não inferior ao da avaliação,
requerer que lhe sejam adjudicados os bens penhorados.
§ 1º Requerida a adjudicação, o executado será intimado do pedido:
I - pelo Diário da Justiça, na pessoa de seu advogado constituído nos
autos;
II - por carta com aviso de recebimento, quando representado pela Defensoria
Pública ou quando não tiver procurador constituído nos autos;
III - por meio eletrônico, quando, sendo o caso do § 1º do art. 246 , não tiver
procurador constituído nos autos.
§ 2º Considera-se realizada a intimação quando o executado houver mudado de
endereço sem prévia comunicação ao juízo, observado o disposto no art. 274, parágrafo único.
§ 3º Se o executado, citado por edital, não tiver procurador constituído nos
autos, é dispensável a intimação prevista no § 1º.
§ 4º Se o valor do crédito for:
I - inferior ao dos bens, o requerente da adjudicação depositará de imediato
a diferença, que ficará à disposição do executado;
II - superior ao dos bens, a execução prosseguirá pelo saldo remanescente.
§ 5º Idêntico direito pode ser exercido por aqueles indicados no art. 889,
incisos II a VIII, pelos credores concorrentes que hajam penhorado o mesmo bem, pelo
cônjuge, pelo companheiro, pelos descendentes ou pelos ascendentes do executado.
§ 6º Se houver mais de um pretendente, proceder-se-á a licitação entre eles,
tendo preferência, em caso de igualdade de oferta, o cônjuge, o companheiro, o
descendente ou o ascendente, nessa ordem.
§ 7º No caso de penhora de quota social ou de ação de sociedade anônima
fechada realizada em favor de exequente alheio à sociedade, esta será intimada, ficando
responsável por informar aos sócios a ocorrência da penhora, assegurando-se a estes a
preferência.
Art. 877. Transcorrido o prazo de 5 (cinco) dias, contado da última intimação,
e decididas eventuais questões, o juiz ordenará a lavratura do auto de adjudicação.
§ 1º Considera-se perfeita e acabada a adjudicação com a lavratura e a
assinatura do auto pelo juiz, pelo adjudicatário, pelo escrivão ou chefe de secretaria, e,
se estiver presente, pelo executado, expedindo-se:
I - a carta de adjudicação e o mandado de imissão na posse, quando se tratar
de bem imóvel;
II - a ordem de entrega ao adjudicatário, quando se tratar de bem móvel.
§ 2º A carta de adjudicação conterá a descrição do imóvel, com remissão à
sua matrícula e aos seus registros, a cópia do auto de adjudicação e a prova de quitação
do imposto de transmissão.
§ 3º No caso de penhora de bem hipotecado, o executado poderá remi-lo até
a assinatura do auto de adjudicação, oferecendo preço igual ao da avaliação, se não tiver
havido licitantes, ou ao do maior lance oferecido.
§ 4º Na hipótese de falência ou de insolvência do devedor hipotecário, o
direito de remição previsto no § 3º será deferido à massa ou aos credores em concurso,
não podendo o exequente recusar o preço da avaliação do imóvel.
Art. 878. Frustradas as tentativas de alienação do bem, será reaberta
oportunidade para requerimento de adjudicação, caso em que também se poderá pleitear
a realização de nova avaliação.
49. Tanto a Lei de Execução Fiscal quanto o CPC tratam a possibilidade de
adjudicação de bens penhorados como uma faculdade posta à disposição do credor. É
dizer, se a adjudicação se mostra a melhor forma de satisfazer o crédito exequendo, a
União credora pode optar por esse instrumento, segundo as disposições das leis
processuais ora transcritas.
50. A adjudicação é um mecanismo de satisfação forçada do crédito
exequendo, notadamente quando, na hipótese concreta, o recebimento dos valores em
espécie não se mostra viável. Não é, por definição, a primeira opção nem para o credor,
nem para o devedor, como se conclui pelo disposto no artigo 826, do CPC, acima
transcrito.
51. Há situações, entretanto, em que a estratégia mais eficiente para a
satisfação da dívida pode ser a adjudicação de bens, notadamente se eles interessam à
União para a implementação de suas políticas públicas, como é a hipótese ora tratada,
de imóveis rurais a serem destinados para a reforma agrária.
52. Pode-se pensar em situações, muito comuns, inclusive, como aquela em
que o imóvel penhorado não tenha tido pretendentes nos eventuais leilões realizados. Ou
quando, mesmo antes da realização do leilão, já se sabe que o devedor não possui outros
bens para serem objeto de penhora e o crédito público é superior ao valor do imóvel.
Nessa hipótese, caso levado à leilão, o imóvel pode vir a ser extremamente depreciado
e a União seria prejudicada, recebendo muito menos do que o valor de mercado desse
imóvel e sem a possibilidade de satisfazer o restante do crédito exequendo.
53. São apenas dois exemplos hipotéticos de situações nas quais o credor, seja
a União, suas autarquias ou fundações, pode entender ser mais vantajoso optar pela
adjudicação do bem. O que se pretende dizer é que a adjudicação é uma das
possiblidades postas à disposição do credor, para a satisfação de seu crédito.
Obviamente, não é a única nem a preferencial.
54. Cabe a cada órgão de representação judicial da União, de suas autarquias
e fundações, de acordo com suas estratégias de recuperação do crédito inadimplido,
estabelecer as hipóteses em que se poderá optar pela adjudicação de bens, por meio de
regulamentação própria e da análise do caso concreto e desde que observada a ainda
vigente Portaria AGU nº 514, de 09 de novembro de 2011, a qual "regulamenta o
procedimento de adjudicação de bens imóveis em ações judiciais propostas pela União e
pelas Autarquias e Fundações Públicas Federais."
"
19. Pelas razões expostas, é correta a conclusão da PGFN, constante do
Parecer SEI nº 4887/2025/MF (seq. 78), segundo a qual, a ratio decidendi do Parecer
PRC-JM-05-2024 aplica-se, indistintamente, a todas as hipóteses de adjudicação de bens
imóveis no âmbito da Administração Pública Federal e não só aos imóveis rurais, objeto
específico daquele opinativo.
20. Inclusive, com respeito às opiniões em contrário, em especial, a presente no
Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público[7], as adjudicações de imóveis urbanos, nos
termos da Portaria AGU nº 514, de 09 de novembro de 2011, nunca apresentaram, como
requisito regulamentar, a necessidade de prévia disponibilidade orçamentária. Ainda assim, a
observância do entendimento constante do MCASP por parte dos órgãos jurídicos responsáveis
pela execução judicial - em especial, a PGFN - tem sido um obstáculo quase intransponível à
implementação da referida estratégia de recuperação de ativos inadimplidos, com impacto
negativo em outras políticas públicas que se poderiam beneficiar desses imóveis.
21. Por esse motivo, conquanto não exista, atualmente, vedação expressa, em
norma regulamentar, quanto à possiblidade de adjudicação de imóveis urbanos ou rurais,
é mister ressaltar a aplicabilidade das seguintes conclusões constantes do PRC-JM-05-
2024 sobre todas as hipóteses de adjudicação de bens, em processos executivos judiciais
conduzidos pelos órgãos da advocacia pública federal: