PARECER Nº 00006/2026/CONSUNIAO/CGU/AGU (parte 1 de 3)

PARECER Nº 00006/2026/CONSUNIAO/CGU/AGU
NUP: 12219.000188/2013-42
INTERESSADOS: UNIÃO FEDERAL (PGFN)
ASSUNTOS: ADJUDICAÇÃO DE IMÓVEIS EM EXECUÇÕES JUDICIAIS MOVIDAS PELA UNIÃO,
SUAS AUTARQUIAS E FUNDAÇÕES.
EMENTA:
Documento Público. Processual Civil. Financeiro e Orçamentário. Tributário.
1. Adjudicação de imóveis pela União, suas Autarquias e Fundações.
Possibilidade. Faculdade do credor na busca da satisfação do crédito público.
2. Não configuração de ingresso de recursos financeiros no Erário ou aplicação de
quantia em dinheiro pela União. Inocorrência dos fenômenos da arrecadação e recolhimento
ou do empenho, liquidação e pagamento, razão pela qual não se confunde com receita ou
despesa pública e, por decorrência, não demanda autorização orçamentária.
3. Não constituindo arrecadação ou receita pública, não há produto a ser
compulsoriamente repartido, nem impacto em outras questões fiscais, sem prejuízo de
poderem ser editadas normas para reforçar fontes orçamentárias eventualmente afetadas
por tais operações.
4. Extensão das conclusões do Parecer PRC-JM-05-2024 para a adjudicação de
imóveis em geral.
5. Dação em pagamento tributária. Previsão legal nos artigos 4º e 4º-A, da Lei
n.º 13.259/2016, com a redação das Leis n.º 13.313/2016 e n.º 14.011/2020. Regramento
próprio. Tratamento contábil e financeiro semelhante à extinção do tributo por
pagamento. Opção do legislador. Impossibilidade de extensão das conclusões deste
parecer, válidas para as adjudicações em processos judicias, para as hipóteses de extinção
de crédito tributário da União por dação de imóveis em pagamento.
1. RELATÓRIO
1. Por meio do OFÍCIO SEI Nº 16039/2026/MF (seq. 98), a Sra. Procuradora-
Geral da Fazenda Nacional encaminha ao Sr. Consultor-Geral da União o processo em
epígrafe. Nele, propõe, após a apreciação desta Advocacia-Geral da União, a adoção da
tese veiculada no Parecer SEI nº 4887/2025/MF (seq. 78), segundo a qual "[a] tese
jurídica firmada, por meio do Parecer PRC-JM-05-2024, no sentido de que a adjudicação
não constitui fato orçamentário (...) poderia, em princípio, ser aplicada a todas as
hipóteses de adjudicação realizadas pela União".
2. Encaminha, em anexo, minuta de Decreto para regulamentação do
procedimento de adjudicação de bens imóveis em favor da União para fins de interesse público
ou social, na hipótese de ser adotado o entendimento da PGFN exposto no referido parecer.
3. O citado Parecer SEI nº 4887/2025/MF (seq. 78) trata da extensão da razões de
decidir do Parecer n. 00001/2024/CONSUNIAO/CGU/AGU (o qual, após aprovação pelo
Consultor-Geral da União, pelo Advogado-Geral da União e pelo Presidente da República,
recebeu a designação de Parecer PRC-JM-05-2024[1]), vinculante para toda Administração
Pública Federal, para todas as hipóteses de adjudicação de imóveis pela União. Como
afirmado no opinativo da PGFN, o Parecer PRC-JM-05-2024 tratou das hipóteses de
adjudicação de imóveis rurais para fins de reforma agrária e de proposta de alteração da
Portaria Conjunta AGU/MDA nº 12/2014[2] (posteriormente revogada pela Portaria
Interministerial AGU / MDA / MF nº 4, de 8 de novembro de 2024[3]), que estabelecia a prévia
necessidade de atestar a existência de disponibilidade orçamentária, por parte do Incra, para
pagar pelo imóvel rural a ser adjudicado e posteriormente destinado à reforma agrária.
4. O presente procedimento teve início a partir de proposta de adjudicação de
imóvel urbano de propriedade de devedor da União, pela Divisão de Grandes Devedores
da Procuradoria-Seccional da Fazenda Nacional em Piracicaba, para servir como sede para
a Delegacia da Polícia Federal naquele município paulista, nos termos do processo
administrativo n.º 12219.000188/2013-42 (seq. 1).
5. Ao final, conclui o Parecer SEI nº 4887/2025/MF (seq. 78):
a) A tese jurídica firmada, por meio do Parecer PRC-JM-05-2024, no sentido de
que a adjudicação não constitui fato orçamentário - não gera receita nem despesa
pública financeira -, poderia, em princípio, ser aplicada a todas as hipóteses de
adjudicação realizadas pela União, suas autarquias e fundações, independentemente do
bem ser rural ou urbano ou de sua destinação final;
b) Nesse contexto, embora o tema da consulta, à época, tenha se limitado à
adjudicação de imóveis para destinação à política de reforma agrária, a ratio decidendi
do Parecer PRC-JM-05-2024 parece-nos universal, podendo, em princípio, ser adotada
para todas as hipóteses de adjudicação no âmbito da Administração Pública Federal.
Nesse caso, entendemos que a manifestação sobre a conveniência e oportunidade da
escolha dos imóveis urbanos que poderão ser adjudicados deve ser de incumbência da
pasta responsável pela respectiva política pública;
c) É imperioso que seja reforçado que, não havendo efetiva arrecadação ou
ingresso financeiro na adjudicação, não há que se falar em dever de repartição
constitucional de receitas ou transferências a fundos constitucionais. A ausência de fluxo
financeiro impediria a materialização da base de cálculo para tais repartições;
d) Considerando que a dação em pagamento tributária, por meio da qual o
contribuinte pode pagar dívida tributária (receita orçamentária) através do oferecimento
de bem imóvel (despesa de capital), se assemelha à adjudicação de bem penhorado,
proveitoso questionar se, da mesma forma, poderia ser abrangida pela solução firmada
no Parecer PRC-JM-05-2024; e
e) Por fim, no tocante ao questionamento original, uma vez confirmada a
aplicação do Parecer PRC-JM-05-2024 às demais hipóteses de adjudicação, restaria possível
viabilizar a aquisição da nova Sede da Delegacia de Polícia Federal em Piracicaba/SP, por meio
do instituto da adjudicação, com a consequente "baixa" de Débitos Inscritos em Dívida Ativa
da União, independentemente de autorização orçamentária, revelando-se desnecessária a
destinação de recursos oriundos de Acordos de Não Persecução Penal (ANPP).
6. É o breve relato. Passa-se à exposição.
1. PARECER
2.1 Esclarecimentos preliminares
7. Cumpre esclarecer, em primeiro lugar, as razões pelas quais a questão da
adjudicação de imóveis rurais, para fins de reforma agrária, mereceu tratamento específico no
Parecer PRC-JM-05-2024. A explicação encontra-se no próprio opinativo (destaques acrescidos):
9. Semelhantemente ao pontuado pelo Consultor Jurídico do MPO, a presente
manifestação se restringe a questões estritamente jurídicas, nos termos do art. 11, inciso
III, da Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União - LOAGU (Lei Complementar nº 73, de
10 de fevereiro de 1993), e do Enunciado de Boa Prática Consultiva CGU/AGU nº 07, pelo
qual "o Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não
jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade".
10. Especialmente, serão analisadas neste parecer as questões orçamentárias
e financeiras envolvidas no procedimento de adjudicação de imóveis rurais, para posterior
direcionamento à reforma agrária, por se tratar de temas afetos à atribuição desta
Consultoria da União. Não serão objeto de apreciação, portanto, os critérios de avaliação
e aceitação dos imóveis, também regulados na citada Portaria Conjunta AGU/MDA nº
12/2014, por refugirem ao nosso âmbito de competência técnica.
11. Por outro lado, outras hipóteses de adjudicação judicial de bens, com
distintas finalidades, estão reguladas por ato normativo diverso, qual seja, a Portaria
AGU nº 514, de 09 de novembro de 2011[4], na qual, cumpre registrar, não consta
expressamente o requisito de prévia disponibilidade orçamentária para a adjudicação,
quer o bem seja destinado a órgão da administração direta ou indireta da União.
12. No ponto, não se ignora a edição da Portaria AGU nº 102, de 20 de julho
de 2023, a qual constituiu "Grupo de Trabalho para a avaliação, estudos, troca de
informações e proposição de instrumentos e estratégias voltadas ao aperfeiçoamento e
recuperação de créditos públicos federais por meio da adjudicação e dação de imóveis de
interesse da Administração Federal". Entretanto, necessário o registro, no momento em
que se elabora o presente opinativo, apenas a adjudicação de bens para fins de
reforma agrária apresenta como requisito expresso, na sua portaria regulamentadora,
o pagamento do valor do bem pela Administração.
13. Tampouco se analisará outras espécies de satisfação do crédito público
inadimplido, como a dação em pagamento ou a compensação com precatórios, por serem
estranhos ao questionamento trazido à apreciação desta Consultoria Jurídica e por serem
regulados por instrumentos normativos próprios, a exemplo dos artigos 4º e 4º-A, da Lei
nº 13.259, de 16 de março de 2016, no caso da dação em pagamento; e do artigo 100,
§11, da Constituição, na compensação com precatórios.
8. Como afirmado naquela oportunidade, portanto, apenas para a adjudicação
de imóveis rurais para fins de reforma agrária havia, expressamente, em norma
regulamentar, o requisito de prévia disponibilidade orçamentária, por parte do INCRA,
para arcar com a transferência do bem para aquela autarquia. Para outras hipóteses de
adjudicação de bens imóveis em ações judiciais propostas pela União e pelas autarquias
e fundações públicas federais, o procedimento, regulado pela Portaria AGU n.º 514/2011,
não previa e não prevê essa exigência.
9. Referida peculiaridade era realçada pelo disposto no artigo 8º, caput e §§ 1º
e 2º, da citada Portaria Conjunta AGU/MDA n.º 12/2014[5], o qual determinava que o INCRA
deveria adotar as medidas necessárias para a anotação e lançamento do débito para
pagamento do valor do imóvel. Caso a entidade credora fosse o próprio INCRA, porém, a
autarquia somente deveria depositar em juízo o valor que excedesse ao montante da dívida,
devidamente atualizada. O dispositivo em comento corroborava a percepção de que a
necessidade de prévio empenho do valor do imóvel se justificava, não em razão de decorrer
de adjudicação em processo judicial, mas da transferência do bem do patrimônio da União
(ou de outras autarquias, a depender de quem fosse o credor na execução) para o INCRA.
10. Para viabilizar a adjudicação de imóveis rurais a serem destinados à reforma
agrária era, pois, imprescindível a superação do, a nosso ver, equivocado entendimento que
embasou a exigência constante da Portaria Conjunta AGU/MDA n.º 12/2014. A mesma
necessidade não se evidenciava em relação aos demais imóveis, cuja adjudicação ainda está
regulada por meio da Portaria AGU n.º 514/2011 e não prevê a necessidade de emprenho
e transferência de recursos. Com efeito, em relação, especificamente, a imóveis urbanos,
há notícias de adjudicações realizadas pela União, em processos executivos conduzidos pela
Procuradoria-Geral da União, sem a exigência de prévia disponibilidade orçamentária.
11. Um segundo e importante esclarecimento. Assim como no referido
Parecer n. 00001/2024/CONSUNIAO/CGU/AGU, a presente manifestação se restringe a
questões estritamente jurídicas, nos termos do art. 11, inciso III, da Lei Complementar nº
73, de 10 de fevereiro de 1993 e do Enunciado de Boa Prática Consultiva CGU/AGU[6] nº
07, segundo o qual "o Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre
temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou
oportunidade".
12. Nesse sentido, por envolver temas técnicos, administrativos e de
conveniência e oportunidade, este opinativo não tratará da proposta de adjudicação de
imóvel urbano de propriedade de devedor da União para sediar a Delegacia de Polícia
Federal em Piracicaba/SP, mencionado nas conclusões do Parecer SEI nº 4887/2025/MF,
acima reproduzidas.
13. Quanto à proposta trazida pela PGFN, de extensão das conclusões deste
parecer para as hipóteses de dação em pagamento, haja vista a similaridade com a
adjudicação de bens, será tratada em tópico específico.
1. 14. Por último, em relação à proposta de edição de decreto, pelo
Presidente da República, trta-se de matéria afeta à competência da Secretaria de Atos
Normativos da Advocacia-Geral da União - SENOR. Por conseguinte, não será objeto de
apreciação neste opinativo, nem em relação à sua juridicidade nem quanto aos critérios
de conveniência e oportunidade.
2.2 Das considerações do Parecer n. 00001/2024/CONSUNIAO/CGU/AGU (Parecer PRC-
JM-05-2024) aplicáveis à adjudicação de bens imóveis em geral
15. As considerações constantes do Parecer n. 00001/2024/CONSUNIAO/CGU/AGU
(Parecer PRC-JM-05-2024) quanto à forma de registro contábil da adjudicação de imóveis rurais
pela União e quanto à aplicabilidade das disposições da Lei de Execução Fiscal e do Código de
Processo Civil são, por óbvio, igualmente válidas para a adjudicação de bens imóveis, de modo
geral. As normas constitucionais e legais que tratam especificamente da política pública da
reforma agrária, invocadas em outros pontos do parecer em questão, apenas reforçam as
conclusões quanto ao tratamento contábil a ser conferido ao fenômeno e quanto à aplicação das
normas processuais vigentes e, especificamente, ajudaram a superar a necessidade de
pagamento, por parte do INCRA, para incorporar o bem ao seu patrimônio.
16. Pela pertinência, transcrevem-se os itens 2.1, 2.2 e 2.3 do Parecer n.
00001/2024/CONSUNIAO/CGU/AGU (Parecer PRC-JM-05-2024), que explicitam o
entendimento desta Consultoria da União, corroborado pelo Consultor-Geral da União,
pelo Advogado-Geral da União e pelo Presidente da República, quanto ao correto
tratamento contábil e a possibilidade de adjudicação de bens imóveis para a União e suas
autarquias, em processos de execução, sejam eles rurais ou urbanos.
17. Cumpre um esclarecimento: diferentemente do entendimento manifestado
no Parecer SEI nº 4887/2025/MF (seq. 78), ao tempo da edição daquele parecer, como
se verá do trecho reproduzido, a PGFN mantinha posição pela necessidade de trânsito
orçamentário da operação de incorporação de bens ao patrimônio da União via
adjudicação em processo executivo judicial. Destaques do original.
2.1 Do registro contábil da adjudicação de bens para a União. Conceito de receita e de
despesa pública
18. A área técnica do INCRA expôs as perplexidades suscitadas em razão da
necessidade de empenhar recursos orçamentários para viabilizar a adjudicação de imóveis
rurais, no curso de processos executivos (seq. 7).
3.9.1. O procedimento previsto na Portaria Conjunta AGU/MDA nº 12/2014
exige que após instrução do processo administrativo, o dirigente máximo do Incra
ratifique o interesse da autarquia e apresente o atesto da disponibilidade orçamentária
para pagamento da adjudicação. Tal atesto orçamentário deve englobar o valor total do
imóvel, correspondente ao seu valor de mercado.
3.9.2. Assim, pela norma atualmente em vigor, o Incra precisa atestar a
disponibilidade de recursos orçamentários no momento da ratificação de interesse na
adjudicação, pelo dirigente máximo da autarquia.
3.9.3. Adjudicado o imóvel, caberá ao Incra realizar a transferência financeira
à entidade credora, medida que poderá ser implementada por meio do SIAFI e que
implica na disponibilização do valor integral do imóvel.
3.9.4. A única exceção ocorrerá na hipótese de a entidade credora ser o
próprio Incra, situação em que a autarquia deverá depositar em juízo apenas "o valor que
exceder ao montante da dívida, devidamente atualizada".
3.9.5. Contudo, a obrigatoriedade de que o Incra transfira à entidade credora
o valor total do imóvel, suscita dúvidas.
3.9.6. Isso porque, ao destinar ao Programa Nacional de Reforma Agrária um
imóvel rural cuja origem tenha sido a adjudicação pela União ou suas autarquias, em
sede de execução fiscal, o Incra incorpora um bem público. Tanto é assim, que a
transferência ao Incra é efetivada pela Secretaria do Patrimônio da União. E, via de regra,
a incorporação de imóveis públicos da União se dá a título gratuito, uma vez que ao Incra
compete, apenas, dar-lhes destinação, no âmbito do PNRA.
3.9.7. Assim, o procedimento previsto na Portaria Conjunta AGU/MDA nº
12/2014 - ao exigir do Incra a demonstração da disponibilidade orçamentária e, ao final,
o pagamento do valor integral do imóvel - destoa dos procedimentos usualmente
utilizados para transferências de imóveis da União para fins de destinação à Reforma
Agrária.
3.9.8. A exigência de transferência financeira correspondente ao valor integral
do imóvel à entidade credora torna a adjudicação tão onerosa - do ponto de vista do
impacto orçamentário - quanto quaisquer outras formas de obtenção de imóveis ao
Programa Nacional de Reforma Agrária, a exemplo da compra e venda e da
desapropriação por interesse social, a despeito da conveniência da utilização do
instrumento tendo em vista a possibilidade de encerrar execuções fiscais em curso, com
incorporação de imóvel ao patrimônio público e destinação a política pública de
responsabilidade da União.
16. O conteúdo das normas veiculadas na Portaria Conjunta AGU/MDA nº 12/2014
explicitam o entendimento, até então preponderante na Secretaria do Tesouro Nacional,
quanto à forma de registro contábil das operações de recebimento de dívida ativa por meio de
bens, consoante disposto no Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público.
3.6.6. Receita Orçamentária Por Baixa De Dívida Ativa Inscrita
O recebimento de dívida ativa corresponde a uma receita, pela ótica
orçamentária, com simultânea baixa contábil do crédito registrado anteriormente no
ativo, sob a ótica patrimonial. As formas de recebimento da dívida ativa são definidas em
lei, destacando-se o recebimento em espécie e o recebimento na forma de bens, tanto
pela adjudicação quanto pela dação em pagamento, sendo que o recebimento na forma
de bens também poderá corresponder a uma receita orçamentária no momento do
recebimento do bem, efetuando-se o registro da execução orçamentária da despesa com
a sua aquisição, mesmo que não tenha havido fluxo financeiro. Esse procedimento
permite a observância da legislação quanto à destinação dos recursos recebidos de dívida
ativa. Observe-se que, mesmo que não se efetue a execução orçamentária da receita e
da despesa decorrente desse procedimento, a administração deve propiciar os meios para
que a destinação dos recursos recebidos em dívida ativa, mesmo que na forma de bens,
seja garantida.[3]
17. O Consultor Jurídico do Ministério do Planejamento e Orçamento, em sua
manifestação por meio do Parecer nº 00336/2023/CONJUR-MPO/CGU/AGU (seq. 29),
apresenta posição um pouco diversa da contida no Manual de Contabilidade Aplicada ao
Setor Público. Referido opinativo assevera, citando lição de Richard e Peggy B. Musgrave,
que:
"(...) a função alocativa do Estado não se resume à questão orçamentária.
Conforme os autores, as políticas regulatórias também "poderiam ser consideradas parte
da função alocativa" do Estado (1980, p. 6). Há diversas escolhas alocativas realizadas
pelo Estado que não se dão pelo processo orçamentário, como ocorre com a afetação
de bens públicos (imóvel que se destina a uma escola, i. e.), pela intervenção do Estado
na economia, pela atuação do Estado como acionista de empresas ou cotista de fundos
privados e com a destinação de bens adjudicados para políticas públicas diversas. Em
outras palavras, tão somente a alocação de receitas públicas(despesas públicas) está
sujeita ao processo orçamentário." (realces no original)
18. Nessa linha de ideias, ele desenvolve o conceito de receita pública da seguinte forma:
II. 2. Do conceito jurídico de receita pública
8. Como reiterado pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional em diversos
de seus pareceres, dentre os quais o Parecer SEI nº 9057/2022/ME, receita pública é o
ingresso definitivo e incondicional de recursos financeiros no Erário (Oliveira, 2019, p.
222). Marcus Abraham destaca que "para a entrada financeiras e tornar uma efetiva
receita pública e não ser um mero ingresso financeiro, o recurso deverá passar a integrar
o patrimônio público deforma definitiva" (2015, p. 90).
9. Aliomar Baleeiro (2006, p. 125-126) ensina o conceito de receita pública à
luz da teoria do ingresso - adotada pelo art. 2º, § 1º, do Decreto nº 93.872, de 23 de
dezembro de 1986:
"Para auferir o dinheiro necessário à despesa pública, os governos, pelo
tempo afora, socorrem-se de uns poucos meios universais: a) realizam extorsões sobre
outros povos ou deles recebem doações voluntárias; b) recolhem as rendas produzidas
pelos bens e empresas do Estado; c) exigem coativamente tributos ou penalidades; d)
tomam ou forçam empréstimos; e) fabricam dinheiro metálico ou de papel. (...)
As quantias recebidas pelos cofres públicos são genericamente designadas
como "entradas" ou "ingressos". Nem todos esses ingressos, porém, constituem receitas
públicas, pois alguns deles não passam de "movimentos de fundo", sem qualquer incremento
do patrimônio governamental, desde que estão condicionados a restituição posterior ou
representam mera recuperação de valores emprestados ou cedidos pelo governo. (...)
Receita pública é a entrada que, integrando-se no patrimônio público sem
quaisquer reservas, condições ou correspondência no passivo, vem acrescer o seu vulto,
como elemento novo e positivo."
Em todos os casos, pois, adota-se a teoria do ingresso, pela qual o conceito
de receita pública pressupõe que haja efetivo ingresso de recursos financeiros no Erário.
Esta foi a análise encampada no Parecer SEI nº 9262/2021/ME, sobre o Sistema
Eletrônico dos Registros Públicos - SERP, e nos Pareceres no 362/2015 e 4598/2020/ME,
sobre o extinto Fundo PIS-PASEP, dentre outros. (destaques no original)
19. No tópico seguinte, discorre sobre o conceito de despesa pública:
II. 3 Do conceito jurídico de despesa pública
11. Em termos jurídicos, despesa pública é tradicionalmente conceituada como
"a aplicação de certa quantia em dinheiro, por parte da autoridade ou agente público
competente, dentro de uma autorização legislativa, para execução de fim a cargo do
governo" (BALEEIRO, 2006, p. 73). Para Carlos Valder do Nascimento, trata-se
"desembolso de dinheiro visando a cobrir os gastos cometidos ao Estado em favor da
população". O professor explica que "a expressão despesa pública decorre do fato de ser
ela decorrente das receitas despendidas pelo Poder Público" (2013, p.72).
12. O conceito de atividade financeira do Estado é geralmente colocado como
a atividade de "captação de recursos financeiros (receitas públicas) para o Estado, a sua
administração (gestão e controle) e, finalmente, a respectiva aplicação (despesas
públicas)" (ABRAHAM, 2015, p. 9). Em outras palavras, "o Estado tem a necessidade de
se abastecer monetariamente para financiar o atendimento e o cumprimento de seus
objetivos. Após a entrada de dinheiro, por arrecadação, deve aplicá-lo nos fins
previamente traçados. Daí a despesa" (OLIVEIRA, 2019, p.404).
13. No curso de 2013, contudo, a PGFN, no âmbito do Parecer PGFN/CAF nº
1221/2013, havia concordado com tese veiculada ao tempo pela Secretaria de Orçamento
Federal e pela Secretaria do Tesouro Nacional no sentido de que a adjudicação de bens
consistiria em uma despesa pública, porque gera "a baixa de um crédito e a
correspondente entrada de uma receita".
14. O questionamento não havia sido trazido novamente até que pelo Parecer
Conjunto SEI nº 51/2022, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional concluiu que "a
compensação não configura despesa pública, pois não se trata de 'aplicação de certa
quantia em dinheiro'"(BALEEIRO, 2006, p. 73), "desembolso de dinheiro" (NASCIMENTO,
2013, p. 72), aplicação do dinheiro arrecadado (OLIVEIRA, 2019, p. 404) ou aplicação dos
recursos financeiros captados (ABRAHAM, 2015, p. 9). Assim, a realização de
compensações entre dívidas, nos termos do § 11 do art. 100 da Constituição, não está
condicionada à prévia dotação orçamentária, não havendo que se falar em incidência do
art. 167, inciso II, da Constituição".
15. Em outras palavras, de acordo com o referido parecer, a mera "baixa de
um crédito e a correspondente entrada de uma receita" não fazem surgir, per se, uma
despesa pública.
16. O entendimento de que "a baixa de um crédito e a correspondente
entrada de uma receita" implicaria em despesa pública foi revisto, pois, pela própria
Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional.
17. O art. 104 da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, prevê que "a
Demonstração das Variações Patrimoniais evidenciará as alterações verificadas no
patrimônio, resultantes ou independentes da execução orçamentária, e indicará o
resultado patrimonial do exercício".
18. Em outras palavras: meras variações patrimoniais não se confundem com
despesa pública, muito embora as despesas públicas possam gerar variações patrimoniais.
O art. 104 da Lei nº 4.320 prevê, pois, que nem tudo que gera variação patrimonial
deve ser refletido no orçamento - mas apenas aquilo que for despesa pública.
19. Por fim, gize-se que, apesar de no Acórdão nº 56/2021 o Tribunal de
Contas da União (TCU) ter entendido que a caracterização de despesa pública
independe de fluxo financeiro, esta posição não logrou êxito em se consolidar e foi logo
revisitada, no ano seguinte, no âmbito do Acórdão nº 1771/2022, pelo qual se concluiu
que a integralização de cotas com imóveis "não requer nem dotação e execução
orçamentária, nem previsão e reconhecimento de receita orçamentária". O TCU ressalta
que apenas "eventual aporte de recursos financeiros" dependerá de dotação
orçamentária.
20. Este entendimento foi defendido perante o TCU pela Procuradoria-Geral
da Fazenda Nacional, que pelo Parecer SEI nº 17948/2021/ME concluiu que "a
integralização de imóveis da União em Fundos de Investimento imobiliário não requer
nem (i) a previsão de arrecadação de receita específica, nem (ii) a autorização para a
realização de despesa específica, por se tratar de uma operação, pura e simples, de troca
de ativos, sem qualquer impacto direto e imediato nas capacidades de pagamento de
outros órgãos e entidades, públicos ou privados, e por não afetar as destinações de
receitas e as execuções de despesas que são objeto das decisões alocativas que devem
estar necessariamente refletidas no orçamento".
21. Pelo referido opinativo, a PGFN esclareceu que "o registro obrigatório e
universal de todas as receitas e despesas públicas no orçamento pressupõe, em tese, a
existência de um fluxo financeiro de recursos: receitas são arrecadadas e passam a
integrar a Conta Única do Tesouro Nacional, assim como despesas são realizadas por
meio do dispêndio efetivo de recursos financeiros à disposição da administração".
(destaques no original)
20. A posição defendida pela PGFN junto ao Tribunal de Contas da União, no
citado Parecer SEI nº 17948/2021/ME, encontrou eco na decisão do TCU, ACÓRDÃO
1771/2022 - PLENÁRIO, de 03/08/2022, assim ementado:
9.2.1. a integralização de imóveis em cotas de fundos de investimento
imobiliário é espécie sui generis de transação, que não requer nem dotação e execução
orçamentária, nem previsão e reconhecimento de receita orçamentária, sem prejuízo de
observar que a obrigatoriedade de constar ela da Lei Orçamentária Anual está mantida
quando houver eventual aporte de recursos financeiros e que deve haver registro da
receita orçamentária pelo menos no recebimento dos rendimentos pagos pelo fundo e na
realização ou vencimento das cotas de participação pertencentes à União;
9.2.2. a transparência desse tipo de transação deve ser assegurada mediante
registro em contas patrimoniais específicas e disponibilização de informações nos
balanços da União, e, assim, a administração pública deve avaliar a necessidade de
expedição do correspondente procedimento contábil específico sobre a operacionalização
do FII, buscando fixar os devidos parâmetros econômico-contábeis para o adequado
registro dos diversos atos e fatos, com a respectiva evidenciação e demonstração contábil,
em face dos procedimentos técnico-operacionais na aplicação do referido art. 20 da Lei n.º
13.240, de 2015, com a Lei n.º 13.465, de 2017, e a Lei n.º 13.813, de 2019, diante da Lei
n.º 8.668, de 1993, observando, entre outros aspectos, a necessidade de garantir a
adequada mensuração e avaliação dos ativos entregues ao administrador do FII;
9.2.3. o Ministério da Economia, com o objetivo de garantir segurança jurídica,
deve avaliar a expedição de decreto regulamentar para a operacionalização do FII pela
adequada aplicação do art. 20 da Lei n.º 13.240, de2015, com a Lei n.º 13.465, de 2017,
e a Lei n.º 13.813, de 2019, diante da Lei n.º 8.668, de 1993, com o intuito, assim, de
passar a, entre outros aspectos, definir os seguintes parâmetros técnicos: (a) natureza
jurídica dos bens públicos após a respectiva entrega ao administrador do FII, se pública
(dominical) ou privada; (b) estruturação orgânica para a efetiva segregação das funções
e definição das respectivas responsabilidades dos administradores;(c) execução do
subsequente controle gerencial da administração federal sobre a administração do FII no
âmbito, entre outras instâncias, da correspondente assembleia geral do fundo imobiliário
e execução de medidas para viabilizar a transparência ativa do FII e dos relatórios
gerenciais produzidos pelo FII, buscando fomentar o controle administrativo e social sobre
a gestão do patrimônio público aportado ao FII;
9.3. encaminhar cópia desta decisão ao Consulente, à Comissão de Valores Mobiliários,
àAdvocacia-GeraldaUnião,àConsultoria-GeraldaUniãoeàProcuradoriaGeraldaRepública,com
a informação de que o inteiro teor deste acórdão e do relatório e do voto que o fundamentam está
disponível no endereço eletrônicowww.tcu.gov.br/acordaos. (destaques acrescidos)
21. O Tribunal de Contas da União entendeu, dessa forma, que nem toda
operação que envolve o ingresso de bens e direitos no patrimônio da União constitui
receita orçamentária; assim como, não é toda operação envolvendo a saída de bens e
direitos que configura despesa orçamentária. No caso considerado, vislumbrou-se a
possibilidade de realização das operações de integralização de imóveis em cotas de
fundos de investimento imobiliário, sem a necessidade de previsão orçamentária. Nessa
hipótese, a União transfere a propriedade dos imóveis para o fundo e, em troca, passa
a ser detentora de cotas desse fundo, sem o ingresso ou saída de recursos financeiros dos
cofres da União.