CIRCULAR Nº 22, DE 26 DE MARÇO DE 2026 (parte 3 de 8)

110. Esses elementos demonstrariam que persistiriam restrições na oferta doméstica, o que se agravaria com uma eventual aplicação de direito antidumping provisório, o que
resultaria em risco de dano reverso e potencial desabastecimento do mercado brasileiro, dado que haveria dependência das importações para atendimento da demanda nacional e
regional.
111. No dia 19 de janeiro de 2026, a Munksjo protocolou manifestação em resposta às informações apresentadas pela importadora Interprint a respeito de alegada necessidade
de maior detalhamento do CODIP e ajustes na forma de identificação do produto.
112. Como ponto de partida, a empresa sustentou que a manifestação da Interprint sobre CODIP seria intempestiva, pois o DECOM já teria aberto prazo específico para
comentários e essa etapa estaria encerrada desde 9 de outubro de 2025.
113. Ademais, a parte afirmou que haveria prejuízo ao contraditório e à ampla defesa, porque a Interprint teria conferido tratamento confidencial excessivo à narrativa e aos
anexos, impedindo a compreensão de datas, contexto, período de referência e representatividade dos fatos relatados.
114. A peticionária indicou que, no período P5, os registros internos indicariam que os pedidos da Interprint teriam sido atendidos nos prazos acordados e que [CONFIDENCIAL],
o que enfraqueceria a alegação de falhas de fornecimento.
115. Quanto à alegação da Interprint de que a Munksjö não produziria papel decorativo backer na gramatura 50 g/m²12, a peticionária afirmou possuir capacidade técnica
e de produção para tanto. [CONFIDENCIAL].
116. No mérito, a parte argumentou que a Interprint estaria confundindo o CODIP com a noção de "justa comparação", tratando-os como equivalentes, quando o CODIP deveria
refletir apenas características do produto que impactariam de forma relevante custo e preço.
117. Por fim, a peticionária sustentou que a Interprint não teria apresentado prova objetiva e verificável de que tipo (impressão/impregnação) e gramatura nominal afetariam
custos e preços de modo incontroverso a ponto de exigir novos CODIPs.
2.4.1. Dos comentários do DECOM acerca das manifestações sobre o produto
118. Com relação a comentários sobre a necessidade de ajustar o CODIP, faz-se remissão ao item 1.7.5 deste documento.
119. Com relação a comentários sobre a exclusão do escopo de papéis para impressão, cabe destacar o que prega o Regulamento Brasileiro a respeito:
Art. 10. O termo "produto objeto da investigação" englobará produtos idênticos ou que apresentem características físicas ou composição química e características de mercado
semelhantes.
§ 1º O exame objetivo das características físicas ou da composição química do produto objeto da investigação levará em consideração a matéria-prima utilizada, as normas
e especificações técnicas e o processo produtivo.
§ 2º O exame objetivo das características de mercado levará em consideração usos e aplicações, grau de substitutibilidade e canais de distribuição.
§ 3º Os critérios a que se referem os § 1º e § 2º não constituem lista exaustiva e nenhum deles, isoladamente ou em conjunto, será necessariamente capaz de fornecer
indicação decisiva.
120. A esse respeito, considerando o disposto nos itens 2.1 e 2.3 deste documento, tanto o papel para impregnação quanto para impressão se não tem características físicas
ou composição química idênticas, são deveras muito semelhantes. Inclusive, conforme notado em verificação in loco na indústria doméstica, ambos os papeis compartilham a mesma linha
de produção - o que afeta diretamente o grau de substitutibilidade do lado da oferta -, e utilizam as mesmas matérias-primas principais (celulose e dióxido de titânio).
121. Com relação à menção sobre decisão da União Europeia, é relevante mencionar que decisões de outras autoridades investigadoras não vinculam a autoridade brasileira,
que tem independência e autonomia par recomendar suas decisões considerando os elementos de prova constantes nos autos do processo, norteadas pelo Regulamento Brasileiro e o
Acordo Antidumping.
122. De todo modo, a respeito da decisão da União Europeia (UE) não ficou claro a este Departamento a exclusão do escopo do papel impresso ou do papel impregnado.
De acordo com o observado no item 2.1 da determinação preliminar da UE, estão incluídos tanto o papel para impressão quanto para impregnação. O mesmo entendimento tem a
peticionária, conforme manifestação protocolada. Tampouco, no procedimento europeu, foi realizada análise de dano segregando os dois produtos.
123. Repisa-se novamente os critérios analisados não constituem lista exaustiva e nenhum deles, isoladamente ou em conjunto, será necessariamente capaz de fornecer
indicação decisiva.
124. Por fim, entende-se que não foram apresentados elementos suficientes para a necessária exclusão do produto, nem para eventual análise em separado. As partes
interessadas podem apresentar mais elementos durante a fase probatória, especialmente durante eventuais verificações in loco, oportunidade ímpar para que se tenha esclarecimento
mais detalhado dos produtos.
125. Com relação a alegações de desabastecimento por produção insuficiente ou de eventuais restrições de fornecimento por parte da peticionária, registra-se que nem o
Decreto n. 8.058/2013 nem o Acordo Antidumping obrigam a indústria doméstica a ter capacidade de abastecer todo o mercado, até porque pode não estar conseguindo produzir mais
por conta de práticas desleais de comércio. Eventuais restrições de fornecimento é inerente a qualquer negócio, e há instrumentos específicos para avaliar impactos em situações
excepcionais, como a inclusão de produtos em Lista de Desabastecimento.
126. O DECOM também esclarece que a existência de redução temporária de alíquota do Imposto de Importação por desabastecimento (Letec/Ex-tarifário) possui critérios e
finalidades distintas de uma investigação de defesa comercial. O reconhecimento de um desabastecimento conjuntural não implica, automaticamente, na exclusão do produto do escopo
ou na negação de existência de dano à indústria doméstica.
127. Registra-se que uma medida de defesa comercial não visa impedir que importações acessem o mercado brasileiro, mas que a concorrência não seja contaminada por
práticas desleais de comércio.
2.4.2. Das manifestações acerca do pedido de complementação de CODIP
128. Em 17 de setembro de 2025, o produtor/exportador Kingdecor (Zhejiang) Co., Ltd. solicitou adequação e detalhamento do CODIP apresentado no Questionário do
Exportador, alegando que o CODIP proposto pela Indústria Doméstica seria insuficiente pois desconsideraria características que afetariam custo e preço. A Kingdecor aponta que a
comparação seria justa se fosse considerado todas as diferenças significativas do produto e que a não consideração dessas diferenças poderia gerar determinação incorreta da margem
de dumping e violar compromissos internacionais.
129. Sobre o CODIP sugerido pela Indústria Doméstica (que se diferenciaria apenas por cor: o A1 Branco; A2 Colorido; A3 Backer), a Kingdecor reconheceu a cor como
relevante, mas entendeu que o critério seria simplista e ignoraria outros fatores determinantes de custo e preço, tais como: Composição, Gramatura, Resistência ao Ar Gurley (RAG),
Resistência à Tração (seca e úmida), Opacidade, Colorimetria e Largura da Folha.
130. O produtor/exportador comentou que a União Europeia teria reconhecido essas variáveis em investigação semelhante, adotando CODIP detalhado, e explicou que papéis
decorativos se dividem em dois tipos principais: os para impressão (que requer alta estabilidade dimensional, resistência à tração seca e precisão de cor) e os para impregnação (exige
alta absorção de resina, resistência térmica e mecânica). Essas diferenças impactariam diretamente custos de produção e preço final. A gramatura (50 a 150 g/m²) também teria
significativo impacto técnico e econômico, já que variaria em processos, insumos, rendimento e controle de qualidade.
131. A Kingdecor apresentou a proposta de CODIP, defendendo que sua adoção asseguraria justa comparação, integridade e equidade na investigação:
.Descrição do Campo .Código Propriedades do Produto
Cor/Backer .A1 Papel decorativo branco
.A2 Papel decorativo colorido
. .A3 Papel decorativo Backer
Tipo de Papel Decorativo .B1 Papel decorativo, otimizado para processo de impressão, com alta lisura bekk e alta resistência à tração a seco
. .B2 Papel decorativo, otimizado para processo de impregnação, com baixa lisura bekk
Gramatura C1 Menor que 68 g/m²
.C2 De 68 g/m² a 78 g/m²
. .C3 Maior que 78 g/m²
132. Em 06 de outubro de 2025, a produtora/exportadora Hangzhou Huawang New Material Technology Co., Ltd ("Huawang") protocolou manifestação pontuando que a
segmentação proposta pela Kingdecor seria adequada, pois refletiria as diferenças de preços/custos entre os diferentes tipos de papel decorativo.
133. Em 09 de outubro de 2025, a Munksjö protocolou resposta às sugestões de complementação de CODIP apresentadas pela produtora/exportadora Kingdecor. De início,
a peticionária considerou, no tocante à diferença entre papel para impressão e papel para impregnação, não haver demonstração de impacto no custo de produção.
134. Segundo a manifestação, todo papel para impressão passaria, ao longo da cadeia, por impregnação e, dessa forma, todas as características técnicas exigidas para o papel
destinado à impregnação deveriam necessariamente estar igualmente presentes no papel base utilizado para impressão.
135. No entendimento da peticionária, a única diferença entre os papéis residiria no acabamento superficial final, que resultaria em maior lisura Bekk da superfície. Essa
diferença de acabamento geraria um impacto de custo irrelevante, conforme apresentado em documento na manifestação
136. A peticionária também questionou o termo papéis finos para impregnação, utilizado pela Kingdecor para justificar a demanda pelo uso de resinas específicas de alta
penetração ou de aditivos que aumentem a resistência mecânica do produto.
137. Ainda em relação aos custos da diferenciação entre papeis, a Munksjo considerou que se trata de investigação na qual o setor investigado não opera sob condições de
economia de mercado, condição que tornaria os dados de custo da Kingdecor não passíveis de serem validados e servirem como comprovação do alegado impacto do referido no custo
do papel.
138. Em seguida, a peticionária teceu comentários a respeito da sugestão de complementação do CODIP com a característica de gramatura do papel. A Munksjo contestou
a alegação feita pela Kingdecor de que haveria variação de custo e preço em razão da gramatura, provocada pela necessidade de controle mais rigoroso de uniformidade das folhas de
menor gramatura, além da necessidade do uso de resinas de alta penetração ou aditivos especiais que reforcem a resistência mecânica do produto, com efeitos no custo.
139. A peticionária pontuou que a variação de gramatura afetaria a parte fixa do custo. Também afirmou que as máquinas atuais de papel são dotadas de recursos técnicos
que permitem operar em gramaturas abaixo de 70 g/m² de forma estável e confiável.
140. No que toca o detalhamento das margens de gramatura sugeridas pela Kingdecor, a peticionária considerou haver ausência de explicação e de comprovação das diferenças
de custos nos intervalos/faixas propostos. Nesse sentido, alegou que a variação da gramatura não impactaria o custo variável unitário, mas sim o custo fixo unitário.
141. Para demonstrar a afirmação, a peticionária apresentou fórmula de cálculo, em base confidencial, com variação material do custo fixo unitário.
142. Quanto ao argumento relativo ao suposto uso de resinas e aditivos, sustentou que as resinas referidas não são utilizadas na composição do papel e, sim, no processo
de conversão (impregnação) e, portanto, não tem relação com o custo do produto.
143. Nesse sentido, a peticionária pediu a rejeição da sugestão feita pela Kingdecor de complementação do CODIP.
144. Em 9 de outubro de 2025, a Indústria Brasileira de Árvores - IBÁ se manifestou em apoio à proposta de criação de novos Códigos de Identificação do Produto (CODIPs)
da empresa Kingdecor, sugeriu ainda ajustes pontuais com a finalidade de uma devida comparação justa, que refletiria de forma mais adequada as características dos papéis decorativos
importados objeto de análise.
145. Também no dia 9 de outubro, a produtora/exportadora chinesa Sunshine protocolou manifestação a respeito da sugestão de complementação de CODIP proposta pela
Kingdecor.
146. De início, argumentou que ao atribuir códigos CODIP idênticos a produtos que compartilham a mesma cor ou revestimento, mas diferem em outras especificações técnicas,
a investigação estaria agregando transações não comparáveis.
147. A parte considerou que a Kingdecor propôs CODIP mais refinado, que identificaria de forma coerente dimensões adicionais de diferenciação do produto, nomeadamente
a utilização pretendida do papel (impressão ou impregnação) e os limites de gramatura.
148. A Sunshine argumentou, ademais, que a proposta da Kingdecor se beneficiaria de um maior detalhamento dos produtos. Segundo a parte, a abordagem mais apropriada
e precisa continuaria sendo a adoção de uma estrutura CODIP alinhada com a estrutura e as características do produto previamente submetidas pela empresa.
149. Segundo a Sunshine, estas seriam as características que justificariam o detalhamento do CODIP: a) cor e imprimibilidade: o nível de pigmentação e o uso de cargas de
alto custo (por exemplo, dióxido de titânio) variariam de acordo com a tonalidade e a aplicação; e b) gramatura (peso base): papéis leves, de gramatura padrão e pesados difeririam
substancialmente no uso de fibras e no custo de produção.
150. Em relação aos custos, a parte argumentou que papéis decorativos que exigem alto brilho necessitariam de maior uso de insumos "premium", como dióxido de titânio
e celulose refinada, o que aumentaria significativamente os custos de fabricação.
151. Da mesma forma, papéis de gramatura mais baixa tenderiam a ser mais caros por unidade de massa, pois sua produção requereria matérias-primas mais refinadas,
controles de processo mais rigorosos e maior precisão técnica para garantir desempenho e imprimibilidade adequados.
152. Em 9 de outubro de 2025, a importadora Schattdecor do Brasil Indústria e Comércio Ltda. manifestou concordância com o CODIP sugerido pela Kingdecor, apontando
que o tipo de papel e a gramatura influenciariam diretamente no custo e no preço do produto, deste modo, o detalhamento do produto seria essencial para assegurar a justa comparação
entre os produtos nacional e importado.
153. A Schattdecor ressaltou que haveria diferença significativa de preços entre produtos de mesmo CODIP (cor e gramatura), quando o único elemento distintivo seria o tipo
de papel (destinado à impressão ou à impregnação), o que teria sido demonstrado no em sua resposta ao Questionário de Importador. Essa diferença de preços comprovaria a relevância
do tipo de papel na formação do preço. A importadora argumentou que a omissão dessa distinção contrariaria o princípio da justa comparação.
154. Quanto à gramatura, a Schattdecor comentou que as diferenças seriam menores, porém sua relevância aumentaria diante da metodologia de determinação do valor
normal, especialmente se determinado com base em um terceiro país e principalmente na consideração da Alemanha como terceiro país, já que o detalhamento do tipo e da gramatura
tornar-se-iam mais relevantes devido às especificidades do mercado.
155. A importadora apontou o precedente europeu quanto ao maior detalhamento do CODIP num caso análogo e defendeu a sugestão da Kingdecor, pois esta refletiria uma
boa prática e se adequaria à realidade do mercado brasileiro, o que garantiria uma justa comparação.
156. Em 9 de outubro de 2025, a produtora/exportadora Kingdecor (Zhejiang) Co., Ltd. se manifestou sobre posicionamento da indústria doméstica (peticionária) quanto ao
maior detalhamento do CODIP, apontando que esta fora a única contrária quando comparada às manifestações de outras partes interessadas.
157. A Kingdecor defendeu que o CODIP deveria abranger todos os elementos que influenciariam a justa comparação, o que incluiria custo e preço, sob pena de distorções
na apuração do dumping, discordando parcialmente da defesa da peticionária, que teria argumentado que o CODIP deveria refletir impactos no custo e não apenas no preço.
158. A produtora/exportadora arguiu que teria apresentado dados concretos que comprovariam diferenças relevantes de custo e preço entre papéis para impregnação e
impressão, e apontou que todas as demais partes interessadas teriam reconhecido a necessidade de incluir o tipo de papel no CODIP. Alegou que ignorar tais diferenças comprometeria
a justa comparação e desestimularia a cooperação dos exportadores.
159. Sobre a gramatura, a Kingdecor sustentou que teria demonstrado que variações de gramatura impactariam diretamente no custo e no preço do produto. Esse
detalhamento seria ainda mais relevante quando o valor normal seria calculado com base em terceiro país. Apontou que as demais partes interessadas teriam confirmado essa influência
da gramatura no custo e no preço, enquanto a indústria doméstica não teria apresentado alternativas concretas às faixas propostas.
160. A Kingdecor reconheceu a pertinência de ajustes que teriam sido sugeridos por outras partes, desde que fosse mantido a coerência técnica, e relembrou que haveria
precedente da União Europeia em uma investigação análoga, que teria adotado CODIP mais detalhado.
161. Em 9 de outubro de 2025, a importadora Interprint do Brasil Indústria de Papeis Decorativos Ltda. manifestou apoio à proposta de detalhamento dos Códigos de
Identificação do Produto (CODIPs) apresentada pela Kingdecor juntamente com os ajustes que a Indústria Brasileira de Árvores - Ibá teria pleiteado na mesma data.
162. A Interprint argumentou que o detalhamento do CODIP contemplaria as características de tipo e de gramatura do papel decorativo, o que refletiria características
notoriamente distintivas dos papeis decorativos dentre os players de mercado, e possibilitaria comparativos de preços mais justos e aderentes à realidade do que aqueles que seriam
realizados com o parâmetro inicialmente adotado nesta investigação.
163. Cabe registrar que, em 08 de setembro de 2025, o produtor/exportador Sunshine Oji (Shouguang) Specialty Paper Co., Ltd. (Sunshine) havia apresentado manifestação
indicando a necessidade de adoção de CODIPs que capturem as características físicas relevantes do papel decorativo para fins de justa comparação, destacando as características de
Gramatura, Porosidade/Resistência ao ar e Cor e printabilidade.
164. O produtor/exportador teceu comentários acerca da diferença entre um papel de alta porosidade para laminados de baixa pressão e um papel denso para laminados de
alta pressão.
165. Igualmente comentou que um papel base decorativo pode ser produzido em diferentes tonalidades (branco, quase branco) e com diferentes níveis de dióxido de titânio
ou outros materiais de enchimento para melhorar a opacidade e a qualidade de impressão, que poderiam impactar em custo e preço. Para a Sunshine, o CODIP para cor não deveria
ser apenas colorido ou não colorido, mas diferenciar um código para cada cor, uma vez que o custo e o preço variam de acordo com a cor. Assim, a Sunshine já havia solicitado que
o DECOM adotasse novos critérios CODIP.
2.4.2.1. Dos comentários do DECOM acerca da solicitação de complementação do CODIP e das manifestações sobre o tema
166. No que diz respeito às manifestações sobre complementação do CODIP, cumpre salientar que a classificação dos produtos por CODIP visa a contemplar os principais
elementos que influenciam o custo de produção e o preço de venda do produto sob investigação.
167. Nessa toada, cabe às partes interessadas que desejem solicitar alteração do CODIP apresentar elementos de prova que possam indicar a real necessidade desse
ajuste.
168. Registra-se que o produtor/exportador Sunshine havia protocolado, em 08 de setembro de 2025, manifestação a respeito de necessidade de alteração do CODIP.
Considerando não haverem sido apresentados elementos de prova que indicassem impactos relevantes em custo e/ou preço nas características abordadas, a manifestação foi recebida
como mera alegação, sem ação a ser tomada pela autoridade investigadora.
169. A respeito das manifestações tempestivamente protocoladas nos autos do processo acerca do pedido realizado pela Kingdecor, informa-se que todas as partes
interessadas, à exceção da peticionária, apoiaram o pleito desse produtor chinês, sublinhando que as características de tipo de papel e gramatura têm impactos relevantes em termos
de custo e/ou preço e, portanto, seriam importantes para a justa comparação nas análises realizadas na presente investigação.
170. A despeito da manifestação contrária da peticionária, que afirmou que o impacto do tipo de papel e da gramatura no custo de produção e na formação do preço seria
irrelevante, o DECOM informa que analisou todos os elementos de prova pertinentes e, considerando os dados disponíveis protocolados no âmbito dos questionários de
produtor/exportador, entendeu haver elementos suficientes indicando que as características complementares sugeridas têm impacto em custo e/ou preço.
171. Assim, em função dos argumentos apresentados pela Kingdecor e pelas demais partes interessadas no processo, o DECOM, para fins de garantir a comparação justa entre
o valor normal e o preço de exportação, bem como entre o preço de exportação e o preço da indústria doméstica, entendeu ser prudente adicionar as características de tipo de papel
e gramatura ao código de identificação do produto (CODIP), conforme ilustrado a seguir:
.Descrição do Campo .Código Propriedades do Produto
Cor/Backer .A1 Papel decorativo branco
.A2 Papel decorativo colorido
. .A3 Papel decorativo Backer
Tipo de Papel Decorativo .B1 Papel decorativo, otimizado para processo de impressão, com alta lisura bekk e alta resistência à tração a seco
. .B2 Papel decorativo, otimizado para processo de impregnação, com baixa lisura bekk
Gramatura Nominal .C1 Menor que 68 g/m²
.C2 De 68 g/m² a 78 g/m²
. .C3 Maior que 78 g/m²
172. Registre-se que foi mantida, como característica A (Cor/Backer), de maior relevância, a característica utilizada para fins de início de investigação sugerida pela peticionária,
havendo apenas complementação com duas características adicionais: tipo de papel (característica B) e gramatura (característica C).
173. Cumpre mencionar que a indústria doméstica foi instada a atualizar sua base de dados considerando o novo CODIP a ser utilizado, por meio do Ofício nº 7318/2025/MDIC,
de 11 de novembro de 2025.
174. Os importadores e os produtores/exportadores que apresentaram resposta tempestiva ao questionário também serão instados a atualizar seus dados, em momento
oportuno, de acordo com o CODIP atualizado.
2.5. Da similaridade
175. O § 1º do art. 9º do Decreto nº 8.058, de 2013, estabelece lista dos critérios objetivos com base nos quais a similaridade deve ser avaliada. O § 2º do mesmo artigo
estabelece que tais critérios não constituem lista exaustiva e que nenhum deles, isoladamente ou em conjunto, será necessariamente capaz de fornecer indicação decisiva.
176. Dessa forma, conforme informações obtidas na petição de início e nas informações complementares, o produto objeto de investigação e o produto similar produzido no
Brasil:
a) Seriam produzidos a partir da mesma matéria-prima (celulose de fibra curta (originada de eucalipto) e dióxido de titânio, podendo inclusive ser adquiridas dos mesmos
fornecedores);
b) Teriam processos de produção semelhantes, que envolve etapas de desagregação, refinação, depuração, formação da folha, secagem, calandragem e acabamento;
c) Exibiriam as mesmas características físicas, como gramatura variando entre 50 e 150 g/m², opacidade mínima de cerca de 90%, resistência à tração seca e úmida, e padrões
rigorosos de colorimetria controlados por sistema LAB;
d) Teriam os mesmos usos e aplicações;
e) Seriam comercializados por meio dos mesmos canais de distribuição, por meio de vendas diretas (business to business) a convertedores, impressoras e impregnadores e
produtores de painéis; e
f) São intercambiáveis na linha de produção dos clientes, sendo utilizados como contratipos, sem qualquer prejuízo técnico ao produto final, o que evidencia que concorrem
diretamente no mesmo mercado
2.6. Da conclusão a respeito do produto e da similaridade
177. Tendo em conta a descrição detalhada contida nos itens 2.1 e 2.3 deste documento, concluiu-se, para fins deste documento, que o produto objeto da investigação consiste
em papel decorativo não revestido, não impresso, não impregnado, apresentado em rolos com largura igual ou superior a 125 cm, normalmente com gramatura entre 50 g/m² e 150
g/m², destinado à impregnação e impressão para posterior uso na fabricação de pisos laminados, chapas de MDF/MDP, laminados melamínicos (fórmica) e produtos similares. O produto
é comumente classificado no subitem 4805.91.00 da Nomenclatura Comum do Mercosul (NCM).
178. Ademais, verificou-se que o produto fabricado no Brasil apresenta características semelhantes ao produto objeto da investigação, conforme consta no item 2.3 deste
documento.
179. Dessa forma, considerando-se que, conforme o art. 9º do Decreto nº 8.058, de 2013, o termo "produto similar" será entendido como o produto idêntico, igual sob todos
os aspectos ao produto objeto da investigação ou, na sua ausência, outro produto que, embora não exatamente igual sob todos os aspectos, apresente características muito próximas
às do produto objeto da investigação, e tendo em vista a análise constante do item 2.4, o DECOM concluiu que, para fins de início desta investigação, o produto produzido no Brasil
é similar ao produto objeto da investigação.
3. DA INDÚSTRIA DOMÉSTICA
180. O art. 34 do Decreto nº 8.058, de 2013, define indústria doméstica como sendo a totalidade dos produtores do produto similar doméstico e instrui que, nos casos em
que não for possível reunir a totalidade destes produtores, o termo "indústria doméstica" será definido como o conjunto de produtores cuja produção conjunta constitua proporção
significativa da produção nacional total do produto similar doméstico.
181. Como mencionado no item 1.3 deste documento, a peticionária é a única produtora nacional de papel decorativo.
182. Dessa forma, para fins deste documento, a indústria doméstica foi definida como as linhas de produção de papel decorativo da Munksjö, responsável pela totalidade da
produção nacional brasileira do produto similar no período de análise de dano.
4. DO DUMPING
183. De acordo com o art. 7º do Decreto nº 8.058, de 2013, considera-se prática de dumping a introdução de um bem no mercado brasileiro, inclusive sob as modalidades
de drawback, a um preço de exportação inferior ao valor normal.
184. Na presente análise, utilizou-se dados do período de 1º de julho de 2023 a 31 de junho de 2024, doravante também denominado P5, a fim de se verificar a existência
de indícios de prática de dumping nas importações brasileiras de base originárias da China.
4.1. Do tratamento da China para fins de cálculo do valor normal na determinação de existência de dumping
4.1.1. Do Protocolo de Acessão da China à OMC e das suas repercussões procedimentais nas investigações de defesa comercial no Brasil
185. Conforme estabelecido no Artigo XII do Acordo de Marraqueche, os termos da acessão de um Estado (ou território aduaneiro separado com autonomia sobre suas
relações comerciais externas) aos Acordos da organização devem ser ajustados entre este e a Organização Mundial de Comércio (OMC) por meio de processo negociador que envolve
a totalidade dos Membros. A negociação é realizada no âmbito de um grupo de trabalho, e os termos de acessão devem ser aprovados pela Conferência Ministerial com base em maioria
de dois terços dos Membros da OMC. Desde a fundação da OMC, 36 países completaram o processo de acessão, e a China foi o 15º país a finalizá-lo, efetivando-se como o 143º
Membro.
186. O processo de acessão da República Popular da China, doravante China ou RPC, iniciou-se em outubro de 1986, quando o país protocolou seu pedido de adesão ainda
junto ao Secretariado do Acordo Geral de Tarifas e Comércio (GATT), e durou mais de 15 anos. O Grupo de Trabalho de Acessão da China ao GATT foi instituído em março de 1987,
tendo sido posteriormente transformado, em 1995, em Grupo de Trabalho de Acessão à OMC. Como resultado desse processo negociador, vários compromissos e obrigações a serem
cumpridos pela China em diversas áreas foram aprovados pelos 142 Membros da OMC. Assim, a China finalizou seu processo de acessão à OMC em 11 de dezembro de 2001, resultando
no texto do Protocolo de Acessão da China à OMC, doravante Protocolo de Acessão ou Protocolo.
187. O Brasil participou das negociações relativas ao processo de acessão da China, de modo que o texto do Protocolo de Acessão foi incorporado à normativa brasileira na
sua integralidade, com efeitos jurídicos concretos desde a entrada em vigor do Decreto nº 5.544, de 22 de setembro de 2005. Os artigos 1º e 2º desse decreto estabeleceram, in
verbis:
Art. 1º O Protocolo de Acessão da República Popular da China à Organização Mundial de Comércio, apenso por cópia ao presente Decreto, será executado e cumprido tão
inteiramente como nele se contém.
Art. 2º Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação. (grifo nosso)
188. O Artigo 15 do Protocolo de Acessão da China apresenta prescrições para a determinação do valor normal em investigações de dumping nas exportações da China para
o Brasil, cujo texto integral será reproduzido a seguir:
15. Comparabilidade de preços para a determinação de subsídios e dumping
Nos procedimentos relacionados a importações de origem chinesa por um Membro da OMC, aplicar-se-ão o artigo VI do GATT 1994, o Acordo relativo à Aplicação do Artigo
VI do Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comércio de 1994 ("Acordo Antidumping") e o Acordo SMC, em conformidade com o seguinte:
a) Na determinação da comparabilidade de preços, sob o artigo VI do GATT 1994 e o Acordo Antidumping, o Membro importador da OMC utilizará, seja os preços e os custos
chineses correspondentes ao segmento produtivo objeto da investigação, ou uma metodologia que não se baseie em uma comparação estrita com os preços ou os custos domésticos
chineses, com base nas seguintes normas:
i) se os produtores investigados puderem demonstrar claramente que, no segmento produtivo que produz o produto similar, prevalecem condições de economia de mercado
no que diz respeito à manufatura, produção e à venda de tal produto, o Membro da OMC utilizará os preços ou custos prevalecentes na China do segmento produtivo objeto da
investigação, para determinar a comparabilidade dos preços;
ii) o Membro da OMC importador poderá utilizar uma metodologia que não se baseie em uma comparação estrita com os preços internos ou custos prevalecentes na China
se os produtores investigados não puderem demonstrar claramente que prevalecem no segmento produtivo que produz o produto similar condições de economia de mercado no que
diz respeito à manufatura, a produção e à venda de tal produto.
b) Nos procedimentos regidos pelas disposições das partes II, III e V do Acordo SMC, quando se tratarem de subsídios descritos nos itens a), b), c) e d) do artigo 14 do referido
Acordo, aplicar-se-ão as disposições pertinentes do mesmo; não obstante, se houver dificuldades especiais, o Membro da OMC importador poderá utilizar, para identificar e medir o
benefício conferido pelo subsídio, metodologias que levem em conta a possibilidade de que os termos e condições prevalecentes na China nem sempre podem ser utilizados como bases
de comparação adequadas. Para aplicar tais metodologias, sempre que factível, o Membro da OMC importador deverá proceder a ajustes desses termos e condições prevalecentes antes
de considerar a utilização de termos e condições prevalecentes fora da China.
c) O Membro importador da OMC notificará as metodologias utilizadas em conformidade com o item a) ao Comitê de Práticas Antidumping e as utilizadas em conformidade
com o item b) ao Comitê de Subsídios e Medidas Compensatórias.
d) Uma vez tendo a China estabelecido, em conformidade com a legislação nacional do Membro importador da OMC, que é uma economia de mercado, ficarão sem efeito
as disposições do item a), desde que a legislação nacional do Membro importador preveja critérios para aferir a condição de economia de mercado, na data de acessão. Em quaisquer
casos, as disposições do item a) ii) expirarão após transcorridos 15 anos da data de acessão. Ademais, nos casos em que a China estabelecer, em conformidade com a legislação nacional
do Membro importador da OMC, que em um segmento produtivo particular ou indústria prevalecem condições de economia de mercado, deixar-se-ão de aplicar a esse segmento
produtivo particular ou indústria as disposições do item a) referentes às economias que não são economias de mercado. (grifo nosso)
189. A acessão da China à OMC, portanto, foi condicionada a cláusulas específicas que poderiam ser aplicadas pelo país importador para fins de determinar a comparabilidade
de preços em investigações de dumping e de subsídios. Dessa forma, em investigações de dumping contra exportações originárias da China, nos termos do Artigo 15(a), competiria a
cada Membro importador da OMC a decisão de utilizar uma das duas seguintes metodologias disponíveis:
a) ou os preços e os custos chineses daquele segmento produtivo objeto da investigação (vide Artigo 15(a)(i));
b) ou uma metodologia alternativa que não se baseasse em comparação estrita com os preços ou os custos domésticos chineses (vide Artigo 15(a)(ii)).
190. Nota-se que os Artigos 15(a)(i) e 15(a)(ii) do Protocolo contêm duas regras diferentes aplicáveis à questão da comparabilidade de preços. Essas regras estão relacionadas
aos efeitos do sucesso ou da falha de os produtores investigados demonstrarem claramente que condições de economia de mercado prevalecem no segmento produtivo investigado. Por
um lado, o item 15(a)(i) estabelece a obrigação de a autoridade investigadora utilizar preços e custos chineses para comparação de preços caso os produtores chineses sejam capazes
de demonstrar que condições de economia de mercado prevalecem naquele segmento produtivo. Por outro lado, o item 15(a)(ii) regulava a situação em que os produtores investigados
não fossem capazes de demonstrar claramente que condições de economia de mercado prevaleciam no segmento produtivo investigado. Nessa situação, a autoridade investigadora podia
utilizar metodologia alternativa não baseada em comparação estrita com os preços e os custos domésticos chineses.
191. Essa possibilidade de utilizar uma das duas metodologias dos Artigos 15(a)(i) e 15(a)(ii), por sua vez, foi condicionada pelo Artigo 15(d). A primeira condição do Artigo
15(d) era de que, caso o Membro importador reconhecesse, em conformidade com sua legislação, que a China era uma economia de mercado, ficariam sem efeito as disposições do
Artigo 15(a) como um todo, desde que o Membro importador tivesse estabelecido critérios para aferir a condição de economia de mercado quando da data de acessão da China. A
segunda condição do Artigo 15(d) corresponde à derrogação do inciso 15(a)(ii) após transcorridos 15 anos da data de acessão, ou seja, a partir do dia 12 de dezembro de 2016. A terceira
condição do Artigo 15(d) versa sobre a derrogação das disposições do Artigo 15(a) especificamente para um segmento produtivo particular ou indústria, quando ficar demonstrado que,
em um segmento produtivo particular ou indústria, prevalecem condições de economia de mercado, nos termos da legislação nacional aplicável.
192. Nesse contexto, cumpre mencionar que a segunda condição do Artigo 15(d), correspondente à derrogação do inciso 15(a)(ii), está sujeita a controvérsia jurídica no Órgão
de Solução de Controvérsias (OSC) da OMC (DS516: European Union - Measures Related to Price Comparison Methodologies). Isso porque a China entende que a determinação de valor
normal de "economia não de mercado" em casos de dumping seria inconsistente com os Artigos 2.1 e 2.2 do Acordo Antidumping da OMC e com os Artigos I:1 e VI:1 do GATT/1994.
O painel foi composto em 10 de julho de 2017. Em 28 de novembro de 2018, o Chair do painel informou ao OSC que, dada a complexidade das questões legais envolvidas na disputa,
o relatório final para as partes estaria previsto para o segundo trimestre de 2019. A China também solicitou consultas aos Estados Unidos da América (DS515: United States Measures
Related to Price Comparison Methodologies), para tratar basicamente do mesmo assunto do DS516. Entretanto, o DS515 até o momento não avançou para a fase de painel.
193. No âmbito do DS516, em 7 de maio de 2019, a China apresentou ao painel pedido de suspensão dos procedimentos, de acordo com o Artigo 12.12 do Entendimento
sobre Solução de Controvérsias - ESC (Dispute Settlement Understanding - DSU). Após comentários apresentados pela União Europeia e pela própria China acerca do pedido de suspensão,
em 14 de junho de 2019, o painel informou ao Órgão de Solução de Controvérsias da OMC sobre a decisão de suspender seus trabalhos, e relembrou que a autorização para o
funcionamento do painel expiraria após decorridos 12 meses da data de suspensão. Como o painel não foi requerido a retomar seus trabalhos, de acordo com o Artigo 12.12 do ESC,
a autoridade para o estabelecimento do painel expirou em 15 de junho de 2020 (https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds515_e.htm#).
194. Diante da expiração do Artigo 15(a)(ii) após transcorridos 15 anos da data de acessão, ou seja, a partir do dia 12 de dezembro de 2016, a prática relacionada a
investigações de dumping no Brasil foi alterada.
195. Anteriormente, nas investigações de dumping sobre produtos originários da China cujo período de investigação se encerrava até dezembro de 2016, os atos de início das
investigações apresentavam a menção expressa ao fato de que a China não era considerada país de economia de mercado para fins de defesa comercial. Por exemplo, na Circular Secex
nº 45 de, 19 de julho de 2016, por meio da qual foi iniciada a investigação de dumping nas exportações da China para o Brasil de produtos laminados planos a quente, o parágrafo
78 informou:
78. Considerando que a China, para fins de investigação de defesa comercial, não é considerada país de economia de mercado, aplica-se, no presente caso, a regra disposta
no caput do art. 15 do Regulamento Brasileiro. Isto é, em caso de país que não seja considerado economia de mercado, o valor normal será determinado a partir de dados de um produto
similar em um país substituto. O país substituto é definido com base em um terceiro país de economia de mercado considerado apropriado. Ainda, segundo o artigo 15, §2º, do Decreto
nº 8.058/2013, sempre que adequado, o país substituto deverá estar sujeito à mesma investigação.
196. Assim, até dezembro de 2016 havia presunção juris tantum de que os produtores/exportadores chineses não operavam em condições de economia de mercado. Essa
presunção era respaldada pelo Artigo 15(a)(ii) do Protocolo, pois se os produtores chineses investigados não pudessem demonstrar claramente que prevaleciam condições de economia
de mercado no segmento produtivo objeto da investigação, o importador Membro da OMC poderia utilizar metodologia alternativa para apurar o valor normal.
197. No âmbito do Regulamento Antidumping Brasileiro vigente - Decreto nº 8.058, de 26 de julho de 2013 -, os produtores/exportadores chineses tinham a possibilidade de
comprovar que operavam em condições de economia de mercado se atendessem ao disposto nos artigos 16 e 17. Segundo seus termos, os produtores/exportadores de um país não
considerado economia de mercado pelo Brasil poderiam apresentar elementos de prova com o intuito de permitir que o valor normal fosse apurado com base na metodologia considerada
padrão:
Art. 16. No prazo previsto no § 3º do art. 15, o produtor ou exportador de um país não considerado economia de mercado pelo Brasil poderá apresentar elementos de prova
com o intuito de permitir que o valor normal seja apurado com base no disposto nos arts. 8º a 14.
Art. 17. Os elementos de prova a que faz referência o art. 16 incluem informações relativas ao produtor ou exportador e ao setor econômico do qual o produtor ou exportador
faz parte.
§ 1º As informações relativas ao produtor ou exportador devem permitir a comprovação de que:
I - as decisões do produtor ou exportador relativas a preços, custos e insumos, incluindo matérias-primas, tecnologia, mão de obra, produção, vendas e investimentos, se
baseiam nas condições de oferta e de demanda, sem que haja interferência governamental significativa a esse respeito, e os custos dos principais insumos refletem substancialmente
valores de mercado;
II - o produtor ou exportador possui um único sistema contábil interno, transparente e auditado de forma independente, com base em princípios internacionais de
contabilidade;
III - os custos de produção e a situação financeira do produtor ou exportador não estão sujeitos a distorções significativas oriundas de vínculos, atuais ou passados,
estabelecidos com o governo fora de condições de mercado; e
IV - o produtor ou exportador está sujeito a leis de falência e de propriedade, assegurando segurança jurídica e estabilidade para a sua operação.
§ 2º As informações relativas ao setor econômico do qual o produtor ou exportador faz parte devem permitir a comprovação de que:
I - o envolvimento do governo na determinação das condições de produção ou na formação de preços, inclusive no que se refere à taxa de câmbio e às operações cambiais,
é inexistente ou muito limitado;
II - o setor opera de maneira primordialmente baseada em condições de mercado, inclusive no que diz respeito à livre determinação dos salários entre empregadores e
empregados; e
III - os preços que os produtores ou exportadores pagam pelos insumos principais e por boa parte dos insumos secundários utilizados na produção são determinados pela
interação entre oferta e demanda.
§ 3º Constitui condição para que o valor normal seja apurado com base no disposto nos arts. 8º a 14 a determinação positiva relativa às condições estabelecidas neste
artigo.
§ 4º Determinações positivas relacionadas ao § 2º poderão ser válidas para futuras investigações sobre o mesmo produto.
§ 5º As informações elencadas nos § 1º e § 2º não constituem lista exaustiva e nenhuma delas, isoladamente ou em conjunto, será necessariamente capaz de fornecer
indicação decisiva.
198. Posteriormente, porém, transcorridos 15 anos da data de acessão, ou seja, a partir do dia 12 de dezembro de 2016, nas investigações de dumping contra a China cujo
período de investigação fosse posterior a dezembro de 2016, não foram feitas mais menções expressas no ato de início das investigações sobre tal condição de a China ser ou não
considerada país de economia de mercado para fins de defesa comercial. Deste modo, a utilização de metodologia alternativa para apuração do valor normal da China não era mais
"automática".
199. Nesse sentido, considerando que apenas o item 15(a)(ii) do Protocolo de Acessão expirou, e que o restante do Artigo 15, em especial as disposições do 15(a) e do 15(a)(i),
permanecem em vigor, procedeu-se a uma "alteração do ônus da prova" sobre a prevalência de condições de economia de mercado em determinado segmento produtivo objeto de
investigação. Expira a presunção juris tantum de que os produtores exportadores/chineses operam em condições que não são de economia de mercado no seguimento produtivo
investigado, de modo que a determinação do método de apuração do valor normal em cada caso dependerá dos elementos de prova apresentados nos autos do processo pelas partes
interessadas, acerca da prevalência ou não de condições de economia de mercado no segmento produtivo específico do produto similar.
200. Esse posicionamento decorre das regras de interpretação da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados - a qual, em seu Artigo 31, estabelece que "1. Um tratado
deve ser interpretado de boa-fé segundo o sentido comum atribuível aos termos do tratado em seu contexto e à luz de seu objetivo e finalidade". Ademais, com base no princípio
interpretativo da eficácia (effet utile ou efeito útil), as disposições constantes de um acordo devem ter um significado. Tanto é assim que, segundo o Órgão de Apelação da OMC (DS126:
Australia - Subsidies Provided to Producers and Exporters of Automotive Leather, Recourse to Article 21.5 of the DSU by the United States - WTO Doc. WT/DS 126/RW):
6.25 The Appellate Body has repeatedly observed that, in interpreting the provisions of the WTO Agreement, including the SCM Agreement, panels are to apply the general
rules of treaty interpretation set out in the Vienna Convention on the Law of Treaties. These rules call, in the first place, for the treaty interpreter to attempt to ascertain the ordinary
meaning of the terms of the treaty in their context and in the light of the object and purpose of the treaty, in accordance with Article 31(1) of the Vienna Convention. The Appellate
Body has also recalled that the task of the treaty interpreter is to ascertain and give effect to a legally operative meaning for the terms of the treaty. The applicable fundamental principle
of effet utile is that a treaty interpreter is not free to adopt a meaning that would reduce parts of a treaty to redundancy or inutility. (grifo nosso)
201. Dessa forma, a expiração específica do item 15(a)(ii), com a manutenção em vigor do restante do Artigo 15(a), deve ter um significado jurídico, produzindo efeitos
operacionais concretos. A utilização da metodologia alternativa deixa de ser, portanto, "automática", e passa-se a analisar, no caso concreto, se prevalecem ou não condições de economia
de mercado no segmento produtivo investigado. Assim, a decisão acerca da utilização ou não dos preços e custos chineses em decorrência da análise realizada possui efeitos que se
restringem a cada processo específico, e não implica de nenhuma forma declaração acerca do status de economia de mercado do Membro. Por um lado, caso tais provas não tenham
sido apresentadas pelas partes interessadas, ou tenham sido consideradas insuficientes, poderão ser utilizados os preços e custos chineses para a apuração do valor normal no país, desde
que atendidas as demais condições previstas no Acordo Antidumping. Por outro lado, caso tenham sido apresentadas provas suficientes de que não prevalecem condições de economia
de mercado no segmento produtivo, a metodologia de apuração do valor normal a ser utilizado na determinação da probabilidade de continuação de dumping poderá não se basear
nesses preços e custos do segmento produtivo chinês.
202. Especificamente, para fins da análise da prevalência de condições de economia de mercado no segmento produtivo de papel decorativo no âmbito desta investigação,
que resulta na tomada de decisão sobre a apuração do valor normal a ser utilizado na determinação da prática de dumping, aplica-se o entendimento exposto acerca das disposições
do Artigo 15 do Protocolo de Acessão da China.
4.1.1.1. Da manifestação da peticionária sobre o tratamento da China para fins de cálculo do valor normal
203. A fim de defender que o setor de papel decorativo chinês não operaria em condições de mercado, a peticionária citou, entre outros, documentos da Comissão Europeia
e da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), ambos de 2023, bem como o Relatório sobre Práticas Comerciais Desleais da China publicado pelo Escritório
do Representante de Comércio dos Estados Unidos (USTR) em 2023.
204. No contexto da investigação sobre o papel decorativo, a peticionária afirmou ser pertinente analisar os setores químico e de celulose na China, uma vez que ambos se
encontrariam a montante da cadeia produtiva do produto similar e estariam diretamente relacionados à sua fabricação.
205. De acordo com a Munksjö, os principais insumos utilizados na produção do papel decorativo seriam a celulose, o dióxido de titânio e outros aditivos ou pigmentos
químicos, os quais representam, respectivamente, cerca de [CONFIDENCIAL] do custo total de fabricação. Verifica-se, ainda, uma forte interferência do Estado chinês tanto na economia
em geral quanto, de maneira específica, nos setores químico e de celulose, influenciando significativamente as condições de produção e a formação de preços desses insumos
estratégicos.
206. Nesse sentido, a peticionária destacou que a influência do Estado chinês nesses setores foi reconhecida pela Comissão Europeia, nos dois relatórios que foram elaborados
um em 2017 e outro em 2024 sobre distorções na economia da China para fins de investigações de defesa comercial. Segundo a peticionária, os Relatórios da Comissão Europeia
realizam análises robustas acerca das distorções observadas no mercado chinês, tratando das distorções da economia chinesa de modo geral, das distorções em fatores de produção (como
terra, energia, capital, matérias-primas e trabalho), e das distorções observadas em setores específicos, conforme elencados abaixo:
207. No que diz respeito à influência do governo chinês nas condições de produção, os Relatórios da Comissão Europeia afirmam que: "the evidence relates to the allocation
and the pricing of the factors of production influenced by the State in a very significant manner".
208. A peticionária ressaltou que o Partido Comunista Chinês (PCC) deteria liderança incondicional sobre o país e sua economia. Ele comandaria a implementação da sua
agenda econômica, indo muito além de intervenções regulatórias comuns e de um controle macroeconômico. O governo chinês poderia controlar decisões empresariais e se mostra
disposto a fazê-lo quando entende necessário.
209. O Relatório da Comissão Europeia de 2024 conclui que o atual 14º Plano Quinquenal Chinês (2021-2025) demonstra a continuidade do modelo econômico no qual o
governo instrui explicitamente e cria incentivos para desenvolver e implementar políticas industriais e metas em setores considerados como fundamentais (petroquímico, químico, aço,
materiais de construção).
210. No setor químico, a estrutura industrial na China seria moldada pela intervenção regulatória, ao invés de ser resultado de decisões empresariais de operadores de
mercado. A intervenção nesse setor ocorre em todos os níveis governamentais, conforme pode ser observado nos exemplos elencados a seguir:
a) O 14º Plano Quinquenal Chinês determina a realocação e a reestruturação de indústrias químicas, além de um controle rigoroso sobre novos projetos fora de parques
industriais especializados;
b) Em nível ministerial, a "Orientação sobre a Promoção do Desenvolvimento de Alta Qualidade da Indústria Petroquímica e Química Durante o Período do 14º Plano
Quinquenal", formulada em março de 2022, regulamenta o aumento da produção de produtos químicos em projetos de refinaria, acelera a retirada de capacidades de produção
ineficientes e ultrapassadas, e coordena a localização de grandes projetos; e
c) Em âmbito provincial, o Plano da Província Jiangsu uma das províncias que historicamente têm a maior presença da indústria química trata das áreas de atuação no setor
químico com grande nível de detalhe, evidenciando significativa influência governamental nesse âmbito. No setor de "produtos químicos para papel", essa província incentiva a atração
de empresas líderes mundiais, com objetivo de alcançar valores de produção específicos ao longo do período do 14º Plano Quinquenal.
211. Segundo a peticionária, o setor de celulose também teria condições de produção determinadas pelo governo chinês. O "Catálogo de 2019 para Orientação da
Reestruturação Industrial, da Comissão Nacional de Desenvolvimento e Reforma da China", destaca indústrias de particular importância para o governo chinês e, entre essas indústrias,
estaria o setor de papel e celulose, para o qual o governo estabelece metas específicas.