DESPACHO DECISÓRIO DIROFL/INSS Nº 18, DE 24 DE DEZEMBRO DE 2025 (parte 2 de 3)

O dever de indenizar os prejuízos ao erário permanece sujeito à comprovação
de dolo ou culpa, sem qualquer gradação, como é de praxe no âmbito da
responsabilidade aquiliana, inclusive para fins do direito de regresso (art. 37, § 6º, da
Constituição Federal). As alterações promovidas no Decreto-lei 4.657/1942(Lei de
Introdução às Normas do Direito Brasileiro - Lindb) pela Lei 13.655/2018, em especial a
inclusão do art. 28, ou mesmo a regulamentação trazida pelo Decreto 9.830/2019, não
provocaram modificação nos requisitos necessários para a responsabilidade financeira por
débito.
A adoção de qualquer dessas penalidades violaria os princípios da legalidade
estrita, da proporcionalidade, da razoabilidade e da segurança jurídica, previstos nos arts.
5º, II, e 37, caput, da Constituição Federal, bem como no art. 2º da Lei nº 9.784/1999,
impondo-se, assim, o afastamento integral das sanções aventadas na notificação.
Por tudo quanto exposto, requer a DEFENDENTE que sejam acatados os
argumentos trazidos na presente defesa prévia, de modo a proceder com o afastamento
das sanções e medidas aventadas no Ofício SEI nº 41/2025, reconhecendo-se que o
episódio em análise se limita a falhas operacionais isoladas, já apuradas e sanadas pela
própria contratada, decorrentes, quando muito, de eventual culpa individual da gestora
operacional do contrato, no exercício de atribuições específicas, sem qualquer
determinação institucional ou conduta dolosa sistêmica imputável à pessoa jurídica, tudo
em contexto de reconhecida excepcionalidade operacional e financeira.
Subsidiariamente, na remota hipótese de prosseguimento da apuração, a
DEFENDENTE desde já se coloca à disposição desta Administração para apresentar
auditorias internas, relatórios técnicos e comunicações corporativas pertinentes, a fim de
corroborar, de forma plena e transparente, todos os elementos fáticos e jurídicos
expostos na presente Defesa Prévia.
5. Submetida a defesa à apreciação da gestão do contrato, aduziu:
Da admissão expressa de irregularidades pela contratada
Inicialmente, cumpre registrar que a própria defesa apresentada pela empresa
reconhece, de forma expressa, a ocorrência de práticas irregulares na execução do
contrato, conforme se extrai do seguinte trecho:
"Da análise técnica realizada, restou consignado que determinadas práticas
irregulares efetivamente ocorreram, notadamente no que se refere à atribuição
inadequada de notas em monitorias e à realização de logins de operadores novatos em
desconformidade com o procedimento ideal."
Desta maneira, não subsiste controvérsia quanto à materialidade das
irregularidades, estando demonstrado o descumprimento dos procedimentos
estabelecidos no âmbito da execução contratual.
Além disso, a contratada afirma que os fatos se restringiram à operação de
Recife, destacando que:
"tais ocorrências foram estritamente pontuais, limitando-se exclusivamente à
operação de Recife".
Todavia, a concentração da irregularidade em determinada unidade não afasta
a infração, mas evidencia falha de gestão e de controle interno, igualmente imputável à
contratada, responsável pela padronização e supervisão de todas as operações sob sua
responsabilidade.
Nesse contexto, a contratada possui dois contratos atuais com a Autarquia,
sendo a Central Recife representante de 28% do total operacional da Central 135,
encontra-se em fase de apuração, restando incontestável a relevância da situação aqui
tratada.
Contudo, a análise do histórico contratual e das informações constantes dos
autos, especialmente no despacho SEI 22737919, evidencia que as irregularidades
levantadas não se restringem a um evento pontual, mas correspondem a procedimentos
adotados de forma reiterada ao longo do tempo, marcando expressamente uma prática
que envolve diversos setores contratuais (Monitoria, Operação e Planejamento), ainda
que concentrados em determinada unidade operacional.
Ademais, a defesa invoca o contexto da pandemia da COVID-19 como fator
excepcional impactando diretamente a produtividade da operação. Porém, a análise dos
autos demonstra que as irregularidades apuradas não guardam relação direta com
eventos pontuais ou transitórios, mas com a forma como a contratada realizou suas
rotinas operacionais ao longo da vigência do contrato.
Da responsabilidade da contratada pelos atos de seus empregados e prepostos
A defesa atribui as irregularidades a condutas individuais de colaboradores
específicos, afirmando tratar-se de:
"desvios pontuais de conduta, perpetrados por colaboradores específicos, à
margem das orientações formais da empresa".
Consigna-se ainda o afastamento da gestora responsável, conforme o seguinte
trecho:
"incluindo o desligamento efetivo da então Gerente Operacional responsável,
dada a gravidade das condutas apuradas".
Registra-se que a execução do contrato é de responsabilidade exclusiva da
contratada, que responde administrativamente pelos atos praticados por seus
empregados, gestores e prepostos, não sendo possível afastar a infração contratual
mediante a simples individualização interna de responsabilidades.
Como já explanado, os procedimentos adotados de forma reiterada e
ampliada, marcam expressamente uma prática que envolve diversos setores contratuais
(Monitoria, Operação e Planejamento).
Além disso, verifica-se contradição relevante na linha argumentativa adotada
na defesa. De um lado, a empresa sustenta que as irregularidades decorreram de
condutas praticadas em desacordo com suas orientações formais. De outro, afirma que os
parâmetros contratuais seriam ambíguos, ao declarar que:
"os parâmetros de monitoria estabelecidos pelo INSS eram excessivamente
amplos, conferindo margem a interpretações dúbias".
As duas alegações são logicamente incompatíveis. Se os colaboradores
atuaram em desacordo com orientações formais da empresa, tem-se falha operacional
imputável à gestão e à supervisão da contratada. Se, por outro lado, os parâmetros eram
supostamente ambíguos e não compreendidos, a falha não pode ser atribuída
exclusivamente aos colaboradores, mas à própria empresa, que teria interpretado e
aplicado incorretamente as regras contratuais.
É de importante relevância destacar, que as práticas indevidas encontradas e
comprovadas são alheias aos parâmetros aplicados.
Em qualquer das hipóteses, a responsabilidade permanece com a contratada,
não sendo possível afastar a infração administrativa com base em versões contraditórias
dos fatos.
Da alegação de ambiguidade contratual
A empresa argumenta que os critérios de monitoria apresentariam margem
interpretativa, afirmando que:
"os parâmetros de monitoria estabelecidos pelo INSS eram excessivamente
amplos, conferindo margem a interpretações dúbias".
Conduto, verifica-se que o contrato vem sendo executado desde 2020, sem
que haja registros de questionamentos formais acerca dessa suposta ambiguidade,
inexistindo nos autos qualquer solicitação de esclarecimento dirigida ao gestor ou fiscal
do contrato.
Caso a contratada tivesse identificado dúvida objetiva quanto à interpretação
dos critérios de monitoria ou dos procedimentos de login, competia-lhe formalizar
consulta à Administração, buscando orientação prévia antes da adoção de práticas
divergentes. Não é razoável, portanto, a invocação posterior de ambiguidade como
justificativa para o descumprimento das obrigações contratuais.
A ausência de qualquer manifestação formal nesse sentido fragiliza a alegação
defensiva, evidenciando que a suposta ambiguidade não foi tratada como dúvida legítima
durante a execução do contrato, mas apresentada apenas posteriormente como
argumento justificativo.
Deste modo, a alegação de ambiguidade contratual não se mostra suficiente
para afastar o descumprimento verificado, especialmente diante da inexistência de
iniciativa prévia da contratada no sentido de esclarecer ou ajustar os procedimentos junto
à Administração.
Da irrelevância das medidas corretivas adotadas posteriormente
A defesa destaca diversas providências adotadas após a identificação das
irregularidades, tais como:
"reforço de treinamentos; revisão dos processos de monitoria; implantação de
um novo sistema de monitoria; implementação de controles adicionais para evitar
reincidência".
Embora tais medidas sejam relevantes sob o aspecto preventivo, não possuem
o condão de afastar as irregularidades já ocorridas, nem de elidir a responsabilidade
administrativa da contratada pelos fatos praticados durante a execução do contrato.
Cumpre destacar que as ocorrências no âmbito da execução contratual são de
responsabilidade da empresa contratada, incluindo as condutas de seus gestores,
empregados e demais pessoas envolvidas na operação. As irregularidades apuradas
ocorreram no interior da execução do contrato, sob a gestão e supervisão da própria
contratada, o que reforça a responsabilidade administrativa da empresa.
Ademais, a própria defesa reconhece a ocorrência das irregularidades, as quais
se encontram devidamente comprovadas nos autos, não se tratando, portanto, de fatos
meramente alegados, mas de condutas efetivamente verificadas durante a execução
contratual.
Registre-se, ainda, que as irregularidades apuradas não se restringem à
atuação isolada de um único colaborador ou a uma única competência, mas
correspondem a prática adotada de forma reiterada ao longo do tempo, estendendo-se
por diversos períodos durante a vigência do contrato, conforme já demonstrado nos
autos.
Assim, não se trata de evento pontual ou excepcional, mas de prática
operacional reiterada, cuja correção posterior, embora necessária, não afasta a infração
administrativa já consumada, nem exonera a contratada das consequências decorrentes
do descumprimento das obrigações contratuais.
Conclusão
Diante de todo o exposto, verifica-se que os argumentos apresentados pela
empresa Provider Soluções Tecnológicas Ltda. não são suficientes para afastar a
caracterização das irregularidades apuradas na execução do Contrato nº 04/2020.
A própria defesa reconhece a ocorrência das irregularidades, as quais se
encontram devidamente comprovadas nos autos, não se tratando de fatos isolados ou
excepcionais, mas de práticas operacionais adotadas de forma reiterada ao longo da
vigência contratual, ainda que concentradas em determinada unidade operacional.
Cumpre informar que as apurações permanecem em curso, sendo estendidas
as demais competências de vigência do contrato, sendo constatada a permanência das
infrações citadas, reforçando sua prática contínua.
Dessa forma, não há fundamento para o acolhimento dos pedidos formulados
pela contratada no sentido de afastamento das irregularidades, de reconhecimento de
inexistência de infração administrativa ou de arquivamento do feito, tampouco para o
reconhecimento de que as condutas apuradas seriam meras falhas irrelevantes ou
episódicas.
Assim, opina-se pelo não acolhimento da Defesa Prévia apresentada, devendo
o processo prosseguir para as providências administrativas cabíveis, nos termos da
legislação aplicável e das disposições contratuais vigentes.
6. É o resumo.
DECISÃO
LIMITES DA APURAÇÃO:
7. A presente apuração teve início em denúncia anônima apresentada
22433619 e complementada pela gestão do contrato , em seu despacho 22737919, no
qual despertados outros pontos que também seguem o caminho da deturpação, com logs
de operadores indevidamente, desdobrando-se sobre o Índice de Faturamento Diário
(IFD), base da Contratação e conseguinte pagamento da fatura.
8. Também registrada pela fiscalização a desobediência aos parâmetros e
ciclos determinados pelo gestor das seleções de monitorias a serem examinadas.
9. Assim, em resumo, tem-se 22737919:
9.1. Impacto sobre o indicador IFQR:
a) ligações com problemas, porém avaliadas com notas máximas (100 pontos):
período avaliado de 20/05/2025 a 19/06/2025;
b) descumprimento dos parâmetros previamente estabelecidos pela gestão:
período avaliado de 20/01/2025 a 19/08/2025;
c) monitorias em desconformidade com o ciclo de faturamento definido
contratualmente: período avaliado de 20/01/2025 a 19/08/2025;
Valor total pago maior à empresa no período de 20/01/2025 a 20/07/2025 ,
conforme despacho 22737919, item 4.1.1.5, e planilha 22731757: R$ 368.497,22
(trezentos e sessenta e oito mil, quatrocentos e noventa e sete reais e vinte e dois
centavos).
9.2. Impacto sobre o indicador IFD:
a) logins de operadores novatos antes de autorização expressa dos gestores -
período de 20/12/2023 a 19/09/2025;
10. Assim, a análise da irregularidade refere-se estritamente à execução do
contrato 04/2020 22763788 segundo as Leis 8666/93 e 10.520/2002, já sendo objeto de
avaliação pela Corregedoria do INSS eventual atividade da empresa sob a previsão da Lei
nº 12.846/2013, conhecida como Lei Anticorrupção ou Lei da Empresa Limpa 23666380,
tal como previsto no Termo de Referência, em seu item 6.3.5.15 23464880:
6.3.5.15. O processamento do PAR não interfere no seguimento regular dos
processos administrativos específicos para apuração da ocorrência de danos e prejuízos
à Administração Pública Federal resultantes de ato lesivo cometido por pessoa jurídica,
com ou sem a participação de agente público.
Do cumprimento irregular do contrato
11. Em sua defesa 23579916, p.4, a empresa admite a ocorrência de
irregularidade:
"Da análise técnica realizada, restou consignado que determinadas práticas
irregulares efetivamente ocorreram, notadamente no que se refere à atribuição
inadequada de notas em monitorias e à realização de logins de operadores novatos em
desconformidade com o procedimento ideal."
12. Assim, incontroversa a irregularidade.
13. Partindo dessa premissa, a empresa limita-se a atribuir a responsabilidade
a terceiros, bem como ao INSS. Em sede de terceiros, informa que, tão logo soube da
ocorrência, promoveu auditoria interna e o afastamento dos funcionários envolvidos.
14. Quanto à atribuição de culpa ao INSS, narra que os parâmetros de
monitoria estabelecidos pelo INSS eram amplos, de modo que propiciaram interpretações
ambíguas na sua execução.
15. Quanto à realização de auditoria interna, é faculdade da empresa
promovê-la, não sendo justificativa cabível para eliminar a presente apuração.
16. No que tange aos critérios de monitoria do INSS, como bem destacou a
gestão do contrato 23588103:
Conduto, verifica-se que o contrato vem sendo executado desde 2020, sem
que haja registros de questionamentos formais acerca dessa suposta ambiguidade,
inexistindo nos autos qualquer solicitação de esclarecimento dirigida ao gestor ou fiscal
do contrato.
Caso a contratada tivesse identificado dúvida objetiva quanto à interpretação
dos critérios de monitoria ou dos procedimentos de login, competia-lhe formalizar
consulta à Administração, buscando orientação prévia antes da adoção de práticas
divergentes. Não é razoável, portanto, a invocação posterior de ambiguidade como
justificativa para o descumprimento das obrigações contratuais.
A ausência de qualquer manifestação formal nesse sentido fragiliza a alegação
defensiva, evidenciando que a suposta ambiguidade não foi tratada como dúvida legítima
durante a execução do contrato, mas apresentada apenas posteriormente como
argumento justificativo.
Deste modo, a alegação de ambiguidade contratual não se mostra suficiente
para afastar o descumprimento verificado, especialmente diante da inexistência de
iniciativa prévia da contratada no sentido de esclarecer ou ajustar os procedimentos
junto à Administração.
17. Como bem evidenciado, não se pode admitir que a empresa, ao ser
flagrada em atitude contrária à boa fé, "lembre" da existência de parâmetros de
avaliação e se dedique a combatê-los como meio de camuflar sua responsabilidade.
18. Os indicadores sempre existiram, porém jamais foram contestados pela
contratada, razão porque não se admite atribuição de responsabilidade ao INSS, o qual
jamais foi provocado a elucidar qualquer dúvida da contratada.
19. Da análise do conjunto probatório, verificou-se a ocorrência de:
orientações internas que restringiram a aplicação integral dos critérios de
desconto previstos contratualmente;
revisões e alterações de monitorias já concluídas, sem motivação técnica
individualizada;
divergências objetivas entre gravações de atendimento e as notas finais
atribuídas;
repetição sistemática dessas práticas, especialmente em períodos de
fechamento de indicadores.
20. Tais condutas caracterizam cumprimento irregular do contrato, nos termos
do art. 78, inciso II, da Lei nº 8.666/93, uma vez que comprometem a confiabilidade dos
dados utilizados pela Administração para fiscalizar a execução contratual e aplicar
penalidades.
21. A apresentação de indicadores artificialmente ajustados configura quebra
da boa-fé objetiva e indução da Administração a erro, afetando diretamente o interesse
público tutelado pelo contrato.
22. Nos termos do art. 66 da Lei 8.666/93,o contratado é obrigado a executar
o contrato em estrita conformidade com as cláusulas avençadas.
23. O art. 69 estabelece que o contratado é responsável pela qualidade do
serviço prestado, não se eximindo de responsabilidade por falhas detectadas.
24. A manipulação ou direcionamento indevido de indicadores de qualidade
compromete a execução fiel do objeto, uma vez que os indicadores integram o próprio
modelo de fiscalização e aceitação do serviço.
25. As condutas apuradas caracterizam:
Cumprimento irregular do contrato, nos termos do art. 78, inc. II, da Lei
8.666/93;
Violação do dever de boa-fé objetiva, que rege as relações contratuais
administrativas;
Indução da Administração a erro, ao apresentar indicadores que não refletem
a execução real do serviço.
26. A jurisprudência administrativa é firme no sentido de que a confiabilidade
das informações prestadas pelo contratado constitui elemento essencial da execução
contratual, sendo a sua adulteração considerada falta grave.
27. A apresentação de indicadores artificialmente inflados comprometeu a
capacidade de fiscalização do INSS e frustrou o regime de controle contratual, essencial
à gestão do serviço público.
Da sanção aplicável
28. Em sua defesa 23579916, p. 3. , diz a empresa:
A própria PROVIDER, ao tomar ciência de denúncia, comunicada inicialmente
verbalmente, por servidor público dessa Autarquia Federal, promoveu de forma imediata,
a instauração de procedimento interno de apuração, formalizado em relatório específico,
no qual foram analisados os fatos, identificados os responsáveis e adotadas medidas
corretivas e disciplinares, inclusive com o realinhamento de processos e a
responsabilização dos envolvidos, posteriormente afastados da empresa.
Não obstante as providências internas adotadas, o INSS expediu a presente
Notificação, imputando à PROVIDER a ocorrência das referidas irregularidades. A presente
Defesa Prévia é apresentada justamente para demonstrar que os fatos, quando
corretamente contextualizados, não caracterizam fraude, má-fé ou descumprimento
contratual doloso, mas sim falhas operacionais isoladas, já reconhecidas, apuradas e
sanadas pela própria contratada, em ambiente de reconhecida excepcionalidade
operacional.
29. Como se percebe, quando alertada publicamente, a empresa adotou
mecanismos para solução, o que revela indício de que a irregularidade não seria tolerada
ou incentivada pela sua gestão.
30. É certo que não se sabe se a auditoria efetuada realmente produziu o
efeito necessário, qual seja, eliminar a prática lesiva, entretanto, é importante considerar
que a empresa agiu quando foi cientificada. Ressalte-se que não foi exigido pelo INSS a
realização de auditoria pela requerida. O próprio INSS está apurando a irregularidade em
várias frentes, como já exposto no item 8.
31. Diz o item 4.7.1, XLVI do Termo de Referência 23464880 :
4.7.1. OBRIGAÇÕES DACONTRATADA
(...)
XLVI) responder por todo e qualquer dano que causar ao CONTRATANTE ou a
terceiros, decorrente de culpa ou dolo, por ato praticado por seus prepostos,
empregados ou mandatários, eximindo o CONTRATANTE de qualquer responsabilidade;
32. Como se vê, a Contratada assume integral responsabilidade por todo e
qualquer dano causado ao INSS ou a terceiros, decorrente de culpa ou dolo, por atos
praticados por seus prepostos, empregados ou mandatários, no exercício da execução
contratual.
33. Tal disposição consagra, no âmbito do ajuste administrativo, regime de
responsabilidade objetiva contratual, decorrente do risco da atividade assumido pela
empresa ao contratar com a Administração Pública. Dessa forma, o próprio instrumento
convocatório e o contrato impõem o dever de reparação independentemente de
intenção, bastando o nexo entre a conduta e o prejuízo causado.
34. Esse entendimento está em consonância com os princípios que regem os
contratos administrativos, notadamente os da supremacia do interesse público, da
eficiência, da boa-fé objetiva e da responsabilidade do contratado, previstos nos arts. 37
da Constituição Federal e art. 70 da Lei nº 8.666/1993, segundo os quais cabe ao
particular zelar pela adequada execução do objeto contratado e responder por falhas
decorrentes de sua organização interna, gestão ou atuação de seus agentes.
35. Ademais, ainda que a empresa tenha demonstrado que adotou
mecanismos para saneamento das irregularidades apontadas, a gravidade de seus atos
anteriores implicou em quebra da confiança administrativa, eis que as irregularidades
constatadas e, inclusive confessadas, são falhas graves que atingiram frontalmente o
princípio da boa-fé contratual consagrado no Código Civil e reproduzido no item 4.7.1,
incisos XLIII do Termo de Referência.
36. Dessa forma, verifica-se que as condutas da Contratada revelaram-se
incompatíveis com os padrões de probidade, diligência e confiabilidade exigidos dos
parceiros da Administração, tornando juridicamente inviável a manutenção de vínculo
contratual com o INSS.
37. Assim, ainda que presente indício de governança cooperativa, a atuação
da empresa no caso concreto demonstra a violação da confiança administrativa, tornando
inviável a manutenção do vínculo com o INSS.
38. O art. 87, inciso III, da Lei nº 8.666/93 prevê a sanção de:
"Suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de
contratar com a Administração, por prazo não superior a 2 (dois) anos."
39. Tal sanção é cabível quando verificada a reprovação da conduta e a
proteção do interesse público.
40. No caso em análise, os elementos constantes dos autos indicam que as
irregularidades não se limitam a falhas pontuais, mas revelam método de atuação
voltado à preservação artificial de resultados contratuais, em detrimento da transparência
e da finalidade pública do contrato, dessa forma sendo cabível referida penalidade pelo
prazo de 2 (dois) anos.
41. Ainda, cabível aplicação de multa, com fulcro no item 6.3.5 do Termo de
Referência vez que descumprido o item 4.7. 1 , LXIV, LXV, LXXXVIII, todos do Termo de
Referência 23464880.
42. Assim, por se tratar de falha grave, o valor da multa é de 1% sobre o
valor mensal atualizado do contrato, o qual é de R$ 5.721,450,04 (cinco milhões,
setecentos e vinte e um mil, quatrocentos e cinquenta reais e quatro centavos)
23666424, perfazendo o total da multa em R$ 57.214,50 (cinquenta e sete mil, duzentos
e quatorze reais e cinquenta centavos).
Da proporcionalidade da sanção
43. A sanção administrativa possui natureza educativa, preventiva e protetiva
do interesse público, não se confundindo com punição meramente retributiva.
44. No presente caso, a suspensão temporária:
preserva a integridade do sistema de contratações públicas;
reafirma o dever de lealdade contratual;
impede a continuidade de práticas que comprometam a fiscalização
administrativa.
45. Registre-se, ainda, que a conduta atingiu serviço público essencial, com
potencial impacto direto sobre milhões de usuários do INSS, agravando a reprovabilidade
do comportamento empresarial.
46. A motivação ora apresentada é específica, individualizada e fundada em
elementos concretos dos autos, em conformidade com o art. 50 da Lei nº 9.784/1999.
47. Dessa forma, à luz dos princípios da proporcionalidade, razoabilidade e
segurança jurídica, a sanção de suspensão temporária de participação em licitação e
impedimento de contratar com a Administração revela-se adequada e suficiente para
reprovar a conduta e resguardar o interesse público.
Do Alcance da Sanção:
48. O Tribunal de Contas da União tem jurisprudência consolidada de que a
sanção de suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de
contratar (art. 87, III, Lei 8.666/93) incide apenas em relação ao órgão ou entidade que
a aplicou, conforme Acórdão nº 2788/2019 e Acórdão 3243/2012.
49. Assim, a sanção de suspensão temporária de participação em licitação e
impedimento de contratar abrange as unidades do INSS, especificamente.
Do Ressarcimento ao Erário:
50. Diante de todo exposto, resta claro que a Administração pagou à
contratada valores maiores que os devidos, já que a manipulação dos indicadores
informadores do preço restringiu a aplicação integral dos critérios de desconto previstos
contratualmente.
51. Foram apurados pela gestão os valores pagos a maior no curso do ano de
2024 e 2025 (SEI 22725120) quanto às diferenças financeiras decorrentes da presença de
logins de novatos nas planilhas de faturamento mensais, demonstrando o impacto direto
sobre os valores pagos: