CIRCULAR Nº 62, DE 11 DE AGOSTO DE 2025 (parte 8 de 11)

292. A CNA ponderou ainda sobre a alegação de que o leite em pó seria insubstituível na produção de diversos alimentos processados, devido à sua maior capacidade de
armazenamento e conservação. Por tal alegação, o leite em pó seria utilizado em alimentos com maior processamento, como sorvetes, bolos, chocolates e bebidas, enquanto o leite líquido
seria essencial para produtos frescos, como queijos e iogurtes.
293. A CNA reiterou registros do DECOM no Parecer de Início, pelos quais (i) a ponderação de que "[...]a utilização do produto leite em pó permitiria acumular a matéria-prima
a fim de evitar problemas sazonais derivados do ciclo de produção e permitiria estender a vida útil do produto, não impede, mas reforça, a conclusão de que os produtos analisados são
substituíveis" e (ii) "[...] alegação de que na maioria dos casos o leite em pó seria utilizado como insumo para a elaboração de outros produtos alimentícios e não poderia ser substituído
por leite fluido não foi acompanhada de elementos probatórios [...]".
294. Em complemento, a CNA registrou entender que as partes interessadas teriam buscado desqualificar a similaridade entre os produtos ao alegar que o leite in natura seria
destinado exclusivamente à indústria para o processamento e produção de derivados, quando tal destinação também se aplicaria ao leite em pó, uma vez que o ordenamento brasileiro
permitiria a utilização de leite reconstituído na elaboração de diversos derivados.
295. Segundo a CNA, as próprias partes interessadas teriam reconhecido que o leite em pó poderia substituir o leite in natura em períodos de sazonalidade, apresentando maior
versatilidade de estocagem e dispensando cadeia de frio, admitindo, inclusive, que a simples adição de água seria suficiente para retornar o leite em pó ao seu estado original.
296. Nesse sentido, para a CNA restaria claro que os usos e aplicações dos dois produtos seriam os mesmos e a única diferença entre eles seria o teor de umidade.
297. A CNA destacou ainda aparente divergência no que tange às normas e especificações técnicas consideradas pelas partes interessadas como aplicáveis ao leite in natura
e ao leite em pó, conforme quadro abaixo:
Normas e Especificações Técnicas Aplicáveis ao Leite em Pó/Leite in natura conforme parte interessada
. .Conaprole e Estancias del Lago Adeco
.Leite em Pó .IN MAPA nº 53/2018
(incorpora o Regulamento Técnico Mercosul de Identidade e Qualidade do Leite em Pó,
aprovado pela Resolução GMC nº 07/18 ao ordenamento jurídico brasileiro)
Portaria MAPA nº 146/1996
(sujeita o Brasil às normas do RTIQ do Mercosul)
.Leite in natura .IN MAPA nº 76/2018 e nº 77/2018 IN MAPA nº 76/2018
Fonte: Manifestação CNA de 11 de março de 2025.
Elaboração: DECOM
298. Quanto à questão, a CNA registrou entender que as informações já teriam sido devidamente tratadas pela autoridade investigadora no Parecer de Abertura da investigação
e teriam sido reforçadas ao longo das manifestações do processo, concluindo sobre o tema "que a principal diferença entre os produtos repousa única e exclusivamente sobre a presença
ou não de água".
299. A CNA argumentou ainda que as partes interessadas teriam tentado caracterizar a separação existente entre o mercado de leite em pó e o de leite in natura, e assim
construir o argumento de insubstituibilidade entre os produtos a partir de (i) precedentes do CADE sobre mercado relevante, (ii) decisões proferidas sobre o mercado de captação de leite
in natura e o mercado de leite em pó e (iii) alegações da necessidade de utilização do leite em pó na fabricação de alimentos processados, em razão da alta perecibilidade do leite in natura
e sua baixa capacidade de armazenagem.
300. Em sua manifestação, a CNA afastou a relevância das decisões do CADE no contexto da investigação antidumping. Segundo a entidade, a definição de mercado relevante
no âmbito da defesa da concorrência possuiria objetivos, critérios e metodologias distintos daqueles aplicáveis à definição de produto similar em investigações de defesa comercial e
confundir tais conceitos poderia levar a decisões equivocadas.
301. A CNA também destacou que o próprio DECOM já teria reconhecido a similaridade entre leite em pó e leite fluido em investigações anteriores, inclusive em processos que
resultaram na aplicação de medidas antidumping.
302. Ainda segundo a CNA, o argumento de que o leite em pó seria utilizado para enfrentar períodos de escassez reforçaria, na verdade, o grau de substitutibilidade entre os
produtos, ainda que o leite em pó fosse utilizado prioritariamente pela indústria alimentícia e não pelas indústrias lácteas propriamente ditas.
303. A entidade reiterou que a importação de leite em pó a preços de dumping reduziria a pressão de captação de leite in natura pela indústria nacional, desbalancearia o
mercado interno e pressionaria negativamente os preços pagos aos produtores.
304. A CNA também registrou que a prática de importar leite em pó para reidratação e comercialização seria comum em países com produção leiteira insuficiente, como os do
Sudeste Asiático, Índia, Senegal, Ilhas Canárias e Cabo Verde. Essa prática reforçaria a tese da substitutibilidade.
305. Nesse sentido, haveria um mercado consolidado de equipamentos industriais voltados à reidratação de leite em pó, o qual, após reconstituição, "pode[ria] ser usado para
os mesmos fins que o leite cru: beber, produção de iogurte, produção de queijo etc.", como seria possível confirmar a partir do sítio eletrônico da empresa Tetra Pak
(https://www.tetrapak.com/pt-br/solutions/categories/dairy/recombined-milk). Além disso, existiriam até mesmo soluções tecnológicas específicas para a reidratação (tecnologia One Step)
que a tornam mais barata e eficaz, bem como casos de sucesso no mercado de leite reconstituído (Arábia Saudita).
306. Essa argumentação encontraria respaldo no ordenamento jurídico brasileiro em hipóteses nas quais o RIISPOA expressamente permitiria o uso de leite reconstituído para
produção de diversos derivados, como queijos, requeijão, leite fermentado, doce de leite e bebidas lácteas (artigos 354, 373 e 386 do Regulamento).
307. Além disso, segundo a manifestante, estudos da Empresa de Pesquisa Agropecuária de Minas Gerais (EPAMIG) também destacariam o uso de leite reconstituído na fabricação
de derivados, como requeijão e queijos diversos e, embora o uso de leite reconstituído não fosse comum no Brasil em razão do custo elevado do leite em pó, essa realidade teria mudado
com a prática de dumping e a alteração na dinâmica comercial internacional.
308. A despeito de o produto objeto da investigação excluir o produto fracionado, destinado ao consumidor final, o qual seria, para a CNA, aquele acondicionado em embalagens
de até 800g, a manifestante apresentou, em corroboração ao entendimento de similaridade do produto: (i) estudo de Saboya et al., segundo o qual até 40% de leite reconstituído poderia
ser utilizado na fabricação de queijo minas frescal sem prejuízo às características do produto e (ii) artigo do especialista Wagner Beskow, que orientaria consumidores a compararem os
custos do leite UHT e do leite reconstituído, reforçando que a escolha entre as formas de apresentação do leite dependeria de fatores como praticidade, economia doméstica e infraestrutura
disponível.
309. A CNA refutou, ainda, que a diferenciação de classificação tarifária entre o leite em pó (0402) e o leite fluido (0401) seria indicativo de não similaridade dos produtos ou
que refletiria uma separação comercial relevante.
310. Segundo a manifestante, a classificação tarifária não estaria entre os critérios objetivos elencados no § 1º do art. 9º do Decreto nº 8.058, de 2013, para definição de produto
similar e as partes interessadas não teriam demonstrado de que forma a diferença de classificação tarifária indicaria ausência de similaridade. Além disso, a prática da autoridade
investigadora brasileira, segundo a CNA, seria considerar o código NCM apenas como elemento auxiliar na identificação do produto investigado.
311. Para a CNA o leite in natura não poderia ser comercializado diretamente ao consumidor nem exportado por razões de perecibilidade e segurança alimentar, sendo necessário
seu processamento industrial, o que, naturalmente, implicaria distintas classificações tarifárias entre os produtos.
312. Além disso, segundo a entidade, a origem das tarifas de importação estaria vinculada ao GATT e à criação da OMC em 1995, desde quando transformações significativas
teriam ocorrido no comércio global de commodities agrícolas, exigindo ajustes tarifários para proteger as indústrias nacionais.
313. Nesse sentido, a cadeia de valor do leite seria considerada uma das mais sensíveis em todo o mundo. Países como Canadá, Suíça e Japão aplicariam tarifas de importação
sobre lácteos que poderiam chegar a 249%, 165% e 91%, respectivamente, enquanto o Brasil e os demais Estados Partes do Mercosul aplicariam a Tarifa Externa Comum (TEC) de 28% para
o leite em pó originário de fora do bloco.
314. A CNA explicou, ainda, que originalmente a TEC para leite em pó variava entre 14% e 16% e diante do aumento das importações de produtos lácteos subsidiados, em 2007
o Brasil teria incluído 11 produtos lácteos (0402.10.10, 0402.10.90, 0402.21.10, 0402.21.20, 0402.29.10, 0402.29.20, 0402.99.00, 0404.10.00, 0406.10.10, 0406.90.10 e 0406.90.20) na Lista
de Exceções à TEC (LETEC), elevando temporariamente a alíquota para 28%. Essa medida teria sido posteriormente adotada por todos os Estados Partes do Mercosul, conforme decisão do
Conselho de Mercado Comum em julho de 2015, o que refletiria não apenas a natureza física dos produtos, mas também a conjuntura comercial e os impactos potenciais sobre a indústria
doméstica.
315. Ademais, a CNA abordou a redução temporária das alíquotas de importação de diversos produtos como medida emergencial de contenção da inflação, objeto das resoluções
GECEX mº 269/2021 e 353/2022. Segundo a manifestante, o produto objeto da investigação não fora contemplado por tais reduções, o que reforçaria sua sensibilidade para a balança
comercial brasileira.
316. Continuando na manifestação, a CNA observou que governo do Uruguai teria apresentado argumento segundo o qual as regras de origem aplicadas aos produtos no âmbito
do Mercosul evidenciariam uma distinção substancial entre o leite em pó e o leite fluido: para ser considerado originário do Mercosul, o leite em pó deveria ser produzido a partir de leite
cru 100% obtido dentro do bloco, enquanto o leite fluido poderia ser considerado originário mesmo que apenas 40% de seu conteúdo tivesse sido produzido em um dos Estados Partes,
conforme o critério de salto de partida de maior valor.
317. Além de reiterar posição do DECOM no Parecer de Início, qual seja, que seria natural tratamento tarifário e regime de origem distintos entre o leite em pó e o leite in natura
devido este último ser altamente perecível e tal característica impedir a comercialização internacional, a CNA destacou que as regras de origem, assim como as classificações tarifárias, não
estariam entre os critérios objetivos previstos no § 1º do art. 9º do Decreto nº 8.058,de 2013, para definição de produto similar e que as partes interessadas não teriam demonstrado de
que forma as regras de origem poderiam indicar ausência de similaridade.
318. Segundo a CNA, as regras de origem seriam instrumentos previstos em acordos comerciais para garantir a legitimidade do comércio preferencial entre os países signatários,
prevenindo práticas como a triangulação (importação de produtos extrabloco por um país membro, com posterior reexportação a outro país do mesmo bloco, em burla às preferências
tarifárias).
319. Nesse sentido, a exigência de que o leite em pó seja produzido a partir de leite cru 100% originário do Mercosul teria sido estabelecida para proteger a indústria leiteira
dos Estados Partes contra práticas desleais e a adoção de regras de origem mais rigorosas para o leite em pó não indicaria ausência de similaridade com o leite fluido, mas sim a sensibilidade
do setor lácteo e a necessidade de garantir a competitividade da produção nacional de leite in natura frente a substitutos importados.
320. Dessa maneira, conforme manifestação da entidade, a existência de regras de origem diferenciadas refletiria preocupações comerciais e sanitárias legítimas, mas não
comprometeria a análise de similaridade entre os produtos para fins de defesa comercial.
321. Já no que tange à distinção dos canais de distribuição entre o leite em pó e o leite in natura impedir a caracterização de similaridade entre os produtos, a CNA reiterou
pontos do DECOM no Parecer de Início segundo os quais (i) a utilização de modais distintos não impactaria nos usos e aplicações dos consumidores, (ii) a fabricação de chocolates, sorvetes,
biscoitos e outros produtos derivados faria parte do mercado de leite e (iii) careceria de elementos comprobatórios a declaração de que o produto similar destinar-se-ia unicamente a usinas
lácteas enquanto o produto importado da Argentina destinar-se-ia à indústria láctea, a usuários de produtos lácteos para seu processamento ou a revendedores (fracionadores).
322. Além de tal reiteração, a CNA manifestou que, ao contrário do alegado por outras partes interessadas, o transporte de leite in natura seria realizado em tanques isotérmicos,
não refrigerados, em distâncias que muitas vezes superariam 200km.
323. A CNA prosseguiu apontando que as manifestações do governo do Uruguai e do governo da Argentina, bem como do Grupo Adeco e do Grupo Conaprole teriam comentado
sobre a distinção dos fatores atinentes à precificação do leite em pó e do leite in natura, constando da manifestação do Grupo Conaprole estudo sobre os fatores de oscilação dos preços
do leite e seus derivados no qual se concluiria pela fraca relação entre o preço do leite em pó e o preço pago ao produtor de leite.
324. A CNA contrapôs esses argumentos com análise estatística própria (regressão linear simples) a qual demonstraria haver forte correlação entre o preço do leite em pó integral
de uso industrial (variável independente) e o preço do leite in natura pago ao produtor (variável dependente). O resultado da regressão teria identificado uma correlação de 92,27% entre
as duas variáveis durante o período de análise de dano e que aproximadamente 85% da variação no preço do leite ao produtor seria explicada pelo preço do leite em pó integral de uso
industrial. Conforme apresentados no Anexo 13 da manifestação, o resumo dos resultados e os gráficos da regressão encontram-se abaixo representados:
Resumo dos Resultados da Regressão Linear Simples
Leite ao Produtor (R$/L) x Preço do Leite em Pó Integral (R$/kg)
. .Coeficientes .Erro padrão .Stat t .valor-P .95% inferiores .95% superiores .Inferior 95,0% Superior 95,0%
.Interseção .8,617583535 .1,23469859 .6,979504 .4,75E-08 .6,108374105 .11,12679296 .6,108374105 11,12679296
.Variável X 1 .6,574144276 .0,470916947 .13,96031 .1,22E-15 .5,617125895 .7,531162656 .5,617125895 7,531162656
Análise
O R-Quadrado de 0,85 significa que aproximadamente 85% da variação da variável dependente (Preço do Leite ao Produtor) é explicada pelo modelo (Preço do Leite em Pó Integral)
O R-quadrado ajustado de 0,847 considera o número de variáveis no modelo. Como está próximo do R², indica um bom ajuste.
A Variável X1 - coeficiente da regressão de 6,5741 - indica que o aumento em uma unidade do Preço do Leite em Pó Integral resulta no aumento da variável dependente em 6,5741
unidades.
O p-valor de X1 de 1,22E-15 demonstra que o impacto de X e Y apresenta uma significância estatística extremamente alta (menor que 0,05).
Fonte: Anexo 13 da Manifestação CNA de 11 de março de 2025, com referência a MilkPoint Mercado
Regressão Linear Simples e Gráfico de Dispersão
Leite ao Produtor (R$/L) x Preço do Leite em Pó Integral (R$/kg)
[RESTRITO]
[imagem RESTRITA suprimida]
Fonte: Manifestação CNA de 11 de março de 2025, com referência a MilkPoint Mercado
325. A CNA destacou ainda que, embora os produtos sejam precificados em
unidades distintas (litros para o leite fluido e quilogramas para o leite em pó), tal
diferença refletiria apenas a presença ou ausência de água.
326. Segundo a CNA, a diferença de preços seria compatível com os fatores
de conversão estabelecidos pela Embrapa Gado de Leite: 1 kg de leite em pó
desnatado geraria 11 litros de leite fluido e 1 kg de leite em pó integral geraria 8,2
litros, tendo sido utilizada como fator de correção a média ponderada entre essas
proporções, qual seja, 9,6 litros/kg.
327. A entidade ponderou ainda que com base nos preços médios entre
janeiro de 2021 e dezembro de 2023, o preço do leite em pó integral de uso industrial
representaria 9,93 vezes o preço do leite ao produtor, valor bastante próximo ao fator
de correção da Embrapa, conforme demonstraria memória de cálculo (Anexo 14 da
manifestação).
328. Dessa forma, a CNA reforçou seu entendimento de que a correlação de
preços entre os produtos seria mais uma evidência da similaridade e da
substitutibilidade entre o leite em pó e o leite in natura, requerendo que fosse
formalmente mantida a determinação de similaridade entre tais produtos para fins da
investigação em curso.
329. Na manifestação conjunta apresentada em 26 de março de 2025, as
empresas Mastellone, Glória, Noal e Leitesol reiteraram a argumentação de que não
existiria similaridade entre o leite em pó e o leite in natura.
330. Em manifestação apresentada em 17 de abril de 2025, o Grupo Adeco
retomou argumentação segundo a qual o Acordo Antidumping, no Artigo 2.6 e o art.
9º do Decreto nº 8.058, de 2013, estabeleceriam uma metodologia para definição de
qual será o produto correspondente e adequadamente comparável ao produto objeto
da investigação:
2.6 Throughout this Agreement the term "like product" ("produit similaire")
shall be interpreted to mean a product which is identical, i.e. alike in all respects to
the product under consideration, or in the absence of such a product, another product
which, although not alike in all respects, has characteristics closely resembling those of
the product under consideration. (grifos da manifestante)
Art. 9º Para os fins deste Decreto, considera-se "produto similar" o produto
idêntico, igual sob todos os aspectos ao produto objeto da investigação (...) (grifos da
manifestante)
331. Somente na sua ausência do produto idêntico poderiam ser
considerados produtos não exatamente iguais, mas que apresentem características
muito próximas às do produto objeto.
332. Nesse sentido, conforme o grupo manifestante, existindo um produto
objeto da investigação (leite em pó originário da Argentina e do Uruguai) e um
produto idêntico a ele que seja produzido nacionalmente (leite em pó produzido pela
indústria brasileira), não haveria necessidade de se utilizar um produto com
características próximas (leite in natura) para qualquer adequação do produto a ser
investigado, ficando claro que a discussão de similaridade seria acessória, sendo
essencial definir, desde o início da investigação, se haveria produto fabricado no Brasil
idêntico ao produto objeto.
333. Segundo Grupo Adeco, a peticionária teria tergiversado sobre o tema
e não teria encarado o problema central tratado nas manifestações das demais partes
interessadas, razão pela qual o DECOM precisaria se debruçar em relação aos temas
teóricos e arcabouço probatório levados aos autos pelas partes interessadas.
334. Em 27 de maio de 2025, AFB apresentou manifestação na qual
argumentou que haveria dois recursos administrativos contra a Circular SECEX nº
72/2024, os quais questionariam a definição do produto similar e a habilitação da CNA
como representante da indústria doméstica.
335. Segundo a manifestante, a definição do leite in natura como produto
similar doméstico ao leite em pó estaria em desconformidade com o art. 9º do
Decreto nº 8.058, de 2013 e com o Artigo 2.6 do Acordo Antidumping da OMC,
dispositivos que estabeleceriam que o produto similar deve ser idêntico ao produto
objeto e, apenas na ausência de produto idêntico, poder-se-ia recorrer a um produto
com características semelhantes.
Pursuant to Article 2.6 of the AD Agreement, the like product is a product
identical, i.e. alike in all respects to the product under consideration, or in the absence
of such a product, another product which, although not alike in all respects, has
characteristics closely resembling those of the product under consideration. [...] Thus,
except in the case where there is such an identical product produced domestically, it
will be necessary for the investigating authority to look to another product which,
while not identical, has characteristics closely resembling those of the product under
consideration. (grifos da manifestante)
(Manifestação da AFB de 27 de maio de 2025, com referência a CZAKO, J.;
HUMAN, J.; MIRANDA, J., "A Handbook on Anti-Dumping Investigations", Cambridge
University Press, OMC (2003), p. 232.)
336. A AFB sustentou que haveria produção nacional de leite em pó
qualificável como produto idêntico ao investigado e que a própria autoridade
investigadora teria reconhecido que o leite em pó nacional atenderia a mais critérios
de similaridade do que o leite in natura, conforme trecho citado:
Assim, com base na definição de produto similar, pode-se constatar que o
leite em pó nacional é similar ao leite em pó utilizado no cálculo do valor normal,
atendendo inclusive a mais critérios de similaridade que o próprio leite in natura.
Desse modo, o leite em pó nacional também pode ser considerado produto similar
doméstico. A menção ao produto similar da indústria doméstica como sendo o leite in
natura decorria do fato de que, para os fins da aplicação do direito antidumping em
vigor, a indústria doméstica foi estabelecida como a produção nacional de leite in
natura, e seus indicadores econômicos refletiam dados de leite in natura. (grifos da
manifestante)
(Manifestação da AFB de 27 de maio de 2025, com referência à Circular
SECEX nº 5, de 5 de fevereiro de 2019, fls. 26)
337. A AFB ainda reforçou que a definição inadequada do produto similar
comprometeria não apenas a representatividade da indústria doméstica, mas também
a análise de dano e nexo causal, contrariando o entendimento consolidado no ADA:
The AD Agreement defines like product as a product which is identical to
the subject product or absent an identical product, a product whose characteristics
closely resemble those of the subject product. The reason for having more than one
possibility is that the exporter might not sell in the domestic market of the country
of export a product which is exactly the same as the subject product. Thus, when
there is no perfect match between the goods sold in the domestic market of the
country of export and the subject product, the AD agreement allows calculating the
normal value on the basis of a good sold in the domestic market of the country of
export which is very close to the subject product. (grifos da manifestante)
(Manifestação da AFB de 27 de maio de 2025, com referência a CZAKO, J.;
HUMAN, J.; MIRANDA, J., "A Handbook on Anti-Dumping Investigations", Cambridge
University Press, OMC (2003), p. 98.)
338. Segundo a AFB, pelo art. 34 do Decreto nº 8.058, de 2013, e pelo
Artigo 4.1 do ADA, a indústria doméstica deveria ser composta pela totalidade dos
produtores do produto similar doméstico e, ao se reconhecer que o leite em pó
nacional é o produto similar idêntico ao objeto da investigação, a exclusão dos seus
produtores da definição de indústria doméstica violaria diretamente esses
dispositivos.
339. A empresa destacou que os produtores nacionais de leite em pó
seriam facilmente identificáveis por meio de dados públicos e que haveria inclusive
entidade representativa do setor (Viva Lácteos), razão pela qual a exclusão desses
produtores comprometeria a precisão da análise de dano, conforme entendimento do
Órgão de Apelação da OMC:
414. [...] to ensure the accuracy of an injury determination, an investigating
authority must not act so as to give rise to a material risk of distortion in defining the
domestic industry, for example, by excluding a whole category of producers of the like
product."
(...)
419. [...] a domestic industry defined on the basis of a proportion that is
low, or defined through a process that involves active exclusion of certain domestic
producers, is likely to be more susceptible to a finding of inconsistency under Article
4.1 of the Anti-Dumping Agreement. (grifos da manifestante)
(Manifestação da AFB de 27 de maio de 2025, com referência ao Relatório
do Órgão de Apelação, EC - Fasteners (China), §§ 414 e 419)
340. Nesse sentido, segundo a AFB, a exclusão injustificada dos produtores
de leite em pó geraria sérios riscos à legalidade da investigação, pois os dados
utilizados não refletiriam com precisão a situação da indústria doméstica. A AFB
sustentou ainda que os dados utilizados pela peticionária para demonstrar suposto
dano à indústria doméstica seriam inconsistentes, metodologicamente heterogêneos e,
portanto, incapazes de sustentar uma análise objetiva conforme exige o art. 30 do
Decreto nº 8.058, de 2013. As fontes utilizadas (PTL/IBGE, Comexstat, Cepea/Esalq,
Projeto Campo Futuro) adotariam metodologias distintas, com diferentes critérios de
coleta e amostragem, sem explicações adequadas para sua escolha ou ajustes de
compatibilização.
341. Em manifestação apresentada no dia 16 de julho de 2025, a ABIA
reproduziu por escrito a argumentação oralmente apresentada na audiência de 4 de
julho de 2025 e afirmou que a Confederação da Agricultura e Pecuária do Brasil (CNA)
representaria majoritariamente produtores de leite in natura e não contaria com co-
peticionárias do setor de leite em pó.
342. Segundo a associação, essa configuração não atenderia ao critério de
representatividade de 25% da produção nacional do produto similar exigido pelo § 2º
do art. 37 do Decreto nº 8.058, de 2013.
343. A ABIA sustentou que, ainda que o DECOM tivesse acolhido a tese de
similaridade entre leite in natura e leite em pó com base na possibilidade de
reconstituição, isso não afastaria a obrigação de comprovar, de forma quantitativa, a
representatividade da produção do produto similar, qual seja, o leite em pó ou de seu
equivalente reconstituído.
344. Segundo a ABIA, a delimitação do conceito de "produto similar"
deveria vir acompanhada de demonstração objetiva e quantitativa da
representatividade dos produtores efetivamente envolvidos na cadeia de leite em pó,
o que não teria sido comprovado nos autos.
345. A entidade apontou que empresas-chave da cadeia produtiva, como
Italac, Embaré, Frimesa e Lactalis (responsáveis por significativa parcela da produção
nacional de leite em pó) não teriam participado da petição nem sido formalmente
consultadas, exclusão que comprometeria a legitimidade da petição.
346. Segundo a ABIA, a ausência de representatividade não seria uma mera
formalidade técnica, mas um risco de distorção sistêmica na investigação porque a
medida de proteção teria sido deslocada da indústria de transformação para o setor
primário, sem que os impactos reais sobre o elo mais afetado o industrial tivessem
sido mensurados ou considerados.
347. Diante da ausência de comprovação objetiva da representatividade
mínima legal, da não inclusão de produtores industriais relevantes e da desconexão
entre a base representada e o produto efetivamente investigado, a ABIA entendeu que
a petição não preencheria os requisitos legais de admissibilidade e deveria ter sua
legitimidade reavaliada à luz do § 2º do art. 37 do Decreto nº 8.058, de 2013.
348. Em manifestações apresentadas no dia 16 de julho de 2025, os grupos
Adeco e Conaprole reiteraram que a investigação em curso seria incompatível com o
Acordo Antidumping ao desconsiderar a existência de produto idêntico (leite em pó de
produção nacional) e adotar o leite in natura como produto similar doméstico:
- Artigo 2.6 do Acordo Antidumping: A investigação antidumping
desconsiderou a existência de leite em pó (produto idêntico ao produto investigado) no
mercado brasileiro e definiu o leite in natura como produto similar doméstico;
- Artigos 4.1 e 5.4 do Acordo Antidumping: Nenhum produtor de leite em
pó foi consultado ou se manifestou favoravelmente ao pleito. Assim, diante da
ausência de similaridade entre leite em pó e leite in natura, a peticionária CNA não
pode representar a indústria doméstica;
- Artigos 3.1, 3.4 e 5.3 do Acordo Antidumping: A investigação antidumping
não se fundamenta em provas positivas, objetivas e verificáveis, mas em dados
originários de distintas fontes de informação, parciais e imprecisas; e
- Artigo 3.5 do Acordo Antidumping: A investigação antidumping deixa de
examinar todos os fatores que possam estar causando dano à indústria doméstica, e
desconsidera fatores como o movimento dos preços internacionais e as ineficiências
estruturais do setor nacional.
(Manifestação Adeco e Manifestação Conaprole de 16 de julho de 2025)
349. As manifestantes reiteraram o argumento de que, no Brasil, haveria
produção nacional de leite em pó (produto idêntico ao importado), ante o que a
consideração do leite in natura como produto similar contrariaria entendimentos como
os já apresentados pela manifestante (Paineis da OMC nos contenciosos US - Softwood
Lumber V, EC - Salmon (Norway), Japan - Taxes on Alcoholic Beverages II).
350. Além disso, as manifestantes destacaram que o leite in natura e o leite
em pó apresentariam diferenças substanciais em diversos aspectos, como:
- matéria-prima e composição química;
- características físicas e especificações técnicas;
- processo de produção;
- usos e aplicações;
- grau de substitutibilidade;
- canais de distribuição e preços; e
- tratamento tarifário e regime de origem.
351. Segundo os grupos Adeco e Conaprole, a definição incorreta do
produto similar comprometeria toda a estrutura da investigação antidumping, desde a
análise de dumping até a avaliação de dano e nexo causal, razão pela qual as
manifestantes pleitearam o encerramento da investigação por violação aos parâmetros
legais e internacionais aplicáveis.
352. Em 16 de julho de 2025, a AFB apresentou manifestação na qual
expressou preocupação quanto à incorreção e ilegalidade da definição do leite in
natura como produto similar doméstico ao leite em pó, objeto da investigação.
353. A AFB reforçou argumentação previamente apresentada segundo a qual
o art. 9º do Decreto nº 8.058, de 2013, e o Artigo 2.6 do Acordo Antidumping da OMC
estabeleceriam que somente na ausência de produto idêntico é admissível considerar
um produto não exatamente igual como similar, entendimento o qual teria sido
corroborado por doutrina especializada:
As mentioned earlier, according to AD Agreement 2.6, the term like product
refers either to an identical product or, in the absence of such, a product that closely
resembles the product under analysis. Accordingly, the analysis proceeds as follows:
First, identify the product under consideration, which is the product
potentially dumped into the domestic market; next, identify the domestically produced
goods that are identical or, if none exist, closely resemble the goods potentially
dumped into the domestic market.
Then, identify the firms manufacturing products that are like the goods
potentially dumped. In practice, most countries launch anti-dumping investigations
upon request of their domestic manufacturers, who initiate petitions that typically
identify both the relevant like product and the firms producing it.
(destaques da manifestante)
(Manifestação AFB - 16 de julho de 2025, com referência a GAO, H.;
HILLMAN, J.; LAMP, N.; PAUWELYN, J. "International Trade Law: A Casebook for a
System in Crisis", disponível em https://genevatradeplatform.org/e-casebook/)
354. A AFB sustentou que o primeiro passo da investigação deveria ser a
verificação da existência de produto idêntico ao leite em pó e que haveria provas
irrefutáveis nos autos da existência de produção nacional de leite em pó, único
produto que poderia ser considerado similar doméstico.
355. A existência de produto similar idêntico impediria, por si só, a
utilização de produto distinto e qualquer interpretação em sentido contrário violaria o
princípio da efetividade, tornando inútil a expressão "na sua ausência" constante do
art. 9º do Decreto nº 8.058, de 2013, e do ADA.
356. Segundo a AFB, a peticionária não teria respondido adequadamente às
questões apresentadas sobre a ausência de similaridade entre o leite em pó e o leite
in natura e teria apenas alegado que (i) o tema foi superado pelo Parecer de Abertura
e (ii) investigações anteriores teriam reconhecido a similaridade entre os produtos.
357. A comprovação da produção nacional de leite em pó não teria sido
refutada pela peticionária e inviabilizaria o prosseguimento da investigação, tanto pela
ausência de representatividade da indústria doméstica quanto pela impossibilidade de
análise de dano e nexo causal, os quais dependeriam da correta definição do produto
similar.
358. A AFB também argumentou que, mesmo que não existissem
produtores nacionais de leite em pó, não seria razoável concluir pela similaridade entre
leite in natura e leite em pó porque os critérios objetivos de similaridade previstos no
§1º do art. 9º do Decreto nº 8.058, de 2013 não estariam presentes, conforme seria
demonstrado pela seguinte tabela:
Similaridade e ausência de representatividade da indústria doméstica
[imagem suprimida]
Fonte: Manifestação da AFB nos recursos nº 19972.000051/2025-39 e
19972.000052/2025-39 e nº 19972.000050/2025-94 e 19972.000095/2025-69 e
Apresentação AFB - Audiência de 4 de julho de 2025.
359. Por fim, mesmo que se aceitasse o leite in natura como similar ao leite em
pó, a AFB reforçou seus argumentos na manifestação de 27 de maio de 2025, pelos quais
não seria possível excluir os produtores nacionais de leite em pó da análise de dano sem
que houvesse distorção dos dados da indústria doméstica (considerados somente em
parte), em violação ao Artigo 4.1 do ADA.
360. Em 16 de julho de 2025 a CNA apresentou manifestação na qual defendeu
a similaridade entre o leite em pó importado e o leite in natura produzido no Brasil e
reiterou que a definição de produto similar considera a substitutibilidade entre os
produtos, conforme reconhecido pelo DECOM e demonstrado pela CNA por um conjunto
de normativas e precedentes regulatórios que atestam a equivalência dos produtos.
361. Segundo a CNA, em investigações passadas protocoladas pela CNA em
defesa da produção nacional de leite teriam sido apresentados exatamente os mesmos
argumentos contrários à similaridade dos produtos ante os quais o DECOM teria concluído
pela similaridade entre o leite em pó e o leite in natura brasileiro, sendo destacados pela
manifestante os seguintes precedentes administrativos:
- Resolução CAMEX nº 1/2001: tratou do encerramento da investigação original
sobre importações de leite em pó originárias da Nova Zelândia, União Europeia, Uruguai,
Argentina e Dinamarca. Reconheceu o leite in natura como produto similar ao leite em pó
integral e desnatado, não fracionado, com base em características, uso, mercado e
intercambialidade.
- Resolução CAMEX nº 4/2007: corresponde à primeira revisão da medida
antidumping aplicada às importações de leite em pó da Nova Zelândia e da União
Europeia. Reafirmou o entendimento anterior, mantendo o leite in natura como produto
similar ao leite em pó, com base na possibilidade de reconstituição e uso comum.