CIRCULAR Nº 62, DE 11 DE AGOSTO DE 2025 (parte 6 de 11)

- Para ser considerado feito por ou em nome da indústria nacional, a petição
deveria ser apoiada por produtores nacionais que representassem mais de 50% da
produção total do produto similar produzido pela parte da indústria nacional que
reivindica o seu apoio ou oposição ao pedido. Os produtores nacionais que apoiarem
expressamente o pedido deveriam representar pelo menos 25% da produção total do
produto similar produzido pela indústria nacional. A indústria nacional deveria ser
formada pelos produtores do produto similar (Artigo 5.4);
- O produto produzido pelos integrantes da indústria nacional (produto
similar) deveria ser idêntico ao produto sob investigação, ou seja, idêntico em todos os
atributos com os quais o produto sob investigação foi caracterizado. A única exceção é
quando não existe tal produto similar (Artigo 2.6).
210. De acordo com o disposto no artigo 1º da Decisão CMC nº 13/02, o
Acordo Antidumping da OMC é adotado no âmbito do Mercosul para a aplicação de
medidas antidumping no comércio intrazona. O referido Acordo foi incorporado à
legislação brasileira pelo Decreto Legislativo nº 30, de 15 de dezembro de 1994, e
promulgado pelo Decreto nº 1.355, de 30 de dezembro de 1994, e pela Lei nº 9.019,
de 30 de março de 1995, sendo sua mais recente regulamentação o Decreto nº 8.058,
de 26 julho de 2013.
211. Tanto o Acordo Antidumping quanto o Decreto nº 8.058 estabeleceriam
claramente que não poderia ser iniciada uma investigação que não contasse com o
apoio necessário da indústria nacional do produto similar. Em outras palavras, a
autoridade investigadora não poderia autorizar a abertura de uma investigação de
dumping sobre leite em pó que não conte com o apoio de mais de 50% da produção
total do produto similar - ou seja, leite em pó - produzido pela parte que expressa o
seu apoio ou oposição ao pedido, e que não cumpre a condição de os produtores que
o apoiam representarem pelo menos 25% da produção. Nesse sentido, o governo do
Uruguai destacou as definições de "produto similar" e "indústria nacional" constantes do
Decreto nº 8.058.
212. O governo do Uruguai destacou que a CNA reuniria produtores
primários, ou seja, produtores de leite cru ("leite fluido" na petição). No entanto, a
indústria nacional para uma investigação de dumping de leite em pó seriam os
processadores de leite em pó. No Brasil existiriam fabricantes de leite em pó de cada
um dos tipos indicados na definição do produto sob investigação. Existiria, portanto, o
produto idêntico, não sendo, portanto, necessário recorrer àqueles com características
aparentemente semelhantes para efeitos de definição do produto nacional similar.
213. Na opinião do governo da República Oriental do Uruguai, as disposições
referidas não deixam margem para interpretações alternativas. A violação às disposições
geraria paradoxos ou situações potencialmente insolúveis: por exemplo, a de um
produto (leite em pó) para o qual dois ramos diferentes da produção poderiam solicitar
uma investigação (produtores primários e indústria de laticínios), ou a de um produto
para o qual seria muito complexo determinar a representatividade dos requerentes,
dadas as diferenças fundamentais que existem entre os produtores primários (de leite
cru) e as empresas do setor dos laticínios (produtoras de leite em pó).
214. Em suma, não haveria espaço interpretativo para sustentar que os
produtores primários de leite cru pudessem ter o direito de solicitar investigação de
dumping para o produto industrializado leite em pó. Qualquer ação em contrário violaria
claramente o ADA da OMC e os regulamentos do Mercosul.
2.3.2.3. Das manifestações apresentadas após o início da investigação
215. Em 10 de fevereiro de 2025, o Grupo Adeco apresentou manifestação
na qual argumenta haver elementos de prova suficientes diferenciando o leite em pó do
leite in natura para fins de definição do produto objeto da investigação e tais elementos
demonstrariam que os critérios previstos no Artigo 2.6 do Acordo Antidumping e no art.
9º, § 1º, do Decreto 8.058, de 2013, não teriam sido cumpridos.
216. Nesse sentido, o Acordo Antidumping, em seu Artigo 2.6, teria
estabelecido que a expressão "produto similar" ("like product") seria entendida como
produto idêntico, ou seja, igual sob todos os aspectos ao produto que estivesse sendo
examinado ou, na ausência de tal produto, outro produto que, embora não exatamente
igual sob todos os aspectos, apresentasse características muito próximas às do produto
que estivesse sendo considerado.
217. O Órgão de Apelação da OMC teria interpretado o termo "produto
similar" na disputa Japan - Alcoholic Beverages II, ao analisar a possível similaridade
entre dois tipos de bebidas alcoólicas: vodka e shochu.
218. Conforme apresentado pela manifestante, o Órgão de Apelação teria
determinado que este tipo de análise deveria ser realizada caso a caso, utilizando como
critério os seguintes elementos:
(i) os usos finais do produto num determinado mercado;
(ii) gostos e hábitos dos consumidores; e
(iii) as propriedades, natureza e qualidade do produto.
219.Damesmaforma,nostermosdoart.9ºdoDecretoAntidumping,seriaconsiderado
similar o produto idêntico, igual sob todos os aspectos ao produto objeto da investigação, ou, em sua
ausência, outro produto que, embora não exatamente igual sob todos os aspectos, apresentasse
características muito próximas às do produto que estivesse sendo analisado.
220. A manifestante prosseguiu sua argumentação indicando haveria
elementos de prova suficientes da diferença entre leite em pó e leite in natura para fins
de definição do produto objeto da investigação, demonstrando que os critérios do art.
9º, § 1º, do Decreto Antidumping não seriam atendidos.
221. A despeito do entendimento da autoridade investigadora de que o leite em pó (objeto
da investigação) e o leite in natura seriam produtos similares, possuiriam composição química semelhante,
apresentariam características suficientemente semelhantes e cumpririam praticamente todos os critérios
de similaridade previstos no Decreto nº 8.058, de 2013, a manifestante registrou compreender que os
elementos analisados seriam insuficientes para a conclusão de similaridade porque:
I. haveria diferenças quanto à composição dos produtos;
I.1. o leite in natura consistiria em insumo para a produção do leite em pó;
I.2. o leite em pó seria um produto com maior grau de industrialização,
concedendo maior durabilidade ao produto;
I.3. O leite in natura seria produto primário, destinado à industrialização
básica, altamente perecível e inadequado ao consumo imediato.
II. as características técnicas do leite em pó incluiriam outras características
físico-químicas para além do percentual de gordura e proteínas, tal como umidade,
acidez e índice de insolubilidade (as quais permitiriam a diferenciação física entre os
produtos);
III. os usos e aplicações do leite em pó (uso industrial como
ingrediente/insumo para padarias, sorveterias, chocolaterias e ingrediente de receitas em
alimentos em geral; bem como para fracionamento e venda ao consumidor final,
podendo ser reconstituído a partir da adição de água potável) seriam mais abrangentes
que aqueles adotados para o leite in natura (exclusivamente uso industrial);
IV. o processo produtivo do leite em pó é consideravelmente mais complexo
do que aquele empregado ao leite cru refrigerado;
V. as normas e especificações aplicáveis a leite em pó e leite in natura se
diferenciam nas origens investigadas e no Brasil (a Instrução Normativa MAPA nº
76/2018 regulamentaria o leite cru refrigerado, enquanto o leite em pó seria
regulamentado pelos Regulamentos Técnicos de Identidade e Qualidade - RTIQ para
produtos lácteos, da Portaria MAPA nº 146/1996) por critérios de escopo, objeto,
características físico-químicas e acondicionamento conforme tabela:
Normas e especificações técnicas (MAPA)
.Critério .Leite em Pó
(Portaria MAPA nº
146/1996)
Leite in natura
(IN MAPA nº 76/2018)
.Escopo .1.1. Objetivo. Fixar a
identidade e as
características mínimas
de qualidade que
deverão ser cumpridas
para o leite em pó e o
leite em pó instantâneo
destinados ao consumo
humano, com exceção
do leite destinado às
formulações para
lactantes e
farmacêuticas
Art. 1º Ficam aprovados os Regulamentos Técnicos
que fixam a identidade e as características de
qualidade que devem apresentar o leite cru
refrigerado, o leite pasteurizado e o leite
pasteurizado tipo A, na forma desta Instrução
Normativa e do Anexo Único.
.Objeto .2.1. Definição.
Entende-se por leite em
pó o produto que se
obtém por desidratação
do leite de vaca,
integral, desnatado ou
parcialmente desnatado
e apto para a
alimentação humana,
mediante processos
tecnologicamente
adequados.
Art. 2º Para os fins deste Regulamento, leite cru
refrigerado é o leite produzido em propriedades
rurais, refrigerado e destinado aos estabelecimentos
de leite e derivados sob serviço de inspeção
oficial.
Características
físico-
químicas
4.2.2. Características
físico- químicas. O leite
em pó deverá conter
somente as proteínas,
açúcares, gorduras e
outras substâncias
minerais do leite e nas
mesmas proporções
relativas, salvo pelas
modificações originadas
por um processo
tecnologicamente
adequado
Art. 5º O leite cru refrigerado deve atender aos
seguintes parâmetros físico-químicos:
I - teor mínimo de gordura de 3,0g/100g (três
gramas por cem gramas);
II - teor mínimo de proteína total de 2,9g/100g (dois
inteiros e nove décimos de gramas por cem
gramas);
III - teor mínimo de lactose anidra de 4,3g/100g
(quatro inteiros e três décimos de gramas por cem
gramas);
IV - teor mínimo de sólidos não gordurosos de
8,4g/100g (oito inteiros e quatro décimos de gramas
por cem gramas);
V - teor mínimo de sólidos totais de 11,4g/100g
(onze inteiros e quatro décimos de gramas por cem
gramas);
VI - acidez titulável entre 0,14 (quatorze centésimos)
e 0,18 (dezoito centésimos) expressa em gramas de
ácido lático/100 mL;
VII - estabilidade ao alizarol na concentração mínima
de 72% v/v (setenta e dois por cento);
VIII - densidade relativa a 15ºC/ 15ºC(quinze graus
Celsius) entre 1,028 (um inteiro e vinte e oito
milésimos) e 1,034 (um inteiro e trinta e quatro
milésimos); e
. . IX - índice crioscópico entre -0,530ºH (quinhentos e
trinta milésimos de grau Hortvet negativos) e -
0,555°H (quinhentos e cinquenta e cinco milésimos
de grau Hortvet negativos), equivalentes a -0,512ºC
(quinhentos e doze milésimos de grau Celsius
negativos) e a -0,536ºC (quinhentos e trinta e seis
milésimos de grau Celsius negativos),
respectivamente.
.Acondicionamento .4.2.3.
Acondicionamento. O
leite em pó deverá ser
acondicionado em
embalagem de um
único uso, herméticos,
adequados para as
condições previstas de
armazenamento e que
confiram uma proteção
apropriada contra a
contaminação.
Art. 10. O leite cru refrigerado quando proveniente
de posto de refrigeração deve ser identificado por
meio de rotulagem e transportado em carros-
tanques isotérmicos com todos os compartimentos
lacrados e acompanhados de boletim de análises do
laboratório do estabelecimento expedidor.
Fonte: Manifestação do Grupo Adeco de 10 de fevereiro de 2025
Figura 4. Parâmetros físico-químicos do leite em pó (Brasil)
[imagem suprimida]
Fonte: Manifestação do Grupo Adeco de 10 de fevereiro de 2025
Figura 6. Parâmetros físico-químicos do leite in natura (Argentina)
[imagem suprimida]
Fonte: Manifestação do Grupo Adeco de 10 de fevereiro de 2025
VI. Os processos de distribuição dos produtos seriam significativamente
diferentes;
VII. Diferença quanto aos preços praticados na comercialização de leite em
pó e leite in natura, decorrente do processo de industrialização ao qual o leite in natura
é submetido para a produção do leite em pó, bem como dos custos de embalagem.
222. O entendimento apresentado pela manifestante seguiria o mesmo
sentido daquele exarado pelos Governos da Argentina e do Uruguai nas consultas
prévias à abertura da investigação anteriormente sintetizadas, e do entendimento do
Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE) que diferenciaria o mercado de
captação de leite in natura e o mercado de leite em pó, ambos relevantes e distintos,
podendo o último ser segmentado de acordo com o consumidor final ao qual se
destinaria:
78. Em seus precedentes, o Cade reconhece o mercado de captação de leite
in natura como um mercado relevante por si só, sem subdivisões. Conforme explicado
pelas Requerentes, a produção de refrigerados lácteos começa com a extração de leite
in natura pelos produtores rurais. Posteriormente, empresas especializadas em produtos
lácteos captam esse leite, marcando o início da participação das Requerentes na cadeia
produtiva.
(...)
93. Em outros precedentes, o Cade reconheceu o leite em pó como um
mercado relevante distinto, devido ao seu longo prazo de validade e diferenças em
preço e uso. As Requerentes propuseram 3 (três) possíveis definições para o mercado
de leite em pó: (i) leite em pó para uso industrial; (ii) leite em pó para venda ao
consumidor final no varejo e (iii) uma definição agregada, que combina ambos os
usos.
(Manifestação do Grupo Adeco, de 10 de fevereiro de 2025, com referência
ao Ato de Concentração nº 08700.001142/2023-11 - SEI 1299396)
223. Dessa forma, defendeu a manifestante a reforma do entendimento
quanto à similaridade em sede de determinação preliminar, por entender que não foram
analisadas com a devida profundidade as diferenças entre os produtos e que não
estariam atendidos os critérios de similaridade exigidos no Regulamento Brasileiro e no
Acordo Antidumping.
224. Além disso, a manifestante sustentou que os produtos possuiriam
tratamentos tarifários diferentes, o que explicitaria não serem produtos similares e
reconheceria a diferença entre eles e a necessidade de tratamento diferenciado.
225. A manifestante prosseguiu registrando que os dois produtos seriam
classificados em posições tarifárias diferentes, com descrições e níveis tarifários também
distintos, inclusive, classificando o leite in natura conforme o teor de matérias gordas,
e excluindo produtos concentrados ou adicionados de açúcar ou outros edulcorantes, o
que explicitaria a diferença da composição química entre os produtos.
226. Além disso, na regra de origem aplicável para o produto objeto da
investigação, o processo produtivo seria essencial para determinação da origem (o
insumo - leite in natura - deveria ser produzido no bloco, e o local do processo
industrial -transformação em leite em pó - deveria ocorrer no território de um dos
países do Mercosul, como teria sido assinalado pelo governo do Uruguai.
227. A manifestante prosseguiu no sentido de que o leite em pó seria
produto de maior complexidade industrial em comparação ao leite in natura, estando a
jusante da cadeia produtiva.
228. Tal argumento seria corroborado por conclusão do Órgão de Solução de
Controvérsias da OMC no caso United States Safeguard Measure on Imports of Fresh,
Chilled or Frozen Lamb from New Zealand, em que se teria determinado que a inclusão
de segmentos que não produzem o produto similar na definição da indústria doméstica
geraria uma análise inadequada dos indicadores de dano.
229. Especificamente, teria sido constatado que a inclusão de produtores de
insumos (ovelhas vivas) como parte da indústria de carne de cordeiro resultou em uma
distorção dos dados de produção e dano. Nesse sentido:
88. There is no dispute that in this case the "like product" is "lamb meat",
which is the imported product with which the safeguard investigation was concerned.
The USITC considered that the "domestic industry" producing the "like product", lamb
meat, includes the growers and feeders of live lambs. The term "directly competitive
products" is not, however, at issue in this dispute as the USITC did not find that there
were any such products in this case.
89. The United States argues, nevertheless, that it is permissible, on the facts
and circumstances of this case, to include in the "domestic industry" the growers and
feeders of live lambs because, as the USITC has found: (1) there is a "continuous line
of production" from the raw product, live lambs, to the end-product, lamb meat; and
(2) there is a "substantial coincidence of economic interests" between the producers of
the raw product and the producers of the end-product.
90. This interpretation may well have a basis in the USITC case law, but there
is no basis for this interpretation in the Agreement on Safeguards. The text of Article
4.1(c) defines the "domestic industry" exclusively by reference to the "producers ... of
the like or directly competitive product". There is no reference in that definition to the
two criteria relied upon by the United States. In our view, under Article 4.1(c), input
products can only be included in defining the "domestic industry" if they are "like or
directly competitive" with the end-products. If an input product and an end-product are
not "like" or "directly competitive", then it is irrelevant, under the Agreement on
Safeguards, that there is a continuous line of production between an input product and
an end-product, that the input product represents a high proportion of the value of the
end-product, that there is no use for the input product other than as an input for the
particular end-product, or that there is a substantial coincidence of economic interests
between the producers of these products. In the absence of a "like or directly
competitive" relationship, we see no justification, in Article 4.1(c) or any other provision
of the Agreement on Safeguards, for giving credence to any of these criteria in defining
a "domestic industry".
(...)
96. As a result, the imposition of the safeguard measure at issue was based
on a determination of serious injury caused to an industry other than the relevant
"domestic industry". In addition, that measure was imposed without a determination of
serious injury to the "domestic industry", which, properly defined, should have been
limited only to packers and breakers of lamb meat. Accordingly, we uphold the Panel's
finding, in paragraph 7.118 of the Panel Report, that the safeguard measure at issue is
inconsistent with Articles 2.1 and 4.1(c) of the Agreement on Safeguards.
(Manifestação do Grupo Adeco, de 10 de fevereiro de 2025, com referência ao
Relatório do Órgão de Apelação da OMC na disputa United States - Safeguard Measures on
Imports of Fresh, Chilled or Frozen Lamb Meat from New Zealand and Australia - AB-2001-1)
230. Sobre o tema, a manifestante pontuou ainda que, não obstante o caso
da OMC tratar de uma medida de defesa comercial distinta, os Artigos 2.1 e 4.1(c) do
Acordo sobre Salvaguardas tratariam da definição de indústria doméstica e do produto
nacional similar de forma semelhante, quando não mais abrangente, que Artigos 2.6 e
4.1 do Acordo Antidumping:
Quadro comparativo - Acordo Antidumping e Acordo sobre Salvaguardas
[imagem suprimida]
Fonte: Manifestação do Grupo Adeco, de 10 de fevereiro de 2025.
231. Dessa maneira, a inclusão de produtores de leite in natura como
representantes da indústria de leite em pó comprometeria a precisão e confiabilidade
dos indicadores de dano apresentados na investigação em questão, o que faria restar
claro que o leite em pó é um produto de maior complexidade industrial em comparação
ao leite in natura, não podendo os dois produtos serem considerados "similares", nos
termos do Acordo Antidumping e do Decreto Antidumping.
232. A manifestante sumarizou seu entendimento de inexistência de
similaridade entre os produtos no seguinte quadro:
Critérios de similaridade entre o produto objeto e o produto similar doméstico
.Critério .Leite em Pó Leite in natura
.Composição
química
.Proteínas: Mínimo de 24% para leite
integral, e 32,4 a 35,6% para leite
desnatado
Gorduras: Mínimo de 26% para leite
integral, e máximo de 1,5% para leite
desnatado
Hidratos de carbono (lactose): 39-41%
para leite integral, e 51% para leite
desnatado
Proteínas: Mínimo 2,9g a
cada 100ml
Gorduras: Mínimo 3g a cada
100ml
.Umidade .Máximo de 3,5% para leite em pó
integral, e máximo de 4% para leite em
pó desnatado
Aproximadamente 87%
.Acidez .Máxima de 18ml NaOH 0,1N/10g SNG 0,14 a 0,18 gramas de ácido
láctico a cada 100ml de leite
in natura
.Aparência
física
.Pó amorfo, branco-amarelado Líquido branco
.Usos e
aplicações
.Uso industrial como ingrediente/insumo
ou para o fracionamento pelo
consumidor final
Insumo unicamente para
industrialização
.Processo
produtivo
.Maior complexidade, com
procedimentos que incluem a
pasteurização, homogeneização,
evaporação, secagem e envase
Apenas a ordenha
.Normas e
especificações
técnicas
.Portaria MAPA nº 146/1996, Atualizada
pela Instrução Normativa nº 53/2018
Instrução Normativa MAPA nº
76/2018
.Distribuição .Deslocamento a nível nacional e
internacional, sem restrições
Raio de deslocamento menor,
necessita de refrigeração
.Preços
médios
.R$ 31,54 a cada 400g (Cepea,
nov/2024)
R$ 2,64 por litro (Cepea,
nov/2024)
.Tratamento
tarifário
.0402: Leite e creme de leite (nata),
concentrados ou adicionados de açúcar
ou de outros edulcorantes.
Abrange leite em pó, grânulos ou outras
formas sólidas
0401: Leite e creme de leite
(nata), não concentrados nem
adicionados de açúcar ou de
outros edulcorantes.