CIRCULAR Nº 23, DE 2 DE ABRIL 2025 (parte 5 de 8)

314. Cabe destacar que, a despeito de a estrutura do mercado siderúrgico chinês ser fortemente caracterizada pela influência e controle estatais, evidenciando intervenção
governamental significativa que se estende a todos os níveis da economia, a propriedade de empresas estatais, por si só, não determina a ausência de condições de mercado, mas sim
a maneira como o controle é exercido pelo Estado. Mesmo na ausência de controle de empresas estatais, os regulamentos ou a presença nos órgãos de governança de empresas podem
fornecer margem suficiente para o Estado influenciar o processo de tomada de decisão. A variedade de circunstâncias e a falta de transparência sobre como o controle e a influência
do Estado podem ser exercidos torna a análise de políticas bastante complexa. O Relatório "Empresas Estatais no Setor de Aço" da OCDE (2018), "State Enterprises" salientou esse
problema, e adicionou que há diferentes metodologias para se estimar a representatividade das SOEs no setor siderúrgico. Ainda, salientou que a atuação das empresas estatais
submetidas ao governo central, provincial ou municipal não podem ser vistas como um padrão monolítico, dados os conflitos de interesse entre os níveis de governo. Em outras palavras,
as políticas públicas de estímulo às indústrias siderúrgicas chinesas diferem de acordo com o nível de governo, o que é um indicativo da existência de incentivos com efeitos contraditórios
sobre o setor.
315. De todo modo, é relevante mencionar que, além da questão da propriedade e controle de empresas estatais, observa-se que o setor siderúrgico chinês é
significativamente beneficiado por subsídios governamentais, o que lhes permite manter operações e exportações em níveis elevados, independentemente da lucratividade. A intervenção
governamental, não só por meio do controle de empresas estatais, mas também por meio da concessão de subsídios, tem impacto direto na dinâmica do setor.
316. No período pós-crise financeira de 2008, a concessão de subsídios no setor siderúrgico chinês parece ter acelerado, o que pode ser atestado pelo número de casos de
medidas compensatórias iniciados contra a China nos últimos anos.
317. Com base em dado extraído do Integrated Trade Intelligence Portal (I-TIP) da OMC, referente aos códigos SH 72 e 73, foram iniciadas 78 investigações de subsídios sobre
as importações chinesas de aço até 2020, sendo todas elas iniciadas depois de 2007.
318. A esse respeito, vale recordar que, em 2018, a autoridade investigadora brasileira concluiu pela existência de subsídios acionáveis nas exportações de produtos planos
laminados a quente da China para o Brasil, e de dano à indústria doméstica decorrente de tal prática, recomendando a aplicação de medidas compensatórias. Cópia da referida decisão
pode ser obtida em https://www.in.gov.br/web/dou/-/resolucao-no-34-de-21-de-maio-de-2018-15165833.
319. Nessa investigação de subsídios acionáveis, o então DECOM concluiu que, dos 25 programas de subsídios acionáveis identificados no início da investigação, 11 geraram
benefícios às empresas investigadas cooperantes. Foram eles: (1) Empréstimos preferenciais; (2) Do seguro e da garantia ao crédito de produtos exportados; (3) Injeções de capital; (4)
Subsídios previstos na "Law of The People's Republic of China on Enterprise Income Tax"; (5) Deduções do Imposto Sobre o Valor Agregado (VAT); (6) Isenção de Imposto de Importação
e Imposto sobre o Valor Agregado (VAT); (7) Fornecimento pelo Governo Chinês de Bens e Serviços a Preços Reduzidos (Terrenos, Recursos Minerais, Energia elétrica); (8) Fundo para
projetos Tecnológicos; (9) Fundo para redução da Emissão de Gases e conservação de energia; (10) Fundos para Desenvolvimento do Comércio Exterior; e (11) Fundo para Controle da
Produtividade.
320. No caso do programa de empréstimos preferenciais investigado pelo DECOM no âmbito do caso de laminados a quente citado, também foi possível encontrar elementos
concretos acerca dos subsídios que beneficiam o setor siderúrgico:
"309. Nesse sentido, além de controlar os principais bancos do mercado chinês, o Governo da China também influencia as decisões dos agentes bancários por meio da lei
"Law of the People's Republic of China on Commercial Banks", que dispõe em seu artigo 34 sobre a obrigatoriedade de os bancos atuarem em conformidade com a orientação da política
industrial do Estado, conforme transcrito abaixo:
Article 34 Commercial banks shall conduct their business of lending in accordance with the needs of the national economic and social development and under the guidance
of the industrial policies of the State. (grifo nosso)
310. Insta salientar que tal artigo não faz distinção entre bancos comerciais estatais e bancos comerciais ditos privados, o que só reforça a constatação de que o sistema
bancário chinês, como um todo, se sujeita às diretrizes do Estado.
[...]
314. Ainda quanto à intervenção no sistema bancário, o documento "IMF Working Paper - Financial Distortions in China: A General Equilibrium Approach" , de 2015, aponta
como as principais distorções existentes do sistema financeiro chinês, que potencializaram o crescimento do país, o controle das taxas de juros pelo Banco Central Chinês, além da
"garantia implícita" de que o governo jamais deixaria que uma empresa estatal não pagasse seus empréstimos:
While a succession of market-oriented reforms has transformed China into the second largest economy in the world, financial sector reforms have been lagging behind. Interest
rates used to be heavily controlled and had been liberalized only gradually. Even more entrenched is the system of implicit state guarantees covering financial institutions and corporates
(particularly state-owned), giving an easier access to credit to entities perceived to be backed by the government. Why have these distortions survived for that long, even as the rest
of the economy has been undergoing a transition to a market-oriented system? They have been an integral part of the China's growth story. Low, administratively-controlled interest rates
have worked in tandem with distortions artificially boosting saving rates. Both reduced the cost of capital to support what has long been the highest investment rate in the world.
Widespread implicit state guarantees further supported credit flow and investment, particularly when export collapsed after the Global Financial Crisis. This mechanism supercharged
China's growth liftoff.
315. Este documento aponta ainda que as garantias implícitas dadas pelo Governo da China e o acesso privilegiado ao crédito beneficiaram principalmente, mas não
exclusivamente, as empresas estatais.
Implicit guarantees distort lending decision. With the guarantees, there is incentive for creditors to lend more (and more cheaply) to those perceived to be guaranteed,
regardless of the viability or project. Indeed, there is evidence that SOEs have enjoyed better access to finance than their private counterpart.
316. Diante do exposto, tem-se que o sistema financeiro chinês não é regido pelas regras de mercado, mas sim pelo Governo daquele país, tanto através da sua regulação
quanto através da participação governamental nas instituições financeiras chinesas.
317. Nesse sentido, há elementos que indicam claramente que a indústria siderúrgica chinesa foi beneficiada com empréstimos preferenciais concedidos pelos bancos chineses
para implementação dos objetivos estabelecidos nas políticas industriais do país, conforme descrito no item 4.1 deste Parecer.
[...]
322. Como já dito, o documento Guiding Opinions on Resolving the Problem of Severe Excess Capacity apresenta como uma das estratégias indicadas para a solução do
problema de excesso de capacidade produtiva a concessão de empréstimos para aumentar o nível tecnológico das empresas. Elementos dos autos apontam ainda que o governo chinês
emitiu listas de empresas, contendo diversos produtores de aço, para as quais seriam concedidos empréstimos preferenciais com o objetivo de levá-las a adquirir novos equipamentos
para melhorar a qualidade dos seus produtos e reduzir o consumo de energia.
321. Adicionalmente, cabe salientar recente análise da autoridade investigadora brasileira realizada por meio da Circular SECEX nº 9, de 29 de fevereiro de 2024, que deu início
à investigação de dumping nas exportações de folhas metálicas originárias da China, segmento incluído no setor siderúrgico. Nesse documento, foram destacadas investigações
antissubsídios conduzidas por outros países com a constatação da existência de práticas distorcivas no segmento de folhas metálicas.
322. A referida análise aponta que o documento "Notificação da Comissão Nacional de Desenvolvimento e Reforma sobre a Redução das Tarifas de Geração de Energia a
Carvão e Preços de Eletricidade para Indústria e Comércio em Geral (2015)" prevê redução do preço nacional da eletricidade para geração de energia a carvão.
323. Além disso, o documento "Notificação do Ministério de Terras e Recursos sobre o Ajuste da Política de Implementação do Padrão de Menor Preço para a Transferência
de Terras Industriais (2009)" estipula preço mínimo para a venda de terra para projetos industriais
324. A análise em comento aponta que, em 5 de janeiro de 2024, o Departamento de Comércio dos Estados Unidos da América (DoC) publicou a determinação final da
investigação de subsídios sujeitos a medidas compensatórias concedidos aos produtores da China que exportaram folhas metálicas para os EUA. A autoridade investigadora estadunidense
reafirmou o entendimento de que haveria interferência estatal na economia chinesa, no setor siderúrgico e mais especificamente no segmento produtivo de folhas metálicas.
325. No nível macroeconômico, o DoC concluiu que o setor de energia elétrica e preço de terra na China seriam distorcidos em consequência da influência do Estado:
As discussed in the Post-Preliminary Analysis, record evidence continues to indicate that the GOC, through the NDRC and the provincial governments, maintained a major
role in the regulation and control of electricity prices even though the commercial and industrial rates were removed. {Chinese Communist Party (GOC) / National Development and
Reform Commission (NDRC)}.
(...)
The Land Benchmark Analysis was prepared to assess the continued application of Commerce's land for LTAR benchmark methodology, as established in 2007 in Sacks from
China. In Sacks from China, we determined that Chinese land prices are distorted by the significant government role in the market (...)
326. O mesmo ocorreu com o mercado chinês de minério de ferro e carvão de coque que, por sua vez, influencia mais diretamente no setor siderúrgico:
As discussed in the Preliminary Determination, the GOC did not provide requested information regarding the production or consumption of coking coal or iron ore in China
or involvement of the GOC or GOC-owned enterprises in the coking coal or iron ore industries. As AFA, we determined that the GOC markets for iron ore and coking coal are distorted.
(notas de rodapé omitidas).
327. No que diz respeito ao segmento produtivo de folhas metálicas, o DoC reafirmou o entendimento de que os financiamentos a esse setor são passíveis de medidas
compensatórias, conforme explicitado a seguir:
For this final determination, we are continuing to find that policy loans to the tin mill products industry are countervailable (...)
(...)
there is sufficient record evidence to determine that financial support is directed towards specific encouraged industries listed in the GOC's Directory Catalogue on
Readjustment of Industry Structure (Guidance Catalogue), and that this assistance is de jure specific. Specifically, the Guidance Catalogue lists "iron and steel" as an industry for priority
development. Moreover, the Decision of the State Council on Promulgating the Interim Provisions on Promoting Industrial Structure Adjustment for Implementation (Decision 40) identifies
the Guidance Catalogue as "the important basis for guiding investment directions and for the governments to administer investment projects, to formulate and enforce policies on public
finance, taxation, credit, land, import and export, etc." In addition, Decision 40 indicates that projects in "encouraged" industries will "be provided credit support in compliance with
credit principles."
Jingtang Iron argues that the Catalogue for the Guidance of Foreign Investment Industries lists "metal packing products" instead of "tin mill products" or iron and steel
products. Commerce finds this argument unavailing since other documents on the record, including the Thirteenth Five-Year Plan and the Fourteenth Five-Year Plan, which encourage
the development of the iron and steel industries, as discussed in the Post-Preliminary Analysis. Moreover, as discussed above, the Guidance Catalogue lists iron and steel as industries
for priority development. (notas de rodapé omitidas).
328. A autoridade investigadora dos EUA também concluiu que o setor produtivo de folhas metálicas teria sido beneficiado por isenções de imposto de importação e sobre
valor agregado (VAT) incidentes na importação de equipamentos:
In the Preliminary Determination, Commerce found that "{t}he GOC subsidizes certain domestic enterprises that undertake GOC-encouraged projects as described in its
catalogues. The subsidy is intended to encourage foreign investment and introduce advanced equipment and technology from abroad." Evidence on the record of the investigation
indicates that the program is limited to foreign-invested enterprises and domestic industries that undertake encouraged projects, which are set forth in GOC catalogues like the Catalogue
of Industries for Guiding Foreign Investment. (notas de rodapé omitidas).
329. Cabe destacar que, com base no critério de volume exportado para os EUA no período de investigação, o DoC selecionou duas produtoras/exportadoras chinesas: a
Jingtang Iron, que cooperou, e a Baoshan Iron & Steel Co., Ltd. (Baoshan Iron), que não cooperou plenamente com a investigação.
330. Em consulta ao relatório financeiro anual (2022) da Baoshan Iron verificou-se a existência de registros de recebimento de subsídios governamentais RMB 802 milhões
em 2022, valor 58,5% maior que o registrado em 2020, RMB 506 milhões.
331. Do total recebido em 2022, RMB 192 milhões foram relativos a Government grants for technical upgrade e o restante referente a Other (day-to-day activities).
332. Nos últimos anos, evidências têm reforçado a intervenção estatal chinesa no setor siderúrgico, impactando diretamente as condições de mercado e a competitividade
global. A concessão de subsídios e a intervenção governamental se intensificaram, conforme destacado
333. A Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), em seu relatório de 2023, apontou que o governo chinês continua a exercer controle
significativo sobre a indústria siderúrgica através de subsídios e políticas de apoio que distorcem o mercado. A OCDE destacou que esses subsídios incluem suporte financeiro direto,
empréstimos com juros baixos e isenções fiscais, que beneficiam as empresas siderúrgicas chinesas, criando uma vantagem competitiva desleal.
334. O relatório "Global Steel Report 2023" da Associação Mundial do Aço (World Steel Association) revelou que a China aumentou significativamente seus subsídios ao setor
após a crise financeira global, com um foco particular na modernização tecnológica e na expansão da capacidade de produção. Isso foi evidenciado pela inclusão de produtores de aço
em programas de investimento prioritário, conforme mencionado no Plano Quinquenal da China (2021-2025), que classifica a indústria siderúrgica como um setor chave para o
desenvolvimento nacional.
335. Em análise de 2024, o Departamento de Comércio dos Estados Unidos (DoC) confirmou que a China mantém políticas de controle de preços e fornecimento de energia
para a indústria siderúrgica, que distorcem os custos reais de produção e afetam o comércio internacional. O DoC identificou que o setor elétrico e o mercado de terras na China são
fortemente influenciados pelo Estado, o que resulta em preços artificialmente baixos para os produtores de aço.
336. O relatório "China's Steel Industry and Global Trade Dynamics" de 2023, publicado pelo Peterson Institute for International Economics, analisou o impacto dos subsídios
chineses no comércio global de aço, observando que a política de apoio estatal resulta em excesso de capacidade e pressões deflacionárias nos preços globais do aço. O relatório
destacou a prática de concessão de empréstimos preferenciais, que são direcionados a empresas estatais, garantindo-lhes acesso privilegiado a financiamentos que não estão disponíveis
para concorrentes internacionais.
337. Adicionalmente, estudo de 2024 da McKinsey & Company ressaltou a estratégia chinesa de subsídios tecnológicos, onde empresas siderúrgicas recebem apoio para a
implementação de tecnologias avançadas, visando aumentar a eficiência e reduzir o impacto ambiental, enquanto alavancam a competitividade no mercado global.
338. O documento "Notificação da Comissão Nacional de Desenvolvimento e Reforma (NDRC) de 2024", mencionada em investigações antissubsídios recentes, aponta para
a continuidade de políticas que reduzem o custo da eletricidade para a indústria, beneficiando setores prioritários como o siderúrgico.
339. A modernização das plantas de laminação, tanto a quente quanto a frio, também é apoiada por subsídios governamentais que incentivam a inovação tecnológica,
aumentando a eficiência e a qualidade dos produtos. O plano quinquenal 2021-2025 classifica a laminação de aço como um setor prioritário, reforçando esses incentivos. Além disso,
as tarifas subsidiadas de eletricidade e água são estratégias importantes para manter baixos custos operacionais nas siderúrgicas chinesas, garantindo competitividade e estabilidade,
conforme detalhado na Notificação da NDRC de 2024.
340. Adicionalmente, relatório da OCDE sobre a indústria siderúrgica, publicado em 2023, analisa como a China adota políticas que incentivam o uso de aço em setores
estratégicos. Essas políticas incluem a oferta de subsídios e incentivos fiscais para estimular o crescimento dos setores a jusante, impactando positivamente a expansão do mercado de
aço chinês e fortalecendo a cadeia de valor.
341. Outros estudos relevantes são os do "Relatório da Comissão Europeia 'Commission Staff Working Document On Significant Distortions In The Economy Of The People's
Republic Of China For The Purposes Of Trade Defence Investigations' de 2017 e o "Relatório 'Steel Market Developments Q4 2023` , que examina como as políticas industriais chinesas
fomentam o crescimento da demanda por aço através de incentivos a setores como construção e automotivo. Este estudo detalha a integração do aço em grandes projetos de
infraestrutura e desenvolvimento urbano, demonstrando seu papel fundamental no crescimento econômico.
342. Cabe destacar que o 14º Plano Quinquenal da China (2021-2025), publicado em março de 2021, destaca a importância de fortalecer indústrias a jusante, visando criar
um efeito cascata no desenvolvimento econômico. O plano descreve medidas para incentivar a inovação e eficiência nessas indústrias, ampliando a demanda por produtos
siderúrgicos.
343. Na mesma linha, Catalogue for Guiding Industry Restructuring 2024ºbserva que a China tem investido pesadamente em setores a jusante, promovendo a inovação
tecnológica e incentivando o uso de aço de alta qualidade. Este relatório menciona como essas políticas de incentivos têm levado a um aumento na produção e no consumo de aço
nos setores automotivo e de construção.
344. Além da propriedade direta de empresas e a concessão de subsídios, o controle do Governo pode ser exercido de facto por meio de outros instrumentos, como por
meio da presença de Comités do PCC nas estruturas de governança dessas empresas, refletindo o grau de controle exercido numa complexa relação entre o Estado, o Partido Comunista
Chinês (PCC) e empresas estatais e privadas.
345. Empresas (inclusive privadas como a Shagang, a maior siderúrgica privada da China) possuem Comitês do PCC em suas estruturas, e executivos de alto escalão que não
são apenas filiados ao Partido, mas que apresentam currículo extenso com passagens em diversos postos do Estado e do Partido. Ademais, nos casos em que empresas estatais
enfrentaram dificuldades financeiras - caso das estatais locais Bengang Plates, Dongbei e TPCO -, torna mais perceptível a significativa influência do Estado no destino das
empresas.
346. Conforme art. 19 da Lei das Companhias da China, uma organização do Partido Comunista deve ser estabelecida em uma empresa para realizar atividades do Partido
que estejam de acordo com a Constituição do PCC. Ademais, determina que a empresa deveria fornecer as condições necessárias para as atividades da organização. O art. 30 da
Constituição do Partido Comunista da China, por sua vez, estabelece que uma organização primária do PCC deve ser formada em qualquer empresa, onde houver três ou mais membros
do Partido.
347. A Constituição do PCC ainda diferencia os papéis que o Partido Comunista deveria exercer em empresas estatais e privadas. Conforme art. 33, em empresas estatais,
entre outras coisas, o Comitê deve desempenhar papel de liderança, definir a direção certa, ter em mente o panorama geral, assegurar a implementação das políticas e princípios do
Partido, discutir e decidir sobre questões importantes da sua empresa. Ademais, deve garantir e supervisionar a implementação dos princípios e políticas da Parte e do Estado dentro
de sua própria empresa e apoiar o conselho de acionistas, conselho de administração, conselho de supervisores e gerente (ou diretor de fábrica) no exercício de suas funções e poderes
de acordo com a lei. Deve ainda exercer liderança sobre o trabalho dos sindicatos.
348. No que se refere às empresas privadas, as entidades devem, entre outras coisas, implementar os princípios e políticas do Partido, orientar e supervisionar a observância
das leis e regulamentos estatais, exercer liderança sobre sindicatos, promover unidade e coesão entre trabalhadores e funcionários e promover o desenvolvimento saudável de suas
empresas.
349. Assim, seria possível observar que o regulamento permite grau de controle maior do Comitê do Partido sobre as empresas estatais. Regulamentos do Partido emitidos
em junho de 2015 indicam que o Secretário do Comitê de uma empresa estatal deve ser determinado conforme a estrutura de governança interna da empresa. Isto significa que, na
prática, dificilmente será nomeado Secretário do Comitê uma pessoa que não seja o próprio Presidente ou algum Diretor da empresa.
350. Não obstante, as atribuições do Comitê no caso de empresas privadas, ainda que genéricas, permitem concluir que, mesmo nesses casos, o controle pode ser significativo.
A forma como serão interpretadas competências como "implementar políticas do partido", "supervisionar a observância de leis" e "exercer a liderança sobre o Sindicato" e o grau efetivo
de influência do Governo/Partido dependerão do caso concreto.
351. Além da participação de comitês do PCC em suas estruturas e diante de um ambiente em que as empresas estatais predominam e as políticas estatais distorcem o
mercado de forma profunda, mesmo agentes privados que seguiriam uma rationale de mercado acabam tendo sua atuação afetada pela influência das políticas e a concorrência com
empresas estatais. Dessa forma, como já reconhecido pela jurisprudência da OMC em matéria de subsídios (AB Report - US - Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties on Certain
Products from China, WT/DS379/AB/R, paras. 446-447), a existência de distorções significativas decorrentes da presença predominante do governo no mercado poderá justificar a não
utilização de preços privados daquele mercado como benchmark apropriado para fins apuração do montante de subsídios:
446. In sum, we are of the view that an investigating authority may reject in-country private prices if it reaches the conclusion that these are too distorted due to the
predominant participation of the government as a supplier in the market, thus rendering the comparison required under Article 14(d) of the SCM Agreement circular. It is, therefore,
price distortion that would allow an investigating authority to reject in-country private prices, not the fact that the government is the predominant supplier per se. There may be cases,
however, where the government's role as a provider of goods is so predominant that price distortion is likely and other evidence carries only limited weight. We emphasize, however,
that price distortion must be established on a case-by-case basis and that an investigating authority cannot, based simply on a finding that the government is the predominant supplier
of the relevant goods, refuse to consider evidence relating to factors other than government market share.
447. In the light of the above, we do not consider that the Panel interpreted Article 14(d) of the SCM Agreement as permitting the rejection of in-country private prices
as benchmarks through the application of a per se rule based on the role of the government as the predominant supplier of the goods. Rather, the Panel correctly interpreted Article
14(d) of the SCM Agreement as requiring that the issue of whether in-country private prices are distorted such that they cannot meaningfully be used as benchmarks is one that must
be determined on a case-by-case basis, having considered evidence relating to other factors, even in situations where the government is the predominant supplier in the market.
352. Ademais, o próprio Protocolo de Acessão da China à OMC, no item (b) do Artigo 15, prevê que os termos e condições estabelecidos na China nem sempre podem ser
utilizados como base para comparação adequada para apuração do montante de subsídios em termos do benefício auferido pelas empresas investigadas, o que também reflete a
preocupação com as distorções provocadas pela presença do Estado na economia.
Nos procedimentos regidos pelas disposições das partes II, III e V do Acordo SMC, quando se tratar de subsídios descritos nos itens a), b), c) e d) do artigo 14 do referido
Acordo, aplicar-se-ão as disposições pertinentes do mesmo; não obstante, se houver dificuldades especiais, o Membro da OMC importador poderá utilizar, para identificar e medir o
benefício conferido pelo subsídio, metodologias que levem em conta a possibilidade de que os termos e condições prevalecentes na China nem sempre podem ser utilizados como bases
de comparação adequadas. Para aplicar tais metodologias, sempre que factível, o Membro da OMC importador deverá proceder a ajustes desses termos e condições prevalecentes antes
de considerar a utilização de termos e condições prevalecentes fora da China. (grifo nosso)
353. Outra forma como se observa a interferência do Estado na China é por meio de restrição de investimentos estrangeiros em setores estratégicos, como a siderurgia. O
relatório da Comissão Europeia, "Commission Staff Working Document on Significant Distortions in the Economy of the People's Republic of China for the Purposes of Trade Defence
Investigations," publicado em abril de 2024, destaca que a China mantém lista de setores restritos ou proibidos para investimento estrangeiro, utilizando a política industrial para proteger
e promover as empresas nacionais. Outro relatório importante é o "2023 Report to Congress on China's WTO Compliance" do United States Trade Representative (USTR), publicado em
fevereiro de 2024, que aponta que o governo chinês utiliza regulamentações e restrições para limitar a entrada de capital estrangeiro em setores considerados críticos, garantindo que
o controle estatal e a influência sobre essas indústrias permaneçam inalterados.
354. Além disso, o relatório da OCDE, "Latest Developments in Steelmaking Capacity 2024," divulgado em fevereiro de 2024, menciona que as restrições a investimentos
estrangeiros fazem parte de uma estratégia mais ampla para consolidar a indústria siderúrgica nacional sob o controle do Partido Comunista Chinês, com o objetivo de fortalecer as capacidades
de produção interna e reduzir a dependência de tecnologia estrangeira. Essas políticas são complementadas pela facilitação de alianças estratégicas entre empresas estatais e privadas, como
observado na aliança da Hebei Steel com doze empresas privadas em 2010, reforçando a intervenção estatal como um mecanismo para garantir o domínio do setor doméstico.
355. Por fim, cabe registrar também que as peticionárias comentaram a respeito do sistema financeiro chinês, que seria como predominantemente estatal e favorável a
setores estratégicos, como o siderúrgico. A autoridade investigadora brasileira já analisou o sistema financeiro chinês em diversas outras oportunidades como em cordoalhas de aço,
encerrada pela Resolução CAMEX nº 484/2023. Nessa ocasião, foi destacado que:
Nesse sentido, além de controlar os principais bancos do mercado chinês, o Governo da China também influencia as decisões dos agentes bancários por meio da lei "Law
of the People's Republic of China on Commercial Banks", que dispõe em seu artigo 34 sobre a obrigatoriedade de os bancos atuarem em conformidade com a orientação da política
industrial do Estado, conforme transcrito abaixo:
Article34 Commercial banks shall conduct their business of lending in accordance with the needs of the national economic and social development and under the guidance
of the industrial policies of the State. (grifo nosso)
Insta salientar que tal artigo não faz distinção entre bancos comerciais estatais e bancos comerciais ditos privados, o que só reforça a constatação de que o sistema bancário
chinês, como um todo, se sujeita às diretrizes do Estado.[...]
Ainda quanto à intervenção no sistema bancário, o documento "IMF Working Paper - Financial Distortions in China: A General Equilibrium Approach" , de 2015, aponta como
as principais distorções existentes do sistema financeiro chinês, que potencializaram o crescimento do país, o controle das taxas de juros pelo Banco Central Chinês, além da "garantia
implícita" de que o governo jamais deixaria que uma empresa estatal não pagasse seus empréstimos:
While a succession of market-oriented reforms has transformed China into the second largest economy in the world, financial sector reforms have been lagging behind. Interest rates
used to be heavily controlled and had been liberalized only gradually. Even more entrenched is the system of implicit state guarantees covering financial institutions and corporates (particularly
state-owned), giving an easier access to credit to entities perceived to be backed by the government. Why have these distortions survived for that long, even as the rest of the economy has
been undergoing a transition to a market-oriented system? They have been an integral part of the China's growth story. Low, administratively-controlled interest rates have worked in tandem
with distortions artificially boosting saving rates. Both reduced the cost of capital to support what has long been the highest investment rate in the world. Widespread implicit state guarantees
further supported credit flow and investment, particularly when export collapsed after the Global Financial Crisis. This mechanism supercharged China's growth liftoff.
Este documento aponta ainda que as garantias implícitas dadas pelo Governo da China e o acesso privilegiado ao crédito beneficiaram principalmente, mas não
exclusivamente, as empresas estatais.
Implicit guarantees distort lending decision. With the guarantees, there is incentive for creditors to lend more (and more cheaply) to those perceived to be guaranteed,
regardless of the viability or project. Indeed, there is evidence that SOEs have enjoyed better access to finance than their private counterpart. Diante do exposto, tem-se que o sistema
financeiro chinês não é regido pelas regras de mercado, mas sim pelo Governo daquele país, tanto através da sua regulação quanto através da participação governamental nas
instituições financeiras chinesas.
356. Acrescenta-se ainda que, conforme informações da petição, o controle cambial também é exercido para a valorização da moeda chinesa. Nesse sentido, a Reuters
informou, em agosto de 2023, que vários bancos estatais chineses venderam dólares americanos para comprar yuan, numa tentativa de conter a desvalorização da moeda chinesa. De
maneira semelhante, um relatório elaborado pelo FMI, em fevereiro de 2024, reforça o controle estatal sobre a taxa de câmbio chinesa, indicando que, em situações de depreciação,
as autoridades fixam o RMB em um nível significativamente superior ao consenso de mercado.
357. A partir dos elementos apresentados, pode-se observar que o Governo da China continua a ter papel relevante na orientação do sistema financeiro chinês, privilegiando
setores estratégicos, o que contribui para distorcer o viés mercadológico em setores no país.
4.1.4. Da conclusão sobre a prevalência de condições de economia de mercado no segmento produtivo siderúrgico chinês e da metodologia de apuração do valor normal
358. As evidências mais recentes reforçam que os planos governamentais na China continuam a desempenhar papel crucial na estratégia de intervenção estatal no setor
siderúrgico. Tais planos não apenas definem metas de produção e exportação, mas também estabelecem incentivos para o desenvolvimento de tecnologias avançadas e a produção de
aço de alto valor agregado, consolidando a posição da China como líder global no setor siderúrgico.
359. Os Planos Quinquenais, desde o 8º até o atual 14º, têm sido fundamentais para direcionar o desenvolvimento econômico, estabelecendo diretrizes e metas específicas
para setores estratégicos, como a siderurgia. O 14º Plano Quinquenal (2021-2025) continua a enfatizar a necessidade de aumentar a competitividade e modernizar a indústria siderúrgica,
promovendo fusões e reestruturações para enfrentar problemas de fragmentação e excesso de capacidade.
360. Relatórios atualizados, como o "2023 Report to Congress on China's WTO Compliance" do USTR, publicado em fevereiro de 2024, e o "Commission Staff Working
Document On Significant Distortions In The Economy Of The People's Republic Of China" da Comissão Europeia, de abril de 2024, destacam que a China continua a adotar uma
abordagem econômica liderada pelo Estado. Esses relatórios evidenciam que a China utiliza suas políticas industriais para controlar a alocação de recursos, restringir investimentos
estrangeiros em setores-chave e favorecer empresas estatais e privadas alinhadas aos objetivos do governo.
361. Em adição, ainda que outros países elaborem políticas industriais em formatos semelhantes, este Departamento desconhece alegações de que nestes países não haja
prevalência de condições de economia de mercado, independentemente do segmento produtivo. Como observado no item anterior, pode se considerar que a China foi o país que
decisivamente contribuiu para o excesso de capacidade instalada mundial, de modo que, sejam quais tenham sido as políticas implementadas em outros países, não há qualquer indício
de que distorções significativas tenham origem nestes países.
362. Ademais, a intervenção do Governo da China no setor siderúrgico do país se dá de inúmeras formas, como por meio da participação de empresas estatais no segmento,
concessão de significativos subsídios ao setor, influência de comitês do PCC na gestão de empresas - estatais e privadas -, etc.
363. Nesse sentido, consoante observado no item 4.1.3 deste documento, pode-se concluir que a intervenção do governo chinês ainda é significativamente perceptível no
segmento siderúrgico, gerando distorções relevantes nesse setor produtivo.
364. Assim, em conformidade com a normativa brasileira de defesa comercial e com lastro na legislação multilateral, em especial o disposto no Artigo 15(a) do Protocolo
de Acessão da China à OMC, concluiu-se, para fins de início de investigação que no segmento produtivo do produto objeto da presente investigação não prevalecem condições de
economia de mercado, conforme disposto na Circular SECEX nº 47, publicada no DOU de 30 de agosto de 2024.
365. Conforme previsto no §3º do art. 15, foi concedido prazo de 70 (setenta) dias, contado da data de início da revisão, para que o produtor, o exportador ou o peticionário
se manifestassem a respeito da escolha do terceiro país e, no caso de discordância, sugerissem terceiro país alternativo, desde que a sugestão fosse devidamente justificada e
acompanhada dos respectivos elementos de prova. Registra-se que não foram apresentados elementos para reverter a conclusão de não prevalência de condições de mercado no setor
de aços pré-pintados na China no prazo concedido.
366. Dessa forma, para fins de apuração do valor normal com vistas à determinação da existência da prática de dumping, mantém-se metodologia alternativa utilizada para
fins de início de investigação, observadas as disposições dos arts. 15, 16 e 17 do Decreto nº 8.058, de 2013, que regulam o tratamento alternativo àquele previsto nos arts. 8º a 14
para fins de apuração do valor normal.
367. A respeito da escolha do terceiro país substituto, faz-se remissão ao item 1.8.2 deste documento.
4.2. Do dumping para efeito do início da investigação
4.2.1. Do valor normal para efeito de início da investigação
368. De acordo com o art. 8º do Decreto nº 8.058, de 2013, considera-se "valor normal" o preço do produto similar, em operações comerciais normais, destinado ao consumo
no mercado interno do país exportador.
369. Conforme item "iii" do Art. 5.2 do Acordo Antidumping, incorporado ao ordenamento jurídico brasileiro por meio do Decreto nº 1.355, de 30 de dezembro de 1994,
a petição deverá conter informação sobre os preços pelos quais o produto em questão é vendido quando destinado ao consumo no mercado doméstico do país de origem ou de
exportação ou, quando for o caso, informação sobre os preços pelos quais o produto é vendido pelo país de origem ou de exportação a um terceiro país ou sobre o preço construído
do produto (valor construído).
370. O artigo 15 do Decreto nº 8.058, de 2013, estabelece que, no caso de país que não seja considerado economia de mercado, o valor normal será determinado com
base: I - no preço de venda do produto similar em um país substituto; II - no valor construído do produto similar em um país substituto; III - no preço de exportação do produto similar
de um país substituto para outros países, exceto o Brasil; ou IV - em qualquer outro preço razoável, inclusive o preço pago ou a pagar pelo produto similar no mercado interno brasileiro,
devidamente ajustado, se necessário, para incluir margem de lucro razoável, sempre que nenhuma das hipóteses anteriores seja viável e desde que devidamente justificado.
371. Considerando que a peticionária alegou que no setor siderúrgico chinês não prevaleceriam condições de economia de mercado, avaliou-se, neste documento, os
elementos trazidos aos autos pelas peticionárias, detalhados a seguir.
372. As peticionárias Arcelor, CSN e Usiminas sugeriram a adoção do preço de exportação do produto similar dos EUA para o México, de acordo com o previsto no inciso
III do art. 15 do Decreto nº 8.058, de 2013.
373. Na petição a peticionária fundamentou a sugestão de adoção dos EUA como país substituto alegando que os EUA: (i) seriam o 2º maior produtor mundial (atrás somente
da China) do produto objeto, conforme dados das publicações "Steel Statistical Yearbook 2023" da Worldsteel e da CRU; (ii) possuiriam diversos produtores de laminados planos
revestidos; (iii) possuiriam mercado interno significativo, com consumo de 15,7 milhões de toneladas em P5, e o segundo maior do mundo após a China. Além disso, 88% da produção
local seria consumida internamente, o que demonstraria um mercado robusto e comparável ao chinês; (iv) possuiriam oferta e demanda de laminados planos revestidos, similar à China.
O mercado interno dinâmico, especialmente nos setores automotivo, construção civil, eletrodomésticos, eletrônicos e HVAC, tornaria os produtos comparáveis aos investigados e aos
exportados pelo país substituto; (v) seriam o 3º maior importador de laminados planos revestidos, indicando um mercado com preços competitivos e ampla concorrência entre
produtores locais e globais. (vi) estariam entre os 10 maiores exportadores de laminados planos revestidos no mundo, ocupando a 7ª posição em P5; (vii) exportariam volumes
significativos para Canadá e México, indicando que os preços dessas exportações seriam próximos aos do mercado interno, devido à integração sob o Acordo de Livre Comércio USMCA;
(viii) não teriam medidas de defesa comercial (antidumping ou subsídios) contra seu produto similar no Brasil ou em outros países; (ix) possuiriam estatísticas de exportação detalhadas
e desagregadas, com códigos de até 10 dígitos, permitindo identificar produtos fora do escopo, como os classificados no código 7226.99.01.80; e (x) já teriam figurado como país
substituto em outras investigações antidumping brasileiras no segmento siderúrgico. Ressalta-se que a peticionária destacou também razões por não ter escolhido a Coréia do Sul com
terceiro país, como (i) ter diversas medidas de defesa comercial aplicadas contra seus laminados planos revestidos, incluindo antidumping e subsídios, aplicadas por vários países, (ii)
ter menor volume de produção, sendo 82% menor que o da China e 33% menor que o dos EUA etc.
374. Tendo em conta os dispositivos da Portaria nº 171, de 9 de fevereiro de 2022, e do Decreto nº 8.058, de 2013, considerou-se adequada a escolha dos EUA como país
substituto para fins de início da investigação, apurando-se o valor normal a partir do preço de exportação de laminados planos revestidos desse país para o México.
375. Para tanto, foram utilizados os dados de exportação constantes do U.S. International Trade Commission (USITC) referentes aos códigos tarifários 7210.30.00.30,
7210.30.00.60, 7210.49.00.30, 7210.49.00.90, 7210.61.00.00, 7210.69.00.00, 7212.20.00.00, 7212.30.00.00, 7225.91.00.02, 7225.92.00.02, 7225.99.00.02, 7226.99.01.10 e 7226.99.01.30 do
SH. Conforme informado na petição, o código 7226.99.01.80 não foi incluído por se tratar de produto fora do escopo.
376. O valor normal foi obtido pela ponderação dos preços de exportação de cada código HS das exportações dos Estados Unidos para o México, conforme os dados fornecidos
pela USITC, pelo volume de importação correspondente das respectivas categorias HS da China para o Brasil, conforme os registros da Receita Federal do Brasil, ilustrados a seguir:
.HS .Volume importado (t) .US$/t Valor (US$)
.[RESTRITO] .[CONF] .1.850,23 [CONF]
.[RESTRITO] .[CONF] .1.313,12 [CONF]
.[RESTRITO] .[CONF] .954,38 [CONF]
.[RESTRITO] .[CONF] .1.768,01 [CONF]
.[RESTRITO] .[CONF] .2.209,78 [CONF]
.[RESTRITO] .[CONF] .1.757,80 [CONF]
.[RESTRITO] .[CONF] .1.490,67 [CONF]
.[RESTRITO] .[CONF] .1.463,25 [CONF]
.[RESTRITO] .[CONF] .2.309,80 [CONF]
.Total .1.052.756,96 . 1.167.137.019,50
377. Desse modo, para fins de início da investigação, o valor normal totalizou US$ 1.108,65/t (mil, cento e oito dólares estadunidenses e sessenta e cinco centavos por
tonelada), na condição FOB.
4.2.2. Do preço de exportação para efeito de início da investigação
378. De acordo com o art. 18 do Decreto nº 8.058, de 2013, o preço de exportação, caso o produtor seja o exportador do produto objeto da revisão, será o recebido ou
a receber pelo produto exportado ao Brasil, líquido de tributos, descontos ou reduções efetivamente concedidos e diretamente relacionados com as vendas do produto sob análise.
379. Para fins de apuração do preço de exportação de laminados planos revestidos da China para o Brasil, foram consideradas as respectivas exportações destinadas ao
mercado brasileiro efetuadas no período de análise de indícios de dumping, ou seja, as exportações realizadas entre janeiro a dezembro de 2023.
380. As informações referentes aos preços de exportação foram apuradas tendo por base os dados detalhados das importações brasileiras, disponibilizados pela Secretaria
Especial da Receita Federal do Brasil (RFB), do Ministério da Fazenda, na condição FOB, excluindo-se as importações de produtos identificados como não sendo o produto objeto da
investigação.
Preço de Exportação - China
[RESTRITO]
.Valor FOB (US$) .Volume (t) Preço de Exportação FOB (US$/t)
.[RESTRITO] .[RESTRITO] [RESTRITO]
Fonte: RFB.
Elaboração: DECOM.
381. Desse modo, dividindo-se o valor total FOB das importações do produto objeto da investigação, no período de análise de indícios de dumping, pelo respectivo volume
importado, em toneladas, apurou-se o preço de exportação da China de US$ [RESTRITO] por tonelada), na condição FOB.
4.2.3. Da margem de dumping para efeito de início da investigação
382. A margem absoluta de dumping é definida como a diferença entre o valor normal e o preço de exportação, e a margem relativa de dumping constitui-se na razão entre
a margem de dumping absoluta e o preço de exportação.
383. Registra-se que tanto o valor normal como o preço de exportação estão na condição FOB.
384. Apresentam-se a seguir as margens de dumping absoluta e relativa apuradas para a China.
Margem de Dumping
[RESTRITO]
.Valor Normal (US$/t) .Preço de Exportação (US$/t) .Margem de Dumping Absoluta Margem de Dumping Relativa (%)
.1.108,65 .[RESTRITO] .[RESTRITO] 36%
Fonte: Dados anteriores/Petição
Elaboração: DECOM
385. Desse modo, para fins de início desta investigação, a margem de dumping da China alcançou US$ [RESTRITO] .
4.3. Do dumping para efeito da determinação preliminar
4.3.1. Do produtor/exportador Hebei Zhaojian Metal Products Co., Ltd.
4.3.1.1. Do valor normal para efeito da determinação preliminar
386. Registre-se que o setor produtivo de laminados planos revestidos na China não opera em condições predominantemente de mercado, conforme conclusão alcançada no
item 4.1.4, deste documento, tendo os EUA sido eleito como país substituto da China, consoante item 1.8.
387. Assim, o valor normal do produtor/exportador Hebei Zhaojian Metal Products Co., Ltd. (Hebei Zhaojian) foi calculado a partir das vendas reportada pela empresa
estadunidense Ternium USA Inc. (Ternium). Considerando que a empresa não realizou exportações, para cálculo do valor normal foram consideradas suas vendas no mercado interno
dos EUA, na condição delivered, à luz do art. 15, I, do Decreto nº 8.058, de 2013.
388. Para a apuração dos valores na condição delivered, foram mantidos os montantes de fretes internos das vendas nesta condição e, para as vendas na condição
[CONFIDENCIAL], foi feito ajuste agregando-se montantes de frete interno conforme o custo unitário por tonelada apresentado na resposta ao questionário. Também foram deduzidos
montantes reportados a título de abatimentos e descontos.
389. A seleção do nível de comércio neste caso (delivered) justificou-se pelo fato de não serem considerados custos e despesas no mercado chinês, dada a não prevalência
de condições de economia de mercado no setor produtivo de laminados revestidos no país, o que impede uma comparação entre o valor normal e o preço de exportação em nível
ex fabrica.
390. Ademais, informa-se que o valor normal calculado levou em consideração o binômio CODIP - categoria de cliente, ponderados pelos volumes exportados para o Brasil
pela Hebei Zhaojian. Nos casos em que não houve coincidência entre CODIPs/categoria de cliente exportados pela Hebei Zhaojian e os vendidos no mercado interno estadunidense pela
Ternium, foi utilizado CODIP parcial com as características identificadas, da esquerda para a direita, descartando-se as características do CODIP que impedem a comparação.
391. Dessa forma, o valor normal médio ponderado atribuído à Hebei Zhaojian alcançou US$ [RESTRITO] por tonelada), na condição delivered.
4.3.1.2. Do preço de exportação para efeito da determinação preliminar
392. A Hebei Zhaojian informou em resposta ao questionário de produtor/exportador que "The company did not have any direct exports during the POI". O
produtor/exportador destacou que, para fins de reportar os dados solicitados pelo DECOM, contatou seus clientes nacionais que compraram o produto investigado, pedindo que fosse
confirmada exportações do produto para o Brasil.
393. Diante das informações recebidas por meio do questionário de produtor/exportador, o DECOM enviou à empresa o Ofício SEI Nº 1558/2025/MDIC, de 07 de março de
2024, comunicando que a determinação preliminar de dumping poderia:
levar em consideração outra base considerada razoável para fins de caìlculo do preço de exportação, nos termos do art. 21 do Decreto nº 8.058, de 2013, em vez das
informações reportadas no apẽndice da resposta ao questionário do produtor/exportador, protocolada em 11 de novembro de 2024. Isso porque se constatou tratar-se da hipótese
prevista no Artigo 2.3 do Acordo Antidumping e no art. 21 do Decreto nº 8.058, de 2013, de inexistẽncia do preço de exportação. A inferẽncia decorre do fato de que as operações
reportadas pelas empresas Hebei Zhaojian Metal Products Co., Ltd e Shandong Ye Hui Coated Steel Co. Ltd. no apẽndice do questionário do produtor/exportador consistirem, na verdade,
em vendas no mercado interno chinẽs, cujo volume, inclusive, difere substancialmente daquele apurado a partir dos dados oficiais de importação fornecidos pela Receita Federal do
Brasil para produtos fabricados pela empresa em questaÞo e exportados para o Brasil.
394. Nesse sentido, o preço de exportação da produtora/exportadora chinesa Hebei Zhaojian foi calculado a partir dos dados de importação da base oficial da Receita Federal
do Brasil (RFB), em P5, considerando-se o binômio CODIP-categoria de cliente, nos termos do art. 21 do Regulamento Brasileiro e no Artigo 2.3 do Acordo Antidumping.
395. Ao preço de exportação FOB da base da RFB, foi deduzida margem de lucro e despesas gerais e administrativas referente à trading company/exportador independente
que exportou o produto para o Brasil, a fim de se obter o preço FOB do produtor. A margem de lucro (1,6% - incluindo depreciação, mas excluindo impairments) e as despesas gerais
e administrativas (2,0%) foram obtidas das Demonstrações Financeiras de 2023 do Grupo Trafigura que possui escritório nos EUA. De acordo com informações constantes do sítio
eletrônico da empresa, que possui escritório e atuação nos EUA, "Trafigura is one of the world's largest suppliers of minerals, metals and energy, connecting producers and consumers
across 150 countries".
396. Considerando que a autoridade investigadora tem informações de que houve mudança na legislação chinesa por intermédio da Notice nº 16/2021 do Ministry of Finance
(MoF) e do State Administration of Taxation (SAT), cancelando o reembolso de 13% do VAT interno nas exportações de 146 produtos de aço, o DECOM avaliará, para os fins de
determinação final, a pertinência de se deduzir tal alíquota de VAT no preço de exportação, após análise das respostas às informações complementares e dos elementos apresentados
no decurso da investigação.
397. Considerando a metodologia detalhada, chegou-se ao preço de exportação FOB produtor para a Hebei Zhaojian, apuradas em dólares estadunidenses, de US$[RESTRITO]
/t ([RESTRITO] por tonelada).
4.3.1.3. Da margem de dumping para efeito da determinação preliminar
398. A margem absoluta de dumping é definida como a diferença entre o valor normal e o preço de exportação, e a margem relativa de dumping se constitui na razão entre
a margem de dumping absoluta e o preço de exportação.
399. No presente caso, comparou-se o valor normal médio ponderado na condição delivered e a média ponderada do preço de exportação na condição FOB produtor em
atenção ao disposto nos arts. 22 e 26 do Regulamento Brasileiro. Considerou-se adequada a comparação dos preços nas condições mencionadas uma vez que ambas contemplam as
despesas de frete interno no país de origem (até o cliente, no caso do valor normal, e até o porto, no caso do preço de exportação).
400. A comparação levou em consideração o CODIP em que se classificaram os produtos vendidos e a categoria de cliente.
401. A tabela a seguir apresenta o valor normal e o preço de exportação para o produtor/exportador Hebei Zhaojian, apurados conforme descrito nos itens anteriores, e
a margem de dumping resultante.
Margem de Dumping [RESTRITO]
.Valor Normal
(US$/t)
.Preço de Exportação (US$/t) .Margem de Dumping Absoluta
(US$/t)
Margem de Dumping Relativa
(%)
.[RESTRITO] .[RESTRITO] .574,60 76%
Fonte: Tabelas anteriores.
Elaboração: DECOM.