PORTARIA Nº 985, DE 14 DE FEVEREIRO DE 2025 (parte 2 de 2)

ANEXO
NOTA TÉCNICA nº 2731/2024/DAC-3/DAC/DA/SEDE/INCRA
ASSUNTO
Com a publicação da Portaria Conjunta MGI/MF/CGU nº 33, de agosto de 2023,
a qual revoga as Instruções Normativas Interministerial: MP/MF/CGU Nº 5, de 6 de
novembro de 2018 (INI MP/MF/CGU Nº 5/2018) e ME/CGU Nº 1, de 14 de fevereiro de
2019, estas fundamentavam a metodologia de avaliação de riscos, estabeleciam regras,
diretrizes e parâmetros para análise da prestação de contas dos instrumentos de que trata
a Portaria 424 de dezembro de 2016, nos termos do art. 62, § 7º.
Nesse sentido, seguindo os preceitos do art. 27 § 1º do Decreto nº11.531, de 16
maio de 2023, em que estabelece que "Os órgãos e as entidades que tiverem publicado o
ato com a definição de limites de tolerância ao risco na data de entrada em vigor deste
Decreto poderão utilizar os limites estabelecidos anteriormente, sem a necessidade de
publicação de novo ato" (Grifou-se). Na mesma direção, a Portaria Conjunta MGI/CGU nº
41, de 31 de outubro de 2023, trás no art. 5º, parágrafo único: os órgãos e entidades
concedentes que já adotam a análise informatizada deverão avaliar a necessidade de
publicação de novo ato formal.
No âmbito do INCRA, foi estabelecido, em janeiro de 2020, ato formal do seu
dirigente máximo com os limites de tolerância ao risco para cada faixa de valor (PORTARIA
Nº 71, de 16 de janeiro de 2020), o ato mencionado definiu parâmetros para análise
informatizada da prestação de contas dos convênios do Instituto Nacional de Colonização e
Reforma Agrária. Assim, seguindo regramento, decreto nº 11.531/2023; Portaria conjunta
MGI/MF/CGU nº 33, de agosto de 2023; e Portaria conjunta MGI/CGU nº 41, de 31 de
outubro de 2023 servidoras da Divisão de Acompanhamento e Controle de Convênios -
DAC3, da Coordenação-Geral de Contabilidade - DAC, iniciaram tratativas de Justificativa
técnica para ajuste/continuidade do procedimento informatizado de análise de prestações
de contas no âmbito do Instituto.
REFERÊNCIAS
Decreto nº 11.531, de 16 de maio de 2023;
Portaria conjunta MGI/MF/CGU nº 33, de agosto de 2023;
Portaria conjunta MGI/CGU nº 41, de 31 de outubro de 2023;
Portaria Nº 71, de 16 de janeiro de 2020, Define parâmetros para análise
informatizada da prestação de contas dos convênios do Instituto Nacional de Colonização e
Reforma Agrária, DOU, Seção 1, Nº 13, segunda-feira, 20 de janeiro de 2020.
DESPACHO n. 00343/2024/EQUADLIC/PFE-INCRA-SEDE/PGF/AGU (21161341),
c/c DESPACHO n. 00362/2024/GAB/PFE/PFE-INCRA-SEDE/PGF/AGU (21161352);
SUMÁRIO EXECUTIVO
Trata-se de uma proposta de ajuste do limites de tolerância ao risco para a
análise de prestações de contas por meio da metodologia informatizada, conforme o
modelo apresentado pelo Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União
(CGU), utilizando trilhas de auditoria.
Para elaboração desta Nota Técnica foram observadas as diretrizes da Portaria
Conjunta MGI/CGU nº 41, de 31 de outubro de 2023, que estabelece regras, diretrizes e
restrições baseadas na metodologia de avaliação de riscos, através da utilização do
procedimento informatizado de análise das prestações de riscos contratos de convênios e
contratos de repasse, conforme o art. 100 da Portaria Conjunta MGI/MF/CGU nº 33, de 30
de agosto de 2023.
A adoção da metodologia informatizada, no ambiente do INCRA, além de
possibilitar agilidade na diminuição do passivo de prestação de contas, também, possibilita
ação de apoio mais rápida e eficiente de servidores da Divisão de Acompanhamento e
Controle de Convênios - DAC3 às superintendências. Somando-se, ainda, entre outros
benefícios, a redução dos custos de análise de prestação de contas, e, também, liberação
de mão de obra para outros processos e a possibilidade de analisar as prestações de contas
do passivo não elegível para análise informatizada.
ANÁLISE
Em primeiro lugar, cabe destacar que o procedimento de análise informatizada
(análise preditiva) das prestações de contas operacionalizadas no Transferegov.br objetiva:
enfrentar o passivo de prestações de contas; reduzir os custos de análise das prestações de
contas; bem como racionalizar a força de trabalho dos órgãos e entidades concedentes.
Essa metodologia foi desenvolvida pela Controladoria-Geral da União (CGU) e tem como
pilar central a utilização da tecnologia de aprendizado de máquina, que se vale das
características de instrumentos de transferência encerrados, ou seja, aqueles instrumentos
que finalizaram o ciclo de execução.
Destaca-se que o procedimento informatizado de análise de prestação de
contas é um procedimento baseado na utilização de trilhas de auditoria e na comparação
entre a nota de risco dos instrumentos, apurada a partir de um modelo preditivo
supervisionado pela CGU, e o limite de tolerância ao risco da faixa de valor.
Por sua vez, as trilhas de auditoria têm como base a análise dos dados do
Transferegov.br e de outras bases de dados da CGU. As trilhas são procedimentos que
identificam indícios de não-conformidades legais nos instrumentos registrados no
Transferegov. Por outro lado, o limite de tolerância ao risco da faixa de valor é a nota de
risco acima da determinada pelo órgão ou entidade concedente para os instrumentos
situados em determinada faixa de valor. O concedente ao adotar o modelo deverá observar
alguns critérios estabelecidos pela CGU, tais como: limite de tolerância ao risco da faixa de
valor; valor inferior a R$ 5.000.000,00 (cinco milhões de reais); conta do convenio não
possuam saldos remanescentes; tenham saneadas as impropriedades constantes nos
relatórios de trilhas de auditoria; dentre outras situações.
Em 2019, com base na legislação vigente e conforme proposto pela CGU,
servidoras da DAC3, iniciaram estudos para depurar os dados do passivo existente,
classificando a situação real dos convênios vencidos e os custos envolvidos na análise
convencional (detalhada) das prestações de contas, seguindo integralmente a metodologia
de cálculo sugerida pela CGU. Os resultados dos estudos demonstraram que um técnico
leva, em média, cerca de 4 meses para realizar uma análise detalhada de uma prestação de
contas, com um custo médio por servidor de R$ 42.748,81 (quarenta e dois mil, setecentos
e quarenta e oito reais e oitenta e um centavos). Naquele momento, ficou claro que, ao
adotar a metodologia sugerida pela CGU, o tempo de análise das prestações de contas seria
reduzido, passando de aproximadamente 4 meses para aproximadamente 30 minutos, mas,
hoje, revisando esse tempo seria em torno de 2 horas. Consequentemente, entre outros
benefícios, teria redução dos custos de análise, liberação de mão de obra para outros
processos e a possibilidade de analisar as prestações de contas do passivo não elegível para
análise informatizada.
Em 20.01.2020, foi publicado ato formal (Portaria nº 71/2020) do Dirigente
máximo do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA), em que definiu
parâmetros para análise informatizada da prestação de contas dos convênios, e aprovou os
limites de tolerância ao risco no procedimento informatizado de prestação de contas, bem
como homologou a Nota Técnica nº 2771/2019 (4537387), a qual já havia sido acordada
pela Auditoria (Despacho AUD 3967167).
A Portaria Nº 71, art.1º, aprovou os seguintes limites de tolerância ao risco no
procedimento informatizado, quais sejam:
Faixa de valor A: índice IA9 ; e
Faixa de valor B: índice IA7.
É prudente informar que faixa de valor A, refere-se a instrumentos de
transferências voluntárias com valores totais registrados até R$750.000,00 (setecentos e
cinquenta mil reais). Em contrapartida faixa de valor B, diz respeito a instrumentos com
valores totais registrados acima de R$750.000,00 e abaixo de R$ 5.000.000,00 (cinco
milhões de reais).
No que diz respeito aos índices, primeiro: índice IA9, aplicado na faixa de valor
A - neste cenário, o Incra poderá escolher qualquer intervalo de risco, em outras palavras,
qualquer que seja o riscos a aprovação de prestação de contas dos convênios aptos à
analise pela metodologia informatizada poderá ser adotada, porque mesmo no índice de
risco mais alto (IA9) o número de falso positivo do Incra (escolher um convênio para
aprovação que não deveria ser aprovado) é menor do que o limite de falso positivo
adotado no modelo com base nos dados de entrada depurados a partir das informações
fornecidas na trilha da CGU, bem como o custo fornecidos pelo Instituto.
Em segundo lugar, o índice IA7, referente à faixa de valor B, é restrito ao IA7.
Nessa faixa, o INCRA não podia definir um limite de tolerância ao risco igual ou superior a
80%, o que significa que não poderia selecionar os intervalos mais altos (IA8 ou IA9). Isso
se deve ao fato de que os testes realizados pela CGU demonstraram que intervalos e
valores mais altos aumentam a quantidade de falsos positivos no modelo. Assim, para
convênios com valores superiores a R$ 750.000,00 e inferiores a R$ 5.000.000,00, se
houver uma nota de risco superior a 79,9999%, não será possível adotar o procedimento de
análise informatizada.. Nesse caso, o instrumento deverá ser analisado de forma
convencional.
Diante disso, inicia-se uma análise da situação atual dos normativos
relacionados ao procedimento de análise de prestações de contas informatizadas.
Em 17.5.2023, foi publicado o Decreto nº 11.531, de 16 de maio de 2023,
constando no art.27, no capítulo das disposições finais e transitórias o seguinte
mandamento:
(..) Os órgãos e as entidades concedentes publicarão e registrarão no
Transferegov.br, no prazo de sessenta dias, contado da data de entrada em vigor deste
Decreto, ato do dirigente máximo com os limites de tolerância ao risco para fins da
aplicação do procedimento informatizado de análise de prestação de contas das
transferências.
§ 1º Os órgãos e as entidades que tiverem publicado o ato com a definição de
limites de tolerância ao risco na data de entrada em vigor deste Decreto poderão utilizar os
limites estabelecidos anteriormente, sem a necessidade de publicação de novo ato. (Grifou-
se).
Logo depois, em 1º de setembro de 2023, publicou-se a Portaria Conjunta
MGI/MF/CGU nº 33, de 30 de agosto de 2023, a qual dedica a Seção VI ao tema
procedimento informatizado de análise de prestação de contas, e também no art.119, em
que revoga as Instruções Normativas MP/MF/CGU nº 5, de 6 de novembro de 2018, e nº
1, de 14 de fevereiro de 2019, as quais até aquele momento normatizava a metodologia
para análise de prestação de contas informatizada.
Mais adiante, em 31.10.2023, foi publicada a Portaria Conjunta MGI/CGU nº 41,
de 31 de outubro de 2023, " que Estabelece regras, diretrizes e parâmetros, com base na
metodologia de avaliação de riscos, para utilização do procedimento informatizado de
análise de prestações de contas de convênios e contratos de repasse, nos termos do art.
100 da Portaria Conjunta MGI/MF/CGU nº 33, de 30 de agosto de 2023".
Esta Portaria, além de estabelecer as regras ajustando limites mais
conservadores de tolerância ao risco, ainda fez constar, no art. 5º, parágrafo único que: "(..)
órgãos e entidades concedentes que já adotam a análise informatizada deverão avaliar a
necessidade de publicação de novo ato formal, observado o disposto no parágrafo único do
art. 4º". (Grifou-se).
Neste momento, é importante esclarecer que, na razão da expressão "sem a
necessidade de publicação de novo ato" trazida no art.27; § 4º, do Decreto nº 11.531; e a
frase "já adotam a análise informatizada deverão avaliar a necessidade de publicação de
novo ato formal" art. 5º; § único, da Portaria Conjunta MGI/CGU nº 41, surgiram dúvidas
na equipe DAC3 sobre qual normativo seguir. Assim, decidimos enviar o processo à
Procuradoria Federal Especializada (PFE) junto ao INCRA para consulta, a fim de determinar
se o INCRA pode continuar aplicando a Portaria nº 71 na aprovação das contas
informatizadas, ou se deveria editar novo ato formal.
A PFE, no DESPACHO n. 00343/2024/EQUADLIC/PFE-INCRA-SEDE/PGF/AGU,
conclui o seguinte: " (...) não há outra interpretação senão aquela de que APÓS A EDIÇÃO
DA PORTARIA CONJUNTA, o gestor, ao verificar que o ato normativo existente não atende
aos requisitos do parágrafo único do art. 4º, DEVE promover sua revisão, adequando-a aos
limites estabelecidos no referido artigo".
Diante dessa resposta, coube-nos iniciar as tratativas de revisão para adequar
os novos limites estabelecidos na Portaria Conjunta. Considerando que, no âmbito do
INCRA, já elaboramos Nota Técnica nº 2771/2019 (22042250) para subsidiar o gestor
máximo na tomada de decisão quanto à adesão ao procedimento informatizado de análise
de prestações de contas de convênios. Neste momento, consideramos que não será
necessário realizar novos cálculos para a definição do limite de tolerância ao risco da faixa,
conforme o art. 4º, incisos I a IV, para a emissão do novo ato do gestor máximo. Isso
porque os critérios estabelecidos nesse artigo e seus incisos já foram cumpridos na emissão
da Portaria INCRA nº 71, de 16 de janeiro de 2020, conforme fundamentado na Nota
Técnica nº 2771/2019 (22042250). Em razão disso, entendemos que os critérios colocados
no art. 4º da Portaria Conjunta MGI/CGU nº 41 encontram-se atendidos.
Além disso, cabe demonstrar a evolução de aprovação de prestação de contas
após adoção da metodologia de análise informatizada quadro a saber:
Observando o quadro acima percebe-se uma evolução significativa na
aprovação de contas dos convênios, isso resultou, no período de 2021 a set/2024, um
acumulativo de 247 prestação de contas aprovadas. Chama-se atenção para o exercício de
2022, onde constata um aumento substancial no nível de aprovação, atingindo no exercício
um acumulado de 96 instrumentos com prestação de contas aprovada, tendo uma
diferença em relação ao exercício anterior de 69 convênios (96-27=69) significa dizer em
termos percentual um aumento de 256% no nível de aprovação. Esse aumento foi em
função da existência de convênios aptos à analise pela metodologia informatizada. Em 2023
e até set/2024, o passivo de convênios aptos a aprovação pela metodologia informatizada
diminuiu, em função disso, houve de forma natural uma redução do quantitativo de
aprovação de prestação de contas, mas ainda assim, esse quantitativo superou os anos de
2020 e 2021, cabendo ressaltar que nos exercícios de 2020 e 2021, ainda não havia uma
adesão total das superintendências para aplicar a nova metodologia na análise de
prestação de contas.
A adoção da metodologia informatizada, no ambiente do INCRA, além de
possibilitar agilidade na diminuição do passivo de prestação de contas, também, possibilita
ação de apoio mais rápida e eficiente de servidores da Divisão de Acompanhamento e
Controle de Convênios às superintendências. O apoio de servidores da DAC3 e a ação de
técnicos das superintendências somados à adoção da análise informatizada viabilizaram o
bom desempenho do nível de aprovação da prestação de contas dos instrumentos,
sobretudo, nos exercícios de 2022; 2023; e até set/2024.
Assim podemos afirmar que a continuidade do procedimento informatizado de
análise da prestação de contas, no âmbito do INCRA, é imprescindível para diminuir o
passivo existente de convênios e também evitar novos passivos.
Diante do cenário apresentado, recomendamos a continuidade do
procedimento informatizado de análise da prestação de contas, atentando para as
diretrizes especificadas na Portaria Conjunta MGI/CGU nº 41, nos termos a seguir:
faixas de valores estabelecidas Art. 3º:
faixa de valor A: instrumentos de transferências voluntárias com valores totais
registrados até R$ 750.000,00 (setecentos e cinquenta mil reais); e
faixa de valor B: instrumentos de transferências voluntárias com valores totais
registrados acima de R$ 750.000,00 (setecentos e cinquenta mil reais) e abaixo de R$
5.000.000,00 (cinco milhões de reais);
faixas de valores o INCRA não poderá adotar limites de tolerância ao risco igual
ou superior a (§ único, Art. 4º):
0,9 para os instrumentos da faixa de valor A; e
0,7 para os instrumentos da faixa de valor B.
É prudente destacar que os limites de valores das faixas A e B estabelecidos na
Portaria 41, art.3º, inciso I são os mesmos limites da Instruções Normativas Interministerial:
MP/MF/CGU Nº 5, de 6 de novembro de 2018. Assim entende-se não haver necessidade de
ajuste nesse critério. Observando o § único, Art. 4º, este critério foi ajustado para menor
os limites de tolerância ao risco, quais sejam: 0,9 para faixa de valor A, e inferior a 0,7 para
faixa de valor B. Desse modo, considerando os cálculos para determinar a aceitação dos
riscos estabelecidos na Portaria Nº 71, e transportando-os para o cenário atual Portaria
Conjunta MGI/CGU nº 41 chega-se a seguinte conclusão - faixa de valor A, adotando limites
ao risco para esta faixa qualquer que seja o risco entre 0 a 0,8999 a aprovação de
prestação de contas dos convênios aptos à analise pela metodologia informatizada poderá
ser adotada.
Por outro lado, ao aplicar o mesmo raciocínio para a faixa de valor B, o Instituto
pode aceitar sua exposição ao risco em qualquer intervalo entre 0 e 0,69999. Isso significa
que a aprovação das prestações de contas dos convênios que estão aptas para análise pela
metodologia poderá ser adotada.
Convém ressaltar que para continuidade do procedimento informatizado de
análise de prestações de contas de convênios é necessário que os instrumentos atendam
cumulativamente as seguintes condições (Art. 5º, Portaria 41):
I. operacionalizados e cadastrados no Transferegov.br;
II. com valor total inferior a R$ 5.000.000,00 (cinco milhões de reais);
III. com prestação de contas final encaminhada para análise até 30 de junho de
2023;
IV. nos quais tenham sido esclarecidas ou saneadas as ocorrências indicadas no
Transferegov.br pela Controladoria-Geral da União, a partir de trilhas de auditoria;
V. que tenham pontuação de risco igual ou inferior ao limite de tolerância ao
risco da faixa formalmente definido pelo concedente;
VI. que não tenham apontamentos e pareceres técnicos, produzidos durante o
acompanhamento, desfavoráveis à sua aprovação; e
VII. nos quais não tenha sido detectado dano ao erário em função de
irregularidades comprovadas na execução do objeto pactuado, cuja identificação tenha se
dado por meio da análise de conformidade financeira ou no momento da análise de
prestação de contas técnica.
Considerando o cenário apresentado, entendemos viável a continuidade da
metodologia informatizada para análise de prestação de contas no INCRA, sem a
necessidade de realizar novo cálculo para estabelecer o limite de tolerância ao risco, uma
vez que esse limite já foi definido para auxiliar o gestor na tomada de decisão na ocasião
da publicação da Portaria nº 71, 16.1.2020. Vale destacar que o modelo fornecido pela
CGU, utilizado por servidores da DAC3 para determinar o limite de tolerância ao risco do
Instituto em 2020, é o mesmo previsto na Portaria Conjunta 41. Neste caso, é necessário
observar o § único do Art. 4, e Art. 5º, Portaria 41.
Mais uma vez, reafirmamos que o resultado dos estudos conduzidos por
servidores da DAC3 foi apresentado na Nota Técnica 2771/2019 (21164673), onde foi
avaliado o potencial de impacto em relação aos benefícios da utilização do modelo
preditivo pelo INCRA. A comparação foi feita entre a análise detalhada das prestações de
contas dos convênios e a análise informatizada. A conclusão é que, ao adotar o modelo
preditivo, há uma redução nos custos das análises, além de liberar servidores para que
possam se dedicar a outros processos e também à análise das prestações de contas do
passivo não elegíveis para a análise informatizada.
Neste sentido, enviamos a minuta da Portaria doc. SEI (22122648) para a
publicação do novo ato do gestor máximo do Instituto. Informamos que a Portaria nº 71 foi
utilizada como modelo para a edição deste novo ato e que, anteriormente, foi submetida
à análise da PFE. Portanto, pensamos que não é necessário reenviar uma minuta à Douta
Procuradoria.
Por fim, ressalta-se a necessidade de publicação da Nota Técnica 2731 (SEI
21981966) como anexo da Portaria, cuja minuta consta no documento (SEI 22122648).
CONCLUSÃO
Esta é a análise. Portanto, com base na informação acima, recomenda-se que os
autos sejam enviados, inicialmente, à Auditoria Interna para que tomem ciência do que foi
exposto nesta Nota Técnica. Em seguida, caso o Auditor Chefe julgue necessário, os
documentos devem ser encaminhados à Procuradoria Federal Especializada junto ao INCRA,
a fim de analisar os aspectos jurídico-formais da minuta de Portaria (SEI nº 22122648).
Posteriormente, os autos deverão ser enviados, pela Auditoria, ao Gabinete da Presidência
para ciência e deliberação do Sr. Presidente do INCRA, quanto à edição de novo ato
Definindo parâmetros para análise informatizada da prestação de contas dos convênios do
Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária.