CIRCULAR Nº 46, DE 28 DE AGOSTO DE 2024 (parte 4 de 7)

86. A peticionária também destacou outras decisões do DECOM sobre a não
prevalência de condições de economia de mercado no setor siderúrgico da China, citando
os casos de aços elétricos de grão não orientado (GNO) (Portaria SECINT nº 495, de 2019),
tubos de aço inoxidável austenítico (Portaria SECINT nº 506, de 2019), laminados planos de
aço inoxidável a frio (Portaria SECINT nº 4.353, de 2019), cilindros de aço ligado para gás
natural veicular (GNV) (Resolução GECEX nº 225, de 2021), barras chatas (Resolução GECEX
nº 420, de 2022), cordoalhas de aço (Resolução GECEX nº 484, de 2023) e fios de aço
(Resolução GECEX nº 485, de 2023).
87. Além dessas menções, a Vallourec apresentou estudos do Instituto Aço
Brasil e da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), além de
documentos da OMC (Trade Policy Review da China, de março de 2022) e da Comissão
Europeia.
88. O estudo "China como Não-Economia de Mercado e a Indústria do Aço",
Relatório Final, de junho de 2018, doravante denominado Relatório Final, encomendado
pelo Instituto Aço Brasil, serviu de base para os argumentos trazidos pela peticionária. Já
no início foi destacado o fato de que o referido estudo abrange, dentre outros, o item
tarifário em que se classificam os tubos de aço carbono sem costura objeto da presente
revisão e que, dentre as cinco empresas analisadas no estudo, duas seriam produtoras dos
tubos de aço carbono sem costura objeto da medida antidumping sob revisão: Baoshan
Iron & Steel Co., Ltd. (parte do grupo Baosteel) e TPCO.
89. Em seguida, a peticionária destaca trecho do Relatório Final:
Um dos fatores que caracterizam se um determinado país é (ou não) uma
economia de mercado diz respeito ao fato de a política industrial ser guiada por metas de
desenvolvimento vinculadas à promoção de setores ou empresas específicas.
90. A peticionária chama atenção, na sequência, para outro trecho do Relatório
Final que traz informações sobre o 11º Plano Quinquenal (2006-2010) da China:
Para a indústria do aço, as principais orientações derivadas do 11º PQ podem
ser resumidas em: a) crescimento moderado da produção; b) eliminação da capacidade
defasada tecnologicamente; c) consolidação (maior concentração da estrutura de
mercado); d) melhoria de eficiências ambiental e energética. [...].
91. O documento em questão apresentou, ainda, resumo das principais
diretrizes para o setor siderúrgico, de que trata a "Política de Desenvolvimento da Indústria
Siderúrgica da China", anunciada em julho de 2005, dentre as quais se destacam: o
estímulo para empresas fabricantes de aços ligados/especiais e o controle administrativo
das licenças de produção, uma vez que "todos os investimentos em produção de aço
deveriam ser aprovados pela Comissão Nacional de Desenvolvimento e Reforma".
92. De acordo com o Relatório Final, essa política poderia ser resumida:
como o objetivo de que a produção da indústria crescesse lentamente, mas
com ganhos qualitativos, buscando melhorias substanciais em relação à estrutura do
mercado (consolidação), estrutura produtiva (fabricação de produtos de maior valor
agregado), eficiência (energética e ambiental), estrutura de comércio internacional
(redução das exportações de insumos e produtos siderúrgicos de menor valor agregado),
restrição ao recebimento de investimento direto estrangeiro (IDE) na siderurgia, mas com
estímulo aos investimentos chineses no exterior visando ao controle dos insumos
siderúrgicos.
93. Conforme afirma a peticionária, após a deflagração da crise financeira que
afetou fortemente o setor siderúrgico, em março de 2009, foi divulgado um novo plano
pelo Escritório Geral do Conselho de Estado, denominado "Plano para o Ajuste e
Revitalização da Indústria Siderúrgica". O documento em questão, segundo informa o
Relatório Final, destacou, dentre outros, o excesso de capacidade instalada de produção de
aço bruto, da ordem de 100 milhões de toneladas; a baixa capacitação para inovação, o
insatisfatório mix de produtos e o baixo controle sobre os insumos siderúrgicos (taxa de
autossuficiência de minério de ferro inferior a 50%).
94. O Segundo Plano constitui uma atualização do primeiro e, de acordo com o
Relatório Final, ambos apresentam, de forma explícita, o norteamento de uma "política
industrial setorial que claramente influenciou as estratégias empresariais (das companhias
estatais e privadas)", de forma que o elevado grau de direcionamento desses planos
"distancia a siderurgia chinesa do que pode ser considerado um setor que opera em
consonância com as regras de uma economia de mercado".
95. Na sequência, em março de 2011, foi aprovado o 12º Plano Quinquenal
(2011-2015), que reforçou as principais orientações do Plano anterior e, em novembro de
2011, o Ministério da Indústria e da Tecnologia de Informação divulgou o documento
intitulado "12º PQ na indústria siderúrgica". De acordo com a Vallourec, o documento em
questão destacou as principais conquistas da siderurgia chinesa, como, por exemplo, o
crescimento da produção, a melhoria da qualidade dos produtos, o progresso em
tecnologia, a melhoria do desempenho energético e ambiental, o ritmo acelerado de
fusões e aquisições e novos passos para exploração da mineração de ferro. Uma das metas
mais relevantes diria respeito ao aumento da concentração do mercado.
96. Em janeiro de 2013, o Ministério da Indústria e da Tecnologia de
Informação, em conjunto com outras onze autoridades, publicou a "Diretriz para a fusão e
a reorganização de setores-chave", com o principal objetivo de incentivar o processo de
consolidação de diversos setores, dentre os quais, o siderúrgico. Essa Diretriz determinou
o apoio significativo a ser concedido às siderúrgicas de grande porte para a fusão de usinas
em todas as regiões. Além disso, as siderúrgicas também seriam incentivadas a aumentar
o grau de integração vertical, ou seja, o controle das matérias-primas.
97. Em março de 2016, foi aprovado, pelo Congresso Nacional do Povo, o 13º
Plano Quinquenal (2016-2020). A esse respeito, a peticionária destaca o seguinte trecho do
Relatório Final:
o 13º PQ determina que empresas de metais não ferrosos, aço e maquinaria
pesada (e outras com demanda doméstica em declínio) devem encontrar mercados
internacionais, o que requer um impulso de exportação no curso prazo. Embora o referido
plano enfatize o risco sistemático apresentado por empresas 'zumbis' (companhias não
lucrativas, que embora sejam incapazes de pagar dúvidas [sic], continuam em operação e
ajudam a perpetuar o excesso de capacidade setorial), não foram detalhados os
procedimentos a serem utilizados no alívio financeiro das companhias. Na prática, como
evidenciado pelos estudos de caso no Capítulo 4, essas empresas acabam sendo poupadas
de falir por meio de reestruturação societária e financeira orientadas pelo governo.
98. Além disso, o Relatório Final indicou que os Planos Quinquenais foram
seguidos de planos específicos para o setor siderúrgico, inclusive a nível provincial:
Nos 11º e 12º PQ, a questão mais importante era estimular o processo de
consolidação da indústria. Na 13º PQ, a prioridade é a redução do excedente da
capacidade instalada, sendo que a maior concentração de mercado passou a ser uma meta
secundária. De todo modo, constata-se que as decisões quanto às F&As (fusões e
aquisições) são fortemente determinadas por diretrizes governamentais ao invés de
atender aos critérios estritos de decisões empresariais.
99. Para comprovar tal política intervencionista, o Relatório Final destaca o caso
da fusão entre a TPCO e outras três empresas da cidade de Tianjin, detalhando o processo
de fusão engendrado pelo governo chinês e ressaltando o seguinte:
Esses fatos evidenciam que a atuação da empresa está substancialmente
subordinada aos interesses do governo. A interferência do Estado promoveu duas grandes
mudanças societárias em seis anos, uma fusão, que foi seguida de sua cisão (o que
também aconteceu com a Anshan e Benxi). (...) Percebe-se que os incentivos a essas
mudanças arbitrárias na composição societária podem se distanciar do funcionamento
normal do mercado, bem como funcionar como um mecanismo de evitar falências. A
tomada de decisão está subordinada ao discernimento do Estado e do Partido sobre o que
é benéfico, a invés de submeter às condições normais de mercado.
100. Na sequência, a peticionária segue citando o Relatório Final quando este
trata sobre propriedade, demonstrando que o governo chinês controla ou detém a
propriedade sobre meios de produção na indústria como um todo e, de forma
contundente, no setor siderúrgico chinês:
A despeito da redução do número de EEs (empresas estatais) na economia
chinesa, o fato é que segundo International Trade Administration (ITA) do Departamento
de Comércio dos EUA (USDoC), a China ainda possui aproximadamente 150 mil EEs, das
quais cerca de 50 mil (33%) são de propriedade do governo central e o restante é dos
governos locais [nota de rodapé omitida]. O governo central controla diretamente e
gerencia 102 EEs estratégicas por meio da SASAC, das quais 66 são listadas em Bolsa de
Valores no país ou no exterior. As EEs, tanto centrais quanto locais, respondem por 30% a
40% do PIB e por cerca de 20% dos empregos na China.
101. Vale destacar que, no Relatório Final, estão demonstradas as estruturas de
controle estatal relativamente às duas empresas produtoras do produto objeto da presente
revisão analisadas como estudo de caso.
102. Com base em estudo de 2017 da OCDE (State enterprises in the steel
sector. 83rd Steel Committee Meeting), o Relatório Final atestou que:
[a]o comparar o desempenho de EEs e de EPs (empresas privadas) na siderurgia
mundial, o mesmo estudo conclui que: a) as EEs apresentam pior desempenho econômico
e maior endividamento do que as EPs; b) as EEs auferem menores lucros por unidade de
capacidade instalada do que as EPs; c) as EEs estão investindo mais intensamente em
capacidade do que as EPs, enquanto nos últimos dois anos o número de fechamento de
EEs foi significativamente menor do que o das EP.
103. A peticionária também destacou limitações a investimentos estrangeiros
no setor siderúrgico chinês. O Relatório Final indica dois casos em que o governo chinês
vetou a compra de ativos siderúrgicos por parte de siderúrgicas internacionais, ressaltando
que, embora haja empreendimentos nos quais siderúrgicas estrangeiras possuam
participação acionária, trata-se de finishing facilities. Assim, ainda que existam joint-
ventures envolvendo siderúrgicas estrangeiras, essas têm papel muito reduzido na indústria
siderúrgica chinesa, não controlando nenhuma usina de grande porte.
104. Para a Vallourec, resta claro que, ao limitar a participação de siderúrgicas
estrangeiras no setor, mesmo nos casos em que há tal participação, em razão da forte
interferência do governo chinês no setor siderúrgico, nos mais diversos aspectos
relacionados à cadeia de produção, suas decisões não têm como fundamento condições de
livre mercado.
105. Outro ponto levantado pela peticionária no contexto do setor siderúrgico
chinês foi a concessão de subsídios. Foi destacado trecho do Relatório Final a esse
respeito:
Essas constantes intervenções, desde o planejamento da forma de
reestruturação da dívida até a intervenção direta no processo jurídico de liquidação,
distorcem estruturalmente a interação entre oferta e demanda no mercado de fatores (no
caso, de recursos financeiros). Vale enfatizar que essa distorção de mercado se distancia da
característica dos subsídios convencionais, claramente dispostos nos balanços das
empresas. O benefício às empresas e a influência do Estado são muito mais subjetivos,
opacos e diversificados. Seus efeitos distorcivos, porém, podem ser muito maiores. Esse
modus-operandi na relação Estado-empresas na China compromete a precificação no
mercado de fatores, pois impossibilita acessar o risco, rompe com a distribuição normal de
eventos aleatórios (risco de default), amarra os mecanismos legais de liquidação de ativos
e condiciona a tomada de decisão à dinâmica política. Como resultado, o custo do capital
não reproduz a real chance de calote das operações e tende a ser reduzido em relação às
taxas de captação em mercado livre, para um suposto nível de risco.
106. A Vallourec chama a atenção para outra esfera de atuação do governo
chinês que demonstraria que no setor siderúrgico não prevalecem condições de economia
de mercado, qual seja, a tributária. O Relatório Final apresenta tabela em que são
destacados diversos produtos/grupos de produtos siderúrgicos (semi-acabado, vergalhão,
fio-máquina, bobina a quente, bobina a frio, e chapa galvanizada), sendo apresentado o
resultado da comparação entre o imposto de exportação e o tax rebate, em termos
percentuais. Constatou-se que os produtos siderúrgicos de menor valor agregado são
penalizados, sujeitando-se a imposto de exportação maior ou tax rebate menor, prática
que estaria claramente alinhada com os objetivos estabelecidos pelo governo chinês, como
destacado no Relatório Final, fomentando as exportações de produtos de alto valor
agregado.
107. Outra característica da interferência do governo chinês no setor
siderúrgico seria a imposição de diversas restrições às exportações de insumos. A
peticionária cita trecho do Relatório Final:
(...) Algumas de tais restrições à exportação de insumos siderúrgicos acabaram
sendo eliminadas pela China, porque eram inconsistentes com as regras da OMC. No
entanto, esse controle exercido pelo governo chinês sobre matérias-primas e insumos
acaba distorcendo o mercado de aço no país. Afinal, os preços são diretamente
manipulados para reduzir os custos para os produtores domésticos. Em última instância,
isso faz com que os preços dos produtos de aço, que utilizam esses insumos artificialmente
baratos, não reflitam as condições normais de mercado (...).
108. A peticionária destaca conclusões a que o Relatório Final chegou no que
diz respeito às empresas analisadas como estudo de caso e que são
produtoras/exportadoras do produto objeto da presente revisão. Sobre a Baosteel, o
Relatório Final aponta que três grupos de evidências sobre possíveis distorções das forças
de mercado na empresa foram encontrados: i) interferência política na tomada de decisão
e em fusões e aquisições; ii) subsídios convencionais; e iii) distorções no mercado de
trabalho. Sobre a TPCO, as evidências encontradas seriam sobre i) subsídios diretos, ii)
interferência política na tomada de decisão e em fusões e aquisições, e iii) interferência no
preço dos fatores de produção e alocação de recursos.
109. A peticionária seguiu sua argumentação apontando que o estudo
intitulado "Comission Staff Working Document on Significant Distortions in the Economy of
the People's Republic of China for the Purposes of Trade Defense Investigations" e
doravante denominado Documento de Trabalho Europeu, elaborado pela Comissão
Europeia, ratificaria as análises e conclusões do Relatório Final.
110. O referido documento apresentou diversas informações sobre a economia
chinesa, especialmente, sobre a forte interferência do Estado chinês na economia. O
Documento de Trabalho Europeu, ao abordar aspectos da política econômica chinesa,
concluiu que:
The overarching control of the government prevents free market forces from
prevailing in the steel sector in China.
111. A peticionária destaca que em abril de 2024 o Documento de Trabalho
Europeu foi atualizado e que as conclusões de que o setor siderúrgico como um todo na
China não segue regras de economia de mercado se mantiveram.
112. Com base no Documento de Trabalho Europeu, a peticionária destacou,
além de aspectos da política econômica chinesa, trechos da Constituição da China que, em
seu Artigo 7, determina que:
The State-owned economy, namely, the socialist economy under ownership by
the whole people, is the leading force in the national economy. The State ensures the
consolidation and growth of the State-owned economy.
113. Nos termos do Documento de Trabalho Europeu:
In short, the Constitution makes it clear that China practices a socialist market
economy, that the State-owned economy is the leading force of the economy, and that
when it comes to the private economy, the State does not limit itself to encouraging and
supporting it, but also guides it.
114. Conforme a peticionária, o controle do Estado pelo Partido Comunista
Chinês é destacado no 14º Plano Quinquenal do governo chinês, relativo ao período de
2021 a 2025. Como atesta o Documento de Trabalho Europeu:
As of the writing of this Report, the Party and the State have effectively grown
together and form an amalgam in which differences between structures of the Party and
those of the State has become blurred and largely indistinguishable. The fundamental
principle of separation of powers to which most western countries adhere does not play a
role in China and is even explicitly rejected.
115. No que diz respeito às associações industriais e câmaras de comércio,
estas também seriam utilizadas para controle das empresas, por meio da atuação do
Partido Comunista em tais entidades. O Documento de Trabalho Europeu conclui:
The 14th FYP therefore once again confirms that the supremacy of the public
sector under the CCP leadership over the private sector is there to stay. Moreover, the
development of the private sector should continue to be guided by the authorities. In
other words, the socialist market economy concept remains at the core of China's
economic setup, with the role of the CCP growing in importance.
116. Contrariamente ao que ocorreu no 13º Plano Quinquenal, o Estado chinês
não publicou um plano específico para o setor siderúrgico no 14º Plano Quinquenal.
Entretanto, a peticionária cita o Documento de Trabalho Europeu a esse respeito:
the development goals for the steel industry have been incorporated into the
14th Raw Materials Five Year Plan, which covers several sectors. Emphasising from the
outset that the raw material industry is the bedrock of the real economy, the Plan states
that it was "formulated in order to implement the [14th FYP] and improve the
development quality and profitability of the raw materials industry". Complementing the
Plan, MIIT (Ministry of Industry, Information and Technology), together with NDRC
(National Development and Reform Comission) and MEE (Ministry of Ecology and
Environment), issued, in January 2022, the Steel Industry Development GO [nota de rodapé
omitida] which set additional quantitative targets.
117. Segundo a peticionária, em síntese, constata-se que a economia chinesa é
dominada pela propriedade e controle estatal, com o Estado, intrinsicamente conectado ao
Partido Comunista Chinês, atuando por mecanismos diversos na garantia de que seus
objetivos políticos e econômicos sejam atingidos.
118. A Vallourec cita também documento da OCDE intitulado "State Enterprises
in the Steel Sector", de 2018, para embasar seus argumentos. De acordo com esse
documento:
[...] steel is a base industry, often regarded as strategic for economic
development. As such, the motivations for the presence of SEs in this sector might be
higher than for other industrial sectors. Second, steel is a capital intensive sector, where
investments in fixed assets are considerable and are to some extent irreversible thus
entailing significant sunk costs. Therefore, any preferential treatment given do SEs may
result in over-investment or heighten barriers to exit. Third, steel is an intermediate input
into a wide range of international supply chains. Therefore, any effects from the presence
of SEs in steel may propagate across several sectors and economies). Fourth, steel is a
tradable good and market distortions easily propagate through international trade in steel
[...].
119. A peticionária segue sua argumentação citando o documento
WT/TPR/S/415/Rev.1, de 2022, da OMC, que trata do exame de políticas comerciais da
China. Segundo o documento da OMC, não houve mudanças na legislação chinesa que
trate de controle de preços:
3.3.4.2. Price controls
3.190. There were no changes to the legislation concerning price controls
during the review period. Article 18 of the Price Law authorizes the competent authorities
to carry out, when necessary, price controls over: (i) products that have a significant
bearing on the national economy and people's livelihoods; (ii) a limited number of rare
products; (iii) products of natural monopoly; (iv) key public utilities; and (v) key public
services. Laws and regulations on specific industrial/service sectors may also contain
provisions on price administration that reaffirm that relevant business operators or service
providers should follow the principles and rules set out by the Price Law. These laws and
regulations include, inter alia, the Pharmaceutical Administration Law, the Railway Law, the
Postal Law, the Compulsory Education Law, the Notary Law, the Decision of the Standing
Committee of the National People's Congress on the Administration of Judicial
Authentication, the Civil Aviation Law, and the Commercial Bank Law. Laws and regulations
related to price controls are summarized in Table 3.20.
3.191. Price controls take two forms: "government-set prices" or "government-
guided prices". Government-set prices are fixed prices set by the competent authorities,
while government-guided prices are prices set by business operators within a range of
prices set by the competent pricing departments or other related government
departments, within which the real price is allowed to fluctuate. The determination of
government-set prices or government-guided prices varies according to the type of product
or service. Consideration is usually given to the market situation and average social costs,
as well as economic, regional, and seasonal factors, and development and social needs.
(notas de rodapé omitidas)
120. Sobre a propriedade das empresas, o documento em questão afirma:
3.199 In China's economy, state ownership of companies is importante [sic] and
coexists with diverse forms of private ownership. State participation varies from wholly
SOEs and majority state ownership to the State acting as another shareholder.
[...]
3.202. The State-Owned Asset Supervision and Administration (SASAC) is in
charge of contributing capital to, and appointing top managers in SOEs under its
management. It acts as a representative of the Government and is directly subordinated to
the State Concil.
[...]
3.203. The legal status of SOEs varies from fully Government-owned entities to
stock companies with the State or states agencies as the dominant stockholder. Hence,
many large and formally private companies that may even be traded on the stock market
have the State as an importante of [sic] major shareholder (...).
121. Por fim, a peticionária reiterou que a análise dos diversos elementos de
prova apresentados demonstraria que na China, em decorrência da forte interferência do
governo, que assume inúmeras formas, preços e custos na cadeia de produção do produto
objeto da revisão não são formados em condições de economia de mercado, razão pela
qual os preços e custos das empresas investigadas chinesas não deveriam ser utilizados
com vistas à apuração de valor normal.
5.1.1.3 Da análise sobre o tratamento do setor produtivo de tubos de aço
carbono sem costura na China para apuração do valor normal na determinação do
dumping para fins de início da revisão
122. Ressalta-se, inicialmente, que o objetivo desta análise não é apresentar
um entendimento amplo a respeito do status da China como uma economia
predominantemente de mercado ou não. Trata-se de decisão sobre utilização de
metodologia de apuração da margem de dumping que não se baseie em uma comparação
estrita com os preços ou os custos domésticos chineses, estritamente no âmbito desta
revisão.
123. Cumpre destacar que a complexa análise acerca da prevalência de
condições de economia de mercado no segmento produtivo chinês objeto da revisão
possui lastro no próprio Protocolo de Acessão da China à OMC. Com a expiração do item
15(a)(ii) do referido Protocolo, o tratamento automático de não economia de mercado
antes conferido aos produtores/exportadores chineses investigados cessou. Desde então,
em cada caso concreto, é necessário que as partes interessadas apresentem elementos
suficientes, nos termos do restante do item 15(a), para avaliar, na determinação de
comparabilidade de preços, se i) serão utilizados os preços e os custos chineses
correspondentes ao segmento produtivo objeto da investigação ou se ii) será adotada uma
metodologia alternativa que não se baseie em uma comparação estrita com os preços ou
os custos domésticos chineses.
124. Para alcançar uma conclusão a respeito da prevalência ou não de
condições de mercado no segmento produtivo chinês de tubos de aço carbono sem costura
no âmbito deste processo, levou-se em consideração todo o conjunto de elementos
probatórios trazidos pela peticionária e também outras evidências que basearam decisões
anteriores da autoridade investigadora a respeito do tema e avaliou-se se esse conjunto
constituiria indício suficientemente esclarecedor para formar a convicção da autoridade
investigadora para fins de início da revisão.
125. A conclusão deste documento parte dos seguintes fatos, os quais foram
considerados comprovados por meio das evidências analisadas anteriormente: i) houve
contribuição decisiva da China para o excesso de capacidade de aço no mundo,
especialmente após a crise de 2008; ii) empresas chinesas possuem em média lucratividade
mais baixa e endividamento maior do que suas congêneres no exterior, e no caso das
empresas estatais estes indicadores são ainda piores; iii) a presença e o nível de
intervenção governamental, direto ou indireto, é alto, em todos os níveis de governo, e é
significativo inclusive sobre as empresas privadas; e iv) o setor siderúrgico, segmento
produtivo dos tubos de aço carbono sem costura, é considerado estratégico.
126. Foi no período pós-crise de 2008 que o problema do excesso de
capacidade ociosa mundial, da baixa lucratividade e do alto endividamento das empresas
se tornou mais evidente. Com a retração da demanda mundial por aço, esperava-se que o
excesso de capacidade instalada fosse de curto prazo, já que a redução dos preços e o
aumento dos custos decorrentes das deseconomias de escala gerariam os incentivos de
mercado que levariam as empresas a se reestruturarem.
127. Contudo, liderada pelos investimentos chineses, a capacidade instalada
mundial cresceu fortemente, levando o setor de aço mundial a uma crise financeira por
meio do comércio internacional. A gravidade e a persistência desta situação, considerando,
inclusive, dados coletados pela OCDE, são evidências importantes de que não prevalecem
condições de economia de mercado no setor de aço chinês.
128. A simples presença significativa de empresas estatais no setor, contudo,
não seria por si só suficiente para se alcançar uma conclusão neste sentido. Foi apenas por
meio de uma análise detalhada do funcionamento do Estado chinês, especialmente da
relação entre os diversos níveis de Governo, e da sua influência sobre os produtores
domésticos públicos e privados, que foi possível entender de que forma os problemas
refletidos no excesso de capacidade instalada decorrem da não prevalência de condições
de economia de mercado no setor do aço.
129. Inicialmente, foi possível observar que o Governo central procurou mitigar
o problema sobre capacidade produtiva especialmente após a crise de 2008, o que pode
ser constatado nas metas e diretrizes dos seus Planos gerais e específicos e na atuação de
estatais diretamente subordinadas a ele. Contudo, apesar do esforço do Governo central
chinês, o que se viu foi um aumento significativo da capacidade ociosa até 2015, e que
continua alta apesar da diminuição recente. O monitoramento do setor realizado pela
OCDE chama a atenção para a permanência da situação de sobrecapacidade mundial, em
contexto de possível redução da demanda decorrente das incertezas geradas pela
pandemia da COVID-19.
130. O que os dados apontam, na verdade, é que a alta fragmentação da
produção de aço na China e a preponderância de estatais subordinadas nos níveis de
Governo subnacionais explicam em boa parte a dificuldade do Governo central em corrigir
o excesso de capacidade instalada. Dados do setor e específicos das empresas mostram
que a influência do Governo central é menor sobre estatais de outros níveis de Governo,
os quais possuem preocupações imediatas em termos de emprego e estabilidade social,
especialmente em um cenário pós crise, e que não necessariamente estão alinhadas aos
objetivos do Governo central, muito menos aos incentivos de mercado. Neste cenário, a
atuação destes entes subnacionais contribuiu significativamente para viabilizar novos
investimentos e a sustentação de prejuízos e dívidas crescentes, descoladas das condições
de economia de mercado.
131. A influência do Governo sobre as empresas privadas parece mais reduzida,
tendo em vista os dados de ociosidade, lucratividade e de endividamento destas empresas
em comparação com suas contrapartes estatais. Contudo, como visto no caso da maior
empresa privada de aço do país, não se pode afirmar que seja pouco significativa. A
presença massiva do Estado no setor, no âmbito nacional ou subnacional, por meio de
influência direta ou indireta, atrai o setor privado para a órbita do Estado por motivos de
sobrevivência ou, até mesmo, porque o alinhamento gera maiores oportunidades de
crescimento, agravando as distorções no setor.
132. O 13º Plano Quinquenal (2015-2020) adotou um tom mais rigoroso nas
suas diretrizes voltadas à diminuição das distorções observadas, inclusive proibindo
governos locais e agências de aprovarem novos projetos e adições de capacidade instalada.
Em 2016 e 2017 houve, efetivamente, uma redução da capacidade instalada líquida no
país. Isso não obstante, além do nível de ociosidade ainda ser muito elevado, a maior parte
das reduções de capacidade foi realizada por empresas privadas e, no setor público,
lideradas por empresas de grande porte mais próximas do Governo central. Estas últimas,
por seu turno, obedecem majoritariamente a metas pré-definidas em nível administrativo,
que não necessariamente refletem uma alocação de recursos em que prevaleçam
condições de economia de mercado.
133. O 14º Plano Quinquenal, por sua vez, enfatizou a necessidade de
aumentar a competitividade das indústrias de base e de transformação, incluindo o setor
siderúrgico.