CIRCULAR Nº 34, DE 24 DE JULHO DE 2024 (parte 6 de 14)

Art. 2º Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação. (grifo
nosso)
183. Especificamente para fins da análise da prevalência de condições de
economia de mercado no segmento produtivo de tubos de aço inoxidável austenítico no
âmbito desta revisão, que resulta na tomada de decisão sobre a apuração do valor
normal a ser utilizado na determinação de dumping, cumpre analisar as disposições do
Artigo 15 do referido Protocolo de Acessão.
184. O Artigo 15 do Protocolo de Acessão da China apresenta prescrições para
a determinação do valor normal em investigações de dumping sobre importações
originárias da China, cujo texto integral será reproduzido a seguir:
15. Comparabilidade de preços para a determinação de subsídios e
dumping
Nos procedimentos relacionados a importações de origem chinesa por um
Membro da OMC, aplicar-se-ão o artigo VI do GATT 1994, o Acordo relativo à Aplicação
do Artigo VI do Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comércio de 1994 ("Acordo
Antidumping") e o Acordo SMC, em conformidade com o seguinte:
a) Na determinação da comparabilidade de preços, sob o artigo VI do GATT
1994 e o Acordo Antidumping, o Membro importador da OMC utilizará, seja os preços e
os custos chineses correspondentes ao segmento produtivo objeto da investigação, ou
uma metodologia que não se baseie em uma comparação estrita com os preços ou os
custos domésticos chineses, com base nas seguintes normas:
i) se os produtores investigados puderem demonstrar claramente que, no
segmento produtivo que produz o produto similar, prevalecem condições de economia de
mercado no que diz respeito à manufatura, produção e à venda de tal produto, o
Membro da OMC utilizará os preços ou custos prevalecentes na China do segmento
produtivo objeto da investigação, para determinar a comparabilidade dos preços;
ii) o Membro da OMC importador poderá utilizar uma metodologia que não se
baseie em uma comparação estrita com os preços internos ou custos prevalecentes na
China se os produtores investigados não puderem demonstrar claramente que
prevalecem no segmento produtivo que produz o produto similar condições de economia
de mercado no que diz respeito à manufatura, a produção e à venda de tal produto.
b) Nos procedimentos regidos pelas disposições das partes II, III e V do Acordo
SMC, quando se tratarem de subsídios descritos nos itens a), b), c) e d) do artigo 14 do
referido Acordo, aplicar-se-ão as disposições pertinentes do mesmo; não obstante, se
houver dificuldades especiais, o Membro da OMC importador poderá utilizar, para
identificar e medir o benefício conferido pelo subsídio, metodologias que levem em conta
a possibilidade de que os termos e condições prevalecentes na China nem sempre podem
ser utilizados como bases de comparação adequadas. Para aplicar tais metodologias,
sempre que factível, o Membro da OMC importador deverá proceder a ajustes desses
termos e condições prevalecentes antes de considerar a utilização de termos e condições
prevalecentes fora da China.
c) O Membro importador da OMC notificará as metodologias utilizadas em
conformidade com o item a) ao Comitê de Práticas Antidumping e as utilizadas em
conformidade com o item b) ao Comitê de Subsídios e Medidas Compensatórias.
d) Uma vez tendo a China estabelecido, em conformidade com a legislação
nacional do Membro importador da OMC, que é uma economia de mercado, ficarão sem
efeito as disposições do item a), desde que a legislação nacional do Membro importador
preveja critérios para aferir a condição de economia de mercado, na data de acessão. Em
quaisquer casos, as disposições do item a) ii) expirarão após transcorridos 15 anos da
data de acessão. Ademais, nos casos em que a China estabelecer, em conformidade com
a legislação nacional do Membro importador da OMC, que em um segmento produtivo
particular ou indústria prevalecem condições de economia de mercado, deixar-se-ão de
aplicar a esse segmento produtivo particular ou indústria as disposições do item a)
referentes às economias que não são economias de mercado. (grifo nosso)
185. A acessão da China à OMC, portanto, foi condicionada a cláusulas
específicas que poderiam ser aplicadas pelo país importador para fins de determinar a
comparabilidade de preços em investigações de dumping e de subsídios. Dessa forma, em
investigações de dumping contra exportações originárias da China, nos termos do Artigo
15(a), competiria a cada Membro importador da OMC a decisão de utilizar uma das duas
seguintes metodologias disponíveis:
- ou os preços e os custos chineses daquele segmento produtivo objeto da
investigação (vide Artigo 15(a)(i));
- ou uma metodologia alternativa que não se baseasse em comparação estrita
com os preços ou os custos domésticos chineses (vide Artigo 15(a)(ii)).
186. Nota-se que os Artigos 15(a)(i) e 15(a)(ii) do Protocolo contêm duas
regras diferentes aplicáveis à questão da comparabilidade de preços. Essas regras estão
relacionadas aos efeitos do sucesso ou da falha de os produtores investigados
demonstrarem claramente que condições de economia de mercado prevalecem no
segmento produtivo investigado. Por um lado, o item 15(a)(i) estabelece a obrigação de
a autoridade investigadora utilizar preços e custos chineses para comparação de preços
caso os produtores chineses sejam capazes de demonstrar que condições de economia de
mercado prevalecem naquele segmento produtivo. Por outro lado, o item 15(a)(ii)
regulava a situação em que os produtores investigados não fossem capazes de
demonstrar claramente que condições de economia de mercado prevaleciam no
segmento produtivo investigado. Nessa situação, a autoridade investigadora poderia
utilizar metodologia alternativa não baseada em comparação estrita com os preços e os
custos domésticos chineses.
187. Essa possibilidade de utilizar uma das duas metodologias dos Artigos
15(a)(i) e 15(a)(ii), por sua vez, foi condicionada pelo Artigo 15(d). A primeira condição
do Artigo 15(d) era de que, caso o Membro importador reconhecesse, em conformidade
com sua legislação, que a China era uma economia de mercado, ficariam sem efeito as
disposições do Artigo 15(a) como um todo, desde que o Membro importador tivesse
estabelecido critérios para aferir a condição de economia de mercado quando da data de
acessão da China. A segunda condição do Artigo 15(d) corresponde à derrogação do
inciso 15(a)(ii) após transcorridos 15 anos da data de acessão, ou seja, a partir do dia 12
de dezembro de 2016. A terceira condição do Artigo 15(d) versa sobre a derrogação das
disposições do Artigo 15(a) especificamente para um segmento produtivo particular ou
indústria, quando ficar demonstrado que, em um segmento produtivo particular ou
indústria, prevalecem condições de economia de mercado, nos termos da legislação
nacional aplicável.
188. Nesse contexto, cumpre mencionar que a segunda condição do Artigo
15(d), correspondente à derrogação do inciso 15(a)(ii), está sujeita a controvérsia jurídica
no Órgão de Solução de Controvérsias (OSC) da OMC (DS516: European Union -
Measures Related to Price Comparison Methodologies). Isso porque a China entende que
a determinação de valor normal de "economia não de mercado" em casos de dumping
seria inconsistente com os Artigos 2.1 e 2.2 do Acordo Antidumping da OMC e com os
Artigos I:1 e VI:1 do GATT/1994. O painel foi composto em 10 de julho de 2017. Em 28
de novembro de 2018, o "Chair" do painel informou ao OSC que, dada a complexidade
das questões legais envolvidas na disputa, o relatório final para as partes estaria previsto
para o segundo trimestre de 2019. A China também solicitou consultas aos Estados
Unidos da América (DS515: United States Measures Related to Price Comparison
Methodologies), para tratar basicamente do mesmo assunto do DS516. Entretanto, o
DS515 até o momento não avançou para a fase de painel.
189. No âmbito do DS516, em 7 de maio de 2019, a China apresentou ao
painel pedido de suspensão dos procedimentos, de acordo com o Artigo 12.12 do
Entendimento sobre Solução de Controvérsias - ESC (Dispute Settlement Understanding -
DSU). Após comentários apresentados pela União Europeia e pela própria China acerca
do pedido de suspensão, em 14 de junho de 2019, o painel informou ao Órgão de
Solução de Controvérsias da OMC sobre a decisão de suspender seus trabalhos, e
relembrou que a autorização para o funcionamento do painel expiraria após decorridos
12 meses da data de suspensão. Como o painel não foi requerido a retomar seus
trabalhos, de acordo com o Artigo 12.12 do ESC, a autoridade para o estabelecimento do
painel expirou em 15 de junho de 2020.
190. Diante da expiração do Artigo 15(a)(ii) após transcorridos 15 anos da
data de acessão, ou seja, a partir do dia 12 de dezembro de 2016, a prática relacionada
a investigações de dumping no Brasil foi alterada.
191. Anteriormente, nas investigações de dumping sobre produtos originários
da China cujo período de investigação se encerrava até dezembro de 2016, os atos de
início das investigações apresentavam a menção expressa ao fato de que a China não era
considerada país de economia de mercado para fins de defesa comercial. Por exemplo,
no Parecer DECOM nº 33, de 19 de julho de 2016, o parágrafo 78 informou:
78. Considerando que a China, para fins de investigação de defesa comercial,
não é considerada país de economia de mercado, aplica-se, no presente caso, a regra
disposta no caput do art. 15 do Regulamento Brasileiro. Isto é, em caso de país que não
seja considerado economia de mercado, o valor normal será determinado a partir de
dados de um produto similar em um país substituto. O país substituto é definido com
base em um terceiro país de economia de mercado considerado apropriado. Ainda,
segundo o artigo 15, §2º, do Decreto nº 8.058/2013, sempre que adequado, o país
substituto deverá estar sujeito à mesma investigação.
192. Assim, até dezembro de 2016 havia presunção juris tantum de que os
produtores/exportadores chineses não operavam em condições de economia de mercado.
Essa presunção era respaldada pelo Artigo 15(a)(ii) do Protocolo, pois se os produtores
chineses investigados não pudessem demonstrar claramente que prevaleciam condições
de economia de mercado no segmento produtivo objeto da investigação, o importador
Membro da OMC poderia utilizar metodologia alternativa para apurar o valor normal.
193. No âmbito do Regulamento Antidumping Brasileiro vigente - Decreto nº
8.058, de 26 de julho de 2013 -, os produtores/exportadores chineses tinham a
possibilidade de comprovar que operavam em condições de economia de mercado se
atendessem ao disposto nos artigos 16 e 17. Segundo seus termos, os
produtores/exportadores de um país não considerado economia de mercado pelo Brasil
podem apresentar elementos de prova com o intuito permitir que o valor normal seja
apurado com base na metodologia considerada padrão:
Art. 16. No prazo previsto no § 3º do art. 15, o produtor ou exportador de
um país não considerado economia de mercado pelo Brasil poderá apresentar elementos
de prova com o intuito de permitir que o valor normal seja apurado com base no
disposto nos arts. 8º a 14.
Art. 17. Os elementos de prova a que faz referência o art. 16 incluem
informações relativas ao produtor ou exportador e ao setor econômico do qual o
produtor ou exportador faz parte.
§ 1º As informações relativas ao produtor ou exportador devem permitir a
comprovação de que:
I - as decisões do produtor ou exportador relativas a preços, custos e
insumos, incluindo matérias-primas, tecnologia, mão de obra, produção, vendas e
investimentos, se baseiam nas condições de oferta e de demanda, sem que haja
interferência governamental significativa a esse respeito, e os custos dos principais
insumos refletem substancialmente valores de mercado;
II - o produtor ou exportador possui um único sistema contábil interno,
transparente e auditado de forma independente, com base em princípios internacionais
de contabilidade;
III - os custos de produção e a situação financeira do produtor ou exportador
não estão sujeitos a distorções significativas oriundas de vínculos, atuais ou passados,
estabelecidos com o governo fora de condições de mercado; e
IV - o produtor ou exportador está sujeito a leis de falência e de propriedade,
assegurando segurança jurídica e estabilidade para a sua operação.
§ 2º As informações relativas ao setor econômico do qual o produtor ou
exportador faz parte devem permitir a comprovação de que:
I - o envolvimento do governo na determinação das condições de produção
ou na formação de preços, inclusive no que se refere à taxa de câmbio e às operações
cambiais, é inexistente ou muito limitado;
II - o setor opera de maneira primordialmente baseada em condições de
mercado, inclusive no que diz respeito à livre determinação dos salários entre
empregadores e empregados; e
III - os preços que os produtores ou exportadores pagam pelos insumos
principais e por boa parte dos insumos secundários utilizados na produção são
determinados pela interação entre oferta e demanda.
§ 3º Constitui condição para que o valor normal seja apurado com base no
disposto nos arts. 8º a 14 a determinação positiva relativa às condições estabelecidas
neste artigo.
§ 4º Determinações positivas relacionadas ao § 2º poderão ser válidas para
futuras investigações sobre o mesmo produto.
§ 5º As informações elencadas nos § 1º e § 2º não constituem lista exaustiva
e nenhuma delas, isoladamente ou em conjunto, será necessariamente capaz de fornecer
indicação decisiva.
194. Posteriormente, porém, transcorridos 15 anos da data de acessão, ou
seja, a partir do dia 12 de dezembro de 2016, nas investigações de dumping contra a
China cujo período de investigação fosse posterior a dezembro de 2016, não foram
inseridas mais menções expressas no ato de início das investigações sobre tal condição
de a China ser ou não considerada país de economia de mercado para fins de defesa
comercial. Deste modo, a utilização de metodologia alternativa para apuração do valor
normal da China não era mais "automática".
195. Nesse sentido, considerando que apenas o item 15(a)(ii) do Protocolo de
Acessão expirou, e que o restante do Artigo 15, em especial as disposições do 15(a) e
do 15(a)(i), permanecem em vigor, procedeu-se a uma "alteração do ônus da prova"
sobre a prevalência de condições de economia de mercado em determinado segmento
produtivo objeto de investigação. Expira a presunção juris tantum de que os produtores
exportadores/chineses operam em condições que não são de economia de mercado no
seguimento produtivo investigado, de modo que a determinação do método de apuração
do valor normal em cada caso dependerá dos elementos de prova apresentados nos
autos do processo pelas partes interessadas, acerca da prevalência ou não de condições
de economia de mercado no segmento produtivo específico do produto similar.
196. Esse posicionamento decorre das regras de interpretação da Convenção
de Viena sobre o Direito dos Tratados - a qual, em seu Artigo 31, estabelece que "1. Um
tratado deve ser interpretado de boa-fé segundo o sentido comum atribuível aos termos
do tratado em seu contexto e à luz de seu objetivo e finalidade". Ademais, com base no
princípio interpretativo da eficácia (effet utile ou efeito útil), as disposições constantes de
um acordo devem ter um significado. Tanto é assim que, segundo o Órgão de Apelação
da OMC (DS126: Australia - Subsidies Provided to Producers and Exporters of Automotive
Leather, Recourse to Article 21.5 of the DSU by the United States - WTO Doc. WT/DS
126/RW):
6.25 The Appellate Body has repeatedly observed that, in interpreting the
provisions of the WTO Agreement, including the SCM Agreement, panels are to apply the
general rules of treaty interpretation set out in the Vienna Convention on the Law of
Treaties. These rules call, in the first place, for the treaty interpreter to attempt to
ascertain the ordinary meaning of the terms of the treaty in their context and in the
light of the object and purpose of the treaty, in accordance with Article 31(1) of the
Vienna Convention. The Appellate Body has also recalled that the task of the treaty
interpreter is to ascertain and give effect to a legally operative meaning for the terms
of the treaty. The applicable fundamental principle of effet utile is that a treaty
interpreter is not free to adopt a meaning that would reduce parts of a treaty to
redundancy or inutility. (grifo nosso)
197. Dessa forma, a expiração específica do item 15(a)(ii), com a manutenção
em vigor do restante do Artigo 15(a), deve ter um significado jurídico, produzindo efeitos
operacionais concretos. A utilização da metodologia alternativa deixa de ser, portanto,
"automática", e passa-se a analisar, no caso concreto, se prevalecem ou não condições
de economia de mercado no segmento produtivo investigado. Assim, a decisão acerca da
utilização ou não dos preços e custos chineses em decorrência da análise realizada possui
efeitos que se restringem a cada processo específico, e não implica de nenhuma forma
declaração acerca do status de economia de mercado do Membro. Por um lado, caso tais
provas não tenham sido apresentadas pelas partes interessadas, ou tenham sido
consideradas insuficientes, poderão ser utilizados os preços e custos chineses para a
apuração do valor normal no país, desde que atendidas as demais condições previstas no
Acordo Antidumping. Por outro lado, caso tenham sido apresentadas provas suficientes
de que não prevalecem condições de economia de mercado no segmento produtivo, a
metodologia de apuração do valor normal a ser utilizado na determinação da
probabilidade de continuação de dumping poderá não se basear nesses preços e custos
do segmento produtivo chinês.
5.1.1.2.2. Da situação do mercado siderúrgico mundial e da participação das
empresas chinesas
198. As evidências trazidas aos autos pela peticionária apontam para as
distorções no setor siderúrgico chinês. Ademais, considerou-se ainda informações
identificadas quando da condução de investigações anteriores sobre produtos siderúrgico
chineses, como o estudo da OCDE.
199. Segundo os dados da OCDE, a capacidade instalada mundial de aço bruto
cresceu 112% de 2000 a 2017. Nesse mesmo período, a capacidade instalada de aço
bruto da China aumentou 600%. Consequentemente, sua participação na capacidade
instalada mundial subiu significativamente. Em 2000, sua participação era de 14%,
enquanto em 2017 ela chegou a 47%, tendo atingido seu ápice de 2013 a 2015, quando
representou em torno de 49% da capacidade instalada mundial.
200. Esse crescimento, contudo, não foi acompanhado por aumento
proporcional da demanda mundial por aço. Dados da World Steel Association (2018)
mostram que, no mesmo período, a produção mundial cresceu 837 Mt, em comparação
com o aumento de 1.195 Mt de capacidade instalada mundial. Consequentemente, a
capacidade ociosa do setor siderúrgico mundial cresceu.
[gráficos omitidos]
201. Pode-se observar dois momentos distintos no comportamento da
capacidade ociosa entre 2000 e 2017. Até pelo menos 2007, um ano antes da crise
financeira internacional, o aumento de capacidade instalada cresceu de maneira similar
ao aumento da produção. Contudo, a partir de 2008, há um claro descolamento em
direção a um excesso de capacidade na indústria. Em 2015, auge da participação chinesa
na capacidade instalada mundial, registrou-se o maior volume absoluto da capacidade
ociosa (714Mt) e o menor grau de utilização da capacidade (69%). Em 2017, a
capacidade ociosa caiu para 562Mt, mas ainda assim 2,7 vezes maior do que em 2000
e 2,3 vezes maior do que em 2007.
202. Dessa forma, é possível argumentar que a China contribuiu
significativamente para o excesso de capacidade de aço no mundo, especialmente a
partir de 2008.
[gráfico omitido]
Fonte: Comitê do Aço da OCDE. Elaboração: DECOM
203. Nota-se que a taxa de crescimento da capacidade instalada da China foi
muito maior de 2008 a 2013, com tendência de alta, tendo se reduzido desde então.
Isso, não obstante, somente foi menor do que a taxa do resto do mundo nos últimos
dois anos.
204. Em estudo de 2015, a OCDE concluiu que o desempenho financeiro da
indústria siderúrgica global havia se deteriorado para níveis não vistos desde a crise do
aço no final da década de 1990. Ademais, afirmou que havia uma relação
estatisticamente significativa entre a capacidade excedente e a lucratividade e o
endividamento da indústria.
205. Segundo a OCDE, o excesso de capacidade afeta a lucratividade por meio
de vários canais:
Dois canais principais são os custos e preços. Por exemplo, em períodos de
baixa utilização de capacidade, as economias de escala não são totalmente exploradas e,
assim, os custos são mais altos e os lucros mais baixos. Os preços também tendem a ser
menores durante períodos de baixa utilização da capacidade, impactando diretamente os
lucros. No nível global, os efeitos do excesso de capacidade são transmitidos através do
comércio; excesso de capacidade pode levar a surtos de exportação, levando a quedas
de preços e perdas de quota para produtores domésticos concorrentes na importação
(OCDE, 2015).
206. O estudo da OCDE (2018) sugere que as estatais são mais propensas a
registrar períodos mais longos de resultados negativos em comparação com suas
contrapartes privadas, e que estão significativamente e positivamente correlacionadas
com a persistência em perdas financeiras.
207. Dessa forma, foi possível concluir, com base nos dados acima
apresentados, que a China contribuiu significativamente para o excesso de capacidade
mundial do aço, que se tornou um problema particularmente grave após a crise de
2008.
208. Cumpre mencionar que a OCDE mantém base de dados acerca da
capacidade mundial de produtos siderúrgicos e emite relatórios periódicos sobre a
evolução das condições do setor. O relatório de 2021 aponta para oferta mundial
crescente e expansão contínua da capacidade instalada no mundo. Tem-se cenário de
excesso de capacidade substancial, em contexto de incertezas atinentes à pandemia da
COVID-19, que pode contribuir para a redução na demanda de produtos siderúrgicos. Nos
termos do relatório
Excess capacity pressures have emerged, and are getting worse, in regions
that previously had strong steel demand and positive prospects for market growth; there
are growing concerns in Southeast Asia for instance as capacity growth outpaces
demand, supported by foreign investment particularly from the Peoples Republic of China
(hereafter "China"). These emerging problems, and the longevity of capacity once
installed, highlight the need to address excess capacity issues early on.
209. Adicionalmente, considera-se, nos termos do relatório da OCDE, provável
aumento da capacidade mundial de produtos siderúrgicos para os anos entre 2021 e
2023, que restou comprovado.
210. Ademais, a edição de 2024 do Relatório Latest Developments in
Steelmaking Capacity, da OCDE, menciona que
"the problem of overcapacity is expected to become even more acute in the
future. Global steelmaking capacity is projected to increase significantly over the next
three years (2024-2026), with 46 mmt of capacity additions underway and an additional
78 mmt in the planning stage. At the same time, prospects for global steel demand
growth are clouded by growing risks of a serious downturn in Chinese steel demand as
a consequence of the real estate downturn and its ripple effects on financial markets and
the economy."
211. Por meio de uma análise detalhada do funcionamento do Estado chinês,
especialmente da relação entre os diversos níveis de Governo, e da sua influência sobre
os produtores domésticos públicos e privados, que foi possível entender de que forma os
problemas refletidos no excesso de capacidade instalada decorrem da não prevalência de
condições de economia de mercado no setor do aço.
212. O que os dados apontam, na verdade, é que a alta fragmentação da
produção de aço na China e a preponderância de estatais subordinadas nos níveis de
Governo subnacionais explicam em boa parte a dificuldade do Governo central em
corrigir o excesso de capacidade instalada. Dados do setor e específicos das empresas
mostram que a influência do Governo central é menor sobre estatais de outros níveis de
Governo, os quais possuem preocupações imediatas em termos de emprego e
estabilidade social, especialmente em um cenário pós crise, e que não necessariamente
estão alinhadas aos objetivos do Governo central, muito menos aos incentivos de
mercado. Neste cenário, a atuação destes entes subnacionais contribuiu
significativamente para viabilizar novos investimentos e a sustentação de prejuízos e
dívidas crescentes, descoladas das condições de economia de mercado.
213. Em termos regionais, constam informações acerca do setor siderúrgico
chinês. O relatório menciona possíveis atualizações da estratégia do governo chinês no
que tange à renovação da capacidade instalada do país para a implantação de fábricas
mais novas e eficientes. Salienta-se ainda ter ocorrido expansão de capacidade de
algumas empresas chinesas, a despeito dos esforços do governo para a redução da
sobrecapacidade.
214. Pelo exposto, dados atualizados sobre a situação do mercado siderúrgico
mundial indicam a manutenção do cenário de sobrecapacidade, com participação
relevante de produtores chineses.
5.1.1.2.3. Da estrutura de mercado e da participação e do controle estatal na
China
215. É importante ressaltar que a propriedade estatal de empresas no setor
siderúrgico não pode ser considerada, individualmente, como um fator determinante
para se atingir uma conclusão a respeito da prevalência de condições de economia de
mercado em determinado setor. Sabe-se, por exemplo, como demonstrado no Relatório
"Empresas Estatais no Setor de Aço" da OCDE (2018), "State Enterprises", que havia
participação estatal relevante no setor de aço mundial até pelos menos o final do século
XX. Apenas a partir de meados da década de 1980, primeiramente com a Europa e
depois nos países da antiga União Soviética e América Latina é que a propriedade estatal
se reduziu significativamente. De acordo com o mesmo estudo, os governos teriam vários
motivos para intervir no setor siderúrgico, que muitas vezes é considerado estratégico,
uma vez que serviriam a propósitos de desenvolvimento industrial ou mesmo de defesa
nacional.
216. Conforme estudo da OCDE (2018), a definição de empresas estatais
(SOEs) é um desafio porque envolve determinar o grau de controle que o estado pode
exercer sobre uma empresa. Segundo ele, a propriedade estatal pode não ser uma
condição suficiente para determinar o controle estatal. Entender como as ações de
propriedade se relacionam com direitos de voto ou decisão no conselho executivo de
uma empresa ou em outros órgãos de governança é difícil, mas, na visão da OCDE,
particularmente importante.
217. Ademais, mesmo na ausência de controle estatal, os regulamentos ou a
presença nos órgãos de governança da empresa podem fornecer margem suficiente para
o Estado influenciar o processo de tomada de decisão. A variedade de circunstâncias e
a falta de transparência sobre como o controle e a influência do Estado podem ser
exercidos torna a análise de políticas bastante complexa.
218. O estudo também salientou este problema, e adicionou que há
diferentes metodologias para se estimar a representatividade das SOEs no setor. Ainda,
salientou que a atuação das estatais submetidas ao governo central, provincial ou
municipal não podem ser vistas como um padrão monolítico, dados os conflitos de
interesse entre os níveis de governo. Em outras palavras, as políticas públicas de
estímulo às indústrias siderúrgicas chinesas diferem de acordo com o nível de governo,
o que é um indicativo da existência de incentivos com efeitos contraditórios sobre o
setor.
219. Os dados mostraram que as empresas estatais são particularmente
importantes na China. Entre as principais indústrias siderúrgicas do país, todos os dados
indicam que a maioria é estatal. Quanto ao universo das indústrias de aço, os números
apontam para participação ainda relevante, mas decrescente. Estimativa de um estudo
de 2010 colocou que a produção de aço de empresas estatais representava 63%. Outro,
referente ao ano de 2017, dizia que em 2005 a participação era de 65% em 2005, mas
teria declinado fortemente para 43,4% em 2017. A Comissão Europeia, em 2017, estimou
em 49% essa participação. Já no relatório de 2024, dados atualizados do documento
europeu indicam que essa participação gira em torno de 40% da produção e capacidade
produtiva de aço na China.
220. Assim, é possível afirmar, com base nos dados trazidos aos autos, que a
participação de estatais na produção chinesa de aço é representativa, mas também que,
ao mesmo tempo, a participação do setor privado tem aumentado e já representa
parcela superior à das estatais, cerca 60% da produção e capacidade produtiva de aço na
China de acordo com relatório da Comissão Europeia de 2024 já apresentado.