CIRCULAR Nº 34, DE 24 DE JULHO DE 2024 (parte 4 de 14)

90. O 12º Plano Quinquenal (2011-2015), aprovado em março de 2011 pelo
Congresso Nacional do Povo, reforçou as principais orientações do anterior. Fusões e
aquisições (F&As) nos setores produtores de automóvel, aço, cimento, maquinaria,
alumínio primário, terras raras, informática e equipamento médico foram priorizadas.
91. Em novembro de 2011, o Ministério da Indústria e da Tecnologia de
Informação (MIIT, no acrônimo em inglês) divulgou o documento intitulado "12º Plano
Quinquenal na indústria siderúrgica". De um lado, foram destacadas as principais
conquistas da indústria siderúrgica chinesa, em especial: a) o grande crescimento da
produção; b) a melhoria da qualidade dos produtos siderúrgicos; c) o progresso em
tecnologia e equipamentos; d) a melhoria em termos de desempenhos energético e
ambiental; e) o ritmo acelerado das F&As;) a melhoria da localização geográfica; g) a
maior difusão de tecnologia da informação (TI); e h) os novos passos para exploração da
mineração de ferro.
92. De outro lado, o referido documento enfatizou os principais problemas que
deveriam ser enfrentados pela indústria siderúrgica chinesa, incluindo: a) a qualidade dos
produtos siderúrgicos; b) a economia de energia e a redução de emissões; c) a localização
geográfica próxima ao litoral ou junto a vias navegáveis; d) a segurança de recursos
(insumos); e) a inovação tecnológica; f) a concentração de mercado.
93. Mais uma vez, foi o último ponto que foi mais destacado pelos autores. De
acordo com o documento governamental, a participação conjunta das dez maiores
empresas na siderurgia chinesa já teria aumentado de 34,7% em 2005 para 48,6% em
2010, o que foi bastante próximo da meta de 50% estabelecida pelo PDISC. Ademais, a
nova diretriz determinou que essa proporção deveria chegar a 60% a partir de 2015, bem
como incluiu também objetivos relativos às eficiências energética e ambiental e aos
esforços de P&D.
94. Outra preocupação governamental era relacionada à importância relativa
da produção siderúrgica localizada no litoral ou junto a vias navegáveis. A relevância
destas áreas deveria atingir 40% em 2015.
95. O estudo salienta que Províncias também lançaram seus Planos Quinquenais,
como as de Shangong, Mongólia Interior e Jianxi, voltados para a melhoria tecnológica,
eficiência energética, aumento do crédito e consolidação, entre outros objetivos.
96. O Plano de Shandong, por exemplo, determinava que o governo provincial
deveria ajudar as companhias a ampliar seus canais de financiamento e a resolver as
dificuldades de obtenção de crédito por vários instrumentos. O da Mongólia Interior,
divulgado em fevereiro de 2012, estabeleceu uma meta anual de crescimento de 8,5% da
capacidade instalada na província. A consolidação da indústria seria incentivada, em outros
instrumentos, por políticas preferenciais de eliminação de dívidas e ativos, reduções e
isenções de impostos e taxas, além de empréstimos. O Plano de Jiangxi, lançado em abril
de 2012, concedeu prioridade aos grandes projetos siderúrgicos na resolução de problemas
relacionados à terra, à proteção ambiental, aos recursos, às aprovações administrativas, ao
capital e ao financiamento, além de outros incentivos do governo.
97. Em janeiro de 2013, MIIT, conjuntamente com outras onze autoridades,
publicaram a "Diretriz para a fusão e a reorganização de setores-chave" (Diretriz Industrial
2013). O principal objetivo governamental era incentivar o processo de consolidação de
nove setores importantes: automotivo, siderúrgico, cimento, construção naval, alumínio,
terras raras, informática, farmacêutica e agrícola. Para o governo, as economias de escala
desempenhariam um papel importante nessas atividades, mas a estrutura de mercado
pulverizada e instalações desatualizadas tecnologicamente resultaram em projetos
redundantes e em excesso de capacidade instalada.
98. No caso da siderurgia, recomendou-se a formação até 2015 de três a cinco
empresas com influência internacional relativamente forte e de seis a sete empresas
competitivas nos mercados regionais domésticos. Reforçou-se a meta estabelecida pelo
12º Plano Quinquenal de que as dez maiores empresas atingissem 60% da produção
nacional em 2015. Em 2011, elas possuíam 49,2%.
99. O 13º Plano Quinquenal (2015-2020) teria reforçado a mudança de ênfase
do crescimento baseado no investimento e nas exportações para um modelo baseado no
consumo doméstico. Apesar de os dois planos anteriores já mencionarem essa mudança
estrutural, a crise financeira de 2008 acabou forçando o governo a priorizar a sustentação
do PIB, lançando mão de estímulos à atividade econômica materializada na forma de
investimentos, o que acabou por retardar o ajuste estrutural. Adicionam os autores que
"como já foi discutido nas seções anteriores, na realidade, esta foi a terceira vez que o
governo central oficializou o objetivo de modificar o paradigma de crescimento econômico
em um Plano Quinquenal".
100. De acordo com a China Business Review (2016), este Plano em vigor
reconhece os problemas derivados dos excessivos investimentos e estímulos à demanda
ocorridos durante o Plano anterior. Segundo a mesma fonte, a fim de reduzir tal excesso
em setores saturados, o governo buscou: a) promover a fusão, modernização e
reestruturação de empresas com baixo desempenho; b) diminuir a concessão de subsídios
governamentais que promovem atividades industriais não lucrativas; c) decretar a falência
e a liquidação de empresas não rentáveis.
101. O primeiro-ministro chinês Li Keqiang declarou em seu "Relatório sobre o
Trabalho do governo (2016)" que foi reconhecido que "o excesso de capacidade é um
problema sério em certas indústrias" e que no ano seguinte o governo "se concentrar(ia)
em lidar com o excesso de capacidade do aço, carvão, e outras indústrias que enfrentam
dificuldades" para "fortalecer a reforma estrutural do lado da oferta a assim impulsionar
o crescimento sustentado".
102. Por meio de Zhiyao (2017), os autores evidenciaram o documento
"Orientação para o Setor de Ferro e Aço para Reduzir o Excesso de Capacidade e Resolver
Dificuldades para o Desenvolvimento Futuro", emitido pelo Conselho de Estado em
fevereiro de 2016, o qual estabeleceu uma meta de corte da capacidade instalada de 100
Mt a 150 Mt nos cinco anos seguintes, além de proibir governos locais e agências de
aprovar novos projetos e adicionar capacidade instalada e demanda que instituições
financeiras não emprestem para firmas que violem as regulações.
103. Em outubro de 2016, outro documento, o "Plano de Ajuste e Melhoria da
Indústria do Ferro e Aço (2016-2020)" foi emitido pelo MIIT, o qual corroborou a meta de
cortes na capacidade anual de aço bruto da ordem de 100 a 150 Mt, além de estabelecer
em 80% a meta de utilização da capacidade instalada. Os autores destacaram que esse
objetivo teve seu prazo estendido de três para cinco anos. Ressaltam também que os
focos setoriais do 13º Plano seriam a remoção da capacidade e a diminuição da
alavancagem financeira.
104. O 13º Plano, ao estabelecer a meta de concentração de mercado para os
próximos cinco anos (até 2020), acabou reconhecendo que a participação de mercado das
dez maiores empresas almejada para 2015 no 12º Plano não foi atingida. Na verdade, as
dez maiores registraram apenas 34% da produção nacional, em contraste significativo com
a meta de 60% previamente estipulada. Apesar disso, para 2020, uma nova meta de 60%
foi estabelecida.
105. O documento apresentado pela Aperam pontuou, ademais, que as
decisões quanto às fusões e aquisições teriam sido fortemente determinadas por
diretrizes governamentais ao invés de atender aos critérios estritos de decisões
empresariais. Recorda-se que em 2017, ocorreu a fusão entre a Baoshan Iron & Steel e
Wuhan Iron & Steel, ambas empresas estatais ligadas ao governo central, gerando a maior
siderúrgica da China (o já mencionado China BaoWu Steel Group). No sentido oposto, o
grupo Bohai Steel, do qual pertenciam as empresas TPCO, Tiangang, Tiantie e Tianjin
Mettalurgical Group foi desmembrado a fim de se evitar sua falência, tornando evidente
que a atuação empresarial na China estaria substancialmente subordinada aos interesses
do governo.
106. Mencionando Lee & Dai (2017, p. 9), os autores afirmaram que caberia
então às províncias elaborar relatórios mensais, por grupo de trabalho, em que reportassem
ao governo central os progressos alcançados na redução da capacidade. Em Hebei, foram
estabelecidas metas de redução de capacidade inclusive no nível dos municípios e das
empresas. O município de Tangshan também elaborou sua própria diretriz.
107. Para concluir, os autores, citando Lee & Dai (2017, p. 4), resumiram a
principal preocupação do governo chinês nas últimas décadas:
"Capacity has been a long-standing issue in the Chinese steel sector. According to
World Steel Association (WSA), more than 320 steel-related policies and measures were
implemented in China from 1990 to 2016, of which about half were aimed at capacity control".
108. Segundo o estudo apresentado pelas peticionárias, outro aspecto a ser
analisado é o grau de controle e de exercício de propriedade sobre os meios de produção.
109. No que se refere especificamente ao setor siderúrgico, o acesso a dados a
respeito da abrangência da participação estatal é mais limitado. Todavia, foram
apresentadas estimativas no estudo a respeito da representatividade das empresas estatais
no universo do setor siderúrgico chinês. Como ressalta o estudo, há diferentes
metodologias para se estimar o número de empresas, acarretando diferentes aproximações.
Destacou-se que as relações entre as State-Owned Enterprises (SOEs) e as empresas
privadas tampouco são claras. Por fim, e não menos importante, a atuação das SOEs
submetidas ao governo central, provincial ou municipal não podem ser vistas como um
padrão monolítico, dados os conflitos de interesse existentes entre os níveis de governo.
110. Baseado em ranking elaborado pela World Steel Organization, Zhong
(2018) observou que, em 2016, o número de estatais entre as maiores empresas
siderúrgicas mundiais tinha subido para 18, sendo que 16 eram chinesas. Estas, por sua vez,
representariam aproximadamente um quinto da produção total de aço bruto mundial.
111. Estudo da OCDE (2017) estimou em 32% a representatividade de estatais
na produção siderúrgica mundial, em 2016, sendo que para outros 29,5% das empresas
não foi possível identificar claramente o controle acionário.
112. Estimativas para a siderurgia chinesa incluem as de Zibilich e Wang
(2010), que afirmaram que 63% da produção de aço foi proveniente de SOEs, e Price et
al (2010), analisando as 20 maiores siderúrgicas chinesas, concluiu que 95% da produção
destas empresas era originária de estatais.
113. Estes últimos autores ainda chamaram a atenção para a distribuição das
SOEs entre os diferentes níveis de governo. Segundo eles, em 2009, a produção conjunta
das SOEs provinciais atingiu 51,7% da produção total das 20 maiores siderúrgicas chinesas,
enquanto as SOEs controladas pelo governo central somente representaram pouco mais
de um terço (34,8%) e os consórcios entre o governo central e das Províncias chegaram
a 13,5%. Os autores ressaltaram, contudo, que essa amostra provavelmente subestimaria
a participação das siderúrgicas provinciais (além de não contabilizar as municipais), já que
a maior parte delas não faz parte do Top 20.
114. Chama a atenção, ainda, dado constante do estudo sobre a economia da
China referente à estimativa da China Chamber of Commerce for Metallurgical Enterprises
(CCCME), o qual estimou que a participação das empresas privadas na produção de aço
chinesas aumentou de 35% em 2005 para 51,3% em 2013 e 56,6% em 2017, o que seria
justificado pela maior lucratividade destas em relação às SOEs, fazendo com que se
expandissem mais rapidamente. Já a Comissão Europeia (2017) estimou em 49% a
participação das SOEs na produção siderúrgica e 44% na capacidade instalada, fazendo a
ressalva que muito provavelmente o dado estaria sendo subestimado porque não inclui as
joint-ventures envolvendo empresa estatais.
115. De forma específica para os tubos de aço inoxidável, escopo da revisão,
foram apresentadas as estruturas de controle estatal das empresas produtoras de tubos
Baosteel e TPCO, que evidenciam o controle do governo chinês sobre tais empresas.
Conforme disposto no sítio eletrônicos do Baowu Group, a empresa:
is an important state-owned backbone enterprise directly administrated by the
central government. In 2020, China Baowu was included into the central enterprises by
the State-owned Assets Supervision and Administration Commission of the State Council
to establish a world-class model enterprise.
116. O documento apresentado pela peticionária ainda destacou a
"permeabilidade da relação Estado/Partido, com grande sobreposição de funções e
interesses" ao apontar as nomeações de cargos na Baosteel realizadas diretamente pelo
Partido Comunista Chinês (PCC): o atual presidente, Zhihao Dai, é tanto filiado ao partido
quanto membro permanente do comitê do PCC na companhia. Ademais, consta no sítio
eletrônico da Baowu, mensagem de Chen Derong, identificado com "Party secretary and
chairman of China Baowu Steel Group Corporation": "[o]n behalf of China Baowu Party
Committee and China Baowu", afirma que "we have thoroughly studied and implemented
the spirit of the 20th CPC National Congress" e que "Baowu should regard the
implementation of the spirit of the 20th CPC Nacional Congress as the primary political
task".
117. Também o presidente da Zhejiang Jiuli Hi-Tech Metals Co., Ltd., produtora
de tubos de aço inoxidável com costura e parte interessada da revisão passada, Sr. Zhou
Zhijiang, é destacado no sítio eletrônico da empresa por ter "repeatedly won the honorary
titles such as national excellent township entrepreneurs and outstanding member of
Communist Party of Zhejiang Province". Além disso, o sítio eletrônico da empresa contém,
inclusive, uma seção específica denominada "Government Support", onde foram
apresentadas diversas visitas realizadas por autoridades governamentais e do Partido
Comunista Chinês.
118. Outro ponto que tangencia o assunto se relaciona à interferência do
governo chinês aos investimentos estrangeiros no setor. O documento apresentado pela
Aperam asseverou que:
as restrições explícitas e implícitas aos investimentos estrangeiros acabaram
por limitar a participação de companhias internacionais na siderurgia chinesa. Isto
também distancia o setor de uma economia de mercado, pois é o regime de governo, ao
invés do mercado, que direciona o fluxo de capital produtivo na economia.
119. Foram apontados dois casos em que o governo chinês vetou a compra de
ativos siderúrgicos por parte de siderúrgicas internacionais, ressaltando que, embora
existam empreendimentos nos quais siderúrgicas estrangeiras possuam participação
acionária, trata-se de finishing facilities. Assim, ainda que existam joint-ventures
envolvendo siderúrgicas estrangeiras, essas têm um papel muito reduzido na indústria
siderúrgica chinesa, não controlando nenhuma usina de grande porte.
120. Em seguida, o estudo sobre a economia da China submetido pela
peticionária relatou uma série de fontes em que seriam evidenciados subsídios concedidos
a indústria siderúrgica na China. Segundo os autores, "a indústria recebeu uma quantidade
considerável de subsídios e financiamentos, o que contribuiu para crescer tão
rapidamente dada a baixa margem de lucro". Os tipos de subsídios seriam os mais
diversos, como dinheiro em troca de ações, swaps da dívida por capital, empréstimos
subsidiados por bancos públicos, direitos de uso da terra por pouco ou nenhum custo,
direcionamento de fusões e aquisições por pouco ou nenhum custo e subvenções.
121. Haley (2015), por exemplo, concluiu que os subsídios concedidos
representaram 47% do lucro total das empresas siderúrgicas listadas na China em 2013 e
80% em 2014. Nesse último ano, 20% das 33 siderúrgicas listadas na China receberam
subsídios, respondendo por mais da metade de seus lucros. Adicionam os autores que
"como as companhias listadas são aquelas que tendem a apresentar melhor desempenho
financeiro, é razoável deduzir que esta proporção seria ainda maior para a indústria na
sua totalidade".
122. Brun (2017) afirmou que os subsídios estatais têm incentivado
historicamente a aumentar a capacidade instalada na indústria siderúrgica. De acordo com
o autor, o pacote de estímulo de RMB 4 trilhões (~ USD 600 bilhões) em 2008 a 2009,
juntamente com o aumento da demanda por aço usado na construção em 2009, levou
grandes produtores de aço estatais na China a construir novas linhas, especialmente para
a produção de novas chapas de aço.
123. Ainda segundo ele, o Wall Street Journal notou que uma ação judicial da
US Steel encontrou 44 programas subsidiados separados, incluindo sete que dão às
siderúrgicas chinesas terras baratas ou livres, minério de ferro, carvão e energia, oito que
oferecem empréstimos com desconto, incluindo empréstimos subsidiados para
exportação, 15 de isenções fiscais e 11 programas que subvencionam diretamente às
empresas.
124. O documento destacou que a Comissão Europeia também teve
oportunidade de atestar a concessão de subsídios especificamente no caso do setor do
aço em investigações que demonstram os seguintes subsídios, entre outros: a)
empréstimos, linhas de créditos, taxas de juros e garantias preferenciais; b) prêmios; c)
isenções e reduções de tributos; d) programas voltados ao imposto de importação e
tarifas indiretas; e) garantia de valores artificialmente baixos para bens e serviços,
incluindo insumos, uso da terra, água e eletricidade; f) programas de equalização. Nessa
mesma seara, Comissão Europeia, ressaltou que o "Plano de Ajuste e Melhoria da
Indústria do Ferro e Aço (2016-2020)", além de orientar as instituições financeiras a
apoiarem suas metas estratégicas, com relação ao minério de ferro, reduziu impostos e
taxas incidentes nessa atividade, a qual conta com significativa presença de empresas
estatais, concluindo que, com base em diversas medidas, os produtores de aço chineses
conseguem significativas reduções do custo de produção em rubricas relevantes -
insumos, matérias-primas e utilidades. O relatório da Comissão Europeia conclui, assim,
que "[t]ais medidas são de natureza estrutural e, por isso, não se vislumbra sua
eliminação".
125. Além da União Europeia, acrescentam que diversos outros Membros da
Organização Mundial do Comércio (OMC) já concluíram o mesmo em relação à China no
tocante aos subsídios no setor do aço, como Austrália, Canadá, Índia e Estados Unidos. As
conclusões de diferentes autoridades investigadoras atestariam a ampla gama de medidas
estatais de apoio à siderurgia chinesa. Com base nessas medidas, os produtores de aço
conseguem sensíveis reduções em seus custos de produção, notadamente em rubricas
relevantes: insumos, matérias-primas e utilidades públicas.
126. De forma específica para empresas que notadamente produzem os tubos
de aço inoxidável, o documento abordou diversas interferências, atestadas, de políticas
governamentais no grupo Baosteel:
Baosteel declarou receber os seguintes tipos de subsídios em seus relatórios
anuais, no período 2010-2016:
- Subsídio baseado em ativos destinado à transformação tecnológica;
- Fundo fiscal destinado à infraestrutura e áreas de construção;
- Subsídio de governos subnacionais;
- Destinado à cooperação econômica e tecnológica internacional;
- Destinado ao tratamento da emissão de gases poluentes;
- Ressarcimento por demolição;
- Ressarcimento de impostos;
- Projetos de inovação tecnológica prioritária;
- Subsídio especial para tecnologia de ponta.
127. Já em relação à TPCO, os subsídios e interferências governamentais
também foram apontados no documento, que destacou, entre outros elementos, o
recebimento de verba governamental entre 2008 e 2015, pelo menos, os quais foram de
forma contabilizados como receitas não operacionais nos Demonstrativos de Resultado do
Exercício (DRE) da empresa.
128. Nesse sentido, concluiu o documento apresentado pela Aperam sobre tal
ponto:
Essas constantes intervenções, desde o planejamento da forma de
reestruturação da dívida até a intervenção direta no processo jurídico de liquidação,
distorcem estruturalmente a interação entre oferta e demanda no mercado de fatores
(no caso, de recursos financeiros). Vale enfatizar que essa distorção de mercado se
distancia da característica dos subsídios convencionais, claramente dispostos nos balanços
das empresas. O benefício às empresas e a influência do Estado são muito mais
subjetivos, opacos e diversificados. Seus efeitos distorcivos, porém, podem ser muito
maiores. Esse modus-operandi na relação Estado-empresas na China compromete a
precificação no mercado de fatores, pois impossibilita acessar o risco, rompe com a
distribuição normal de eventos aleatórios (risco de default), amarra os mecanismos legais
de liquidação de ativos e condiciona a tomada de decisão à dinâmica política. Como
resultado, o custo do capital não reproduz a real chance de calote das operações e tende
a ser reduzido em relação às taxas de captação em mercado livre, para um suposto nível
de risco.
129. Com base em dados extraídos do sítio eletrônico da OMC, os autores
mostram que os metais foram responsáveis por 44,5% de todos os casos de CVDs (sigla
para countervailing measures, medidas compensatórias em inglês) no período 1995-2016,
ao passo que a siderurgia representa de 1,5% a 2% do comércio internacional dos
produtos. A China teria sido alvo de 26,7% de todos as investigações de CVDs
iniciadas.
130. WU (2016) destacou ainda que, até 2010, havia 60 CVDs contra produtos
siderúrgicos chinesas. No período 2011 a maio de 2016, este número teria se elevado
para 97 casos. Portanto, observar-se-ia a crescente adoção de medidas de defesa
comercial em relação aos subsídios concedidos ao aço chinês nos últimos anos.
131. Outro aspecto trazido pelos autores diz respeito à política comercial. De
acordo com eles, "na maioria dos países, as tarifas são utilizadas para proteger os agentes
domésticos contra as importações. Não obstante, na experiência particular da China, o
lado mais importante refere-se aos incentivos e desincentivos à exportação.". Por meio de
impostos de exportação e restituição de impostos, os autores mostraram que a intenção
é desestimular as exportações de produtos de baixo valor agregado e fomentar as
exportações de produtos de alto valor agregado. Nas suas palavras, "parece pouco crível
que o objetivo do uso do tax rebate seja apenas compensar o resíduo tributário", de
modo que o sistema não seria neutro e criaria distorções.
132. Nessa seara, por fim, salientam que há inúmeras restrições à exportação
de insumos estratégicos, vários deles utilizados pela indústria siderúrgica, alguns deles
eliminados porque foram considerados violações às regras da OMC, e que mantêm os
preços dos insumos artificialmente baixos, não refletindo condições normais de
mercado.
133. Quanto a relações trabalhistas, os documentos aportados pela Aperam
destacam que, em uma economia de mercado, não é comum constatar a existência de
sindicatos organizados dentro da companhia. No entanto, apontam que, no sítio
eletrônico da Baosteel, em mandarim, existiria uma seção no "Sobre Nós", que não
existiria na versão em inglês, intitulada "Sindicato Trabalhista da Baosteel". A condução
das atividades do Sindicato no âmbito da Baosteel se submeteria tanto ao quadro
corporativo quanto ao Comitê Partidário para executar suas tarefas, além de estar
subordinada ao controle da Federação Nacional dos Sindicatos (FNS), o qual, por sua vez,
está atrelado ao PCC.
134. Entre as funções exercidas, os consultores destacam o desenvolvimento
de projetos de competição de funcionários intra e entre empresas da corporação, a fim
de reduzir custos e aumentar eficiência. Estes projetos são elaborados pelo próprio
sindicato dos trabalhadores da empresa ao invés do corpo administrativo-operacional e
objetivando ganhos para a firma, e não aos funcionários.
135. A nota do sítio eletrônico em questão termina evocando a necessidade
de estudar as diretrizes aprovadas pelo 18º Congresso Nacional do PCC, realizado em
2012. Menciona ainda a necessidade da união dos trabalhadores para construir uma
"sociedade moderadamente próspera", expressão cunhada pelo Partido. Ademais, ela
termina afirmando que se deve buscar atingir os objetivos de produção determinados
pela companhia e relações trabalhistas harmoniosas:
136. Essa funcionalidade, na visão dos autores, se destoaria "da atuação de
sindicatos convencionais, cuja função de defender os interesses dos empregados
geralmente os coloca em posição antagônica às empresas, na qual a otimização de um é
custo para a outra". Terminam afirmando que "tal condição rompe a dinâmica de
formação de salários a partir de livre negociação entre firmas e união trabalhista,
supostamente uma atuação de forças opostas passível de equilíbrio".
137. Como no caso da Baosteel, foram apresentados indícios de controle
substancial da Benxi Steel Group, empresa estatal ligada ao governo da Província de
Liaoning, controladora da Benxi Steel Plates Co., Ltd (Bengang Plates) sobre seus
funcionários, conforme dados obtidos em fóruns online e em matéria de uma emissora
de televisão estadunidense.
138. Outro ponto de interferência do governo chinês no setor siderúrgico do
país, destacado no estudo da Comissão Europeia e no estudo "China como não economia
de mercado e a indústria do aço", aportados pela peticionária, seria em relação à
imposição de restrições às exportações de insumos do aço. Foram apontados as: (i) cotas
de exportação de coque, carvão "coqueificável", resíduos metálicos, molibdênio e
estanho; (ii) imposto de exportação de cromo, aço bruto, minério de ferro, coque, carvão
metalúrgico, manganês, molibdênio, ferro gusa, sucata de aço, tungstênio e zinco; (iii)
requisitos de licenciamento de exportação para coque, carvão coque, manganês,
molibdênio, estanho, tungstênio e zinco; e (iv) impostos de exportação e IVA não
reembolsável sobre a exportação de lingotes e outras formas primárias de aço inoxidável.
Destacou-se que algumas dessas restrições teriam sido eliminadas pela China em razão de
incompatibilidade com as regras da OMC, mas não todas. Assim, esse controle exercido
pelo governo chinês sobre matérias-primas e insumos acabaria distorcendo o mercado de
aço no país, pois os preços seriam diretamente manipulados para reduzir os custos para
os produtores domésticos, fazendo com que os preços dos produtos de aço, que utilizam
esses insumos artificialmente baratos, não reflitam as condições normais de mercado.
139. Outros dois pontos abordados pelo estudo encomendado pelo IABr dizem
respeito à capacidade instalada chinesa e à saúde financeira das suas empresas.
140. Segundo o estudo, de acordo com o banco de dados da Organização para
Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), a capacidade instalada anual de aço
bruto da China se expandiu de 150 Mt em 2000 para 424 Mt em 2005, 800 Mt em 2010
e 1,16 bilhão de toneladas em 2016.
141. Segundo dados da CCCME, em 2016 a China teria reduzido a capacidade
instalada em 65Mt, dos quais 59,7% foram realizadas por empresas privadas. Já em 2017,
as empresas privadas representaram 80% da eliminação de 50Mt de capacidade instalada.
Em 2012, o lucro da siderurgia foi equivalente a apenas US$ 0,42/t, mas para as 79
maiores siderúrgicas privadas este valor chegou a US$ 8,90/t. Já em 2017, o lucro médio
das empresas privadas atingiu US$ 68,52/t, gerando uma margem de lucro de 6,3%. Por
sua vez, outra fonte, a China Iron and Steel Association (CISA), afirmou que a margem de
lucro das principais empresas chinesas (as quais são predominantemente estatais, como
visto) atingiu 4,7% entre janeiro e novembro de 2017.
142. Sobre lucratividade e endividamento, gráfico apresentado no estudo
"China como Não-Economia de Mercado e a Indústria do Aço", com base em dados da
Consultoria World Steel Dynamics, mostrou que a margem de lucro EBITDA das
siderúrgicas chinesas foi consistentemente menor do que suas congêneres em outros
países entre 2000 e 2016, com exceção do triênio 2001-03, 2009 (crise) e 2014. Esta
situação, na visão do documento, não poderia ser dissociada do fato de que a
participação das SOEs é significativa no mercado chinês.
143. Segundo a consultoria McKinsey (2013), para garantir a sobrevivência de
curto prazo uma empresa siderúrgica precisaria obter uma margem EBITDA de pelo
menos 9%. Ademais, para garantir a sobrevivência de longo prazo, esta margem deveria
atingir pelo menos 17%, com vistas a arcar com custos relacionados a reinvestimentos,
juros sobre empréstimos e financiamentos, impostos e retornos aos acionistas (McKinsey,
2014).
144. Outro gráfico apresentou as margens de lucro médias de companhias
siderúrgicas associadas à CISA. No período 2001 a 2007. A margem média atingiu 6,5%,
enquanto de 2008 a 2017 este valor se reduziu a 1,6%. Segundo o estudo, "apresentar
uma lucratividade tão reduzida durante uma década inteira, sem [...] fechamento de
capacidade, indica que há outras forças atuando na tomada de decisão que não a
racionalidade da alocação de recursos".
145. Com base na mesma fonte (CISA), Lee e Dai (2017) apontaram também
que a relação dívida/capital próprio aumentou 149% no período 2004-2011 para 222%
nos anos 2012-2015 e ainda 229% em 2016. A média da indústria para a relação
dívida/ativos se expandiu de 60,8% em 2005 para 67,6% em 2011, estabilizando-se desde
então (67,2% em 2017).
146. A relação dívida líquida/EBITDA também estaria elevada. Segundo a OCDE
(2016), o recomendável seria que a dívida não superasse em três vezes o resultado
operacional.