CIRCULAR Nº 10, DE 7 DE MARÇO DE 2024 (parte 3 de 6)

97. Como será visto, as estatais ligadas ao Governo central tendem a se alinhar mais automaticamente às diretrizes explícitas de planos elaborados pelo Governo central,
de forma que os encerramentos de linhas de produção poderiam ter um caráter meramente de medidas administrativas, sem preocupações com a eficiência alocativa, onde as
empresas menos eficientes estariam sendo fechadas e as empresas mais eficientes realmente poderiam prosperar.
98. O estudo da OCDE (2018) sugere que as estatais são mais propensas a registrar períodos mais longos de resultados negativos em comparação com suas contrapartes
privadas, e que estão significativamente e positivamente correlacionadas com a persistência em perdas financeiras.
4.1.3.2. Da estrutura de mercado e da participação e do controle estatal na China
99. Inicialmente, é importante ressaltar que a propriedade estatal de empresas não pode ser considerada, individualmente, como um fator determinante para se atingir
uma conclusão a respeito da prevalência de condições de economia de mercado em determinado setor.
100. Sabe-se, por exemplo, como demonstrado no Relatório "Empresas Estatais no Setor de Aço" da OCDE (2018), "State Enterprises", que havia participação estatal
relevante no setor de aço mundial até pelos menos o final do Século XX. Apenas a partir de meados da década de 1980, primeiramente com a Europa e depois nos países da
antiga União Soviética e América Latina é que a propriedade estatal reduziu-se significativamente.
101. De acordo com o mesmo estudo, os governos teriam vários motivos para intervir no setor siderúrgico, que muitas vezes é considerado estratégico, uma vez que
serviriam a propósitos de desenvolvimento industrial ou mesmo de defesa nacional.
102. Conforme o mesmo estudo, a definição de empresas estatais (SOEs - State Owned Enterprises) é complexo, porque envolve determinar o grau de controle que o
estado pode exercer sobre uma empresa. Segundo ele, a propriedade estatal pode não ser uma condição suficiente para determinar o controle estatal. Entender como as ações
de propriedade relacionam-se com direitos de voto ou decisão no conselho executivo de uma empresa ou em outros órgãos de governança é difícil, mas, na visão da OCDE,
particularmente importante.
103. Ademais, mesmo na ausência de controle estatal, os regulamentos ou a presença nos órgãos de governança da empresa podem fornecer margem suficiente para
o Estado influenciar o processo de tomada de decisão.
104. A variedade de circunstâncias e a falta de transparência sobre como o controle e a influência do Estado podem ser exercidos torna a análise de políticas bastante
complexa. O mesmo estudo também salientou esse problema, e adicionou que há diferentes metodologias para se estimar a representatividade das SOEs no setor siderúrgico. Ainda,
salientou que a atuação das empresas estatais submetidas ao governo central, provincial ou municipal não podem ser vistas como um padrão monolítico, dados os conflitos de
interesse entre os níveis de governo. Em outras palavras, as políticas públicas de estímulo às indústrias siderúrgicas chinesas diferem de acordo com o nível de governo, o que
é um indicativo da existência de incentivos com efeitos contraditórios sobre o setor.
105. As empresas estatais são particularmente importantes na China. Entre as principais indústrias siderúrgicas do país, todos os dados indicam que a maioria é estatal. Quanto ao
universo das indústrias de aço, os números apontam para participação ainda relevante, mas decrescente. Estimativa de um estudo de 2010 colocou que a produção de aço de empresas estatais
representava 63%. Outro, referente ao ano de 2017, dizia que em 2005 a participação era de 65% em 2005, mas teria declinado fortemente para 43,4% em 2017.
106. A Comissão Europeia, em 2017, estimou em 49% essa participação. Assim, seria possível afirmar que a participação de estatais na produção chinesa de aço é
representativa, mas também que, ao mesmo tempo, a participação do setor privado teria aumentado à época e já teria representado parcela superior à das estatais.
107. Outro aspecto relevante presente no estudo refere-se à participação das empresas locais entre as empresas estatais. Segundo os dados apresentados, a maior parte
da produção de aço na China é originária de empresas subnacionais. Este dado é consistente com a história da indústria chinesa de aço, que cresceu de modo extremamente
fragmentado desde o final dos anos 1950. Esta informação é importante, uma vez que, como será visto, as diretrizes e metas são elaboradas pelo Governo central, de modo que
o alinhamento dos demais níveis de governo podem não ser automáticos.
108. Além da propriedade direta de empresas, o controle do Governo pode ser exercido de facto por meio de uma série de outros instrumentos. Nesse aspecto, os
estudos de caso apresentados jogam luz à complexa relação entre o Estado, o Partido Comunista Chinês (PCC) e empresas estatais e privadas. Empresas (inclusive privadas como
a Shagang, a maior siderúrgica privada da China) possuem Comitês do PCC em suas estruturas, e executivos de alto escalão que não são apenas filiados ao Partido, mas que
apresentam currículo extenso com passagens em diversos postos do Estado e do Partido. Ademais, nos casos em que empresas estatais enfrentaram dificuldades financeiras - caso
das estatais locais Bengang Plates, Dongbei e TPCO -, ficou clara a forte influência do Estado no destino das empresas.
109. Conforme art. 19 da Lei das Companhias da China, uma organização do Partido Comunista deve ser estabelecida em uma empresa para realizar atividades do Partido
que estejam de acordo com a Constituição do PCC. Ademais, determina que a empresa deveria fornecer as condições necessárias para as atividades da organização. O art. 30 da
Constituição do Partido Comunista da China, por sua vez, estabelece que uma organização primária do PCC deve ser formada em qualquer empresa [...] onde há três ou mais
membros do Partido.
110. A Constituição do PCC ainda diferencia os papéis que o Partido Comunista deveria exercer em empresas estatais e privadas. Conforme art. 33, em empresas estatais,
entre outras coisas, o Comitê deve desempenhar papel de liderança, definir a direção certa, ter em mente o panorama geral, assegurar a implementação das políticas e princípios
do Partido, discutir e decidir sobre questões importantes da sua empresa. Ademais, deve garantir e supervisionar a implementação dos princípios e políticas da Parte e do Estado
dentro de sua própria empresa e apoiar o conselho de acionistas, conselho de administração, conselho de supervisores e gerente (ou diretor de fábrica) no exercício de suas funções
e poderes de acordo com a lei. Deve ainda exercer liderança sobre o trabalho dos Sindicatos.
111. No que se refere às empresas privadas, as entidades devem, entre outras coisas, implementar os princípios e políticas do Partido, orientar e supervisionar a
observância das leis e regulamentos estatais, exercer liderança sobre sindicatos, promover unidade e coesão entre trabalhadores e funcionários e promover o desenvolvimento
saudável de suas empresas.
112. Assim, seria possível observar que o regulamento permite grau de controle maior do Comitê do Partido sobre as empresas estatais. Regulamentos do Partido emitidos
em junho de 2015 indicam que o Secretário do Comitê de uma empresa estatal deve ser determinado conforme a estrutura de governança interna da empresa. Isto significa que,
na prática, dificilmente será nomeado Secretário do Comitê uma pessoa que não seja o próprio Presidente ou algum Diretor da empresa. No caso da BaoWu Steel, por exemplo,
este cargo compete ao Presidente do Conselho de Diretores Chen Derong, e o vice-Secretário é o Diretor Hu Wangming, enquanto o Presidente da estatal Dai Zhihao é um membro
permanente do Comitê.
113. Não obstante, as atribuições do Comitê no caso de empresas privadas, ainda que genéricas, permitem concluir que, mesmo nesses casos, o controle pode ser
significativo. A forma como serão interpretadas competências como "implementar políticas do partido", "supervisionar a observância de leis" e "exercer a liderança sobre o Sindicato"
e o grau efetivo de influência do Governo/Partido dependerão do caso concreto. Em matéria de 25 de julho de 2018, o South China Morning Post noticiou que 61% de 152 gestores
de fundos estrangeiros entrevistados pela Asia Corporate Governance Association no terceiro trimestre de 2017 afirmaram não acreditar que o partido tivesse um papel "claro e
responsável" nas empresas listadas em bolsa. Como será visto adiante, o grau de influência do Governo sobre empresas privadas no setor siderúrgico é significativo, ainda que menor
do que no caso das estatais.
114. Diante do exposto, pode se observar que a presença do Estado chinês, seja ele central ou subnacional, é massiva no setor de aço. A participação das empresas
formalmente estatais na produção chinesa é bastante significativa, e é maior nos níveis locais. Além do simples controle societário, contudo, há outros aspectos que tornam o
controle do Estado e do PCC ainda mais profundo no âmbito das empresas, inclusive privadas, como a atuação dos Comitês do Partido dentro da estrutura das empresas e o fato
de os Sindicatos dos trabalhadores estarem submetidos às empresas e ao Partido.
4.1.3.3. Dos planos, diretrizes e metas do Governo da China e sua influência sobre empresas estatais e privadas no setor siderúrgico
115. As escassas informações trazidas aos autos deste processo pela peticionária não permitem à autoridade brasileira fazer análise acurada, a partir dessas informações, a resp
116. eito dos Plano Quinquenais e seus efeitos sobre a economia chinesa, em especial o setor siderúrgico, como defendeu a CSN.
117. Apesar disso, este DECOM já enfrentou esse tema em diversas investigações/revisões de defesa comercial para o setor siderúrgico, tendo coletado elementos robustos
que indicam que os planos governamentais do governo chinês, como os Planos Quinquenais, têm papel orientador relevante na forma como o governo intervém na economia de
tal forma que condições de economia de mercado não prevaleçam.
118. Entre os planos governamentais mais importantes do governo chinês, pode-se citar o Plano Quinquenal, que estabelece as diretrizes e objetivos mais gerais para
a economia. Há também planos específicos e setoriais, derivados dos Planos Quinquenais, que detalham diretrizes e metas por setor produtivo. No âmbito das províncias e
municípios, observa-se também que há planos subnacionais, sempre de acordo com as diretrizes e objetivos estabelecidos pelo governo central.
119. No âmbito da investigação de subsídios acionáveis nas exportações para o Brasil de produtos laminados planos a quente originárias da China, encerrada por meio
da Resolução CAMEX no 34, de 21 de maio de 2018, publicada em edição extra do Diário Oficial da União da mesma data, os diversos planos governamentais conhecidos foram
determinantes para identificação do caráter estratégico do setor siderúrgico chinês, o que se refletia na destinação de relevantes subsídios às empresas investigadas:
[...] a estratégia chinesa para promover o rápido crescimento da sua economia é definida em suas políticas industriais, tanto de nível nacional quanto de nível local.
Nesse sentido, a indústria siderúrgica é reiteradamente identificada como fundamental para o desenvolvimento chinês e, consequentemente, possui prioridade no recebimento de
subsídios governamentais. Os subsídios concedidos fazem parte da estratégia do governo de "direcionar capital estatal para indústrias relevantes para a segurança e economia
nacional através da injeção discricionária e racional de capital", conforme os planos e políticas destacados abaixo:
a) planos quinquenais (Five-Year Plan), do oitavo ao décimo terceiro, cobrindo o período de 1991 a 2020;
b) políticas específicas para o setor siderúrgico - "Iron and Steel Development Policy", "Iron and Steel Industry Adjustment and Revitalization Plan" ("Steel Adjustment
Plan"), de 2009, "Iron and Steel Industry 12th Five Year Plan", de 2011, "Iron and Steel Normative Conditions", de 2012, e "Guiding Opinions on Resolving the Problem of Severe
Excess Capacity", de 2013;
c) políticas de apoio científico e tecnológico - "Guideline for the National Medium and Long Term Science and Technology Development Plan", "National Medium and Long Term
Science and Technology Development Plan", "Decision on Implementing the Science and Technology Plan and Strengthening the Indigenous Innovation", todas de 2006; e
d) políticas de direcionamento de investimentos - "Decision of the State Council on Promulgating and Implementing the Temporary Provisions on Promoting Industrial
Structure Adjustment", de 2005, e "Provisions on Guiding the Orientation of Foreign Investment", de 2002". (grifo nosso)
120. Na investigação citada de subsídios acionáveis, restou evidente para a autoridade investigadora brasileira que os diversos planos existentes apontavam o setor
siderúrgico como estratégico para o Governo da China, tendo preferência para recebimento de subsídios concedidos por esse governo.
121. A influência que o Governo da China exerce sobre o setor siderúrgico pode ser notado na tentativa do governo de enfrentar o problema da fragmentação da
produção de aço na China. Trata-se de desafio constantemente apontado pelos Planos Quinquenais 11º, 12° e 13°, e nos Planos setoriais decorrentes, os quais cobrem o período
de 2005 a 2020.
122. Como consequência desse problema, o governo central chinês procurou aumentar a concentração de mercado, estabelecendo metas de participação de mercado
das maiores empresas e, até mesmo, determinando explicitamente as empresas que deveriam realizar fusões com esse propósito.
123. Já o 14º Plano Quinquenal, que cobre o período de 2021 a 2025, enfatizou a necessidade de aumentar a competitividade das indústrias de base e de transformação,
incluindo o setor siderúrgico.
124. O que se nota a partir das metas estabelecidas em cada um dos Planos Quinquenais é que estas não puderam ser cumpridas, especialmente na década atual. A
meta de participação das dez maiores empresas estabelecida pelo PDISC (2005) previa aumento de participação de 34,7% para 50% em 2010, tendo sido quase foi atingida (48,6%).
Contudo, de acordo com o 12º Plano Quinquenal, esta participação deveria chegar a 60% em 2015, mas o que se confirmou foi um decréscimo significativo, fazendo que a
participação de mercado das dez maiores empresas fosse ainda menor do que aquela atingida em 2005 (34%). Este período, recorda-se, coincide com aprofundamento da capacidade
ociosa mundial e com o ápice da participação chinesa na capacidade instalada mundial.
125. Adicionalmente, nota-se que um dos objetivos do 13º Plano Quinquenal seria "promover a fusão, modernização e reestruturação de empresas com baixo
desempenho", evidenciando o insucesso do Governo central em atingir os seus objetivos até então. Já o 14º Plano, por sua vez, indica que o Governo buscará aumentar a
competividade das empresas de base, incluindo as do setor siderúrgico.
126. No que diz respeito a empresas siderúrgicas chinesas, pode-se mencionar a empresa Baosteel, que se tornou a maior siderúrgica da China após a concretização
da fusão com outra empresa estatal ligada ao governo central, a WISCO. Esta fusão era uma meta já prevista no PARIS em 2009 e, embora tenha levado alguns anos para se
efetivar, foi finalmente levada a cabo no final de 2016.
127. Outra fusão prevista no PARIS, era a fusão da Bengang Plates com a Anshan. Aquela empresa é uma estatal ligada ao Governo da Província de Liaoning, com fortes
vínculos com o desenvolvimento municipal e provincial, enquanto esta é uma empresa estatal ligada ao governo central. Essa fusão, todavia, não se concretizou por "divergências
de interesse" e "desgaste político".
128. Já a empresa TPCO, estatal ligada ao Município-Província de Tianjin, uniu-se a três outras empresas do Município já em 2010, consoante diretriz prevista no PARIS.
Contudo, a fusão foi desfeita em 2016 pelo Governo de Tianjin no âmbito de um conturbado processo de reestruturação da dívida do Grupo.
129. A influência do governo central, assim, depende de uma série de fatores, mas a propriedade direta da empresa estatal parece uma das mais relevantes. Um exemplo
disso é o problema do excesso de capacidade instalada, a qual assumiu maior importância com o PARIS em 2009, logo após a crise de 2008.
130. Como já observado, apenas em 2016 e em 2017 houve redução líquida da capacidade instalada na China. Ademais, conforme Relatório intitulado "Desenvolvimentos
Recentes na Capacidade de Produção de Aço" da OCDE (2018), a empresa BaoWu Steel destacou-se na redução da capacidade instalada na China em 2016. Em 2017, o grau de
ocupação da capacidade instalada da Baosteel atingiu em torno de 93%. Já a Bengang Plates, empresa estatal subnacional, apresentou grau de utilização de aproximadamente 83%
no mesmo período.
131. No caso das empresas privadas, os dados indicam que a influência do governo (sem distinguir a jurisdição) é menor do que no caso das estatais, como era esperado.
As empresas privadas contribuíram menos para o excesso de capacidade e mais para a redução da capacidade, do que suas contrapartes estatais.
132. De acordo com o Relatório "State Enterprises" da OCDE (2018), pelo menos 32% da produção mundial foi gerada por empresas estatais em 2016. Segundo o
relatório, 55% dos investimentos planejados ou em andamento para aumento da capacidade instalada era de empresas estatais, das quais a maioria são chinesas.
133. Recorda-se que, na China, as evidências apontam que as empresas privadas apresentam em média menor capacidade ociosa, lucratividade mais alta e endividamento
mais baixos do que as empresas estatais chinesas.
134. Conforme explica o Relatório "Excesso de Capacidade na indústria global do Aço: Situação atual e caminhos a seguir" da OCDE de 2015:
Quando a demanda e os preços do aço caem, firmas maximizadoras de lucro devem reduzir sua produção e deixar um determinado volume de capacidade ociosa. Lucros
tendem a ser menores porque as empresas ainda precisam pagar pelos seus custos fixos. Contudo, se a situação persistir no tempo, empresa operando em condições normais de
mercado tentaria minimizar seus custos fixos reduzindo capacidade, o que faz com que o excesso de capacidade seja um fenômeno de curto prazo.
135. Contudo, capacidade excessiva persistente pode ser um indicativo de ações de governo que impedem ajustes que deveriam ocorrer em mercado competitivos. Devido
à importância e natureza estratégica da indústria de aço para muitas economias nacionais, a tendência em cenários de crise é tentar preservar a capacidade da indústria com o
objetivo de evitar o desemprego e outros problemas sociais que ocorreriam em caso de redução da capacidade. Outra razão seria a busca por autossuficiência na produção de
aço, com o objetivo de reduzir a dependência do produto estrangeiro.
136. Como consequência disso, empresas estatais, e em particular aquelas ligadas aos governos locais - já que os efeitos de eventuais reduções de capacidade são primeira
e essencialmente sentidos localmente -, tendem a apresentar perdas financeiras mais persistentes do que as empresas privadas.
137. Dessa forma, os dados permitem inferir que as empresas privadas chinesas, em média, respondem a estímulos de mercado em maior medida do que suas
contrapartes estatais.
138. Em um ambiente em que as empresas estatais predominam e as políticas estatais distorcem o mercado de forma profunda, mesmo agentes privados que seguiriam
uma rationale de mercado acabam tendo sua atuação afetada pela influência das políticas e a concorrência com empresas estatais. Dessa forma, como já reconhecido pela
jurisprudência da OMC em matéria de subsídios (AB Report - US - Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China, WT/DS379/AB/R, paras. 446-
447), a existência de distorções significativas decorrentes da presença predominante do governo no mercado poderá justificar a não utilização de preços privados daquele mercado
como benchmark apropriado para fins apuração do montante de subsídios:
446. In sum, we are of the view that an investigating authority may reject in-country private prices if it reaches the conclusion that these are too distorted due to the
predominant participation of the government as a supplier in the market, thus rendering the comparison required under Article 14(d) of the SCM Agreement circular. It is, therefore,
price distortion that would allow an investigating authority to reject in-country private prices, not the fact that the government is the predominant supplier per se. There may be
cases, however, where the government's role as a provider of goods is so predominant that price distortion is likely and other evidence carries only limited weight. We emphasize,
however, that price distortion must be established on a case-by-case basis and that an investigating authority cannot, based simply on a finding that the government is the
predominant supplier of the relevant goods, refuse to consider evidence relating to factors other than government market share.
447. In the light of the above, we do not consider that the Panel interpreted Article 14(d) of the SCM Agreement as permitting the rejection of in-country private prices as
benchmarks through the application of a per se rule based on the role of the government as the predominant supplier of the goods. Rather, the Panel correctly interpreted Article 14(d)
of the SCM Agreement as requiring that the issue of whether in-country private prices are distorted such that they cannot meaningfully be used as benchmarks is one that must be
determined on a case-by-case basis, having considered evidence relating to other factors, even in situations where the government is the predominant supplier in the market.
139. Ademais, o próprio Protocolo de Acessão da China à OMC, no item (b) do Artigo 15, prevê que os termos e condições estabelecidos na China nem sempre podem
ser utilizados como base para comparação adequada para apuração do montante de subsídios em termos do benefício auferido pelas empresas investigadas, o que também reflete
a preocupação com as distorções provocadas pela presença do Estado na economia.
Nos procedimentos regidos pelas disposições das partes II, III e V do Acordo SMC, quando se tratar de subsídios descritos nos itens a), b), c) e d) do artigo 14 do referido
Acordo, aplicar-se-ão as disposições pertinentes do mesmo; não obstante, se houver dificuldades especiais, o Membro da OMC importador poderá utilizar, para identificar e medir
o benefício conferido pelo subsídio, metodologias que levem em conta a possibilidade de que os termos e condições prevalecentes na China nem sempre podem ser utilizados como
bases de comparação adequadas. Para aplicar tais metodologias, sempre que factível, o Membro da OMC importador deverá proceder a ajustes desses termos e condições
prevalecentes antes de considerar a utilização de termos e condições prevalecentes fora da China. (grifo nosso)
140. Além disso, vale mencionar, como foi explicado no item anterior, Comitês do PCC devem ser formados no âmbito das empresas, que devem fornecer as condições
necessárias para as suas atividades. Suas competências permitem concluir que o Partido pode influenciar significativamente as decisões das empresas, preocupação que é
compartilhada principalmente por investidores estrangeiros. Conforme já citada matéria do South China Morning Post, Comitês do Partido Comunista foram criados em 91% das
empresas listadas na China e 68% das não listadas até o final de 2016.
141. No caso concreto, recorda-se que a maior empresa privada de aço da China, a Shagang, possui Comitês do Partido na sua estrutura e recebeu subsídios desde pelo
menos 2010. Ademais, foi beneficiada por significativa atuação do governo da província no processo de restruturação da DongBei, uma empresa estatal estratégica que atua em
um segmento de aço destinado à indústria naval, aeroespacial e militar. Trata-se de um caso peculiar, em que foi permitido a uma empresa privada ser a maior acionista de uma
empresa estatal estratégica, ao mesmo tempo em que credores da empresa alegadamente tiveram os seus direitos desrespeitados.
142. Convém lembrar que a Província de Jiangsu pretendia fundir mais de 50 companhias siderúrgicas em apenas oito empresas, sendo que a Shagang seria a única
considerada "supergrande". Ainda, chama a atenção o ostensivo evento de divulgação do 19º Congresso do Partido ocorrido na empresa.
143. Todos estes elementos levam à conclusão de que a presença massiva do Estado no setor siderúrgico gera significativos incentivos para que as empresas privadas
se alinhem aos objetivos do Partido, seja como pura sobrevivência, seja como uma forma de expansão corporativa.
144. Dessa forma, é possível concluir que a influência do governo chinês como um todo sobre o setor siderúrgico é muito relevante. Contrariamente ao que a leitura e a sequência
de elaboração dos planos quinquenais tendem a indicar, o papel do governo central não parece se restringir unicamente a apresentar diretrizes orientadoras do setor.
145. Observa-se, na verdade, a partir das informações detalhas neste documento, atuação notória de empresas estatais subnacionais, cujos governos possuem
preocupações imediatas em termos de emprego e estabilidade social, especialmente em cenários desafiadores. Estas empresas constituem a maior parte das estatais do país e
tendem a apresentar menor escala e pior desempenho financeiro, mas não têm respondido significativamente às diretrizes do Governo referentes a fusões, falência e redução da
capacidade. Quanto às empresas privadas, é possível afirmar que a influência é menor, mas ainda assim muito significativa, como mostrou o estudo de caso da Shagang, maior
empresa privada de aço da China.
146. Em adição, ainda que outros países elaborem políticas industriais em formatos semelhantes, este Departamento desconhece alegações de que nestes países não haja
prevalência de condições de economia de mercado, independentemente do segmento produtivo. Por fim, como visto no primeiro item deste posicionamento, pode se considerar
que a China foi o país que decisivamente contribuiu para o excesso de capacidade instalada mundial, de modo que, sejam quais tenham sido as políticas implementadas em outros
países, não há qualquer indício de que distorções significativas tenham origem nestes países.
4.1.3.4. Das práticas distorcivas do mercado
147. Inicialmente, é importante notar que a concessão de subsídios per se não é o suficiente para caracterizar que não prevalecem, em determinado segmento produtivo,
condições de economia de mercado. Com efeito, os Acordos da OMC estabelecem aqueles subsídios considerados proibidos e acionáveis para fins de aplicação de medidas
compensatórias, sem qualquer consideração a respeito da prevalência ou não de condições de economia de mercado naquele setor. Desde 1995, vários países onde indiscutivelmente
prevalecem condições de economia de mercado foram afetados por medidas compensatórias impostas por outros Membros da OMC, como União Europeia (e países individuais como
França, Itália, Bélgica e Alemanha), Estados Unidos, Canadá, Coreia do Sul, Emirados Árabes e o próprio Brasil (OMC).
148. Contudo, a variedade e o nível de concessão de subsídios, em conjunto com outras formas de intervenção governamental, poderão resultar em tamanho grau de
distorção dos incentivos que, no limite, acabam fazendo com que deixem de prevalecer condições de economia de mercado em determinado segmento.
149. De fato, todos os dados apontam para um alto nível de concessão de subsídios do setor siderúrgico chinês. Estudos mostraram que proporção significativa do lucro
das empresas decorre de subsídios governamentais, e que as formas de concessão são as mais variadas possíveis. Adicionalmente, no período pós-crise financeira a concessão de
subsídios parece ter acelerado, o que pode ser atestado pelo número de casos de medidas compensatórias iniciados contra a China nos últimos anos.
150. Com base em dado extraído do Integrated Trade Intelligence Portal (I-TIP) da OMC, referente aos códigos SH 72 e 73, foram iniciadas 78 investigações de subsídios
sobre as importações chinesas de aço até 2020, sendo todas elas iniciadas depois de 2007.
151. A esse respeito, vale recordar que, em 2018, a autoridade investigadora brasileira concluiu pela existência de subsídios acionáveis nas exportações de produtos planos
laminados a quente da China para o Brasil, e de dano à indústria doméstica decorrente de tal prática, recomendando a aplicação de medidas compensatórias. Cópia da referida
decisão pode ser obtida em https://www.in.gov.br/web/dou/-/resolucao-no-34-de-21-de-maio-de-2018-15165833. O período de análise do subsídio foi 2015, que, como visto, foi o
auge da participação chinesa na produção mundial de aço.
152. Nessa investigação de subsídios acionáveis, o então DECOM concluiu que, dos 25 programas de subsídios acionáveis identificados no início da investigação, 11
geraram benefícios às empresas investigadas cooperantes. Foram eles: (1) Empréstimos preferenciais; (2) Do seguro e da garantia ao crédito de produtos exportados; (3) Injeções
de capital; (4) Subsídios previstos na "Law of The People's Republic of China on Enterprise Income Tax"; (5) Deduções do Imposto Sobre o Valor Agregado (VAT); (6) Isenção de
Imposto de Importação e Imposto sobre o Valor Agregado (VAT); (7) Fornecimento pelo Governo Chinês de Bens e Serviços a Preços Reduzidos (Terrenos, Recursos Minerais, Energia
elétrica); (8) Fundo para projetos Tecnológicos; (9) Fundo para redução da Emissão de Gases e conservação de energia; (10) Fundos para Desenvolvimento do Comércio Exterior;
e (11) Fundo para Controle da Produtividade.
153. Tais dados e informações evidenciam a grande variedade e o elevado nível de concessão de subsídios para o setor de aço chinês, gerando distorções de tal
magnitude que acabam por contribuir para que não prevaleçam condições de economia de mercado nesse segmento produtivo. Em especial, verificou-se naquela ocasião que dois
programas de subsídio conferiam elevado benefício às empresas investigadas: Empréstimos Preferenciais e Fornecimento pelo Governo chinês de Bens e Serviços a Preços Reduzidos
(Terrenos, mais especificamente).
154. Especificamente sobre a utilização de terrenos, no âmbito da investigação de subsídios conduzida pelo DECOM, restou demonstrado como estão estabelecidos os
direitos de uso e a propriedade estatal, conforme excertos do Parecer do DECOM já referido:
"599. A terra na China é de propriedade do Estado, de acordo com o disposto no art. 10 da Constituição Chinesa. Nos termos do referido dispositivo, e de modo geral,
os terrenos localizados em áreas urbanas são de propriedade do governo central e os terrenos localizados em áreas rurais ou suburbanas são de propriedade dos governos
provinciais ou das "coletividades locais". Ademais, em investigação conduzida pelo "Department of Commerce", dos Estados Unidos da América, em investigação de subsídios
concedidos pelo governo chinês, o DOC se manifestou da seguinte forma:
"As an initial matter, we note that private land ownership is prohibited in the PRC and that all land is owned by some level of government, the distinction being between
land owned by the local government or 'collective' at the township or village level and land owned by the national government (also referred to as state-owned or 'owned by
the whole people').
600. Conforme relatório "Asia News", de janeiro de 2015, a empresa de consultoria alemã Beiten Burkhardt explica brevemente as formas de concessão dos direitos de
uso da terra pelo governo chinês para projetos industriais:
"In order to use Chinese land for construction projects, one must obtain land use rights classified as either "granted" or "allocated". Allocated land use rights are only
provided for special purposes, including military use and key projects in the areas of energy, communications and water use. Granted land use rights are issued for a certain period
of time against payment of a fee, and the terms are documented contractually. The contract terms and related title documents also stipulate the designated land use, for example,
residential or industrial. The grant term of the land use rights depends on the designated purpose of the use of the land".
601. Assim, as políticas industriais chinesas determinam que os governos central e locais devem alocar, de modo preferencial, terrenos para o desenvolvimento de indústrias
prioritárias, entre elas a indústria siderúrgica. Além disso, a Decisão no 40, do Conselho de Estado Chinês, determina que os governos de todas as províncias, regiões autônomas e
municipalidades devem formular políticas sobre o uso da terra para implementar as políticas industriais chinesas, que designam a indústria siderúrgica como uma indústria prioritária. Como
exemplos de política implementada de acordo com tal orientação, tem-se o "Iron and Steel Industry Adjustment and Revitalization Plan Outline ", da província de Jiangsu, que determina que
as agências governamentais devem dar prioridade para o uso da terra para projetos da indústria siderúrgica, e o "Iron and Steel Industry Adjustment and Revitalization Plan", da província
de Guangdong, o qual determina que o governo provincial incentive grandes plantas siderúrgicas a se estabelecerem em áreas específicas."
155. No caso do programa de empréstimos preferenciais investigado pelo DECOM no âmbito do caso de laminados a quente, também foi possível encontrar elementos
concretos acerca dos subsídios que beneficiam o setor siderúrgico:
"309. Nesse sentido, além de controlar os principais bancos do mercado chinês, o Governo da China também influencia as decisões dos agentes bancários por meio da
lei "Law of the People's Republic of China on Commercial Banks", que dispõe em seu artigo 34 sobre a obrigatoriedade de os bancos atuarem em conformidade com a orientação
da política industrial do Estado, conforme transcrito abaixo:
Article 34 Commercial banks shall conduct their business of lending in accordance with the needs of the national economic and social development and under the
guidance of the industrial policies of the State. (grifo nosso)
310. Insta salientar que tal artigo não faz distinção entre bancos comerciais estatais e bancos comerciais ditos privados, o que só reforça a constatação de que o sistema
bancário chinês, como um todo, se sujeita às diretrizes do Estado.
[...]
314. Ainda quanto à intervenção no sistema bancário, o documento "IMF Working Paper - Financial Distortions in China: A General Equilibrium Approach" , de 2015,
aponta como as principais distorções existentes do sistema financeiro chinês, que potencializaram o crescimento do país, o controle das taxas de juros pelo Banco Central Chinês,
além da "garantia implícita" de que o governo jamais deixaria que uma empresa estatal não pagasse seus empréstimos:
While a succession of market-oriented reforms has transformed China into the second largest economy in the world, financial sector reforms have been lagging behind.
Interest rates used to be heavily controlled and had been liberalized only gradually. Even more entrenched is the system of implicit state guarantees covering financial institutions
and corporates (particularly state-owned), giving an easier access to credit to entities perceived to be backed by the government. Why have these distortions survived for that long,
even as the rest of the economy has been undergoing a transition to a market-oriented system? They have been an integral part of the China's growth story. Low, administratively-
controlled interest rates have worked in tandem with distortions artificially boosting saving rates. Both reduced the cost of capital to support what has long been the highest
investment rate in the world. Widespread implicit state guarantees further supported credit flow and investment, particularly when export collapsed after the Global Financial Crisis.
This mechanism supercharged China's growth liftoff.
315. Este documento aponta ainda que as garantias implícitas dadas pelo Governo da China e o acesso privilegiado ao crédito beneficiaram principalmente, mas não
exclusivamente, as empresas estatais.
Implicit guarantees distort lending decision. With the guarantees, there is incentive for creditors to lend more (and more cheaply) to those perceived to be guaranteed,
regardless of the viability or project. Indeed, there is evidence that SOEs have enjoyed better access to finance than their private counterpart.
316. Diante do exposto, tem-se que o sistema financeiro chinês não é regido pelas regras de mercado, mas sim pelo Governo daquele país, tanto através da sua regulação
quanto através da participação governamental nas instituições financeiras chinesas.
317. Nesse sentido, há elementos que indicam claramente que a indústria siderúrgica chinesa foi beneficiada com empréstimos preferenciais concedidos pelos bancos
chineses para implementação dos objetivos estabelecidos nas políticas industriais do país, conforme descrito no item 4.1 deste Parecer.
[...]
322. Como já dito, o documento Guiding Opinions on Resolving the Problem of Severe Excess Capacity apresenta como uma das estratégias indicadas para a solução
do problema de excesso de capacidade produtiva a concessão de empréstimos para aumentar o nível tecnológico das empresas. Elementos dos autos apontam ainda que o governo
chinês emitiu listas de empresas, contendo diversos produtores de aço, para as quais seriam concedidos empréstimos preferenciais com o objetivo de levá-las a adquirir novos
equipamentos para melhorar a qualidade dos seus produtos e reduzir o consumo de energia.
156. Em resumo, foi possível concluir que o Estado chinês, em todos os níveis de Governo, concede subsídios em grande montante e de formas variadas. Ademais, ainda
existem restrições importantes ao investimento estrangeiro voltado ao setor. Estes instrumentos juntam-se à ampla atuação do Estado já relatada, seja diretamente por meio das
estatais, seja indiretamente por meio, por exemplo, dos Comitês do Partido Comunista, para compor um quadro final de distorção significativa das condições de economia de
mercado no setor siderúrgico chinês.
157. Adicionalmente, cabe salientar a análise deste DECOM acerca das investigações antissubsídios conduzidas por outros países e à constatação da existência de práticas
distorcivas no segmento de folhas metálicas, segmento incluído no setor siderúrgico, disponível na Circular SECEX que deu início à investigação de dumping nas exportações de folhas
metálicas originárias da China.
158. A referida análise aponta que o documento "Notificação da Comissão Nacional de Desenvolvimento e Reforma sobre a Redução das Tarifas de Geração de Energia
a Carvão e Preços de Eletricidade para Indústria e Comércio em Geral (2015)" prevê redução do preço nacional da eletricidade para geração de energia a carvão.
159. Além disso, o documento "Notificação do Ministério de Terras e Recursos sobre o Ajuste da Política de Implementação do Padrão de Menor Preço para a
Transferência de Terras Industriais (2009)" estipula preço mínimo para a venda de terra para projetos industriais
160. A referida análise aponta que, em 5 de janeiro de 2024, o Departamento de Comércio dos Estados Unidos da América (DoC) publicou a determinação final da investigação de
subsídios sujeitos a medidas compensatórias concedidos aos produtores da China que exportaram para os EUA folhas metálicas. A autoridade investigadora estadunidense reafirmou o
entendimento de que haveria interferência estatal na economia chinesa, no setor siderúrgico e mais especificamente no segmento produtivo de folhas metálicas.
161. No nível macroeconômico, o DoC concluiu que o setor de energia elétrica e preço de terra na China seriam distorcidos em consequência da influência do Estado:
As discussed in the Post-Preliminary Analysis, record evidence continues to indicate that the GOC, through the NDRC and the provincial governments, maintained a major
role in the regulation and control of electricity prices even though the commercial and industrial rates were removed. {Chinese Communist Party (GOC) / National Development
and Reform Commission (NDRC)}.
(...)
The Land Benchmark Analysis was prepared to assess the continued application of Commerce's land for LTAR benchmark methodology, as established in 2007 in Sacks
from China. In Sacks from China, we determined that Chinese land prices are distorted by the significant government role in the market (...)
162. O mesmo ocorreu com o mercado chinês de minério de ferro e carvão de coque que, por sua vez, influencia mais diretamente no setor siderúrgico:
As discussed in the Preliminary Determination, the GOC did not provide requested information regarding the production or consumption of coking coal or iron ore in
China or involvement of the GOC or GOC-owned enterprises in the coking coal or iron ore industries. As AFA, we determined that the GOC markets for iron ore and coking coal
are distorted. (notas de rodapé omitidas).
163. No que diz respeito ao segmento produtivo de folhas metálicas, o DoC reafirmou o entendimento de que os financiamentos a esse setor são passíveis de medidas
compensatórias, conforme explicitado a seguir:
For this final determination, we are continuing to find that policy loans to the tin mill products industry are countervailable (...)
(...)
there is sufficient record evidence to determine that financial support is directed towards specific encouraged industries listed in the GOC's Directory Catalogue on
Readjustment of Industry Structure (Guidance Catalogue), and that this assistance is de jure specific. Specifically, the Guidance Catalogue lists "iron and steel" as an industry for
priority development. Moreover, the Decision of the State Council on Promulgating the Interim Provisions on Promoting Industrial Structure Adjustment for Implementation (Decision
40) identifies the Guidance Catalogue as "the important basis for guiding investment directions and for the governments to administer investment projects, to formulate and enforce
policies on public finance, taxation, credit, land, import and export, etc." In addition, Decision 40 indicates that projects in "encouraged" industries will "be provided credit support
in compliance with credit principles."
Jingtang Iron argues that the Catalogue for the Guidance of Foreign Investment Industries lists "metal packing products" instead of "tin mill products" or iron and steel
products. Commerce finds this argument unavailing since other documents on the record, including the Thirteenth Five-Year Plan and the Fourteenth Five-Year Plan, which encourage
the development of the iron and steel industries, as discussed in the Post-Preliminary Analysis. Moreover, as discussed above, the Guidance Catalogue lists iron and steel as industries
for priority development. (notas de rodapé omitidas).
164. A autoridade investigadora dos EUA também concluiu que o setor produtivo de folhas metálicas teria sido beneficiado por isenções de imposto de importação e
sobre valor agregado (VAT) incidentes na importação de equipamentos:
In the Preliminary Determination, Commerce found that "{t}he GOC subsidizes certain domestic enterprises that undertake GOC-encouraged projects as described in its
catalogues. The subsidy is intended to encourage foreign investment and introduce advanced equipment and technology from abroad." Evidence on the record of the investigation
indicates that the program is limited to foreign-invested enterprises and domestic industries that undertake encouraged projects, which are set forth in GOC catalogues like the
Catalogue of Industries for Guiding Foreign Investment. (notas de rodapé omitidas).
165. Cabe destacar que, com base no critério de volume exportado para os EUA no período de investigação, o DoC selecionou duas produtoras/exportadoras chinesas:
a Jingtang Iron, que cooperou, e a Baoshan Iron & Steel Co., Ltd. (Baoshan Iron), que não cooperou plenamente com a investigação.
166. Analisando as importações brasileiras do produto objeto da investigação, verificou-se que [RESTRITO] [RESTRITO] , à exceção de P1, quando somente a [RESTRITO]
[RESTRITO] realizou exportações com destino ao Brasil. Ressalte-se que em P5 a empresa [RESTRITO] [RESTRITO] foi a segunda maior produtora/exportadora chinesa de folhas
metálicas para o Brasil.
167. Em consulta ao relatório financeiro anual (2022) da Baoshan Iron verificou-se a existência de registros de recebimento de subsídios governamentais RMB 802 milhões
em 2022, valor 58,5% maior que o registrado em 2020, RMB 506 milhões.
168. Do total recebido em 2022, RMB 192 milhões foram relativos a Government grants for technical upgrade e o restante referente a Other (day-to-day activities).
4.1.4. Da conclusão sobre a prevalência de condições de economia de mercado no segmento produtivo siderúrgico chinês e da metodologia de apuração do valor normal
169. Com base nos dados acima apresentados, constatou-se que a China contribuiu significativamente para o excesso de capacidade mundial do aço, que se tornou um
problema particularmente grave após a crise de 2008.
170. Ademais, os dados apresentados pela OCDE, em 2023, permitem concluir que o aumento do excesso de capacidade está relacionado à busca por mercados de
exportação e representa risco de longo prazo para a saúde e viabilidade das indústrias siderúrgicas e para a habilidade destas indústrias para contribuir para o crescimento
econômico e prosperidade.
171. Em linha com a hipótese de que o excesso de capacidade instalada prejudica a saúde financeira das empresas, foi possível determinar que as produtoras de aço
na China possuem lucratividade menor e endividamento maior, em média, do que suas contrapartes no exterior. Por fim, foi possível determinar que empresas estatais possuem
ociosidade maior e saúde financeira pior, em média, do que empresas privadas, e que há indícios de que o problema é mais grave no nível local do que no nível central.
172. A conclusão pauta-se, especificamente, nas evidências de que (i) as políticas públicas e os programas e planos governamentais chineses corroboram o entendimento
de que o setor siderúrgico é considerado estratégico e recebe tratamento diferenciado do governo; (ii) há intervenção governamental no setor, sob forma de subsídios financeiros
e outros; (iii) há incentivos para o desenvolvimento tecnológico e (iv) há interferência estatal no suprimento de eletricidade e de insumos para a cadeia produtiva siderúrgica.
173. Ademais, diante do exposto, em conformidade com a normativa brasileira de defesa comercial e com lastro na legislação multilateral, em especial o disposto no Artigo 15(a) do
Protocolo de Acessão da China à OMC, conclui-se que no segmento produtivo do produto objeto da presente investigação não prevalecem condições de economia de mercado.
174. Dessa forma, será utilizada, para fins de apuração do valor normal no início desta investigação, com vistas à determinação da existência de indícios da prática de
dumping, metodologia alternativa que não se baseie em uma comparação estrita com os preços ou os custos domésticos chineses. Serão observadas, portanto, as disposições dos
arts. 15, 16 e 17 do Decreto nº 8.058, de 2013, que regulam o tratamento alternativo àquele previsto nos arts. 8º a 14 para fins de apuração do valor normal.
175. Dado que se fez necessário selecionar terceiro país substituto, as partes interessadas poderão se manifestar quanto à escolha ou sugerir país alternativo, nos termos
§ 3o do art. 15 do Decreto nº 8.058, de 2013, dentro do prazo improrrogável de setenta dias contado da data de início da investigação.
176. Adicionalmente, caso os produtores/exportadores desejem apresentar elementos de prova com o intuito de permitir que o valor normal seja apurado com base no
disposto nos arts. 8º a 14 do Decreto nº 8.058, de 2013, deverão fazê-lo em conformidade com o previsto no art. 16 do mesmo diploma.
4.2. Do valor normal
177. De acordo com o art. 8º do Decreto nº 8.058, de 2013, considera-se "valor normal" o preço do produto similar, em operações comerciais normais, destinado ao
consumo no mercado interno do país exportador.
178. Conforme item "iii" do Art. 5.2 do Acordo Antidumping, incorporado ao ordenamento jurídico brasileiro por meio do Decreto nº 1.355, de 30 de dezembro de 1994,
a petição deverá conter informação sobre os preços pelos quais o produto em questão é vendido quando destinado ao consumo no mercado doméstico do país de origem ou
de exportação ou, quando for o caso, informação sobre os preços pelos quais o produto é vendido pelo país de origem ou de exportação a um terceiro país ou sobre o preço
construído do produto (valor construído).
179. O artigo 15 do Decreto no 8.058, de 2013, estabelece que, no caso de país que não seja considerado economia de mercado, o valor normal será determinado com
base: I - no preço de venda do produto similar em um país substituto; II - no valor construído do produto similar em um país substituto; III - no preço de exportação do produto
similar de um país substituto para outros países, exceto o Brasil; ou IV - em qualquer outro preço razoável, inclusive o preço pago ou a pagar pelo produto similar no mercado
interno brasileiro, devidamente ajustado, se necessário, para incluir margem de lucro razoável, sempre que nenhuma das hipóteses anteriores seja viável e desde que devidamente
justificado.
180. Considerando que a peticionária alegou que no setor siderúrgico chinês não prevaleceriam condições de economia de mercado, avaliou-se, neste documento, os
elementos trazidos aos autos pela peticionária, detalhados a seguir.
4.2.1. Da metodologia proposta pela peticionária para a apuração do valor normal da China
181. Dado que no item anterior se concluiu, para fins do início desta investigação, que no setor produtivo chinês de aços pré-pintados não prevalecem condições de
economia de mercado, a peticionária sugeriu a adoção, a título de valor normal, de preço de exportação do produto similar dos EUA para o México, de acordo com o previsto
no art. 15, III, do Decreto no 8.058, de 2013.
182. Na petição a CSN fundamentou a sugestão de adoção dos EUA como país substituto alegando que os EUA: (i) possuiriam empresas que estariam entre os maiores
produtores mundiais do produto objeto; (ii) seriam importantes produtores e possuiriam mercado interno dinâmico, em que a concorrência - inclusive de produtos importados -
faria que a similaridade entre os produtos dos Estados Unidos e da China seja evidente; (iii) teriam mercado consolidado, com níveis elevados de qualidade; (iv) figurariam como
importante país exportador de pré-pintados; (v) as fontes de informação do mercado estadunidense seriam transparentes e tradicionais, com grande credibilidade e reputação; e
(vi) já teriam figurado como país substituto em outras investigações antidumping brasileiras no segmento siderúrgico.
183. A fim de atender ao disposto no inciso III do art. 15 do Regulamento Brasileiro, a peticionária sugeriu a adoção do preço de exportação de aços pré-pintados dos
EUA com destino ao México, alegando que: o México seria o maior destino das exportações dos Estados Unidos, com quase o triplo de importações do segundo colocado (Canadá).
Adicionalmente, a peticionária apontou que o México possuiria mercado de tamanho e características semelhantes ao Brasil; inclusive, por haver naquele país, empresas produtoras
de aços pré-pintados.
184. A peticionária calculou o preço de exportação dos EUA para o México com base nos dados constantes do DataWeb em P5, na condição FAS, apurado em US$
1.892,26 t (um mil, oitocentos e noventa e dois dólares estadunidenses e vinte e seis centavos por tonelada).
4.2.2. Da análise do DECOM sobre a metodologia proposta pela peticionária para a apuração do valor normal da China
185. Cumpre registrar que a CSN não forneceu elementos probatórios de que os EUA possuiriam empresas que estariam entre as maiores produtoras mundiais do produto
similar. Tampouco forneceu informações acerca da existência de similaridade entre os aços pré-pintados produzidas pela China e pelos EUA.
186. Apesar de ter citado que os EUA constituiriam um dos principais exportadores mundiais de aços pré-pintados, a CSN não forneceu dados a esse respeito. Assim
sendo, o DECOM consultou as estatísticas constantes do Trade Map referentes aos códigos tarifários 7210.70 e 7212.40 do Sistema Harmonizado (SH), resumidos a seguir.
Exportações Mundiais de Aços pré-pintados (P5) - Em quilogramas
Origem Volume Exportado (kg) Representatividade em relação ao total exportador
- Mundo 10.157.114.878,00 100%
1 China 5.709.147.483,00 56%
2 Coreia do Sul 1.274.784.870,00 13%
3 Bélgica 650.229.961,00 6%
4 Italia 489.194.961,00 5%
5 França 479.817.604,00 5%
6 Países Baixos 186.199.863,00 2%
7 Índia 179.156.419,00 2%
8 Turquia 189.977.039,00 2%
9 Polônia 144.483.767,00 1%
10 Espanha 135.443.921,00 1%
11 Japão 115.599.672,00 1%
12 Eslovaquia 112.327.543,00 1%
13 Áustria 102.821.142,00 1%
14 Suécia 87.995.896,00 1%
15 Estados Unidos da América 99.873.742,00 1%
16 Reino Unido 79.585.149,00 1%
17 República Checa 47.702.817,00 0%
18 Quênia 39.484.900,00 0%
19 Portugal 33.288.129,00 0%
187. Como é possível verificar, em P5, os EUA foram o 15º maior exportador mundial de aços pré-pintados, o que, de acordo com a peticionária, demonstraria elevada
capacidade produtiva.
188. Cabe ressaltar, contudo, que a mensuração da capacidade produtiva de determinado país não recai somente sobre o desempenho exportador. Tanto é assim que,
de acordo com o Trade Map, o Brasil exportou 12.218,4 toneladas, em P5; contudo, possui capacidade instalada efetiva de [RESTRITO] toneladas.