CIRCULAR Nº 9, DE 29 DE FEVEREIRO DE 2024 (parte 4 de 8)

102. Com vistas a organizar melhor o posicionamento, os temas mencionados acima
foram divididos nas seções a seguir: (4.1.1.3.1) Da situação do mercado siderúrgico
mundial e da participação das empresas chinesas; (4.1.1.3.2) Da estrutura de mercado e
da participação e do controle estatal na China; (4.1.1.3.3) Das metas e diretrizes do
Governo e sua influência sobre empresas estatais e (4.1.1.3.4) Das práticas distorcivas do
mercado, (4.1.1.3.5). Ao final (4.1.1.4), serão apresentadas as conclusões a respeito do
tema.
4.1.1.3.1. Da situação do mercado siderúrgico mundial e da participação das empresas
chinesas
103. Para melhor avaliar o modus operandi do setor siderúrgico chinês, pesquisaram-se
informações mais atualizadas sobre a situação do mercado siderúrgico mundial e o papel
desempenhado pela China.
104. Dados recentes da OCDE, apresentados no Relatório Latest Developments in
Steelmaking Capacity 2023, indicam que a expansão da capacidade produtiva mundial de
aço continua a um ritmo robusto, frequentemente em busca de mercados para
exportação. Apenas em 2022, a capacidade global de produção de aço aumentou em
32,1 milhões de toneladas alcançando 2.459,1 milhões de toneladas, o nível mais elevado
de capacidade global na história. O relatório ainda indica que a capacidade de produção
mundial deve continuar a expandir nos próximos anos, sendo que a China e a Índia, os
dois maiores produtores de aço, continuarão a representar cerca da metade da
capacidade global de produção de aço.
105. O relatório aponta ainda que a capacidade de produção de aços na China foi
reduzida por quatro anos consecutivos, até 2018. Contudo, tal capacidade tem
aumentado desde então, de modo que alcançou 1.149,9 milhões de toneladas.
106. Esse mesmo relatório indica que a capacidade instalada mundial de aço bruto
cresceu 12,2% em 2022 comparativamente a 2010, passando de 2.191 milhões de
toneladas para 2.459 milhões de toneladas. A produção de aço bruto também aumentou
nesse período em 27,6%, de 1.435 milhões de toneladas para 1.831 milhões de
toneladas.
107. A capacidade produtiva de aço bruto da China também acompanhou a tendência de
crescimento: em 2010 foi estimada em 1.057,9 milhões de toneladas e em 2022,
1.149,9.
108. Em 2023, segundo publicação da World Steel Association, a produção mundial de
aço bruto alcançou 1.888,2 milhões de toneladas, das quais 1.091,1 milhões foram
produzidas pela China que configurou o principal país produtor no mesmo período.
109. Para fins comparativos vale destacar que em 2023 o segundo maior produtor de aço
do mundo foi a Índia, responsável pela produção de apenas 140,2 milhões de
toneladas.
4.1.1.3.2. Da estrutura de mercado e da participação e do controle estatal na China
110. Inicialmente, é importante ressaltar que a propriedade estatal de empresas não
pode ser considerada, individualmente, como um fator determinante para se atingir uma
conclusão a respeito da prevalência de condições de economia de mercado em
determinado setor.
111. No entanto, vale salientar particularidade do setor siderúrgico a esse respeito, como
demonstrado no Relatório da OCDE "State enterprises in the steel sector" (2018):
Although state enterprises are relatively low in numbers compared to private enterprises,
they account for an important share of global crude steel production. In 2016, 22 of the
world's 100 largest steelmaking companies were state enterprises. State enterprises
represented at least 32% of global crude steel output in 2016.
112. De acordo esse estudo, a produção de aço é considerada setor industrial de base,
normalmente considerado estratégico para o desenvolvimento econômico, o que
explicaria maior presença de empresas estatais nesse setor que em outros setores
industriais.
113. Para a OCDE, a definição de empresas estatais (SOEs - State Owned Enterprises) é
complexo, porque envolve determinar o grau de controle que o estado pode exercer
sobre uma empresa. A propriedade estatal pode não ser uma condição suficiente para
determinar o controle estatal. Entender como as ações de propriedade relacionam-se
com direitos de voto ou decisão no conselho executivo de uma empresa ou em outros
órgãos de governança é difícil, mas, na visão da OCDE, particularmente importante.
114. Ademais, mesmo na ausência de controle estatal, os regulamentos ou a presença
nos órgãos de governança da empresa podem fornecer margem suficiente para o Estado
influenciar o processo de tomada de decisão.
115. A variedade de circunstâncias e a falta de transparência sobre como o controle e
a influência do Estado podem ser exercidos tornam a análise de políticas bastante
complexa.
116. A esse respeito, cumpre citar que o art. 30 da Constituição do Partido Comunista
da China estabelece que uma organização primária do Partido deve ser formada em
qualquer empresa [...] onde há três ou mais membros do Partido.
117. A Constituição do PCC ainda diferencia os papéis que o Partido Comunista deveria
exercer em empresas estatais e privadas. Conforme art. 33, em empresas estatais, entre
outras coisas, o Comitê deve desempenhar papel de liderança, definir a direção certa, ter
em mente o panorama geral, assegurar a implementação das políticas e princípios do
Partido, discutir e decidir sobre questões importantes da sua empresa. Ademais, deve
garantir e supervisionar a implementação dos princípios e políticas da Parte e do Estado
dentro de sua própria empresa e apoiar o conselho de acionistas, conselho de
administração, conselho de supervisores e gerente (ou diretor de fábrica) no exercício de
suas funções e poderes de acordo com a lei. Deve ainda exercer liderança sobre o
trabalho dos Sindicatos.
118. No que se refere às empresas privadas, as entidades devem, entre outras coisas,
implementar os princípios e políticas do Partido, orientar e supervisionar a observância
das leis e regulamentos estatais, exercer liderança sobre sindicatos, promover unidade e
coesão entre trabalhadores e funcionários e promover o desenvolvimento saudável de
suas empresas.
119. Assim, seria possível observar que o regulamento permite grau de controle maior do
Comitê do Partido sobre as empresas estatais. Regulamentos do Partido emitidos em
junho de 2015 indicam que o Secretário do Comitê de uma empresa estatal deve ser
determinado conforme a estrutura de governança interna da empresa. Isto significa que,
na prática, dificilmente será nomeado Secretário do Comitê uma pessoa que não seja o
próprio Presidente ou algum Diretor da empresa.
120. Não obstante, as atribuições do Comitê no caso de empresas privadas, ainda que
genéricas, permitem concluir que, mesmo nesses casos, o controle pode ser significativo.
A forma como serão interpretadas competências como "implementar políticas do
partido", "supervisionar a observância de leis" e "exercer a liderança sobre o Sindicato"
e o grau efetivo de influência do Governo/Partido dependerão do caso concreto. Em
matéria de 25 de julho de 2018, o South China Morning Post noticiou que 61% de 152
gestores de fundos estrangeiros entrevistados pela Asia Corporate Governance
Association no terceiro trimestre de 2017 afirmaram não acreditar que o partido tivesse
um papel "claro e responsável" nas empresas listadas em bolsa. Como será visto adiante,
o grau de influência do Governo sobre empresas privadas no setor siderúrgico é
significativo, ainda que menor do que no caso das estatais.
121. Diante do exposto, pode-se observar que a presença do Estado chinês, seja ele
central ou subnacional, é massiva no setor de aço. A participação das empresas
formalmente estatais na produção chinesa é bastante significativa, e é maior nos níveis
locais. Além do simples controle societário, contudo, há outros aspectos que tornam o
controle do Estado e do PCC ainda mais profundo no âmbito das empresas, inclusive
privadas, como a atuação dos Comitês do Partido dentro da estrutura das empresas e o
fato de os Sindicatos dos trabalhadores estarem submetidos às empresas e ao
Partido.
4.1.1.3.3. Dos planos, das metas e das diretrizes do Governo da China e sua influência
sobre empresas estatais e privadas no setor siderúrgico
122. As escassas informações trazidas aos autos deste processo pela peticionária não
permitiriam à autoridade brasileira fazer análise acurada a respeito dos Plano Quinquenais e
seus efeitos sobre a economia chinesa, em especial o setor siderúrgico, como defendeu a CSN.
123. Apesar disso, esse tema já foi enfrentado em diversas investigações/revisões de
defesa comercial para o setor siderúrgico, tendo-se coletado elementos robustos que
indicam que os planos do governo chinês, como os Planos Quinquenais, têm papel
orientador relevante na forma como o governo intervém na economia de tal forma que
condições de economia de mercado não prevaleçam.
124. Entre os planos governamentais mais importantes do governo chinês, pode-se citar
o Plano Quinquenal, que estabelece as diretrizes, as metas e objetivos mais gerais para
a economia. Há também os planos específicos e setoriais, derivados dos Planos
Quinquenais, que detalham diretrizes e metas por setor produtivo. No âmbito das
províncias e municípios, observa-se também que há planos subnacionais sempre de
acordo com as diretrizes e objetivos estabelecidos pelo governo central.
125. No âmbito da investigação de subsídios acionáveis nas exportações para o Brasil de
produtos laminados planos a quente originárias da China, encerrada por meio da
Resolução CAMEX no 34, de 21 de maio de 2018, publicada em edição extra do Diário
Oficial da União da mesma data, os diversos planos governamentais conhecidos foram
determinantes para identificação do caráter estratégico do setor siderúrgico chinês, o que
se refletia na destinação de relevantes subsídios às empresas investigadas:
[...] a estratégia chinesa para promover o rápido crescimento da sua economia é definida
em suas políticas industriais, tanto de nível nacional quanto de nível local. Nesse sentido,
a indústria siderúrgica é reiteradamente identificada como fundamental para o
desenvolvimento chinês e, consequentemente, possui prioridade no recebimento de
subsídios governamentais. Os subsídios concedidos fazem parte da estratégia do governo
de "direcionar capital estatal para indústrias relevantes para a segurança e economia
nacional através da injeção discricionária e racional de capital", conforme os planos e
políticas destacados abaixo:
a) planos quinquenais (Five-Year Plan), do oitavo ao décimo terceiro, cobrindo o período
de 1991 a 2020;
b) políticas específicas para o setor siderúrgico - "Iron and Steel Development Policy",
"Iron and Steel Industry Adjustment and Revitalization Plan" ("Steel Adjustment Plan"), de
2009, "Iron and Steel Industry 12th Five Year Plan", de 2011, "Iron and Steel Normative
Conditions", de 2012, e "Guiding Opinions on Resolving the Problem of Severe Excess
Capacity", de 2013;
c) políticas de apoio científico e tecnológico - "Guideline for the National Medium and
Long Term Science and Technology Development Plan", "National Medium and Long Term
Science and Technology Development Plan", "Decision on Implementing the Science and
Technology Plan and Strengthening the Indigenous Innovation", todas de 2006; e
d) políticas de direcionamento de investimentos - "Decision of the State Council on
Promulgating and Implementing the Temporary Provisions on Promoting Industrial
Structure Adjustment", de 2005, e "Provisions on Guiding the Orientation of Foreign
Investment", de 2002"17. (grifo nosso)
126. Na investigação citada de subsídios acionáveis, restou evidente para a autoridade
investigadora brasileira que os diversos planos existentes apontavam o setor siderúrgico
como estratégico para o Governo da China, tendo preferência para recebimento de
subsídios concedidos por esse governo.
127. Na petição, a CSN alegou que empresas siderúrgicas fabricantes de produtos de alto
valor agregado seriam controladas pelo governo central, enquanto as de menor valor
agregado seriam controladas pelos governos provinciais e municipais e que a intervenção
do Estado chinês no setor siderúrgico poderia ser notada na própria condição do fator
trabalho e na formação do valor dos salários. A peticionária também assegurou que
diversos Planos Quinquenais do governo chinês apontariam o setor siderúrgico como
estratégico. Entretanto, apresentou somente o 13º Plano Quinquenal sem fazer
referência a dessas afirmações e referiu-se de forma genérica a entendimentos recentes
do DECOM que versavam sobre outros aspectos da intervenção estatal em setores
siderúrgicos chineses.
128. A influência que o Governo da China exerce sobre o setor siderúrgico também pode
ser nos Planos Quinquenais. O 11º Plano Quinquenal (2001-2010), por exemplo, prevê
seção dedicada à siderurgia na qual estabelece orientações para o setor, conforme
segue:
Section 1 Optimize the Development of Metallurgical Industry
Adhere to domination of domestic demand, make efforts to resolve surplus production
capacity, strictly control additional iron and steel production capacity, accelerate the
elimination of backward technology, equipment and product and improve iron and steel
product grade and quality. Push iron and steel industry to develop recycle economy and
exert the product manufacture, energy conversion and waste digestion and treatment
function of iron and steel enterprises. Encourage enterprises to carry out transregional
collectivized restructuring and form several enterprises with international competitive
force. In combination with the relocation of urban iron and steel enterprises such as
Shougang and elimination of backward production capacity, construct Caofeidian iron and
steel base. Actively utilize low grade iron ore resources.
129. Já na Seção 5 do 13º Plano Quinquenal (2016-2020) há menção a ações a serem
adotadas para endereçar o excesso de capacidade produtiva e a subsídios a serem
concedidos aos segmentos de aço e carvão:
We will set up a fund to provide rewards and subsidies for structural adjustments in
industrial enterprises; move more quickly to address overcapacity in industries such as
steel and coal through mergers, reorganizations, debt restructurings, bankruptcy
liquidations, and better asset utilization; actively and prudently handle the winding up of
enterprises in an organized way on the basis of classification; and ensure that employees
laid off from such enterprises are properly resettled.
130. No mais recente 14º Plano Quinquenal (2021-2025), no Capítulo 8, relativo ao
fortalecimento da indústria, mais uma vez o setor siderúrgico é citado:
To transform and upgrade traditional industries, we will improve the layout and adjust
the structure of petrochemical, iron and steel, nonferrous metals, building materials, and
other raw material industries, expand the supply of high-quality products in light and
textile industries, expedite the transformation and upgrade of enterprises in chemical,
papermaking, and other key industries, and improve the green manufacturing system.
131. A CSN forneceu outros documentos que teriam sido citados na investigação
antissubsídios nas exportações de folhas metálicas conduzida pelo DoC, porém não
indicou a referência exata da citação nos autos públicos da referida investigação. Aliás,
tampouco discorreu sobre o conteúdo e a respectiva contribuição ao alegado.
132. Com o intuito de agregar mais informações para subsidiar a decisão quanto à
prevalência ou não de condições de mercado no setor produtivo chinês de folhas
metálicas, analisaram-se os referidos documentos conforme explicitado a seguir.
133. O primeiro documento analisado, intitulado Decision of the State Council on
Promulgating the Interim Provisions on Promoting Industrial Structure Adjustment (2005),
guarda relação com o tópico em tela, uma vez que visa a promover a implementação das
diretrizes instituídas no 11º Plano Quinquenal e faz referência a segmentos ligados à
siderurgia:
(...) We shall support the development of cold rolled stainless steel sheets, cold rolled
silicon steel (...) We shall strengthen the geological survey of important resources such
as iron, copper and aluminum (...)
134. O segundo documento - Catalogue for Guiding Industry Restructuring (2013) - dedica
capítulo específico para o setor de ferro e aço, no qual elenca diretivas para o
desenvolvimento do setor, dentre as quais aprimoramento da área de pesquisa,
desenvolvimento e aplicação de tecnologias avançadas e de alta performance.
135. Servindo-se das conclusões constantes das Resoluções GECEX nº 367 e nº 420, de
2022, a peticionária delineou a existência de interferência do Estado chinês no setor
siderúrgico tanto na forma de controle acionário direto quanto por meio da atuação de
agentes estatais na estrutura interna de empresas desse segmento.
136. Além disso, destacou o tratamento tributário do governo chinês que penaliza as
exportações de produtos siderúrgicos de baixo valor agregado e a existência de barreiras
às exportações de insumos utilizados no setor siderúrgico.
137. No entanto, a peticionária não referenciou de forma exata a base dessas alegações.
Entretanto, de fato, nas Resoluções GECEX nº 367 e nº 420, de 2022, há menção:
Outra esfera de atuação do governo chinês que demonstra que no setor siderúrgico não
prevalecem condições de economia de mercado é a tributária. O Relatório Final
apresenta tabela em que são destacados diversos produtos/grupos de produtos
siderúrgicos (semiacabado, vergalhão, fio-máquina, bobina a quente, bobina a frio, e
chapa galvanizada), sendo apresentado o resultado da comparação entre o imposto de
exportação e o tax rebate, em termos percentuais.
Constata-se, assim, que os produtos siderúrgicos de menor valor agregado são
penalizados, sujeitando-se a imposto de exportação maior ou tax rebate menor, prática
claramente alinhada com os objetivos estabelecidos pelo governo chinês, como destacado
no Relatório Final:
Nesse sentido, essa política é uma medida cristalina para dissimular as exportações de
produtos de baixo valor agregado e fomentar as exportações de produtos de alto valor
agregado (IN DER HEIDEN & TAUBE, 2011).
Em resumo, não é um regime isonômico, representando forte intervenção
governamental, o que lhe afasta das condições típicas de uma economia de mercado.
Outra característica da interferência do governo chinês no setor siderúrgico é a
imposição de diversas restrições às exportações de insumos, destacadas no estudo da
Comissão Europeia citado no Relatório Final:
- Export quotas for coke, coking coal, metal waste and scrab molybdenum and tin;
- Export duties for chromium, crude steel, iron ore, coke, coking coal, manganese,
molybdenum, pig iron, steel scrap, tungsten, and zinc;
- Export licensing requirements for coke, coking coal, manganese, molybdenum, tin,
tungsten, and zinc;
- Export taxes and non-refundable VAT on export of ingots and other primary forms of
stainless steel.'
138. Algumas de tais restrições à exportação de insumos siderúrgicos acabaram sendo
eliminadas pela China, porque eram inconsistentes com as regras da OMC. No entanto,
esse controle exercido pelo governo chinês sobre matérias-primas e insumos acaba
distorcendo o mercado de aço no país. Afinal, os preços são diretamente manipulados
para reduzir os custos para os produtores domésticos. Em última instância, isso faz com
que os preços dos produtos de aço, que utilizam esses insumos artificiais. (Parágrafos nos
114-116 e 109-111 das Resoluções GECEX nº 367 e nº 420, de 2022,
respectivamente).
139. Face ao exposto, é possível verificar influência direta do governo chinês nas decisões
das empresas atuantes no setor siderúrgico.
4.1.1.3.4. Das práticas distorcivas do mercado
140. Inicialmente, é importante notar que a concessão de subsídios per se não é o
suficiente para caracterizar que não prevalecem, em determinado segmento produtivo,
condições de economia de mercado. Com efeito, os Acordos da OMC estabelecem
aqueles subsídios considerados proibidos e acionáveis para fins de aplicação de medidas
compensatórias, sem qualquer consideração a respeito da prevalência ou não de
condições de economia de mercado naquele setor. Desde 1995, vários países onde
indiscutivelmente prevalecem condições de economia de mercado foram afetados por
medidas compensatórias impostas por outros Membros da OMC, como União Europeia (e
países individuais como França, Itália, Bélgica e Alemanha), Estados Unidos, Canadá,
Coreia do Sul, Emirados Árabes e o próprio Brasil (OMC).
141. Contudo, a variedade e o nível de concessão de subsídios, em conjunto com outras
formas de intervenção governamental, poderão resultar em tamanho grau de distorção
dos incentivos que, no limite, acabam fazendo com que deixem de prevalecer condições
de economia de mercado em determinado segmento.
142. De fato, todos os dados apontam para um alto nível de concessão de subsídios do
setor siderúrgico chinês. Estudos mostraram que proporção significativa do lucro das
empresas decorre de subsídios governamentais, e que as formas de concessão são as
mais variadas possíveis. Adicionalmente, no período pós crise financeira a concessão de
subsídios parece ter acelerado, o que pode ser atestado pelo número de casos de
medidas compensatórias iniciados contra a China nos últimos anos. Com base em dado
extraído do Integrated Trade Intelligence Portal (I-TIP) da OMC, referente aos códigos SH
72 e 73, foram iniciadas 103 investigações de subsídios sobre as importações chinesas de
aço e 93 medidas aplicadas até 28 de fevereiro de 2024.
143. A esse respeito, vale recordar que na investigação de subsídio acionável nas
exportações para o Brasil de produtos laminados planos, de aço ligado ou não ligado, de
largura igual ou superior a 600 mm, laminados a quente, em chapas (não enrolados) de
espessura inferior a 4,75 mm, ou em bobinas (em rolos) de qualquer espessura,
originários da República Popular da China, e de dano à indústria doméstica decorrente de
tal prática (processo). O período de análise do subsídio foi 2015, que, como visto, foi o
auge da participação chinesa na produção mundial de aço.
144. Naquela oportunidade, concluiu-se que, dos 25 programas de subsídios acionáveis
identificados no início da investigação, 11 geraram benefícios às empresas investigadas
cooperantes. Foram eles: (1) Empréstimos preferenciais; (2) Do seguro e da garantia ao
crédito de produtos exportados; (3) Injeções de capital; (4) Subsídios previstos na "Law
of The People's Republic of China on Enterprise Income Tax"; (5) Deduções do Imposto
Sobre o Valor Agregado (VAT); (6) Isenção de Imposto de Importação e Imposto sobre o
Valor Agregado (VAT); (7) Fornecimento pelo Governo Chinês de Bens e Serviços a Preços
Reduzidos (Terrenos, Recursos Minerais, Energia elétrica); (8) Fundo para projetos
Tecnológicos; (9) Fundo para redução da Emissão de Gases e conservação de energia;
(10) Fundos para Desenvolvimento do Comércio Exterior; e (11) Fundo para Controle da
Produtividade.
145. Tais dados e informações evidenciam a grande variedade e o elevado nível de
concessão de subsídios para o setor de aço chinês, gerando distorções de tal magnitude
que acabam por contribuir para que não prevaleçam condições de economia de mercado
nesse segmento produtivo. Em especial, verificou-se naquela ocasião que dois programas
de subsídio conferiam elevado benefício às empresas investigadas: Empréstimos
Preferenciais e Fornecimento pelo Governo chinês de Bens e Serviços a Preços Reduzidos
(Terrenos, mais especificamente).
146. Especificamente sobre a utilização de terrenos, no âmbito da investigação de
subsídios conduzida, restou demonstrado como estão estabelecidos os direitos de uso e
a propriedade estatal, conforme excertos do Parecer do DECOM já referido:
599. A terra na China é de propriedade do Estado, de acordo com o disposto no art. 10
da Constituição Chinesa. Nos termos do referido dispositivo, e de modo geral, os
terrenos localizados em áreas urbanas são de propriedade do governo central e os
terrenos localizados em áreas rurais ou suburbanas são de propriedade dos governos
provinciais ou das "coletividades locais". Ademais, em investigação conduzida pelo
"Department of Commerce", dos Estados Unidos da América, em investigação de
subsídios concedidos pelo governo chinês, o DOC se manifestou da seguinte forma:
"As an initial matter, we note that private land ownership is prohibited in the PRC and
that all land is owned by some level of government, the distinction being between land
owned by the local government or 'collective' at the township or village level and land
owned by the national government (also referred to as state-owned or 'owned by the
whole people').
600. Conforme relatório "Asia News", de janeiro de 2015, a empresa de consultoria
alemã Beiten Burkhardt explica brevemente as formas de concessão dos direitos de uso
da terra pelo governo chinês para projetos industriais:
"In order to use Chinese land for construction projects, one must obtain land use rights
classified as either "granted" or "allocated". Allocated land use rights are only provided
for special purposes, including military use and key projects in the areas of energy,
communications and water use. Granted land use rights are issued for a certain period
of time against payment of a fee, and the terms are documented contractually. The
contract terms and related title documents also stipulate the designated land use, for
example, residential or industrial. The grant term of the land use rights depends on the
designated purpose of the use of the land".
601. Assim, as políticas industriais chinesas determinam que os governos central e locais
devem alocar, de modo preferencial, terrenos para o desenvolvimento de indústrias
prioritárias, entre elas a indústria siderúrgica. Além disso, a Decisão no 40, do Conselho
de Estado Chinês, determina que os governos de todas as províncias, regiões autônomas
e municipalidades devem formular políticas sobre o uso da terra para implementar as
políticas industriais chinesas, que designam a indústria siderúrgica como uma indústria
prioritária. Como exemplos de política implementada de acordo com tal orientação, tem-
se o "Iron and Steel Industry Adjustment and Revitalization Plan Outline ", da província
de Jiangsu, que determina que as agências governamentais devem dar prioridade para o
uso da terra para projetos da indústria siderúrgica, e o "Iron and Steel Industry
Adjustment and Revitalization Plan", da província de Guangdong, o qual determina que
o governo provincial incentive grandes plantas siderúrgicas a se estabelecerem em áreas
específicas.
147. No caso do programa de empréstimos preferenciais investigado no âmbito do caso
de laminados a quente, também foi possível encontrar elementos concretos acerca dos
subsídios que beneficiam o setor siderúrgico:
309. Nesse sentido, além de controlar os principais bancos do mercado chinês, o
Governo da China também influencia as decisões dos agentes bancários por meio da lei
"Law of the People's Republic of China on Commercial Banks", que dispõe em seu artigo
34 sobre a obrigatoriedade de os bancos atuarem em conformidade com a orientação da
política industrial do Estado, conforme transcrito abaixo:
Article 34 Commercial banks shall conduct their business of lending in accordance with
the needs of the national economic and social development and under the guidance of
the industrial policies of the State. (grifo nosso)
310. Insta salientar que tal artigo não faz distinção entre bancos comerciais estatais e
bancos comerciais ditos privados, o que só reforça a constatação de que o sistema
bancário chinês, como um todo, se sujeita às diretrizes do Estado.
[...]
314. Ainda quanto à intervenção no sistema bancário, o documento "IMF Working Paper
- Financial Distortions in China: A General Equilibrium Approach" 20, de 2015, aponta
como as principais distorções existentes do sistema financeiro chinês, que
potencializaram o crescimento do país, o controle das taxas de juros pelo Banco Central
Chinês, além da "garantia implícita" de que o governo jamais deixaria que uma empresa
estatal não pagasse seus empréstimos:
While a succession of market-oriented reforms has transformed China into the second
largest economy in the world, financial sector reforms have been lagging behind. Interest
rates used to be heavily controlled and had been liberalized only gradually. Even more
entrenched is the system of implicit state guarantees covering financial institutions and
corporates (particularly state-owned), giving an easier access to credit to entities
perceived to be backed by the government. Why have these distortions survived for that
long, even as the rest of the economy has been undergoing a transition to a market-
oriented system? They have been an integral part of the China's growth story. Low,
administratively-controlled interest rates have worked in tandem with distortions
artificially boosting saving rates. Both reduced the cost of capital to support what has
long been the highest investment rate in the world. Widespread implicit state guarantees
further supported credit flow and investment, particularly when export collapsed after
the Global Financial Crisis. This mechanism supercharged China's growth liftoff.
315. Este documento aponta ainda que as garantias implícitas dadas pelo Governo da
China e o acesso privilegiado ao crédito beneficiaram principalmente, mas não
exclusivamente, as empresas estatais.
Implicit guarantees distort lending decision. With the guarantees, there is incentive for
creditors to lend more (and more cheaply) to those perceived to be guaranteed,
regardless of the viability or project. Indeed, there is evidence that SOEs have enjoyed
better access to finance than their private counterpart.
316. Diante do exposto, tem-se que o sistema financeiro chinês não é regido pelas regras
de mercado, mas sim pelo Governo daquele país, tanto através da sua regulação quanto
através da participação governamental nas instituições financeiras chinesas.
317. Nesse sentido, há elementos que indicam claramente que a indústria siderúrgica
chinesa foi beneficiada com empréstimos preferenciais concedidos pelos bancos chineses
para implementação dos objetivos estabelecidos nas políticas industriais do país,
conforme descrito no item 4.1 deste documento.