DECRETO Nº 11.921, DE 14 DE FEVEREIRO DE 2024 (parte 3 de 3)

41. A PGFN, no PARECER SEI Nº 5188/2023/MF (seq. 44), demonstra, ainda, preocupação
quanto à repartição de receitas tributárias. Com efeito, a Constituição, no artigo 157,
prevê a participação direta dos estados no "produto da arrecadação" de impostos de
competência da União; e, no artigo 158, a participação direta dos municípios no "produto
da arrecadação" de impostos da União e dos Estados. Por sua vez, em diversos
dispositivos da Constituição e na legislação ordinária, foram criados diversos fundos de
participação, nesse caso, indireta, nas receitas da União.
42. O ponto central, nessa questão, é definir o que se entende por "produto da
arrecadação", ou seja, a base de cálculo constitucional para a definição do montante a
ser transferido aos entes subnacionais ou aos fundos específicos, previstos em lei ou na
Constituição. Essa questão foi enfrentada pelo Supremo Tribunal Federal, no RE 705.423.
No voto condutor do acórdão, consignou o Ministro Edson Fachin:
"De acordo com o "Manual de Procedimentos de Receitas Públicas",
elaborado pela Coordenação-Geral de Contabilidade da Secretaria do Tesouro Nacional,
os estágios da receita pública são fases evidenciadoras do comportamento da receita
pública, de modo a facilitar o conhecimento e a gestão dos ingressos públicos no erário.
Nesses termos, dividem-se cronologicamente em previsão, arrecadação e recolhimento,
assim conceituados:
"Previsão - estimativa de arrecadação da receita, constante da Lei
Orçamentária Anual - LOA, compreendido em fases distintas:
1 - A primeira fase consiste na organização e no estabelecimento da
metodologia de elaboração da estimativa;
2 - A segunda fase consiste no lançamento, que é tratado pela Lei nº
4.320/64 nos seus artigos 51 e 53, é o assentamento dos débitos futuros dos
contribuintes de impostos diretos, cotas ou contribuições prefixadas ou decorrentes de
outras fontes de recursos, efetuados pelos órgãos competentes que verificam a
procedência do crédito a natureza da pessoa do contribuinte quer seja física ou jurídica
e o valor correspondente à respectiva estimativa. O lançamento é a legalização da
receita pela sua instituição e a respectiva inclusão no orçamento.
Arrecadação - entrega, realizada pelos contribuintes ou devedores aos
agentes arrecadadores ou bancos autorizados pelo ente, dos recursos devidos ao
Tesouro. A arrecadação ocorre somente uma vez, vindo em seguida o recolhimento.
Quando um ente arrecada para outro ente, cumpre-lhe apenas entregar-lhe os recursos
pela transferência dos recursos, não sendo considerada arrecadação, quando do
recebimento pelo ente beneficiário.
Recolhimento - transferência dos valores arrecadados à conta específica do
Tesouro, responsável pela administração e controle da arrecadação e programação
financeira, observando o Princípio da Unidade de Caixa representado pelo controle
centralizado dos recursos arrecadados em cada ente." (BRASIL. MINISTÉRIO DA FAZENDA.
Receitas Públicas - Manual de Procedimentos: aplicação à União, Estados, Distrito Federal
e Municípios. 2 ed. Brasília: Secretaria do Tesouro Nacional, 2005, p. 22, grifos
nossos)"
43. Como se pode concluir, portanto, no procedimento de adjudicação de bens em
processo de execução não se verificam as etapas de arrecadação e recolhimento. Logo,
não se configura a receita pública.
44. Não havendo arrecadação e nem receita pública, não há, do ponto de vista
exclusivamente jurídico, produto a ser compulsoriamente repartido, nem impacto em
outras questões fiscais, como as apontadas no PARECER SEI Nº 5188/2023/MF (seq. 44)
"(repita-se: gastos mínimos com saúde e educação, vinculações de receita a entidades,
órgãos ou fundos, limite com despesas com pessoal, transferência ao FCDF, duodécimos
dos Poderes constitucionais e apuração do resultado fiscal)".
45. Tal fato, entretanto, não impede a União de criar normas para reforçar fontes
orçamentárias eventualmente afetadas por tais operações.
2.3 O processo de execução e a adjudicação de bens pela União, suas autarquias e
fundações
46. A execução forçada em face dos devedores da União é regida, fundamentalmente,
por dois diplomas legais. A Lei de Execução Fiscal - Lei nº 6.830/1980, no caso da
execução da Dívida Ativa da União, e o Código de Processo Civil - Lei nº13.105/2015, nas
demais hipóteses.
47. Sobre a possibilidade de adjudicação dos bens penhorados, a Lei de Execução fiscal
dispõe, em seu artigo 24:
Art. 24 - A Fazenda Pública poderá adjudicar os bens penhorados:
I - antes do leilão, pelo preço da avaliação, se a execução não for embargada
ou se rejeitados os embargos;
II - findo o leilão:
a) se não houver licitante, pelo preço da avaliação;
b) havendo licitantes, com preferência, em igualdade de condições com a
melhor oferta, no prazo de 30 (trinta)dias.
Parágrafo Único - Se o preço da avaliação ou o valor da melhor oferta for
superior ao dos créditos da Fazenda Pública, a adjudicação somente será deferida pelo
Juiz se a diferença for depositada, pela exeqüente, à ordem do Juízo, no prazo de 30
(trinta) dias.
48. Por sua vez, o CPC trata a questão em seus artigos 824 a 826 e, posteriormente, nos
artigos 876 a 878.
CAPÍTULO IV
DA EXECUÇÃO POR QUANTIA CERTA
Seção I
Disposições Gerais
Art. 824. A execução por quantia certa realiza-se pela expropriação de bens
do executado, ressalvadas as execuções especiais.
Art. 825. A expropriação consiste em:
I - adjudicação;
II - alienação;
III - apropriação de frutos e rendimentos de empresa ou de estabelecimentos
e de outros bens.
Art. 826. Antes de adjudicados ou alienados os bens, o executado pode, a
todo tempo, remir a execução, pagando ou consignando a importância atualizada da
dívida, acrescida de juros, custas e honorários advocatícios.
Seção IV
Da Expropriação de Bens
Subseção I
Da Adjudicação
Art. 876. É lícito ao exequente, oferecendo preço não inferior ao da avaliação,
requerer que lhe sejam adjudicados os bens penhorados.
§ 1º Requerida a adjudicação, o executado será intimado do pedido:
I - pelo Diário da Justiça, na pessoa de seu advogado constituído nos
autos;
II - por carta com aviso de recebimento, quando representado pela
Defensoria Pública ou quando não tiver procurador constituído nos autos;
III - por meio eletrônico, quando, sendo o caso do § 1º do art. 246 , não tiver
procurador constituído nos autos.
§ 2º Considera-se realizada a intimação quando o executado houver mudado
de endereço sem prévia comunicação ao juízo, observado o disposto no art. 274,
parágrafo único.
§ 3º Se o executado, citado por edital, não tiver procurador constituído nos
autos, é dispensável a intimação prevista no § 1º.
§ 4º Se o valor do crédito for:
I - inferior ao dos bens, o requerente da adjudicação depositará de imediato
a diferença, que ficará à disposição do executado;
II - superior ao dos bens, a execução prosseguirá pelo saldo remanescente.
§ 5º Idêntico direito pode ser exercido por aqueles indicados no art. 889,
incisos II a VIII, pelos credores concorrentes que hajam penhorado o mesmo bem, pelo
cônjuge, pelo companheiro, pelos descendentes ou pelos ascendentes do executado.
§ 6º Se houver mais de um pretendente, proceder-se-á a licitação entre eles,
tendo preferência, em caso de igualdade de oferta, o cônjuge, o companheiro, o
descendente ou o ascendente, nessa ordem.
§ 7º No caso de penhora de quota social ou de ação de sociedade anônima
fechada realizada em favor de exequente alheio à sociedade, esta será intimada, ficando
responsável por informar aos sócios a ocorrência da penhora, assegurando-se a estes a
preferência.
Art. 877. Transcorrido o prazo de 5 (cinco) dias, contado da última intimação,
e decididas eventuais questões, o juiz ordenará a lavratura do auto de adjudicação.
§ 1º Considera-se perfeita e acabada a adjudicação com a lavratura e a
assinatura do auto pelo juiz, pelo adjudicatário, pelo escrivão ou chefe de secretaria, e,
se estiver presente, pelo executado, expedindo-se:
I - a carta de adjudicação e o mandado de imissão na posse, quando se tratar
de bem imóvel;
II - a ordem de entrega ao adjudicatário, quando se tratar de bem móvel.
§ 2º A carta de adjudicação conterá a descrição do imóvel, com remissão à
sua matrícula e aos seus registros, a cópia do auto de adjudicação e a prova de quitação
do imposto de transmissão.
§ 3º No caso de penhora de bem hipotecado, o executado poderá remi-lo até
a assinatura do auto de adjudicação, oferecendo preço igual ao da avaliação, se não tiver
havido licitantes, ou ao do maior lance oferecido.§ 4º Na hipótese de falência ou de
insolvência do devedor hipotecário, o direito de remição previsto no § 3º será deferido
à massa ou aos credores em concurso, não podendo o exequente recusar o preço da
avaliação do imóvel.
Art. 878. Frustradas as tentativas de alienação do bem, será reaberta
oportunidade para requerimento de adjudicação, caso em que também se poderá
pleitear a realização de nova avaliação.
49. Tanto a Lei de Execução Fiscal quanto o CPC tratam a possibilidade de adjudicação
de bens penhorados como uma faculdade posta à disposição do credor. É dizer, se a
adjudicação se mostra a melhor forma de satisfazer o crédito exequendo, a União
credora pode optar por esse instrumento, segundo as disposições das leis processuais
ora transcritas.
50. A adjudicação é um mecanismo de satisfação forçada do crédito exequendo,
notadamente quando, na hipótese concreta, o recebimento dos valores em espécie não
se mostra viável. Não é, por definição, a primeira opção nem para o credor, nem para
o devedor, como se conclui pelo disposto no artigo 826, do CPC, acima transcrito.
51. Há situações, entretanto, em que a estratégia mais eficiente para a satisfação da
dívida pode ser a adjudicação de bens, notadamente se eles interessam à União para a
implementação de suas políticas públicas, como é a hipótese ora tratada, de imóveis
rurais a serem destinados para a reforma agrária.
52. Pode-se pensar em situações, muito comuns, inclusive, como aquela em que o
imóvel penhorado não tenha tido pretendentes nos eventuais leilões realizados. Ou
quando, mesmo antes da realização do leilão, já se sabe que o devedor não possui
outros bens para serem objeto de penhora e o crédito público é superior ao valor do
imóvel. Nessa hipótese, caso levado à leilão, o imóvel pode vir a ser extremamente
depreciado e a União seria prejudicada, recebendo muito menos do que o valor de
mercado desse imóvel e sem a possibilidade de satisfazer o restante do crédito
exequendo.
53. São apenas dois exemplos hipotéticos de situações nas quais o credor, seja a União,
suas autarquias ou fundações, pode entender ser mais vantajoso optar pela adjudicação
do bem. O que se pretende dizer é que a adjudicação é uma das possiblidades postas
à disposição do credor, para a satisfação de seu crédito. Obviamente, não é a única nem
a preferencial.
54. Cabe a cada órgão de representação judicial da União, de suas autarquias e
fundações, de acordo com suas estratégias de recuperação do crédito inadimplido,
estabelecer as hipóteses em que se poderá optar pela adjudicação de bens, por meio de
regulamentação própria e da análise do caso concreto e desde que observada a ainda
vigente Portaria AGU nº 514, de 09 de novembro de 2011, a qual "regulamenta o
procedimento de adjudicação de bens imóveis em ações judiciais propostas pela União e
pelas Autarquias e Fundações Públicas Federais."
2.4 Considerações sobre a adjudicação de imóveis rurais e sua destinação para a reforma agrária.
55. Conquanto tenham a Portaria AGU nº 514/2011 e a Portaria Conjunta AGU/MDA nº
12/2014 tratado a adjudicação de bens e sua consequente destinação pelos órgãos e
entidades da Administração Direta e Indireta da União como um processo único e
indissociável, não se pode perder de vista que são institutos jurídicos distintos.
56. Como visto no tópico anterior, a adjudicação é o ato judicial proferido no curso do
processo executivo, por meio do qual o credor adquire a propriedade do bem
penhorado, para quitação total ou parcial do débito inadimplido. Assim como qualquer
outro credor, tendo em mira apenas as leis processuais, a União pode, em tese,
adjudicar um bem em face de uma dívida executada, independentemente de ter para ele
uma destinação específica previamente determinada. Uma vez adjudicado, torna-se bem
da União. Bem público, portanto.
57. A destinação do bem da União para determinado fim - como, no caso em tela, para
a a reforma agrária, por meio do INCRA - é uma etapa distinta. É tratada, entretanto,
na Portaria AGU nº 514/2011 e na Portaria Conjunta AGU/MDA nº 12/2014, como
consecutiva à etapa de adjudicação de bens no processo judicial. Se, de um lado, não há
impedimento legal para que a Administração regulamente, dessa forma, o ponto em
questão - e, portanto, determine requisitos de conveniência e oportunidade para a
adjudicação de bens e posterior destinação -, de igual modo, não há norma legal a impor
um procedimento necessariamente vinculado entre essas duas etapas. Trata-se, portanto,
de uma escolha da Administração e não de uma imposição legal.
58. Ao condicionar a adjudicação de imóveis rurais de interesse para a reforma agrária
ao atesto de disponibilidade orçamentária e posterior pagamento, pelo INCRA, do valor
do bem, com a necessidade de empenho e transferência financeira, a Portaria Conjunta
AGU/MDA nº 12/2014, na prática, acaba por inviabilizar a utilização do instrumento da
adjudicação como forma de satisfação do crédito. E, via de consequência, como meio de
viabilizar a realização da reforma agrária, como demonstrado na resposta negativa dos
órgãos de representação judicial da União, quando questionados sobre as eventuais
adjudicações realizadas nos últimos anos.
59. Os dispositivos da Portaria Conjunta AGU/MDA nº 12/2014 retiram, dos órgãos de
representação judicial da União, de suas autarquias e fundações públicas, a possibilidade
de adotar a melhor estratégia de execução, no caso concreto, ao criar um pré-requisito
para a adjudicação de imóveis rurais de difícil implementação, haja vista a escassez de
recursos existentes no orçamento da União. Notadamente, porque, se há recursos
orçamentários disponíveis, a compra e venda mostra-se uma alternativa muito mais
simples e segura do que a expropriação judicial de um bem, por meio da adjudicação no
processo executivo, haja vista a possibilidade sempre presente de impugnações e
recursos.
60. A suposta necessidade de disponibilidade orçamentária para o pagamento do valor
do imóvel, como pré-requisito para a adjudicação, além de potencialmente inviabilizar a
recuperação do crédito inadimplido espontaneamente, vai de encontro ao espírito da
própria Constituição. Com efeito, o legislador constituinte originário elevou a reforma
agrária a uma política pública de índole constitucional e, portanto, a ser perseguida
como um objetivo da política agrícola e fundiária, buscando-se cumprir a função social
da propriedade.
61. Tanto é verdade que, em relação à destinação de terras públicas e devolutas, o
legislador constituinte originário ressalvou, expressamente, as alienações e concessões
para fins de reforma agrária da necessidade de prévia autorização do Congresso
Nacional, independentemente de suas dimensões, conforme previsto no artigo 188, da
Constituição, abaixo transcrito:
Art. 188. A destinação de terras públicas e devolutas será compatibilizada
com a política agrícola e com o plano nacional de reforma agrária.
§ 1º A alienação ou a concessão, a qualquer título, de terras públicas com
área superior a dois mil e quinhentos hectares a pessoa física ou jurídica, ainda que por
interposta pessoa, dependerá de prévia aprovação do Congresso Nacional.
§ 2º Excetuam-se do disposto no parágrafo anterior as alienações ou as
concessões de terras públicas para fins de reforma agrária.
62. No mesmo sentido, o legislador ordinário, ao regulamentar os dispositivos
constitucionais relativos à reforma agrária, fez constar do artigo 13, da Lei nº 8.629, de
25 de fevereiro de 1993:
Art. 13. As terras rurais de domínio da União, dos Estados e dos Municípios
ficam destinadas, preferencialmente, à execução de planos de reforma agrária.
63. Vale transcrever, ainda, o que consta do artigo 10, da Lei nº 4.504, de 30 de
novembro de 1964 (Estatuto da Terra), em especial, em seu § 3º:
Art. 10. O Poder Público poderá explorar direta ou indiretamente, qualquer
imóvel rural de sua propriedade, unicamente para fins de pesquisa, experimentação,
demonstração e fomento, visando ao desenvolvimento da agricultura, a programas de
colonização ou fins educativos de assistência técnica e de readaptação.
(...)
§ 3º Os imóveis rurais pertencentes à União, cuja utilização não se enquadre
nos termos deste artigo, poderão ser transferidos ao Instituto Brasileiro de Reforma
Agrária, ou com ele permutados por ato do Poder Executivo.
64. O legislador, seja o constitucional ou o ordinário, em nenhum momento, fez constar
a exigência de que o INCRA pagasse pelos imóveis rurais da União a serem destinados
à reforma agrária. No máximo, como se vê acima, o legislador de 1964 previu a
possibilidade de permuta entre a União e a Autarquia. Esse requisito é trazido,
exclusivamente, na Portaria Conjunta AGU/MDA nº 12/2014 e não alcança, como já
mencionado, outras hipóteses de adjudicação de bens em processo judicial, as quais são
tratadas, de forma geral, na Portaria AGU nº 514, de 09 de novembro de 2011.
65. Por fim, deve-se mencionar, no processo de revisão da Portaria Conjunta AGU/MDA
nº 12/2014, outras questões poderão e deverão ser consideradas, as quais não são
objeto de análise deste parecer. Como os questionamentos e sugestões veiculadas pelo
INCRA e pelo MDA, bem como as advertências trazidas pela PGFN no PARECER SEI Nº
5188/2023/MF (seq. 44), notadamente no capítulo III, dedicado aos "Reflexos da
Adjudicação na Dívida Ativa da União". À exceção, como já afirmado, da necessidade de
"atesto da disponibilidade orçamentária para o pagamento da adjudicação", haja vista
não se tratar de despesa pública, como se defende neste opinativo.
3. CONCLUSÃO
66. Com essas considerações, são as seguintes as conclusões deste parecer:
1. A adjudicação de bens, em processos de execução, é uma opção posta à
disposição do credor, pelas leis processuais, para a satisfação do crédito inadimplido
espontaneamente, notadamente quando não se mostra possível o recebimento em
dinheiro. Cabe aos órgãos de representação judicial da União, suas autarquias e
fundações, conforme suas estratégias de atuação e nos termos da regulamentação
existente, determinar as hipóteses em que se poderá optar pela adjudicação de bens.
2. A adjudicação realizada em processos judiciais não implica em ingresso de
recursos financeiros no Erário ou aplicação de quantia em dinheiro pelo Estado, não
ocorrendo os fenômenos da arrecadação e recolhimento ou do empenho, liquidação e
pagamento, razão pela qual não se confunde com receita ou despesa pública e, por
decorrência, não demanda autorização orçamentária;
3. A adjudicação de bens imóveis identificados como de interesse para
reforma agrária, em processos de execução promovidos pela União, suas autarquias e
fundações públicas, e sua consequente destinação para esse fim, prescindem de
empenho e transferência financeira entre o INCRA e a entidade credora no Sistema
Integrado de Administração Financeira do Governo Federal - SIAFI.
67. Postas as conclusões, e considerando os limites temáticos deste parecer, recomenda-
se a edição de nova Portaria Conjunta AGU/MDA para regulamentar a adjudicação de
imóveis rurais para fins de reforma agrária. Na confecção do novo ato normativo,
deverão ser avaliados os outros questionamentos e sugestões de alteração trazidos pelo
INCRA e pelo MDA, não tratados neste opinativo. Bem como, deverão ser observadas as
advertências constantes do capítulo III, do PARECER SEI Nº 5188/2023/MF (seq. 44), às
quais não se opõe, à exceção, repita-se, da necessidade de "atesto da disponibilidade
orçamentária para o pagamento da adjudicação", haja vista não se tratar de despesa
pública, como se defende neste opinativo.
À consideração superior.
Brasília, 9 de fevereiro de 2024
Assinado Eletronicamente
TULIO DE MEDEIROS GARCIA
Procurador da Fazenda Nacional
Consultor da União
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em
https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo
(NUP) 54000061949202318 e da chave de acesso c379133f
Notas
1. https://legis.agu.gov.br/Atos/TextoAto/191634, acesso em 31/01/2024.
2. https://legis.agu.gov.br/Atos/TextoAto/256808, acesso em 31/01/2024.
3. Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público - Parte I - Procedimentos Contábeis
Orçamentários - 9ªEdição. Secretaria do Tesouro Nacional, novembro de 2021).