CIRCULAR Nº 1, DE 4 DE JANEIRO DE 2024 (parte 2 de 5)

ANEXO I
1. DA INVESTIGAÇÃO
1.1. Da Petição
1. Em 31 de julho de 2023, a empresa Dow Brasil Sudeste Industrial Ltda. ("Dow Sudeste"), doravante também denominada peticionária, protocolou, por meio do Sistema
Eletrônico de Informações (SEI), petição de início de investigação original de dumping nas exportações para o Brasil de poliol poliéter com peso molecular entre 300 e 4.500 g/mol, e grau
de pureza igual ou superior a 90%, incluindo as blendas que atendam a um grau mínimo e inclusive de 90% de concentração dos polióis poliéteres escopo, doravante também simplesmente
denominado "poliol", quando originárias da China, e de dano à indústria doméstica decorrente de tal prática.
2. Em 6 de setembro de 2023, foram solicitadas à peticionária, com base no § 2º do art. 41 do Decreto nº 8.058, de 26 de julho de 2013, doravante também denominado
Regulamento Brasileiro, informações complementares àquelas fornecidas na petição, por meio dos ofícios SEI nºs 5679/2023/MDIC (versão confidencial) e 5685/2023/MDIC (versão restrita).
Após solicitar prorrogação do prazo para envio de resposta, nos termos do art. 194 do Decreto nº 8.058, de 2013, a peticionária apresentou, tempestivamente, tais informações em 21
de setembro de 2023.
3. Em que pese o fato de a peticionária ter solicitado início de investigação de dumping nas exportações de poliol poliéter quando originárias da China, constatou-se que o
volume de importações do referido produto originárias dos EUA foi significativo ao longo do período de análise de dano, tendo superado o volume importado da China até P3. Durante
o período de análise de dumping, as importações de origem estadunidense ainda representaram 30,4% do total importado pelo Brasil de poliol. Ressalte-se ainda que, conforme exposto
no item 5.1 deste documento, o preço médio CIF (US$/t) do poliol importado dos EUA foi inferior ao preço médio chinês em todos os períodos, à exceção de P5.
4. Ademais, consoante análise constante do item 4.2.3, determinou-se que há indícios de prática de dumping nas exportações de poliol dos EUA para o Brasil.
5. Outro aspecto digno de destaque é que a definição do produto investigado, conforme se verá no item 2.1, comporta elementos relativos ao seu grau de pureza (igual ou
superior a 90%) e peso molecular (entre 300 e 4.500 g/mol), de modo que o enquadramento de determinado item importado como abacado ou não pelo escopo do procedimento depende
do conhecimento de tais informações, as quais, na maioria das vezes, não constam das descrições consignadas nas declarações de importação. Assim, reputa-se que conhecimento mais
aprofundado acerca do perfil das importações originárias não apenas da China, mas também dos EUA, será de grande serventia para o alcance de decisão acertada ao cabo da investigação,
especialmente no que tange à determinação de nexo de causalidade entre os alegados dumping e dano.
6. Por último, eventual obtenção de informações de fonte primária também se prestará ao aprofundamento da análise de efeito das importações sobre os preços do produto
similar doméstico, sobretudo no que tange ao exame de subcotação - uma vez que permitirá a comparação entre os preços dos produtos importados e dos similares nacionais, levando-
se em consideração sua classificação em modelos, definidos a partir do peso molecular, conforme proposta apresentada pela peticionária em sua resposta ao pedido de informações
complementares.
7. Por todas essas razões e considerando a relevância dos volumes importados a partir dos EUA ao longo da investigação, bem como o comportamento de seus preços, o decidiu-
se recomendar a extensão da análise às importações originárias dos EUA, com vistas a averiguar a existência de dumping e do correlato dano à indústria doméstica.
1.2. Da notificação aos governos dos países exportadores
8. Em 28 de novembro de 2023, em atendimento ao que determina o art. 47 do Decreto nº 8.058, de 2013, os governos da China e dos EUA foram notificados, por meio dos
Ofícios SEI nº 7396, 7397 e 7398/2023/MDIC, da existência de petição devidamente instruída, com vistas ao início de investigação de dumping de que trata o presente processo.
1.3. Da representatividade da peticionária e do grau de apoio à petição
9. De acordo com as informações constantes da petição, a peticionária informou ser a única produtora brasileira do produto similar investigado.
10. Buscando confirmar tal informação, foi enviado Ofício SEI nº 6099/2023/MDIC de 20 de setembro de 2023, à Associação Brasileira da Indústria Química (ABIQUIM), solicitando
informações relativas às quantidades produzidas e vendidas no mercado interno brasileiro de poliol, bem como informações relativas à identificação de eventuais produtores nacionais deste
produto.
11. Após solicitar prorrogação do prazo para envio de resposta, a ABIQUIM em 16 de outubro de 2023 forneceu os dados de produção de vendas da Dow Sudeste, sem
mencionar a existência de outros produtores nacionais associados.
12. Registre-se que se buscou, ainda, confirmar a informação por meio de consulta à ferramenta "Produtos Químicos Brasileiros - BRAZILIAN CHEMICALS", disponibilizada pela
ABIQUIM em seu sítio eletrônico. Não obstante, quando da tentativa de acesso, constou informação de que "[o] site de busca Brazilian Chemicals [se encontra] em manutenção".
13. Dessa forma, considerou-se, para fins de início da investigação, que a Dow Sudeste constitui a única produtora nacional de poliol, representando, portanto, 100% da produção
nacional do produto similar. Logo, considerou-se cumprido o requisito de admissibilidade da petição nos termos definidos no art. 37 do Regulamento Brasileiro.
1.4. Das partes interessadas
14. De acordo com o § 2º do art. 45 do Decreto nº 8.058, de 2013, foram identificados como partes interessadas, além da peticionária, os produtores/exportadores estrangeiros
das origens investigadas, os importadores brasileiros do produto objeto da investigação no período de investigação de dumping e os governos da China e dos EUA.
15. Em atendimento ao estabelecido no art. 43 do Decreto nº 8.058, de 2013, identificaram-se, por meio dos dados detalhados das importações brasileiras, fornecidos pela
Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil (RFB), do Ministério da Fazenda, as empresas produtoras/exportadoras chinesas e estadunidenses do produto investigado e os importadores
brasileiros que adquiriram o referido produto no período de investigação de indícios de dumping (P5).
16. [RESTRITO]
2. DO PRODUTO E DA SIMILARIDADE
2.1. Do produto objeto da investigação
17. O produto objeto da petição de investigação são os polióis poliéteres com peso molecular entre 300 e 4.500 g/mol e grau de pureza igual ou superior a 90%, incluindo as
blendas que atendam a um grau mínimo e inclusive de 90% de concentração dos polióis poliéteres incluídos no escopo.
18. Segundo a peticionária, os polióis poliéteres são compostos de cadeia longa com uma estrutura polimérica, que se encerram em pelo menos dois grupos hidroxila. São
obtidos por meio da reação entre um álcool ou uma amina e o óxido de propileno e/ou óxido de etileno. O processo de obtenção dos produtos em questão ocorre em processo no qual
os iniciadores são introduzidos em um reator, aquecido até a temperatura ideal para reação, e o óxido de propileno e/ou o óxido de etileno são inseridos em proporções predefinidas.
Em seguida, o produto resultante passa por uma fase de acabamento, que varia de acordo com a aplicação específica do produto.
19. Os polióis com peso molecular nominal compreendido entre 300 e 4.500 g/mol são utilizados na fabricação de poliuretanos. Esses poliuretanos, dependendo das
especificações do poliol utilizado, são primordialmente destinados à produção de espumas rígidas e flexíveis, além de servirem como componentes para diversas aplicações relacionadas
a coatings, adesivos, selantes e elastômeros.
20. A peticionária esclareceu que a aplicação do poliol em coatings se refere a poliol a ser utilizado em superfícies, geralmente por meio de spray, com o intuito de
impermeabilizá-las.
21. Já o poliol a ser aplicado em elastômeros possui duas principais finalidades. A primeira é a aplicação na fabricação de poliuretanos empregados em filtros de ar automotivo,
no qual o poliuretano confere estrutura ao elemento filtrante, além de proporcionar flexibilidade, alta resistência à temperatura e excelente vedação. A segunda é a aplicação na confecção
de poliuretanos utilizados na produção de calçados, sobretudo, de solas.
22. Ainda de acordo com a peticionária, os polióis podem ser produzidos em diferentes grades, cuja definição é determinada tanto para fins de produção quanto pelos próprios
consumidores, especialmente com base em seu peso molecular. Este parâmetro, por sua vez, orienta as aplicações mais apropriadas para cada produto. De maneira geral, o óxido de
propileno figura como a principal matéria-prima na fabricação dos polióis, representando de 70% a 95% do volume total de matérias-primas. Conforme informações confidenciais
apresentadas pela peticionária, ele constitui mais de [CONFIDENCIAL] % do custo total de produção.
23. Os polióis objeto desta investigação se apresentam no estado líquido à temperatura ambiente, exibindo uma coloração que pode variar de incolor a ligeiramente amarelada.
São não inflamáveis e apresentam um odor característico.
24. Os polióis poliéteres desempenham um papel significativo na fabricação de poliuretanos e suas aplicações são diversificadas, dependendo do peso molecular do poliol em
questão.
25. Os polióis poliéteres com baixo peso molecular - rígidos - (~300g/mol £ x £ ~1.000g/mol) são predominantemente utilizados na produção de poliuretanos rígidos, aplicados
em espumas rígidas frequentemente empregadas em produtos para isolamento térmico, como contêineres, caminhões para transporte refrigerado, câmaras frigoríficas, refrigeradores
domésticos e comerciais, caixas térmicas e utensílios térmicos. Além disso, são amplamente utilizados na construção civil para conferir conforto térmico e acústico, além de sustentação,
como painéis de fachada, telhados, janelas e portas de garagem.
26. Os polióis poliéteres dióis, aqueles com peso molecular médio - Diol ou Case - (~1.000g/mol < x £ ~3.000g/mol), são comumente empregados na fabricação de adesivos,
selantes, elastômeros e coatings. Esses polióis com peso molecular intermediário oferecem ampla gama de funcionalidades e são frequentemente utilizados para garantir recobrimento de
tintas industriais e de mobiliário, aderência em adesivos e selantes para construção civil, adesivos para peças técnicas e agentes aglomerantes, além de vedação em filtros
automotivos.
27. Os polióis poliéteres de alto peso molecular - Flexível - (~3.000g/mol < x £ 4.500g/mol) são geralmente empregados na produção de poliuretanos flexíveis, aplicados em
colchões, travesseiros, móveis de escritório e estofados para uso doméstico ou automotivo.
28. A aplicação dos polióis poliéteres em revestimentos (coatings) refere-se especificamente ao seu uso na produção de poliuretanos que são aplicados em superfícies,
geralmente através de pulverização, com o objetivo de torná-las impermeáveis.
29. No que diz respeito à utilização dos polióis poliéteres em elastômeros, existem dois usos mais comuns. O primeiro está relacionado à fabricação de poliuretanos utilizados
em filtros de ar automotivos, nos quais o poliuretano confere estrutura ao elemento filtrante, ao mesmo tempo em que proporciona flexibilidade, alta resistência a temperaturas e excelente
vedação. Além disso, esses polióis podem ser empregados na produção de solas de calçados.
30. No que se refere às fórmulas moleculares mínimas do produto investigado, existem duas fórmulas moleculares básicas, que dependem do iniciador utilizado:
[CONFIDENCIAL].
31. Os iniciadores são fundamentais para a estrutura das moléculas de poliol poliéter, determinando o grau de funcionalidade necessário para obter as propriedades físicas
específicas desejadas na aplicação. Diversos tipos de iniciadores podem ser utilizados, e eles também afetam o peso molecular, dependendo da quantidade de pontos reativos presentes.
Quanto mais pontos reativos, mais rápida é a reação, o que pode aumentar a eficiência da produção. A escolha do iniciador, com base em seu número de pontos reativos, deve ser feita
com consideração das características desejadas para o poliol a ser produzido.
32. Todos os polióis poliéteres são fabricados utilizando um dos iniciadores mencionados anteriormente, e a decisão sobre qual deles usar depende das propriedades desejadas
no produto final. Além disso, a quantidade de iniciadores introduzidos no reator afeta diretamente o peso molecular do poliol, ou seja, quanto mais iniciadores forem introduzidos, maior
será o peso molecular.
33.O iniciador a ser utilizado no processo de produção influencia na característica do poliol: maior quantidade de óxido de etileno (EO) torna a molécula mais solúvel em água,
o que confere maior dureza ao poliol. Já maior quantidade de óxido de propileno (PO) torna a molécula mais solúvel em óleo e poliol mais líquido.
34. Nesse sentido, a peticionária esclareceu que existem diferentes tipos de polióis poliéteres que, dependendo de seu peso molecular ou conteúdo, não estão abrangidos por
esta investigação e podem ser categorizados da seguinte maneira:
a)Polióis abridores de células: são polióis poliéteres com peso molecular superior a 5.000 g/mol, caracterizados por uma elevada concentração de óxido de etileno (EO) em sua
composição. Normalmente utilizados na fabricação de espumas mais macias, de alta resiliência e hypersofit, esses polióis também têm a propriedade de amolecer a espuma
convencional.
b)Polióis copoliméricos: são polímeros compostos por cerca de 50% de sólidos, incluindo partículas de acrilonitrila em suspensão diluídos em poliol. Esses materiais são
principalmente destinados à fabricação de espumas de alta dureza. Apresentam coloração geralmente branca e alta viscosidade.
c)Polióis moldados: são polióis poliéteres com peso molecular superior a 4.500 g/mol e inferior a 6.500 g/mol, conhecidos por sua alta reatividade. São amplamente utilizados
na produção de espumas moldadas flexíveis de alta resiliência, frequentemente empregadas em assentos automotivos, móveis de escritório e domésticos.
35. Ademais, os sistemas de poliuretano também estão excluídos do escopo da presente investigação, tendo em vista que os sistemas são o resultado da interação ou reação
de três ou mais componentes, como catalisadores, aditivos, corantes, entre outros. Isto é, os sistemas são compostos por produtos diferentes do objeto da investigação e os polióis que
fazem parte da composição geralmente não alcançam concentração superior a 50%.
36. Os sistemas de poliuretano se diferenciam das blendas de polióis que estão incluídas no escopo da investigação, haja vista que constituem mera mistura de dois ou mais
polióis que podem ser segregados.
37. Segundo a peticionária, os polióis poliéteres não estão sujeitos a normas ou regulamentações técnicas no Brasil.
38. Concluiu-se, para fins da presente análise, nos termos do art. 10 do Decreto nº 8.058, de 2013, que o produto objeto da investigação engloba produtos que apresentam
características físicas, composição química e características de mercado semelhantes.
2.2. Da classificação e do tratamento tarifário
39. O poliol é normalmente classificado no subitem 3907.29.39 da Nomenclatura Comum do Mercosul (NCM) (de acordo com a versão 2022 da Nomenclatura). É importante
ressaltar que, até 31 de março de 2022, o mesmo produto era classificado no subitem NCM 3907.20.39, conforme a NCM-2017.
40. Apresentam-se as descrições do item tarifário mencionado acima pertencente à NCM/SH, em que é classificado o poliol objeto da investigação:
. Capítulo 39 Plástico e suas obras.
. 39.07 Poliacetais, outros poliéteres e resinas epóxidas, em formas primárias; policarbonatos, resinas alquídicas, poliésteres alílicos e outros poliésteres, em formas
primárias.
. 3907.2 Outros poliéteres:
. 3907.29 Outros
. 3907.29.3 Polieterpolióis
. 3907.29.31 Polietilenoglicol
. 3907.29.39 Outros
Fonte: SISCOMEX.
41. A Resolução CAMEX nº 125, de 2016, que entrou em vigor em 1º de janeiro de 2017, estabeleceu a alíquota do Imposto de Importação desse subitem tarifário em 14%,
tendo sido reduzida, a partir de 5 de novembro de 2021, para 12,6%, conforme estabelecido na Resolução GECEX no 269, de 2021. Essa redução foi tornada permanente por meio da
Resolução GECEX 391, de 2022.
42. No entanto, cabe ressaltar que no interregno 1º de junho de 2022 a 31 de dezembro de 2023, essa alíquota foi reduzida para 11,2%, de forma temporária e excepcional,
por força da Resolução GECEX nº 353, de 2022.
43. Por fim, a respeito do subitem 3907.29.39 da NCM, foram identificadas as seguintes preferências tarifárias:
. Preferências tarifárias - NCM 3907.29.39
. País Beneficiário Acordo Preferência
. Uruguai ACE 02 100%
. Argentina, Paraguai e Uruguai ACE 18 100%
. Peru ACE 58 100%
. Bolívia e Equador ACE 59 100%
. Venezuela ACE 69 100%
. Colômbia ACE 72 100%
. Egito ALC Mercosul - Egito 87,5%
. Israel ALC Mercosul - Israel 100%
. Chile AAP.CE 35 100%
. Bolívia AAP.CE 36 100%
. Cuba APTR 04 28%
. México APTR 04 20%
. Panamá APTR 04 28%
Fonte: Siscomex (https://www.gov.br/siscomex/pt-br/acordos-comerciais/preferencias-tarifarias/preferencias-tarifarias-na-importacao) / APTR 04
(https://www2.aladi.org/biblioteca/publicaciones/aladi/acuerdos/Regionales/es/04/AR_PAR_004_002.pdf)
2.3. Do produto fabricado no Brasil
44. O produto fabricado no Brasil, tal como descrito no item 2.1, é o poliol poliéter com peso molecular entre 300 e 4.500 g/mol e grau de pureza igual ou superior a 90%,
incluindo as blendas que atendam a um grau mínimo e inclusive de 90% de concentração dos polióis poliéteres incluídos no escopo.
45. Ainda, tanto o poliol objeto da investigação, quanto o fabricado no Brasil, teriam processo produtivo e formas de apresentação sem diferenças significativas e apresentariam
características semelhantes, não sendo conhecidas quaisquer diferenças que possam diferenciar o produto importado do similar nacional. Nesse sentido, o poliol objeto da investigação
substituiria o poliol produzido pela indústria doméstica em suas aplicações e possuiria características físicas semelhantes, não havendo dúvidas, portanto, quanto à substitutibilidade entre
o produto importado das origens investigadas e o nacional.
46. A Dow destacou que ambos são polióis poliéteres produzidos através dos mesmos procedimentos de fabricação, utilizando as mesmas matérias-primas, e possuem
características físicas idênticas, bem como aplicações e usos similares.
47. No que se refere ao processo produtivo do produto similar, ressalta-se que, conforme indicado pela Dow, a produção dos polióis poliéteres [CONFIDENCIAL].
48. [CONFIDENCIAL]
49. [CONFIDENCIAL]
50. A peticionária resumiu seu processo produtivo informando que o poliol similar é produzido a partir da reação de um álcool ou de uma amina com óxido de propileno e/ou
óxido de etileno. A reação que origina o poliol poliéter é realizada em um processo no qual os iniciadores são alimentados em um reator, aquecidos até a temperatura de reação e o óxido
de propileno e/ou o óxido de etileno são alimentados em um reator em proporções pré-estabelecidas. Posteriormente, o produto obtido passa por processos de purificação e, em alguns
casos, por processo de secagem a vácuo e filtração, e a eventual adição de antioxidantes. Ao final desses processos, o produto é resfriado e armazenado em tanques.
51. Quanto aos canais de distribuição do produto, a peticionária [CONFIDENCIAL].
52. [CONFIDENCIAL]
53. [CONFIDENCIAL]
54. Reforçou-se que o processo produtivo é similar e equivalente tanto para fabricantes domésticos quanto estrangeiros, não havendo rotas produtivas alternativas.
55. A peticionária informou que os polióis poliéteres não estão sujeitos a normas ou regulamentos técnicos no Brasil.
2.4. Da similaridade
56. O § 1º do art. 9º do Decreto nº 8.058, de 2013, estabelece lista dos critérios objetivos com base nos quais a similaridade deve ser avaliada. O § 2º do mesmo artigo
estabelece que tais critérios não constituem lista exaustiva e que nenhum deles, isoladamente ou em conjunto, será necessariamente capaz de fornecer indicação decisiva.
57. Dessa forma, conforme informações obtidas na petição, o produto objeto da investigação e o produto produzido no Brasil:
(i) são produzidos a partir das mesmas matérias-primas;
(ii) apresentam as mesmas características físicas e químicas;
(iii) não estão submetidos a normas ou regulamentos técnicos;
(iv) são produzidos segundo processo de fabricação semelhante;
(v) têm os mesmos usos e aplicações; e
(vi) apresentam alto grau de substitutibilidade, visto que se trata do mesmo produto, com concorrência baseada principalmente no fator preço, nas condições de pagamento
e assistência técnica. Ademais, foram considerados concorrentes entre si, visto que se destinam ambos aos mesmos segmentos industriais e comerciais.
58. Quanto aos canais de distribuição, a peticionária afirmou que o poliol similar doméstico poderia ser comercializado [CONFIDENCIAL].
59. Cumpre ressaltar que a peticionária, ao discorrer sobre a similaridade do produto investigado, referiu-se apenas ao produto fabricado na China e exportado para o Brasil.
No entanto, afirmou que não há rotas produtivas alternativas para a produção de poliol e sugeriu os EUA como terceiro país de economia de mercado substituto, para fins de apuração
do valor normal chinês.
60. Ademais, em consulta à internet, foi possível verificar que há outros produtores de poliol, além da Dow Chemical, nos EUA com capacidade produtiva instalada estimada
em 1.700 mil toneladas anuais, quais sejam: BASF, Covestro, Carpenter e Monument Chemical. Em consulta ao site dessas produtoras, constatou-se uma gama de produtos especificados
como poliol poliéter, sem que se tenha identificado distinções relevantes em relação ao produto fabricado no Brasil.
61. Dessa forma, considerou-se o poliol poliéter produzido no Brasil similar ao produzido nos EUA e exportado para o Brasil.
2.5. Da conclusão a respeito do produto e da similaridade
62. Tendo em conta a descrição detalhada contida no item 2.1 deste documento, conclui-se que, para fins de início da investigação, o produto objeto da investigação é o poliol,
quando originário da China e dos EUA, observadas as exclusões expressas no sobredito tópico.
63. Ademais, verifica-se que o produto fabricado no Brasil é semelhante ao produto objeto da investigação, conforme descrição apresentada no item 2.2 deste documento.
64. Dessa forma, considerando-se que, conforme o art. 9º do Decreto n o 8.058, de 2013, o termo "produto similar" será entendido como o produto idêntico, igual sob todos
os aspectos ao produto objeto da petição investigação ou, na sua ausência, outro produto que, embora não exatamente igual sob todos os aspectos, apresente características muito
próximas as do produto objeto da petição de investigação, concluiu-se, para fins de início da investigação, que o produto fabricado no Brasil é similar ao produto objeto da
investigação.
3. DA INDÚSTRIA DOMÉSTICA
65. O art. 34 do Decreto nº 8.058, de 2013, define indústria doméstica como a totalidade dos produtores do produto similar doméstico. Nos casos em que não for possível reunir
a totalidade destes produtores, o termo "indústria doméstica" será definido como o conjunto de produtores cuja produção conjunta constitua proporção significativa da produção nacional
total do produto similar doméstico.
66. Conforme mencionado no item 1.3 deste documento, considerou-se, para fins de início da investigação, que a Dow Sudeste é a única produtora nacional de polióis poliéteres
com peso molecular entre 300 e 4.500 g/mol e grau de pureza igual ou superior a 90%, incluindo as blendas que atendam a um grau mínimo e inclusive de 90% de concentração dos polióis
poliéteres escopo.
67. Dessa forma, para fins de início de investigação, a indústria doméstica foi definida com a linha de produção de poliol da Dow Sudeste, responsável pela totalidade da
produção nacional brasileira do produto similar no período de análise de dano.
4. DOS INDÍCIOS DE DUMPING
68. De acordo com o art. 7º do Decreto nº 8.058, de 2013, considera-se prática de dumping a introdução de um bem no mercado brasileiro, inclusive sob as modalidades de
drawback, a um preço de exportação inferior ao valor normal.
69. Na presente análise, utilizou-se o período de abril de 2022 a março de 2023, a fim de se verificar a existência de indícios de prática de dumping nas exportações para o
Brasil de poliol originário da China e dos EUA.
4.1. Da China
4.1.1. Do tratamento da China no âmbito do cálculo do valor normal na determinação de existência de indícios de dumping para fins do início da investigação
4.1.1.1. Do Protocolo de Acessão da China à OMC e das suas repercussões procedimentais nas investigações de defesa comercial no Brasil.
70. Conforme estabelecido no Artigo XII do Acordo de Marraqueche, os termos da acessão de um Estado (ou território aduaneiro separado com autonomia sobre suas relações
comerciais externas) aos Acordos da organização devem ser ajustados entre este e a OMC por meio de processo negociador que envolve a totalidade dos Membros. A negociação é realizada
no âmbito de um grupo de trabalho, e os termos de acessão devem ser aprovados pela Conferência Ministerial com base em maioria de dois terços dos Membros da OMC. Desde a
fundação da OMC, 36 países completaram o processo de acessão, e a China foi o 15º país a finalizá-lo, efetivando-se como o 143º Membro.
71. O processo de acessão da República Popular da China, doravante China ou RPC, iniciou-se em outubro de 1986, quando o país protocolou seu pedido de adesão ainda junto
ao Secretariado do Acordo Geral de Tarifas e Comércio (GATT), e durou mais de 15 anos. O Grupo de Trabalho de Acessão da China ao GATT foi instituído em março de 1987, tendo sido
posteriormente transformado, em 1995, em Grupo de Trabalho de Acessão à OMC. Como resultado desse processo negociador, vários compromissos e obrigações a serem cumpridos pela
China em diversas áreas foram aprovados pelos 142 Membros da OMC. Assim, a China finalizou seu processo de acessão à OMC em 11 de dezembro de 2001, resultando no texto do
Protocolo de Acessão da China à OMC, doravante Protocolo de Acessão ou Protocolo.
72. O Brasil participou das negociações relativas ao processo de acessão da China, de modo que o texto do Protocolo de Acessão foi incorporado à normativa brasileira na sua
integralidade, com efeitos jurídicos concretos desde a entrada em vigor do Decreto nº 5.544, de 22 de setembro de 2005. Os artigos 1º e 2º desse decreto estabeleceram, in verbis:
Art. 1º O Protocolo de Acessão da República Popular da China à Organização Mundial de Comércio, apenso por cópia ao presente Decreto, será executado e cumprido tão
inteiramente como nele se contém.
Art. 2º Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação. (grifo nosso)
73. Especificamente para fins da análise da prevalência de condições de economia de mercado no segmento produtivo de poliol no âmbito desta investigação, que resulta na
tomada de decisão sobre a apuração do valor normal a ser utilizado na determinação de dumping, cumpre analisar as disposições do Artigo 15 do referido Protocolo de Acessão.
74. O Artigo 15 do Protocolo de Acessão da China apresenta prescrições para a determinação do valor normal em investigações de dumping sobre importações originárias da
China, cujo texto integral será reproduzido a seguir:
15. Comparabilidade de preços para a determinação de subsídios e dumping
Nos procedimentos relacionados a importações de origem chinesa por um Membro da OMC, aplicar-se-ão o artigo VI do GATT 1994, o Acordo relativo à Aplicação do Artigo
VI do Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comércio de 1994 ("Acordo Antidumping") e o Acordo SMC, em conformidade com o seguinte:
a) Na determinação da comparabilidade de preços, sob o artigo VI do GATT 1994 e o Acordo Antidumping, o Membro importador da OMC utilizará, seja os preços e os custos
chineses correspondentes ao segmento produtivo objeto da investigação, ou uma metodologia que não se baseie em uma comparação estrita com os preços ou os custos domésticos
chineses, com base nas seguintes normas:
i) se os produtores investigados puderem demonstrar claramente que, no segmento produtivo que produz o produto similar, prevalecem condições de economia de mercado
no que diz respeito à manufatura, produção e à venda de tal produto, o Membro da OMC utilizará os preços ou custos prevalecentes na China do segmento produtivo objeto da
investigação, para determinar a comparabilidade dos preços;
ii) o Membro da OMC importador poderá utilizar uma metodologia que não se baseie em uma comparação estrita com os preços internos ou custos prevalecentes na China
se os produtores investigados não puderem demonstrar claramente que prevalecem no segmento produtivo que produz o produto similar condições de economia de mercado no que diz
respeito à manufatura, a produção e à venda de tal produto.
b) Nos procedimentos regidos pelas disposições das partes II, III e V do Acordo SMC, quando se tratarem de subsídios descritos nos itens a), b), c) e d) do artigo 14 do referido
Acordo, aplicar-se-ão as disposições pertinentes do mesmo; não obstante, se houver dificuldades especiais, o Membro da OMC importador poderá utilizar, para identificar e medir o
benefício conferido pelo subsídio, metodologias que levem em conta a possibilidade de que os termos e condições prevalecentes na China nem sempre podem ser utilizados como bases
de comparação adequadas. Para aplicar tais metodologias, sempre que factível, o Membro da OMC importador deverá proceder a ajustes desses termos e condições prevalecentes antes
de considerar a utilização de termos e condições prevalecentes fora da China.
c) O Membro importador da OMC notificará as metodologias utilizadas em conformidade com o item a) ao Comitê de Práticas Antidumping e as utilizadas em conformidade
com o item b) ao Comitê de Subsídios e Medidas Compensatórias.
d) Uma vez tendo a China estabelecido, em conformidade com a legislação nacional do Membro importador da OMC, que é uma economia de mercado, ficarão sem efeito as
disposições do item a), desde que a legislação nacional do Membro importador preveja critérios para aferir a condição de economia de mercado, na data de acessão. Em quaisquer casos,
as disposições do item a) ii) expirarão após transcorridos 15 anos da data de acessão. Ademais, nos casos em que a China estabelecer, em conformidade com a legislação nacional do
Membro importador da OMC, que em um segmento produtivo particular ou indústria prevalecem condições de economia de mercado, deixar-se-ão de aplicar a esse segmento produtivo
particular ou indústria as disposições do item a) referentes às economias que não são economias de mercado. (grifo nosso)
75. A acessão da China à OMC, portanto, foi condicionada a cláusulas específicas que poderiam ser aplicadas pelo país importador para fins de determinar a comparabilidade
de preços em investigações de dumping e de subsídios. Dessa forma, em investigações de dumping contra exportações originárias da China, nos termos do Artigo 15(a), competiria a cada
Membro importador da OMC a decisão de utilizar uma das duas seguintes metodologias disponíveis:
- ou os preços e os custos chineses daquele segmento produtivo objeto da investigação (vide Artigo 15(a)(i));
- ou uma metodologia alternativa que não se baseasse em comparação estrita com os preços ou os custos domésticos chineses (vide Artigo 15(a)(ii)).
76. Nota-se que os Artigos 15(a)(i) e 15(a)(ii) do Protocolo contêm duas regras diferentes aplicáveis à questão da comparabilidade de preços. Essas regras estão relacionadas
aos efeitos do sucesso ou da falha de os produtores investigados demonstrarem claramente que condições de economia de mercado prevalecem no segmento produtivo investigado. Por
um lado, o item 15(a)(i) estabelece a obrigação de a autoridade investigadora utilizar preços e custos chineses para comparação de preços caso os produtores chineses sejam capazes de
demonstrar que condições de economia de mercado prevalecem naquele segmento produtivo. Por outro lado, o item 15(a)(ii) regulava a situação em que os produtores investigados não
fossem capazes de demonstrar claramente que condições de economia de mercado prevaleciam no segmento produtivo investigado. Nessa situação, a autoridade investigadora podia utilizar
metodologia alternativa não baseada em comparação estrita com os preços e os custos domésticos chineses.
77. Essa possibilidade de utilizar uma das duas metodologias dos Artigos 15(a)(i) e 15(a)(ii), por sua vez, foi condicionada pelo Artigo 15(d). A primeira condição do Artigo 15(d)
era de que, caso o Membro importador reconhecesse, em conformidade com sua legislação, que a China era uma economia de mercado, ficariam sem efeito as disposições do Artigo 15(a)
como um todo, desde que o Membro importador tivesse estabelecido critérios para aferir a condição de economia de mercado quando da data de acessão da China. A segunda condição
do Artigo 15(d) corresponde à derrogação do inciso 15(a)(ii) após transcorridos 15 anos da data de acessão, ou seja, a partir do dia 12 de dezembro de 2016. A terceira condição do Artigo
15(d) versa sobre a derrogação das disposições do Artigo 15(a) especificamente para um segmento produtivo particular ou indústria, quando ficar demonstrado que, em um segmento
produtivo particular ou indústria, prevalecem condições de economia de mercado, nos termos da legislação nacional aplicável.
78. Nesse contexto, cumpre mencionar que a segunda condição do Artigo 15(d), correspondente à derrogação do inciso 15(a)(ii), está sujeita a controvérsia jurídica no Órgão
de Solução de Controvérsias (OSC) da OMC (DS516: European Union - Measures Related to Price Comparison Methodologies). Isso porque a China entende que a determinação de valor
normal de "economia não de mercado" em casos de dumping seria inconsistente com os Artigos 2.1 e 2.2 do Acordo Antidumping da OMC e com os Artigos I:1 e VI:1 do GATT/1994. O
painel foi composto em 10 de julho de 2017. Em 28 de novembro de 2018, o Chair do painel informou ao OSC que, dada a complexidade das questões legais envolvidas na disputa, o
relatório final para as partes estaria previsto para o segundo trimestre de 2019. A China também solicitou consultas aos Estados Unidos da América (DS515: United States Measures Related
to Price Comparison Methodologies), para tratar basicamente do mesmo assunto do DS516. Entretanto, o DS515 até o momento não avançou para a fase de painel.
79. No âmbito do DS516, em 7 de maio de 2019, a China apresentou ao painel pedido de suspensão dos procedimentos, de acordo com o Artigo 12.12 do Entendimento sobre
Solução de Controvérsias - ESC (Dispute Settlement Understanding - DSU). Após comentários apresentados pela União Europeia e pela própria China acerca do pedido de suspensão, em
14 de junho de 2019, o painel informou ao Órgão de Solução de Controvérsias da OMC sobre a decisão de suspender seus trabalhos, e relembrou que a autorização para o funcionamento
do painel expiraria após decorridos 12 meses da data de suspensão. Como o painel não foi requerido a retomar seus trabalhos, de acordo com o Artigo 12.12 do ESC, a autoridade para
o estabelecimento do painel expirou em 15 de junho de 2020 (https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds515_e.htm#).
80. Diante da expiração do Artigo 15(a)(ii) após transcorridos 15 anos da data de acessão, ou seja, a partir do dia 12 de dezembro de 2016, a prática relacionada a investigações
de dumping no Brasil foi alterada.
81. Anteriormente, nas investigações de dumping sobre produtos originários da China cujo período de investigação se encerrava até dezembro de 2016, os atos de início das
investigações apresentavam a menção expressa ao fato de que a China não era considerada país de economia de mercado para fins de defesa comercial. Por exemplo, no Parecer Decom
no 33, de 19 de julho de 2016, o parágrafo 78 informou:
78. Considerando que a China, para fins de investigação de defesa comercial, não é considerada país de economia de mercado, aplica-se, no presente caso, a regra disposta
no caput do art. 15 do Regulamento Brasileiro. Isto é, em caso de país que não seja considerado economia de mercado, o valor normal será determinado a partir de dados de um produto
similar em um país substituto. O país substituto é definido com base em um terceiro país de economia de mercado considerado apropriado. Ainda, segundo o artigo 15, §2º, do Decreto
nº 8.058/2013, sempre que adequado, o país substituto deverá estar sujeito à mesma investigação.
82. Assim, até dezembro de 2016 havia presunção juris tantum de que os produtores/exportadores chineses não operavam em condições de economia de mercado. Essa
presunção era respaldada pelo Artigo 15(a)(ii) do Protocolo, pois se os produtores chineses investigados não pudessem demonstrar claramente que prevaleciam condições de economia de
mercado no segmento produtivo objeto da investigação, o importador Membro da OMC poderia utilizar metodologia alternativa para apurar o valor normal.
83. No âmbito do Regulamento Antidumping Brasileiro vigente - Decreto nº 8.058, de 26 de julho de 2013 -, os produtores/exportadores chineses tinham a possibilidade de
comprovar que operavam em condições de economia de mercado se atendessem ao disposto nos artigos 16 e 17. Segundo seus termos, os produtores/exportadores de um país não
considerado economia de mercado pelo Brasil podem apresentar elementos de prova com o intuito permitir que o valor normal seja apurado com base na metodologia considerada
padrão:
Art. 16. No prazo previsto no § 3º do art. 15, o produtor ou exportador de um país não considerado economia de mercado pelo Brasil poderá apresentar elementos de prova
com o intuito de permitir que o valor normal seja apurado com base no disposto nos arts. 8º a 14.
Art. 17. Os elementos de prova a que faz referência o art. 16 incluem informações relativas ao produtor ou exportador e ao setor econômico do qual o produtor ou exportador
faz parte.
§ 1º As informações relativas ao produtor ou exportador devem permitir a comprovação de que:
I - as decisões do produtor ou exportador relativas a preços, custos e insumos, incluindo matérias-primas, tecnologia, mão de obra, produção, vendas e investimentos, se baseiam
nas condições de oferta e de demanda, sem que haja interferência governamental significativa a esse respeito, e os custos dos principais insumos refletem substancialmente valores de
mercado;
II - o produtor ou exportador possui um único sistema contábil interno, transparente e auditado de forma independente, com base em princípios internacionais de
contabilidade;
III - os custos de produção e a situação financeira do produtor ou exportador não estão sujeitos a distorções significativas oriundas de vínculos, atuais ou passados, estabelecidos
com o governo fora de condições de mercado; e
IV - o produtor ou exportador está sujeito a leis de falência e de propriedade, assegurando segurança jurídica e estabilidade para a sua operação.
§ 2º As informações relativas ao setor econômico do qual o produtor ou exportador faz parte devem permitir a comprovação de que:
I - o envolvimento do governo na determinação das condições de produção ou na formação de preços, inclusive no que se refere à taxa de câmbio e às operações cambiais,
é inexistente ou muito limitado;
II - o setor opera de maneira primordialmente baseada em condições de mercado, inclusive no que diz respeito à livre determinação dos salários entre empregadores e
empregados; e
III - os preços que os produtores ou exportadores pagam pelos insumos principais e por boa parte dos insumos secundários utilizados na produção são determinados pela
interação entre oferta e demanda.
§ 3º Constitui condição para que o valor normal seja apurado com base no disposto nos arts. 8º a 14 a determinação positiva relativa às condições estabelecidas neste
artigo.
§ 4º Determinações positivas relacionadas ao § 2º poderão ser válidas para futuras investigações sobre o mesmo produto.
§ 5º As informações elencadas nos § 1º e § 2º não constituem lista exaustiva e nenhuma delas, isoladamente ou em conjunto, será necessariamente capaz de fornecer indicação
decisiva.
84. Posteriormente, porém, transcorridos 15 anos da data de acessão, ou seja, a partir do dia 12 de dezembro de 2016, nas investigações de dumping contra a China cujo período
de investigação fosse posterior a dezembro de 2016, não foram feitas mais menções expressas no ato de início das investigações sobre tal condição de a China ser ou não considerada
país de economia de mercado para fins de defesa comercial. Deste modo, a utilização de metodologia alternativa para apuração do valor normal da China não era mais "automática".
85. Nesse sentido, considerando que apenas o item 15(a)(ii) do Protocolo de Acessão expirou, e que o restante do Artigo 15, em especial as disposições do 15(a) e do 15(a)(i),
permanecem em vigor, procedeu-se a uma "alteração do ônus da prova" sobre a prevalência de condições de economia de mercado em determinado segmento produtivo objeto de
investigação. Expira a presunção juris tantum de que os produtores exportadores/chineses operam em condições que não são de economia de mercado no seguimento produtivo
investigado, de modo que a determinação do método de apuração do valor normal em cada caso dependerá dos elementos de prova apresentados nos autos do processo pelas partes
interessadas, acerca da prevalência ou não de condições de economia de mercado no segmento produtivo específico do produto similar.
86. Esse posicionamento decorre das regras de interpretação da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados - a qual, em seu Artigo 31, estabelece que "1. Um tratado
deve ser interpretado de boa-fé segundo o sentido comum atribuível aos termos do tratado em seu contexto e à luz de seu objetivo e finalidade". Ademais, com base no princípio
interpretativo da eficácia (effet utile ou efeito útil), as disposições constantes de um acordo devem ter um significado. Tanto é assim que, segundo o Órgão de Apelação da OMC (DS126:
Australia - Subsidies Provided to Producers and Exporters of Automotive Leather, Recourse to Article 21.5 of the DSU by the United States - WTO Doc. WT/DS 126/RW):
6.25 The Appellate Body has repeatedly observed that, in interpreting the provisions of the WTO Agreement, including the SCM Agreement, panels are to apply the general rules
of treaty interpretation set out in the Vienna Convention on the Law of Treaties. These rules call, in the first place, for the treaty interpreter to attempt to ascertain the ordinary meaning
of the terms of the treaty in their context and in the light of the object and purpose of the treaty, in accordance with Article 31(1) of the Vienna Convention. The Appellate Body has also
recalled that the task of the treaty interpreter is to ascertain and give effect to a legally operative meaning for the terms of the treaty. The applicable fundamental principle of effet utile
is that a treaty interpreter is not free to adopt a meaning that would reduce parts of a treaty to redundancy or inutility. (grifo nosso)
87. Dessa forma, a expiração específica do item 15(a)(ii), com a manutenção em vigor do restante do Artigo 15(a), deve ter um significado jurídico, produzindo efeitos
operacionais concretos. A utilização da metodologia alternativa deixa de ser, portanto, "automática", e passa-se a analisar, no caso concreto, se prevalecem ou não condições de economia
de mercado no segmento produtivo investigado. Assim, a decisão acerca da utilização ou não dos preços e custos chineses em decorrência da análise realizada possui efeitos que se
restringem a cada processo específico, e não implica de nenhuma forma declaração acerca do status de economia de mercado do Membro. Por um lado, caso tais provas não tenham sido
apresentadas pelas partes interessadas, ou tenham sido consideradas insuficientes, poderão ser utilizados os preços e custos chineses para a apuração do valor normal no país, desde que
atendidas as demais condições previstas no Acordo Antidumping. Por outro lado, caso tenham sido apresentadas provas suficientes de que não prevalecem condições de economia de
mercado no segmento produtivo, a metodologia de apuração do valor normal a ser utilizado na determinação de dumping poderá não se basear nesses preços e custos do segmento
produtivo chinês.
4.1.1.2. Da manifestação da peticionária sobre o tratamento do setor produtivo de poliol na China para fins do cálculo do valor normal
88. A peticionária elencou elementos que indicariam não prevalecer condições de economia de mercado no segmento produtivo de poliol na China.
89. Inicialmente a Dow Sudeste alegou que haveria evidências definitivas de que o setor produtivo chinês, de forma ampla, não opera em condições de mercado. Para corroborar
essa alegação, citou o documento de trabalho elaborado pela Comissão Europeia acerca das distorções da economia da China para fins de defesa comercial que asseverou que:
While the Constitution itself recognises that diverse forms of ownership develop side by side, and while the Chinese economy consists to a large extent of non-state actors, the
party and the State retain nevertheless a leading role in the economic governance of the country. Furthermore, the involvement of the State and the Party go clearly beyond broad
macroeconomic control. For example, the text of Article 11 of the Constitution stipulates that the State not only encourages and supports the development of the non-public sectors of
the economy but that it also guides that development.
90. A peticionária ressaltou que o Departamento de Comércio dos Estados Unidos (DoC) também chegou a essa conclusão, apontando distorções na economia chinesa devido
à intervenção estatal:
The Department of Commerce ("Department") concludes that China is a non-market economy (NME) country because it does not operate sufficiently on market principles to
permit the use of Chinese prices and costs for purposes of the Departments antidumping analysis. The basis for the Departments conclusion is that the states role in the economy and
its relationship with markets and the private sector results in fundamental distortions in Chinas economy.
91. Após analisar a extensão do controle governamental sobre conversibilidade monetária, negociação salarial, investimentos estrangeiros, meios de produção, alocação de
recursos e preços e decisões das empresas, o DoC concluiu que o governo chinês tem grande ingerência na alocação de recursos com intuito de atingir objetivos econômicos específicos
e que, portanto, a China:
(...) does not operate sufficiently on market principles to permit the use of Chinese prices and costs for purposes of the Departments antidumping analysis.
92. A Dow Sudeste enfatizou que tanto os EUA quanto a UE concluíram que a influência do governo da China é tamanha a ponto de gerar distorções fundamentais na economia,
impedindo-a de operar de acordo com os princípios de mercado.
93. A autoridade investigadora indiana também coadunaria com essa visão, tendo em vista que iniciou investigação de dumping nas exportações de poliol originárias da China
na qual decidiu adotar metodologia de cálculo de valor normal alternativa, cabendo aos produtores/exportadores chineses demonstrarem que atuam em condições de mercado.
94. Quanto a programas e benefícios gerais a peticionária inicialmente fez referência às intervenções do governo chinês na economia, em especial ao apoio ao setor produtivo
e à intervenção no setor bancário.
95. A peticionária afirmou, com base no estudo "Report on Chinese Industrial Policies" (Joseph W. Dorn e Christopher T. Cloutier), que o governo chinês oferece apoio aos
produtores domésticos por meio de isenções fiscais, aluguéis subsidiados e acesso preferencial a matérias-primas e terras. O governo também determinaria impostos de importação,
concederia descontos em cobranças tributárias a empresas chinesas e ofereceria condições favoráveis em compras governamentais.
96. Além disso, o governo controlaria os principais bancos chineses que, por sua vez, influenciariam na alocação de capital de investimento e funcionariam como agentes do
poder estatal. Esses bancos ofereceriam benefícios como empréstimos vantajosos e perdão de dívidas.
97. Além disso, o governo chinês manteria uma política de subvalorização da moeda nacional para tornar os produtos chineses mais competitivos no mercado internacional,
usando superávits comerciais para comprar dólares e evitar a valorização rápida do yuan:
China is also widely reported to maintain an undervalued currency in order to increase the competitiveness of its industries in foreign markets. As explained by C. Fred Bergsten
at the Peterson Institute for Economics in 2011, "The artificially low value of the renminbi it is 20 to 30% less than what it should be amounts to a subsidy on Chinese exports and a
tariff on imports from ... other countries."
98. Endereçando os elementos que indicariam especificamente que o setor químico seria prioritário para os governos central e regionais da China, a peticionária mencionou o
13º Plano Quinquenal (2016-2020) ("The 13th Five-Year Plan for Economic and Social Development of The Peoples Republic Of China") que citaria incentivos para ampliação e
desenvolvimento da capacidade produtiva direcionados ao referido setor:
We will encourage more of Chinas equipment, technology, standards, and services to go global by engaging in international cooperation on production capacity and equipment
manufacturing through overseas investment, project contracting, technology cooperation, equipment exporting, and other means, with a focus on industries such as steel, nonferrous metals,
building materials, railways, electric power, chemical engineering, textiles, automobiles, communications, engineering machinery, aviation and aerospace, shipbuilding, and ocean
engineering. We will set up a repository for production capacity cooperation projects and promote major demonstration projects. We will guide enterprises in participating in international
markets in ways that utilize their group advantage and develop industrial clusters overseas suitable to local conditions. We will move faster in expanding bilateral and multilateral
cooperation mechanisms on production capacity and actively work with developed countries to jointly explore third party markets. We will put in place mechanisms to facilitate overall
coordination and communication that involve the participation of enterprises, financial institutions, local governments, chambers of commerce, and industry associations. We will improve
services such as taxation, finance, insurance, investment and financing platforms, and risk assessment to support efforts in this regard.
99. O governo chinês também promove, segundo a peticionária, o desenvolvimento tecnológico por meio de iniciativas de pesquisa e desenvolvimento (R&D), muitas vezes em
colaboração com instituições de pesquisa governamentais.
100. Ademais, as principais empresas químicas chinesas teriam subido na cadeia de valor, com foco crescente em materiais sintéticos e especialidades químicas, enquanto
produtos básicos teriam tido um recuo marginal: