LEI Nº 14.791, DE 29 DE DEZEMBRO DE 2023 (parte 27 de 42)

Tabela 49 -Evolução do estoque, segundo haver financeirosobgestão da STN, por exercício
EmR$milhões
Haver Financeiro
Estoque
Valor Realizado ($)
Variação
1
(%)
2018 2019 2020 2021 2022
EmpréstimosàsInstituiçõesFinanceiras 361.683,2
-22,2%
241.183,7
-33,3%
235.726,3
-2,3%
171.234,2
-27,4%
89.729,5
-47,6%
OperaçõesdeCrédito Rural 14.290,4
-38,6%
10.478,5
-26,7%
6.632,3
-36,7%
4.579,1
-31,0%
3.902,3
-14,7%
OperaçõesdeCessões deCrédito (ouestruturadas) 15.367,5
-16,0%
11.565,1
-24,7%
10.799,1
-6,6%
7.370,0
-31,8%
5.822,1
-21,0%
OperaçõesdeCrédito à Exportação 3.701,6
-1,3%
4.029,9
8,9%
5.236,3
29,9%
6.024,8
15,1%
5.775,2
-4,1%
Empréstimosa EntidadesNão Financeiras 89,7
1,8%
73,9
-17,6%
66,5
-9,9%
42,3
-36,5%
10,6
-74,9%
Programa Emergencialde Suporteao Emprego - PESE/FOPAG -
-
-
-
6.895,3
-
4.774,2
-30,8%
2.343,0
-50,1%
Total 395.132,4
-22,5%
267.331,1
-32,3%
265.355,8
-0,73%
194.024,5
-26,8%
107.582,7
-44,5%
1
Variação em relação ao exercício imediatamente anterior.
Fonteeelaboração:STN/MF.
4.2.5.2 Evolução eestimativasdos fluxos
Quanto à evolução dos fluxos, a Tabela 50 apresenta uma comparação entre os fluxos,
estimados erealizados,por exercício, segundohaver financeiro sob gestãoda STN.
Tabela 50 -Fluxosestimados erealizados segundo haver financeiro
EmR$milhões
Haver Financeiro
Fluxo
Valor Estimado (E)
Valor Realizado (R)
Variação
1
(%)
2018 2019 2020 2021 2022
EmpréstimosàsInstituiçõesFinanceiras E
R
%
3.806,0
131.694,0
3.360,2%
25.759,8
136.654,0
430,5%
24.478,4
18.604,5
-24,0%
14.488,3
76.541,5
428,3%
68.928,7
87.241,9
26,6%
OperaçõesdeCrédito Rural E
R
%
1.058,2
6.302,2
495,6%
5.695,1
6.964,8
22,3%
4.420,5
4.593,5
3,9%
2.176,2
2.818,7
29,5%
661,8
456,7
-31,0%
OperaçõesdeCessões deCrédito (ouestruturadas) E
R
5.130,9
6.100,4
5.625,8
7.222,0
2.269,4
5.286,6
2.339,0
4.750,7
2.021,4
4.769,9
84
Em R$ milhões
Haver Financeiro
Fluxo
Valor Estimado (E)
Valor Realizado (R)
Variação
1
(%)
2018 2019 2020 2021 2022
% 18,9% 28,4% 133,0% 103,1% 136,0%
Operações de Crédito à Exportação E
R
%
1.278,8
1.523,6
19,1%
1.279,6
1.254,8
-1,9%
882,2
1.328,6
50,6%
734,9
667,5
-9,2%
813,0
798,5
-1,8%
Empréstimos a Entidades Não Financeiras E
R
%
17,7
23,4
32,2%
21,9
23,1
5,6%
21,9
29,8
36,1%
25,2
30,3
20,4%
32,4
29,2
-9,8%
Programa Emergencial de Suporte ao Emprego - PESE/FOPAG E
R
%
-
-
-
-
-
-
-
22,9
-
0,0
2.344,1
-
2.538,8
2.574,2
1,4%
Total E
R
%
11.291,6
145.643,6
1.189,8%
38.382,2
152.118,8
296,3%
32.072,4
29.866,0
-6,87%
19.763,6
87.152,9
340,9%
74.996,1
95.870,5
27,8%
1
Variação entre os valores estimados e realizados.
Fonte e elaboração: STN/MF.
No que tange às diferenças percebidas entre os valores previstos e realizados nos
empréstimos concedidos às instituições financeiras em 2018 e 2019, essas decorrem das liquidações
antecipadas realizadas pelo BNDES em seus contratos junto à STN. As amortizações antecipadas
totalizaram em 2018 e 2019, respectivamente, R$ 130 bilhões e R$ 100 bilhões. Em 2019, ainda
houve amortizações de contratos do BNB e da CEF que totalizaram R$ 11,6 bilhões. Uma vez que a
decisão de amortizar extraordinariamente um empréstimo cabe ao tomador, não é possível à União
projetar esses eventos financeiros com uma razoável confiança. Assim, essas liquidações, em geral,
não compõem a previsão de receita realizada.
Já no caso das Operações de Cessões de Crédito (ou Estruturadas), o § 11º do art. 100
da Constituição Federal, alterado pela Emenda Constitucional nº 113/2021, facultou aos credores de
precatórios a oferta de créditos líquidos e certos, próprios ou adquiridos de terceiros, para quitação
de débitos com a União. Com base nesse dispositivo, há concessionárias da RFFSA que têm
apresentado reiteradamente requerimentos de quitação das parcelas de arrendamento e concessão
por meio de uso de créditos dessa natureza. De acordo com os normativos que regulamentam o
tema, caso deferidos os pleitos, tais valores apenas serão recebidos pela União em exercícios
subsequentes ao do PLDO.
A variação observada, em 2018, nas operações de crédito rural, essa deriva
basicamente de dois processos: o primeiro deles foi a regularização da dívida rural securitizada
iniciada no final de 2017, mas que obteve seus principais resultados em 2018. Tal procedimento
buscou junto aos bancos e cooperativas resgatar valores inadimplidos desde a década de 1990. Com
a evolução do processo, houve uma recuperação significativa desses ativos que não estava
inicialmente prevista. O segundo deles foi a liquidação de títulos CTNs no montante de R$ 4,5
bilhões. Esses títulos foram emitidos inicialmente pela União como Garantia do principal das
operações de PESA e depositados na CETIP em nome das instituições financeiras beneficiadas.
Contudo, no caso das operações conduzidas pelo Banco do Brasil, com o advento da MP nº 2.196-
3/2001, elas foram adquiridas pela União. Assim, na medida em que os títulos vencem, esses
retornam ao Tesouro em um novo fluxo que não foi inicialmente previsto.
85
Em 2020, se observou uma queda nas receitas referentes a empréstimos concedidos a
instituições financeiras quando comparadas ao que havia sido previsto inicialmente, resultante da
forte redução das taxas de juros que remuneram os contratos de financiamento do BNDES, bem
como das amortizações antecipadas no final do exercício de 2019, as quais reduziram a base sobre a
qualas parcelas de principal ejuros são calculadas.
Em 2021, porém, as receitas referentes a empréstimos concedidos a instituições
financeiras voltaram a apresentar valores realizados acima dos valores previstos, por conta,
principalmente, do Acórdão TCU nº 56/2021-Plenário, que firmou entendimento de que são
irregulares os contratos de concessão de crédito firmados entre a União e suas instituições
financeiras controladas realizados por meio da emissão direta de títulos da dívida pública. O referido
Acórdão também determinou a definição de um cronograma para a devolução desses valores a
União, o que resultou em amortizações antecipadas do BNDES que totalizaram R$ 63 bilhões em
2021.
Quanto às diferenças entre as receitas previstas e executadas de operações
estruturadas em 2020, 2021 e 2022, as mesmas dizem respeito, em sua maior parte, ao Contrato nº
808/PGFN/CAF, de 28/12/2012, cujas receitas não eram estimadas em razão do grau de incerteza
percebido à época em que foram realizadas as projeções. Parte menos significativa da diferença é
devida à variação nos índices de correção dos contratos, tais como o IGP-M, IPCA e o câmbio do dólar
americano, que tiveram relevante aumento durante o período.
Em 2021, ainda pode ser observada diferença entre os valores previstos e realizados
referentes ao Programa Emergencial de Suporte ao Emprego – Pese/Fopag, programa que prevê
linha de crédito especial para pequenas e médias empresas pagarem salários, bem como algumas
verbas trabalhistas, durante o estado de calamidade pública decorrente do novo coronavírus. Essa
diferença ocorreu porque se trata de um programa novo, criado em 2020, cujas receitas só foram
estimadas após o fim do prazo para contratações – posterior à estimativa inicial de receitas para
2021.
Em relação às estimativas de fluxo, a Tabela 51 apresenta os respectivos valores a
receber, por exercício, segundo haver financeiro sob gestão da STN, bem como a categorização do
impactogerado emfinanceiro ou primário.
Tabela 51 -Fluxosestimados, segundo haver financeiro sob gestãoda STN, por exercício
EmR$milhões
Haver Financeiro
Estoque
Valor
Realizado
Fluxo
ValorEstimado
2
Impacto
Financeiro (F)
Primário (P)
2022
1
2023 2024 2025 2026
EmpréstimosàsInstituiçõesFinanceiras 89.729,5 35.945,1 2.825,7 8.917,0 9.344,5 F
OperaçõesdeCrédito Rural 3.902,3 177,4 109,3 127,8 55,3 F
OperaçõesdeCessões deCrédito (ouestruturadas) 5.822,1 2.169,8 1.326,7 1.647,2 1.100,0 F
OperaçõesdeCrédito à Exportação 5.775,2 850,3 837,6 839,2 847,4 P
Empréstimosa EntidadesNão Financeiras 10,6 12,2 - - - F
Programa Emergencialde Suporteao Emprego -
PESE/FOPAG
2.343,0 1.705,9 - - - P
Total 107.582,7 40.860,6 5.099,2 11.531,2 11.347,2
1
Posiçãoem31/12/2022.
86
2
No caso das receitas referentes ao PESE, PROEX, Securitização e PRONAF, a metodologia de projeção das receitas já considera as inadimplências
históricas ou informadas pelos gestores dos programas. Dessa forma, não se vislumbram outras prováveis frustrações de receita, e,
consequentemente, riscos fiscais. Na estimativa de receitas do PROEX foram consideradas aquelas decorrentes de novas contratações. Tais operações
podem vir a não se concretizar. Nesse caso, entretanto, também não haverá despesa para a União com a disponibilização dos recursos para sua
contratação. Ou seja, uma possível frustração dessas receitas é acompanhada da correspondente redução das despesas, mantendo o equilíbrio e
afastando o risco fiscal.
Fonte e elaboração: STN/MF.
4.2.5.3 Riscos fiscais mapeados e mensurados
No que tange à gestão de riscos da carteira sob a gestão da STN, entende-se que os
riscos fiscais decorrentes desses haveres são reflexos dos riscos de crédito e liquidez inerentes às
operações supramencionadas. As estimativas de impacto estão disponíveis na Tabela 52.
Tabela 52 -Estimativas dos riscos fiscais por haver financeiro
Em R$ milhões
Haver Financeiro
Riscos fiscais
Valor Estimado ($)
2023 2024 2025 2026
Empréstimos às Instituições Financeiras 0,0 0,0 0,0 0,0
Operações de Crédito Rural 0,0 0,0 0,0 0,0
Operações de Cessões de Crédito (ou estruturadas) 283,0 307,5 333,9 303,0
Operações de Crédito à Exportação 0,0 0,0 0,0 0,0
Empréstimos a Entidades Não Financeiras 0,0 0,0 0,0 -
Programa Emergencial de Suporte ao Emprego - PESE/FOPAG 0,0 0,0 - -
Total 283,0 307,5 333,9 303,0
Fonte e elaboração: STN/MF.
No acompanhamento dos haveres financeiros da União não relacionados a entes
federativos, sob a gestão da STN, há operações em que o risco de inadimplência é garantido por
parte relacionada e, por outro lado, há casos em que o risco de não recebimento dos recursos é
responsabilidade da União, conforme a norma ou ato que lhes deu origem. Quando configurada
inadimplência, sendo o garantidor parte relacionada da União, a STN inicia processo de conciliação e
cobrança dos valores devidos, com o próprio garantidor. Já no segundo caso, são adotadas as
medidas de cobrança dos valores inadimplidos e, caso não pagas, promove-se a inscrição dos débitos
em Dívida Ativa da União - DAU para que a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional - PGFN possa
realizar a cobrança e execução.
Cumpre destacar o registro no SIAFI do valor de R$ 5,34 bilhões, posição de
31/12/2022, referente a ajustes para perdas. Nas operações referentes a PROEX, PRONAF, Cacau,
Securitização, PESA e PESE, essa conta contém os registros de ajustes de perdas que são apurados
junto às instituições financeiras que possuem saldo na carteira das operações de crédito. A
constituição do Ajuste para Perdas em Créditos, bem como as atualizações posteriores (acréscimos
ou decréscimos), são realizadas após circularização com as instituições financeiras, que informam os
valores e a metodologia utilizada para a constituição das prováveis perdas. Para os ajustes de perdas
relacionados à CDRJ e à extinta RFFSA, utiliza-se metodologia baseada no histórico de créditos com
inadimplência, bem como a projeção de inadimplência sobre o saldo dos haveres em situação de
normalidade, nos casos em que há histórico de inadimplência.
87
4.3 OUTROS RISCOS ESPECÍFICOS
Nesta seção serão analisados os riscos fiscais que, por sua especificidade ou para fins
didáticos, não foram incorporados nas categorias avaliadas anteriormente, seja de Ativos ou Passivos
Contingentes. Serão apresentados os riscos fiscais relacionados aos Entes Subnacionais, às Parcerias
Público Privadas e Concessões, às Empresas Estatais, ao Fundo de Financiamento Estudantil – Fies,
aos Riscos do Sistema Financeiro, as estimativas de impactos fiscais decorrentes da mudança
demográfica e,porfim, aos Riscos Ambientais.
4.3.3 Entes Subnacionais
A exposição da União a riscos fiscais decorrentesde entes subnacionais resulta de duas
fontes principais: (i) incumprimentos de pagamentos relacionados a créditos financeiros da União
junto aos entes subnacionais; (ii) honras de garantias pela União em empréstimos contraídos pelos
entes subnacionais. Os créditos financeiros da União perante Estados e Municípios decorrem de
programas de financiamento e refinanciamento de dívidas, implementados de acordo com
legislações específicas e formalizados mediante a celebração de contratos entre as partes. Por sua
vez, as garantias outorgadas pela União aos entes subnacionais se aplicam a empréstimos externos,
na maior parte tomados junto a organismos multilaterais, e a empréstimos internos contraídos
perante instituições financeiras federais. Já as contragarantias, são as contrapartidas das concessões
de garantias pela União em operações de crédito, em valor suficiente para cobertura dos
compromissos financeiros assumidos, conforme previsto em lei.
A Tabela 53 apresenta o estoque dos créditos da União perante os entes subnacionais
e o fluxo esperado de pagamentos à União, já considerando a inadimplência dos Estados do Rio de
Janeiro, Rio Grande do Sul, Goiás e Minas Gerais em virtude de suas adesões ao novo formato do
Regime de Recuperação Fiscal - RRF. Adicionalmente, ao final da tabela, apresenta-se o fluxo de
pagamentos esperado para as operações de crédito de entes subnacionais garantidas pelo Governo
Federal, que potencialmente podem vir a requerer quitação por parte da União com restrições
judiciais à execução das contragarantias.
Cabe ressaltar que os valores da Tabela 53 foram impactados por alterações legais
ocorridas ao longo do ano de 2022. Destacam-se, por exemplo, as alterações recentes nos fluxos das
dívidas da Lei Complementar - LC nº 159/2017 –Art. 9º-A e da LC nº 178/2021 – Art. 23. Ainda, com a
efetiva homologação do RRF dos estados do Rio de Janeiro e do Rio Grande do Sul, foi possível
determinar exatamente o saldo inicial da conta prevista pelo Art. 9º-A da LC nº 159/2017.
Por sua vez, o fluxo de recebimentos decorrentes da Lei nº 9.496/97 tem sofrido
alterações em função de efeitos de decisões liminares do STF em favor dos estados para a
compensação ou suspensão de suas dívidas com a União em virtude da perda de arrecadação do
ICMS. Ainda, os valores de estoque e fluxo da dívida previstos pela MP nº 2.185/2001 foram
impactados pela baixa de dívida do município de São Paulo, decorrente da conciliação do Campo de
Marte.