LEI Nº 14.791, DE 29 DE DEZEMBRO DE 2023 (parte 18 de 42)

Figura1-RiscosFiscais-classificaçãoefonte
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• O valor da exposição ao risco de crédito relativo às operações do Fies, ao final de 2022, era de R$
106,0 bilhões. O saldo devedor integral dos contratos considerados inadimplentes celebrados
entre 2010 e 2017 e a partir de 2018, no âmbito do Novo Fies, alcançou, respectivamente, R$
57,1 bilhões (55,6% do valor total da dívida na fase de amortização) e R$ 0,913 bilhão (57,3% do
valor total da dívida na fase de amortização).
• Os riscos do sistema financeiro relacionados aos créditos do Banco Central do Brasil com
instituições em liquidação extrajudicial e com liquidação extrajudicial encerrada, originários de
operações do Proer, foram avaliados em R$ 13,9 bilhões ao final de 2022, já considerando R$ 3,4
bilhões relativos ao ajuste a valor recuperável. As implicações de risco fiscal relativo à
estabilidade do Sistema Financeiro Nacional são consideradas muito baixas, segundo o Banco
Central do Brasil.
• Com respeito aos riscos fiscais de médio prazo, identifica-se que a mudança demográfica prevista
nos próximos anos eleva a pressão por expansão nos serviços de saúde e diminui a pressão por
gastos na educação. No período 2023-2032, estima-se uma demanda líquida acumulada por
despesas da União em saúde e educação no montante de R$ 39,5 bilhões, em valores de 2022,
considerando-se a demanda acumulada por gastos em saúde (+ R$ 48,2 bilhões) e educação (- R$
8,7 bilhões).
• Os riscos fiscais ambientais, provenientes de desastres e fenômenos da natureza, normalmente
estão associados às mudanças climáticas ou causados e originados pela atividade humana, como
no caso da Covid-19. Entre os anos de 2014 e 2022, foram gastos entre 0,01% e 0,06% do PIB, ao
ano, nas ações voltadas à gestão de riscos e de desastres, incluindo o planejamento e o controle
dos riscos associados (Programa 2218 da LOA). Por sua vez, as ações de mitigação da mudança
do clima apresentam uma tendência de elevação gradual a partir de 2020 (Programa 1058 da
LOA), alcançando cerca de R$ 458,0 milhões em 2022. Por sua vez, em 2022, os gastos para o
combate dos efeitos da pandemia da COVID-19 foram de R$ 20,8 bilhões.
Cumpre ressaltar que o monitoramento dos riscos fiscais no exercício de 2023 se
realizará ao longo da execução financeira do orçamento, em alinhamento ao disposto no Art. 9º da
Lei Complementar nº 101, de 2000, que disciplina o processo de revisões bimestrais de receitas e
despesas e estabelece que os Poderes e o Ministério Público devem promover, por ato próprio,
limitação de empenho e movimentação financeira no montante necessário compatível com o
cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais.
Destaca-se também a instituição do Conselho de Acompanhamento e Monitoramento
de Riscos Fiscais Judiciais, criado pelo Decreto nº 11.379, de 12 de janeiro de 2023. Colegiado de
caráter consultivo, foi criado no âmbito da Advocacia-Geral da União (AGU) para propor medidas de
aprimoramento da governança de riscos fiscais judiciais da União, das suas autarquias e das suas
fundações. Outro objetivo do Conselho é criar soluções para fortalecer e subsidiar as atividades
desses órgãos em representações judiciais e no acompanhamento de eventos judiciais que possam
afetar as contas públicas, ampliando a previsibilidade e a segurança na condução da gestão fiscal da
União.
A Tabela 1 consolida a base de atuação dos Riscos Fiscais Específicos, elencando os
valores de estoque e de fluxo, classificados quanto ao tipo de impacto na despesa ou na receita e,
ainda, apontando se o referido impacto será financeiro ou primário.
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Fundo apresenta sustentabilidade atuarial e adequado provisionamento de liquidez, seu
principal risco é de natureza orçamentária e cambial.
• Ao final de dezembro de 2022, a União possuía R$ 71,2 bilhões de participação em cotas nos
fundos garantidores privados, destinados a oferecer garantias no âmbito de políticas públicas e
programas de governo. Apesar de não impactar as receitas e despesas da União, eventos de
acionamento de garantias concedidas geram a obrigação de pagamento de honras por parte dos
fundos, o que implica redução de seu patrimônio e, por conseguinte, perda de recursos da
União.
• O estoque da Dívida Ativa da União alcançou o valor de R$ 2,7 trilhões, representando um
crescimento de 2,2% em relação ao exercício anterior. Desse valor, aproximadamente 79% (R$
2,2 bilhões) são tratados como perdas. Há uma expectativa de recuperação/arrecadação de R$
575,4 bilhões dentro dos próximos 15 anos, com impacto, predominantemente, primário.
• O fluxo dos depósitos judiciais, que impactam o resultado primário da União, fechou o exercício
de 2022 com saldo positivo de R$ 15,7 bilhões, tendo os volumes de recolhimento e
levantamento (devoluções) de depósitos de R$ 24,4 bilhões e R$ 8,7 bilhões, respectivamente.
• O estoque dos haveres financeiros da União não relacionados aos entes federativos reduziu de
R$ 194,0 bilhões em 2021 para R$ 107,5 bilhões em 2022. A expectativa de valores a receber,
segundo haver financeiro sob gestão da STN, em 2023 e 2024 é de R$ 40,9 bilhões e R$ 5,1
bilhões, respectivamente.
• A exposição da União a riscos decorrentes de inadimplência do pagamento de dívidas e ao
pagamento de honras em garantias concedidas aos entes subnacionais totalizou R$ 938 bilhões
em 2022, sendo R$ 693 bilhões relacionados aos haveres financeiros da União com os entes
subnacionais e R$ 245 bilhões em operações de crédito garantidas pelo Governo Federal aos
estados e municípios. O fluxo esperado de pagamentos à União, isto é, valores a receber,
somando haveres e garantias a entes subnacionais, é de R$ 65,9 bilhões em 2023 e de R$ 78,7
bilhões em 2024. Os principais riscos que atuam sobre esses valores dizem respeito a ações
judiciais e ao não cumprimento de estimativas, além do cenário de incertezas legislativas que
existe no relacionamento da União com os entes.
• As contragarantias de operações de crédito não executadas acumulam um estoque de R$ 1,7
bilhão (dez/2022), decorrentes de ações judiciais contra a União impetradas pelos Estados e de
avais a recuperar sob o Regime de Recuperação Fiscal.
• No que diz respeito às concessões, o risco fiscal pode se manifestar sob dois aspectos: pela ótica
das despesas, na possibilidade de eventos extraordinários que venham a ser reconhecidos como
caso fortuito, força maior ou fato do príncipe, acarretando ônus para a União; e pela ótica das
receitas, na possibilidade de inadimplência de concessionários em contratos vigentes, ou mesmo
na possibilidade de não celebração de novos contratos previstos para o período.
• No que se refere às estatais federais não dependentes, foi classificado como remoto o risco de
frustração de receita de dividendos e JCP em 2023, assim se mantendo para os próximos
exercícios. O risco de aporte emergencial da União para empresas com dificuldades é
considerado possível ou remoto, e o risco de necessidade de esforço fiscal adicional para
compensar o resultado primário das estatais é considerado remoto.
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Tabela 1- Base deatuaçãodos RiscosFiscais Específicos Consolidados
EmR$ bilhões
Item
Tipo
Impacto
Estoque
%
Estoque
2022
Fluxos
Estimados Referência
2021 2022 2023 2024
Impacto Financeiro
PassivosContingentesem
Reconhecimento
↑ despesa 112,3 104,8 1,8% 31,4 25,0
Tabela 32
Tabela 33
Garantias da União ↑ despesa 303,4 280,4 4,8% 15,1 14,5
Tabela 34
Tabela 35
Tabela 37
HaveresFinan. Não
Relacionadosa Entes
Federativos
↓ receita 194,0 107,6 1,8% 40,9 5,1
Tabela 49
Tabela 50
HaveresFinan. Relacionadosa
EntesFederativos
↓ receita 638,2 692,7 11,8% 26,9 40,8
Tabela 55
Tabela 57
Contragarantias Não Executadas ↑ despesa 41,0 1,7 0,0% 10,4 10,4
Tabela 64
Tabela 65
Créditosdo BCB ↓ receita 19,2 13,9 0,2% 4,7 4,9
Tabela 93
Tabela 94
SubtotalFinanceiro 1.308,1 1.201,1 20,5%
Impacto Primário
Passivos relacionados a
DemandasJudiciais(Riscos
Possíveis)
↑ despesa 1.260,4 2.741,8 47,6% n.d. n.d. Tabela 29
Passivos relacionados a
DemandasJudiciais(Riscos
Prováveis)
1
↑ despesa 871,9 1.016,9 17,7% n.d. n.d. Tabela 29
Passivos relacionados aos
FundosConstitucionais
↑ despesa 16,5 15,9 0,3% 1,1 1,2
Tabela 38
Tabela 39
Seguro deCrédito à Exportação
2
↑ despesa 38,4 32,7 0,6% 0,9 0,6
Tabela 40
Tabela 41
FundosGarantidores n.a.
3
70,2 71,2 1,2% n.a. n.a. Tabela 42
Dívida Ativa
4
↓ receita 524,3 575,4 10,0% 31,9 30,6
Tabela 44
Tabela 46
ConcessõesePPPs ↓ receita n.a. n.a. - 1,4 0,0 Tabela 69
DividendosdasEstatais ↓ receita n.a. n.a. - 47,6 21,4 Tabela 73
Fundo deFinanciamento
Estudantil– Fies
4 ↓ receita 107,6 106,0 1,8% n.d. n.d. Tabela 82
SubtotalPrimário 2.889,3 4.559,9 79,2%
Subtotalpor Tipode Impacto
↑ despesa 2.643,9 4.194,2 72,8%
↓ receita 1.483,3 1.495,6 26,0%
n.a. 70,2 71,2 1,2%
TotalGeral 4.197,4 5.761,0 100,0%
n.a. (não aplicável ou não se aplica) e n.d. (informação não disponível).
1
Para fins de alinhamento com o Balanço Geral da União – BGU 2021 e 2022, vide nota explicativa contida na pág.35, Tabela 16 do ARF LDO 2023.
2
O valor do Seguro de Crédito à Exportação está referenciado em dólar e foi convertido para reais pela cotação Ptax do último dia do mês para
venda.
3
Perdas em fundos garantidores privados nos quais a União é cotista não afetam diretamente o resultado primário do Tesouro Nacional. Não
obstante, a redução no patrimônio da União reduz o montante de recursos que pode ser resgatado pela União. O resgate desses recursos para a
Conta Única da União gera receita primária.
4
Impacto predominantemente primário.
Elaboração:STN/MF.
15
3 ANÁLISE DOS RISCOS MACROECONÔMICOS (GERAIS)
Nesta seção são analisados os riscos fiscais gerados a partir da variabilidade dos
parâmetros macroeconômicos utilizados para as previsões de receitas administradas pela RFB,
despesas primárias e resultado primário do governo, assim como da dívida pública federal. Observa-
se a sensibilidade de cada um destes itens das contas públicas às variações da taxa de crescimento do
PIB, da inflação, da taxa de câmbio, da massa salarial e da taxa de juros da economia. Na subseção
que trata da dívida pública, também são abordados os riscos de mercado que afetam o perfil de
maturação da dívida e os riscos de refinanciamento.
3.1 SENSIBILIDADE DAS RECEITAS ADMINISTRADAS PELA RFB
Esse item está subdividido em duas partes. A subseção 3.1.1 tem o objetivo de
apresentar a diferença entre os valores previstos das receitas administradas pela RFB para 2022 e os
valores efetivamente arrecadados. Já a subseção 3.1.2 apresenta a análise de sensibilidade das
receitas administradas pela RFB em relação aos parâmetros macroeconômicos usados para a
elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA).
3.1.1 Receitas Administradas pela RFB
Como referência para a projeção das receitas do governo, considera-se o cenário base
de parâmetros macroeconômicos estimados apresentado no Anexo de Metas Fiscais e as receitas
realizadas no exercício anterior. Note-se, no entanto, que as projeções de receitas experimentam
variações entre a elaboração da lei orçamentária e o início do exercício fiscal, bem como durante o
próprio exercício. Essas variações decorrem de alterações no cenário macroeconômico, que pode ser
significativamente diferente entre uma projeção e outra, além de fatores que não são conhecidos no
momento das estimativas, como alterações da legislação tributária e eventos econômicos
extraordinários.
No ano de 2022, verificou-se significativa melhora nas receitas, em continuidade ao
movimento de recuperação observado em 2021. Destaca-se o comportamento da Receita
Administrada, que apresentou resultados recordes no IRPJ e na CSLL: receitas vinculadas ao resultado
das empresas, que apresentaram um aumento substancial de seus lucros em 2022. Também
contribuiu para esse resultado a combinação de uma inflação maior com uma estrutura inalterada de
alíquotas progressivas da tributação sobre a renda, o que, tudo o mais constante, resulta em uma
tributação real proporcionalmente maior.
Tabela 2 - Previsão das Receitas Administradas pela RFB em 2022
Em R$ milhões
Receitas
Legislativo
LOA
2022
Executivo Arrecadação
Efetiva
2022
DEC. Nº
11.019/22
DEC. Nº
11.086/22
DEC. Nº
11.154/22
DEC. Nº
11.216/22
DEC. Nº
11.269/22
Imposto sobre a Importação 60.883 60.807 57.754 55.647 58.712 59.587 59.079
Imposto sobre Produtos Industrializados 83.678 55.459 59.299 61.763 61.046 61.293 59.894
Imposto sobre a Renda 546.713 595.565 630.931 649.166 677.316 667.149 667.223
Imposto s/ Operações Financeiras (IOF) 51.805 56.271 63.280 62.552 60.430 60.001 59.091
Contribuição Seguridade Social (COFINS) 313.948 278.683 266.530 257.329 265.067 273.949 276.748
Contribuição para o PIS/PASEP 86.392 79.697 80.511 78.374 79.465 79.941 80.009
Contribuição Social s/ Lucro Líquido (CSLL) 111.082 127.086 143.358 147.239 161.884 158.323 158.497
CIDE - Combustíveis 1.903 3.061 3.566 1.939 1.840 1.752 1.674
16
EmR$milhões
Receitas
Legislativo
LOA
2022
Executivo Arrecadação
Efetiva
2022
DEC.Nº
11.019/22
DEC.Nº
11.086/22
DEC.Nº
11.154/22
DEC.Nº
11.216/22
DEC.Nº
11.269/22
OutrasadministradaspelaRFB 32.499 29.094 26.979 28.614 27.962 28.173 27.787
Subtotal(a) 1.288.902 1.285.723 1.332.208 1.342.622 1.393.722 1.390.167 1.390.000
Previdenciária (b) 496.160 524.039 528.360 533.622 535.520 538.796 532.614
Total(a)+(b) 1.785.062 1.809.761 1.860.568 1.876.244 1.929.242 1.928.964 1.922.614
FonteeElaboração:RFB/MF.
Ainda tomando como exemplo a arrecadação federal para o ano de 2022, a Tabela 3
elenca eventos e riscos de caráter não macroeconômico que afetaram as receitas, sem os quais seu
valor teria sido R$44,8 bilhõesmenor.
Tabela3-ReceitasAtípicasde2022
EmR$milhões
Receitas Valor PrincipaisFatoresOriginários
I.R.-PESSOAJURÍDICA 30.060,0
Arrecadações extraordinárias em razão, principalmente,
devalorização decommodities,no exterior.Esse efeito foi
observado tanto naarrecadação do ajusteanualque
decorre de apurações do ano anterior quanto nos
recolhimentos efetuados na modalidade paga por
estimativa,em2022.
I.R.R.F.-RENDIMENTOSDERESIDENTESNO EXTERIOR 2.800,0
Arrecadações extraordinárias de pagamentos referentes a
royalties e assistência técnica e trabalho assalariado no
exterior.
CSLL -CONTRIBUIÇÃO SOCIAL S/LUCRO LÍQUIDO 11.940,0
Arrecadações extraordinárias em razão, principalmente,
devalorização decommodities,no exterior.Esse efeito foi
observado tanto naarrecadação do ajusteanualque
decorre de apurações do ano anterior quanto nos
recolhimentos efetuados na modalidade paga por
estimativa,em2022.
Total 44.800,0
Fonteeelaboração:RFB/MF.
3.1.2 SensibilidadedaReceitaAdministradapelaRFBaos Parâmetros Macroeconômicos
A avaliação da sensibilidade da receita compreende, inicialmente, a identificação das
linhas que possuem alguma relação com os ciclos econômicos. No âmbito do orçamento, as receitas
são apresentadas em três grandes grupos: Receitas Administradas pela RFB, líquidas de restituições;
Arrecadação Líquida para o RGPS; e Receitas não administradas pela RFB. A Tabela 4 mostra a
participação de cadagrupona receitaprimária total de 2022.
Tabela4-ReceitasPrimáriasdo Governo CentralIndexadasaParâmetrosMacroeconômicos
Itensde Receitasrelacionados
a parâmetros macroeconômicos
Receita
em 2022
(R$milhões)
Participação na
ReceitaPrimáriaTotal
Indexadores
ReceitasAdministradas pelaRFB 1.390.000,0 60,1% PIB,Inflação,Câmbio,MassaSalarial,Juros(Over)
ReceitasPrevidenciárias 535.710,0 23,9% PIB,Inflação,MassaSalarial
ReceitasNão Administradas pela RFB
Contribuição do Salário Educação 27.292,0 1,2% PIB,Inflação
Exploração deRecursosNaturais 132.482,0 5,7% PreçosdePetróleo,Minério deFerro,Câmbio
17
Itens de Receitas relacionados
a parâmetros macroeconômicos
Receita
em 2022
(R$ milhões)
Participação na
Receita Primária Total
Indexadores
Total dos Itens 2.085.484,0 90,2%
Fonte: RFB/MF. Elaboração: STN/MF.
As Receitas Administradas pela RFB constituem o principal grupo dentro do conjunto
de receitas (60,1%), e incluem os principais impostos e contribuições do sistema tributário nacional.
Pela natureza tributária de sua base é direto presumir a existência de uma alta correlação da
arrecadação dessas receitas com o ciclo econômico.
De forma semelhante, a base tributária das receitas previdenciárias é a folha salarial,
sendo também ligada ao ciclo econômico na medida em que a elevação dos salários e do nível de
emprego tende a ocorrer nas expansões, e o comportamento oposto nas recessões.
As Receitas não Administradas pela RFB, por outro lado, constituem um grupo
bastante heterogêneo que inclui, por exemplo, receitas de Concessões e Permissões, Contribuição ao
Plano de Seguridade do Servidor (CPSS), Receitas Próprias e de Convênios, entre outras. Na análise
dos itens deste grupo que se relacionam ao ciclo econômico, apenas a Contribuição ao Salário
Educação e a Exploração de Recursos Naturais se mostraram significativos, sendo que, neste último
item, as variáveis explicativas estão mais relacionadas aos preços de commodities específicas
(petróleo, minério de ferro) e à taxa de câmbio.
A Tabela 5 a seguir mostra o efeito individual da variação de 1 ponto percentual de
cada um dos principais parâmetros sobre o conjunto de tributos que compõe as receitas
administradas pela RFB. Essa análise de sensibilidade mostra que as taxas de crescimento econômico
e de inflação são os parâmetros que mais afetam a receita total administrada pela RFB. É importante
destacar que os tributos são afetados ao mesmo tempo por mais de um parâmetro e, portanto, o
efeito da variação desses parâmetros na receita é resultado da combinação de dois fatores: preço e
quantidade.
Tabela 5 - Receita Administrada pela RFB em 2024 – Impacto da variação de 1 p.p. em cada parâmetro
Parâmetro
Impacto sobre a Receita Administrada pela RFB
Exceto Previdenciária Previdenciária
PIB 0,64% 0,16%
Inflação (IER)
(1)
0,60% 0,15%
Câmbio 0,09% -
Massa Salarial 0,07% 0,79%
Juros (Over) 0,01% -
1
O Índice de Estimativa da Receita (IER) é composto por uma média ponderada que atribui 55% à taxa
média do IPCA e 45% à taxa média do IGP-DI
Fonte: RFB/MF.
Como se percebe, as Receitas Administradas pela RFB, exceto previdenciárias, são mais
afetadas pela taxa de crescimento real do PIB e pela inflação, que incidem sobre os principais tributos
arrecadados, como a Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS), Contribuição
para o Programa de Integração Social (PIS), Contribuição para o Programa de Formação do
18
Patrimônio do Servidor Público (PASEP) e Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza
(IR), particularmente o Imposto de Renda das Pessoas Jurídicas (IRPJ).
Por outro lado, a taxa de câmbio tem impacto menor, pois a sua variação influencia
mais diretamente apenas o Imposto de Importação (II), o Imposto Sobre Produtos Industrializados
(IPI) vinculado à importação, e o IR incidente sobre as remessas ao exterior. Da mesma forma, a taxa
de juros também tem impacto reduzido, pois afeta diretamente a arrecadação do IR sobre aplicações
financeiras e os impostos arrecadados com atraso, sobre os quais incidem juros.
No que se refere às receitas previdenciárias, há uma forte relação com a massa
salarial, variável que compõe a maior parte da base tributária dessa contribuição.
Em termos nominais, o PIB é a variável que produz o maior impacto nas receitas
primárias. Uma elevação de 1 p.p. do PIB provoca, ceteris paribus, um aumento de R$ 12,5 bilhões na
arrecadação, sendo a maior parte concentrada nas receitas administradas pela RFB (R$ 11,4 bilhões).
Da mesma forma, uma alta na inflação, com tudo o mais constante, resulta em uma elevação de R$
11,7 bilhões na receita total. No agregado, considerando-se uma elevação conjunta de todas as
variáveis em 1 p.p., ter-se-ia um aumento da receita de R$ 32,2 bilhões.
Tabela 6 - Receitas - Impacto da Variação de 1 p.p. nasVariáveisMacroeconômicas
Em R$ Milhões
Itens de receitas
Variáveis
PIB Inflação (IER)
(1)
Câmbio Massa Salarial Juros (Over)
Receitas Administradas pela RFB 11.439,0 10.724,0 1.609,0 1.251,0 179,0
Receitas Previdenciárias 1.018,0 955,0 - 5.027,0 -
Total 12.458,0 11.679,0 1.609,0 6.278,0 179,0
1
O Índice de Estimativa da Receita (IER) é composto por uma média ponderada que atribui 55% à taxa média do IPCA e 45% à taxa média do IGP-
DI.
Fonte: RFB/MF. Elaboração: STN/MF.
É necessário ponderar que as variáveis macroeconômicas possuem correlação entre si,
de forma que supor que apenas uma variável se moverá, enquanto as outras permanecem estáticas,
é uma simplificação necessária para a realização deste exercício hipotético. Adicionalmente, a
metodologia utilizada pela RFB considera um conjunto maior de variáveis em sua projeção, de modo
que pode haver divergência de valores entre o estimado neste exercício e os números oficiais.
Além dos riscos relacionados a parâmetros macroeconômicos, existem riscos
potenciais no médio e no longo prazo que podem afetar a relação receita/PIB, os quais não são
plenamente quantificáveis:
a) Mudanças na composição do PIB, que podem fazer com que bases tributárias
específicas cresçam mais ou menos rapidamente do que a economia como um
todo;