LEI Nº 14.791, DE 29 DE DEZEMBRO DE 2023 (parte 14 de 42)

A desaceleração da atividade em 2022 ocorreu em paralelo à desaceleração do
saldo e das concessões de crédito bancário e ao aumento das taxas de juros. No
mercado de capitais privado, houve redução das emissões de títulos privados e
aumento dos spreads, e não ocorreram novas emissões primárias de ações ao longo de
todo o segundo semestre de 2022.
A redução no ritmo de crescimento deve permanecer sendo observada ao longo
de 2023, repercutindo os efeitos defasados do ciclo de elevação dos juros sobre a
atividade e mercado de crédito. O alto patamar de endividamento, comprometimento
de renda e inadimplência das famílias deve seguir afetando o consumo e as atividades
no setor de Serviços, enquanto na Indústria, o alto custo do crédito tende a dificultar a
tomada de novos empréstimos para investimentos produtivos. No mercado de crédito,
além dos altos juros, deve pesar o aumento da aversão a risco decorrente da reduzida
liquidez em âmbito mundial.
Dentre os vetores positivos para a atividade em 2023, destaca-se a perspectiva
de safra recorde de grãos, que deve impulsionar o setor agropecuário. A indústria
extrativa mineral deverá se beneficiar com as projeções de maior crescimento na
China, enquanto algum impulso também poderá ser observado na indústria de
construção, com o retorno do Programa de Aceleração do Crescimento e do Minha
Casa, Minha Vida.
Vale destacar, ainda, o impacto positivo que as medidas e os programas de
proteção social e de facilitação do crédito podem gerar na atividade,
contrabalanceando o cenário no mercado de crédito. Destacam-se, nesse sentido, a
elevação real do valor do salário-mínimo, a implementação de proposta de maior faixa
de isenção de imposto de renda, os novos programas de transferência de renda (Bolsa-
Família) e de renegociação de dívidas das famílias (Desenrola) e a extensão do prazo
de contratação e carência do Pronampe e PEAC.
A conjunção desses fatores deve levar a um crescimento de 1,6% do PIB em
2023. Para 2024, no entanto, a projeção é de crescimento de 2,34%. O ciclo monetário
mais expansionista tanto no cenário doméstico como no internacional deverá trazer
contribuições positivas para o ritmo de atividade, ao contrário do esperado para 2023.
As reformas tributária, regulatória e fiscal também devem colaborar para impulsionar
a atividade econômica, permitindo a redução estrutural dos juros e facilitando
decisões de investimento e consumo.
Nos anos seguintes, a economia deverá contar, adicionalmente, com a
maturação dos investimentos previstos no Plano de Transição Ecológica que, em
consonância com a redução da desigualdade e aumento da inclusão, deverá elevar a
taxa de crescimento de longo prazo para um patamar de 2,50% ao ano.
Para a inflação, a expectativa é que o processo de desaceleração em curso se
mantenha em 2023. Projeta-se desaceleração do IPCA de 5,8% em 2022 para 5,3% em
2023. O processo de convergência dos preços tem como premissa principal um
arrefecimento pronunciado na inflação de alimentação no domicílio e de bens
industriais, repercutindo a normalização das cadeias de produção, antes afetadas pela
pandemia e pela guerra na Ucrânia. A desinflação em serviços deverá ser mais intensa
para serviços subjacentes, em resposta à abertura do hiato do produto. Para os preços
monitorados, em contrapartida, a expectativa é de aceleração, repercutindo o retorno
dos impostos em combustíveis e maiores reajustes para tarifas com alguma parcela de
indexação.
De 2024 em diante, projeta-se IPCA dentro do intervalo da meta. Em 2024, a
variação esperada para o índice é de 3,5% e nos anos posteriores, a previsão é de
convergência para o centro da meta, de 3,0%.
Para o INPC, a projeção é de variação de 5,16% em 2023, ante 5,93% em 2022. A
desaceleração mais acentuada nos preços de alimentação no domicílio em paralelo à
reoneração dos combustíveis explica a menor variação prevista para esse índice
comparativamente ao IPCA. Nos anos posteriores, a inflação medida pelo índice
deverá girar em torno de 3,10%.
O IGP-DI de 2023 deve fechar em 3,85%, de 5,03% em 2022. A desaceleração
deverá ser verificada para todos os subíndices de preço, com destaque para a
desinflação do IPA. Nos anos seguintes, a perspectiva é de variação em cerca de 3,50%.
As projeções de taxa over Selic e de câmbio no cenário considerado são similares
às medianas do Focus/BCB. Para a Selic, o mercado projeta desaceleração gradual,
enquanto para o câmbio, a expectativa é de estabilidade, em torno de R$/US$ 5,25-
5,30. As cotações consideradas para o Brent seguem as de contratos futuros e
evidenciam expectativa de queda gradual dos preços do petróleo, de US$ 78,06/barril
em 2024 para US$ 73,67/barril em 2025 e US$ 70,22/barril em 2026.
Para o salário-mínimo, considerou-se correção pelo INPC, em consonância com o
previsto no inciso IV do Art. 7º da Constituição Federal, acrescida de ganho real para a
base de 2023. Nesse cenário, e ainda considerando expansão média de 3,93% ao ano
para o rendimento nominal e de 0,51% ao ano para a população ocupada com carteira,
a massa salarial nominal deve variar aproximadamente 4,45% na média de 2024 a
2026.
Tabela 1: Grade de Parâmetros Macroeconômicos
PARÂMETROS 2024 2025 2026
PIB real (%) 2,3 2,8 2,4
PIB nominal (R$ bilhões) 11.502,5 12.322,0 13.083,0
IPCA acumulado (%) 3,5 3,0 3,0
INPC acumulado (%) 3,3 3,1 3,1
IGP-DI acumulado (%) 3,8 3,5 3,5
Taxa Over - SELIC Acum ano (%) 11,1 9,4 8,8
Taxa de Câmbio Média (R$/US$) 5,3 5,3 5,3
Preço Médio do Petróleo (US$/barril) 78,1 73,7 70,2
Valor do Salário Mínimo (R$ 1,00) 1.389 1.435 1.481
Massa Salarial Nominal (%) 5,5 4,1 3,8
Fonte: SPE/MF. Elaboração:SOF/MPO.
C) Estratégia de Política Fiscal
C.1) Introdução
O objetivo central da política fiscal no médio prazo é proporcionar à população
o acesso aos serviços públicos garantidos como direitos constitucionais, a manutenção,
retomada e inauguração de políticas públicas com foco na melhoria do bem-estar
social, a suavização de ciclos econômicos, concomitantemente ao controle da
trajetória de crescimento da dívida pública em relação ao Produto Interno Bruto (PIB).
Para tanto, o governo federal busca o equilíbrio das contas públicas por intermédio do
controle e do monitoramento do crescimento da despesa, bem como o
acompanhamento e revisão da arrecadação dos tributos federais, tomando medidas
tempestivas para a correção de desvios, maior equidade quanto ao custeamento do
Estado de bem-estar social e prevenção quanto à materialização de riscos fiscais com
impacto relevante nos curto e médio prazos.
Políticas fiscais bem elaboradas e que tenham componente anticíclico, mas
dentro de um arcabouço que prima por responsabilidade fiscal, podem mitigar os
problemas sociais que atualmente assolam a população brasileira, como a fome, a
precarização dos serviços públicos e a desigualdade.
No contexto atual, uma diretriz importante que a política fiscal deve buscar é
mitigar os efeitos adversos das mudanças climáticas e, ao mesmo tempo, aumentar o
bem-estar da população. Os efeitos oriundos das mudanças climáticas continuarão a
aumentar a frequência e a gravidade dos desastres naturais, além de trazerem
impactos adversos para a vida cotidiana da população. Além da perda de vidas
humanas, os efeitos das mudanças climáticas podem aumentar a taxa de incidência de
determinadas doenças, destruir propriedades comerciais e privadas, danificar a
infraestrutura, reduzir a produtividade agrícola e desacelerar o crescimento
econômico. Além disso, a perda de receitas fiscais e o aumento dos gastos públicos
para mitigação dos efeitos, assistência e reconstrução podem sobrecarregar os
orçamentos dos governos. Sem políticas fiscais proativas e de planejamento, esses
custos podem impedir ou reverter os ganhos de desenvolvimento obtidos até o
momento.
Para criar a capacidade para que a política fiscal possa atender a esses
objetivos, o Governo Federal tem o objetivo explícito de conter o déficit público, de
modo a criar as condições para a redução da taxa de juros, harmonizando política fiscal
e monetária. No que se refere às medidas planejadas pelo governo federal com este
intuito, a atuação ocorrerá em três frentes: i) recomposição da carga tributária que foi
reduzida em percentual do PIB em 2022 a partir de benefícios tributários e
desonerações; ii) revisão e análise de despesas; e iii) definição de um novo arcabouço
fiscal, crível e sustentável, para dar sustentabilidade fiscal ao crescimento das
despesas e ancorar expectativas acerca da trajetória da dívida pública. A reforma
tributária também será um importante pilar da condução da política fiscal, já que
prima por promover ganhos de eficiência na economia brasileira e, com isso,
impulsionar o crescimento e as receitas. Vale ressaltar que, do ponto de vista da carga
tributária, a reforma da tributação do consumo será fiscalmente neutra.
C.2) Recomposição de receitas e revisão e análise de despesas
Em relação à recomposição de receitas e revisão de despesas, deve-se destacar
que ainda no mês de janeiro o Ministério da Fazenda anunciou um primeiro conjunto
de iniciativas que, se realizadas em sua totalidade, podem reduzir o déficit fiscal
previsto no orçamento de 2023 (de 2,2% do Produto Interno Bruto (PIB) - R$ 231,6
bilhões).
Do lado da receita, as medidas incluem: (i) reestimativa de receitas em relação
ao projetado no Projeto de Lei Orçamentária (PLOA) de 2023, no montante de R$ 36,4
bilhões; (ii) ações de receitas permanentes, no valor de R$ 83,28 bilhões, incluindo
medidas relacionadas a PIS/Cofins sobre receita financeira e combustíveis, medidas de
redução de litigiosidade no Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CARF), entre
as quais destacam-se o programa "Litígio Zero" de renegociação de dívidas tributárias
e de incentivo a denúncias espontâneas, e exclusão do ICMS da base de cálculo dos
créditos do PIS/COFINS, em conformidade com decisão prévia do Supremo Tribunal
Federal (STF); e (iii) ações de receitas extraordinárias, no valor de R$ 73 bilhões,
referentes a receitas primárias com ativos do PIS/PASEP e aos impactos das mesmas
medidas de redução de litigiosidade no CARF e de incentivo a denúncias espontâneas.
O impacto esperado sobre a receita seria da ordem de R$ 193 bilhões. A seguir, essas
medidas serão mais bem detalhadas.
O Programa de Redução de Litigiosidade Fiscal (PRLF), também conhecido
por "Programa Litígio Zero", é originário da Portaria Conjunta PGFN/RFB nº 1, de 12
de janeiro de 2023. Trata-se de uma medida excepcional de regularização fiscal,
podendo ser utilizada por intermédio da realização da transação resolutiva de litígio
administrativo tributário no âmbito da Delegacia da Receita Federal de Julgamento
(DRJ), no Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CARF) e de pequeno valor no
contencioso administrativo ou inscrito em Dívida Ativa da União. São os principais
objetivos do programa: (i) permitir, mediante concessões recíprocas, a resolução de
conflitos sociais; (ii) permitir a manutenção da fonte produtora, do emprego e da
renda dos trabalhadores; (iii) assegurar que a cobrança dos créditos tributários em
contencioso administrativo tributário seja realizada de forma a ajustar a expectativa de
recebimento à capacidade de geração de resultados dos contribuintes; e (iv) efetivar o
princípio constitucional da razoável duração dos processos o âmbito da Administração
Tributária Federal. Os créditos serão classificados em ordem decrescente de
recuperabilidade, sendo: créditos tipos A (com alta perspectiva de recuperação);
créditos tipos B (com média perspectiva de recuperação); créditos tipo C (considerados
de difícil recuperação); ou créditos tipo D (considerados irrecuperáveis).
São considerados irrecuperáveis os créditos tributários em contencioso
administrativo fiscal, no rito do Decreto nº 70.235/1972, há mais de 10 anos. Além
disso, conforme o disposto no Capítulo II da Portaria PGFN nº 6.757/2022, serão
considerados irrecuperáveis se, entre outros quesitos, os créditos estiverem inscritos
em Dívida Ativa há mais de 15 anos e sem anotação atual de garantia ou suspensão de
exigibilidade ou com exigibilidade suspensa por decisão judicial, nos termos do art.
151, IV ou V, da Lei nº 5.172/1966 (Código Tributário Nacional), há mais de 10 anos.
Em relação a um valor mínimo de prestação, qualquer que seja a modalidade de
pagamento escolhida, o valor mínimo da prestação será de R$ 100 para a pessoa física,
de R$ 300 para a microempresa ou a empresa de pequeno porte, e de R$ 500 para
pessoa jurídica, hipótese em que o número de prestações deverá se ajustar ao valor do
débito incluído na transação. No que se refere ao prazo de adesão ao PRLF, foi
determinado das 8 horas de 1º de fevereiro de 2023 até às 19 horas (horário de
Brasília) de 31 de março de 2023.
A Secretaria Especial da Receita Federal poderá oferecer métodos preventivos
para a autorregularização de obrigações principais ou acessórias relativas a tributos
por ela administrados, e estabelecer programas de conformidade para prevenir
conflitos e assegurar o diálogo e a compreensão de divergências acerca da aplicação
da legislação tributária. A comunicação ao sujeito passivo, para fins de resolução de
divergências ou inconsistências, realizada previamente à intimação, não configura
início de procedimento fiscal. Assim, o contribuinte poderá regularizar sua situação
fiscal sem a cobrança de multas. Até 30 de abril de 2023, na hipótese de o sujeito
passivo confessar e, concomitantemente, efetuar o pagamento do valor integral dos
tributos devidos, após o início do procedimento fiscal e antes da constituição do
crédito tributário, fica afastada a incidência da multa de mora e da multa de ofício. Isso
se refere exclusivamente aos procedimentos fiscais iniciados até a data de entrada em
vigor da MP.
No conjunto de medidas anunciadas para a recuperação da situação fiscal,
outro destaque foi a situação avaliada pela equipe econômica como insustentável no
âmbito do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CARF). O estoque de
processos administrativos no Conselho vem oscilando em torno de 100 mil desde
2018. O valor, que girava em torno de R$ 600 bilhões entre dezembro de 2015 e
dezembro de 2019, saltou para mais de R$ 1 trilhão em outubro de 2022. A Medida
Provisória nº 1.160, de 12 de janeiro de 2023, revoga o fim do voto de qualidade no
CARF, para que o governo federal tenha o voto final nas decisões do Conselho, ao
contrário do que ocorre hoje. Atualmente, na hipótese de empate, o contribuinte
vence o embate com a União, o que vai contra os interesses da sociedade.
Além disso, a Medida Provisória nº 1.159, de 12 de janeiro de 2023, exclui o
Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações
de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS)
da incidência e da base de cálculo dos créditos do Programa de Integração
Social/Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público (PIS/Pasep) e da
Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins). Dessa forma, o
governo federal acata a decisão do Supremo Tribunal Federal (STF) relacionada à
matéria.
No Recurso Extraordinário nº 574.706, o STF decidiu que o ICMS não integra a
base de cálculo de incidência da contribuição para o PIS/Pasep e Cofins. Essa decisão
vincula à administração tributária federal, por força do disposto nos artigos 19 e 19-A
da Lei nº 10.522/2002. Dessa forma, quando uma empresa vende uma mercadoria ou
presta um dos serviços alcançados pelo imposto, o ICMS relativo a essa operação
deixou de ser considerado como receita para fins de apuração das contribuições. No
entanto, quando a empresa compra uma mercadoria ou serviço, o ICMS relativo a essa
operação ainda seria considerado como parte integrante do crédito das referidas
contribuições, distorcendo o regime de apuração não cumulativa e causando o
esvaziamento na arrecadação das contribuições, cujo valor é destinado à Seguridade
Social. A MP anunciada instrumentaliza a adequação do entendimento relativo à
exclusão do ICMS, tanto na incidência sobre as receitas, quanto na base de cálculo dos
créditos das contribuições. Além disso, consolida em lei a obrigatoriedade de o
contribuinte realizar a exclusão do ICMS da base de cálculo dos créditos das
contribuições.
Assim, com essa medida, o objetivo do governo é afastar a insegurança jurídica
em relação aos creditamentos. Os tributos PIS/Pasep e Cofins não serão calculados
sobre o ICMS e, coerentemente, os créditos tampouco serão computados dessa forma,
evitando-se, com isso, o duplo creditamento.
Deve-se destacar que os créditos tributários são decorrentes de tributos pagos
a mais ao longo da cadeia produtiva e que podem ser devolvidos às empresas ou
usados para o abatimento no pagamento de outros tributos. O governo definiu que os
créditos de PIS/Cofins não serão calculados sobre o ICMS, apenas sobre a base de
cálculo determinada pelo STF, o que trará aumento de arrecadação para a União.
O governo editou a Medida Provisória nº 1.163, de 28 de fevereiro de 2023,
com a reoneração parcial do PIS/COFINS da gasolina e do etanol. Considera-se que a
gasolina e o etanol estarão completamente reonerados a partir de julho. Na gasolina, o
imposto volta para 47 centavos por litro, comparado a 69 centavos anteriormente,
enquanto para o álcool, será de 2 centavos (ante 24 centavos), com uma cobrança
menor nesse combustível pelo fato de ser renovável. Além da reoneração parcial, o
governo também anunciou um imposto sobre exportações de petróleo cru de 9,2%, a
valer por 4 meses, de maneira a compensar a reoneração apenas parcial dos
combustíveis.
O quadro fiscal tem se mostrado compatível com o déficit esperado para o ano
de 2023. Por um lado, a arrecadação das receitas federais desacelerou de forma mais
gradual do que o esperado, permitindo resultados positivos para a União no início do
ano. Por sua vez, a reoneração dos tributos federais sobre os combustíveis, ainda que
de forma parcial, pode contribuir na recomposição das receitas.
Do lado da despesa, as medidas anunciadas também em janeiro de 2023
levariam a uma redução de cerca de R$ 50 bilhões, destacando-se a revisão de
contratos e programas do governo federal, com economia estimada em R$ 25 bilhões.
No que se refere aos Contratos Administrativos e Políticas Públicas, a Portaria
Interministerial nº 01, de 11 de janeiro de 2023, assinada conjuntamente pelo
Ministério da Fazenda, Ministério do Planejamento e Orçamento, assim como
Ministério da Gestão e Inovação em Serviços Públicos, dispõe sobre a implementação
de ações voltadas à avaliação e ao aprimoramento da política de gestão de custos e de
programas no âmbito do poder Executivo federal, com o objetivo de aumentar a
capacidade de investimentos da União. Essas ações têm como foco a revisão e
renegociação de contratos administrativos para a supressão de parcela quantitativa de
objeto contratual, bem como a diminuição de valores contratuais mediante acordo
entre as partes, observada a legislação. O disposto na portaria se aplica aos contratos
administrativos com valores superiores a R$ 1 milhão.
Os órgãos da Administração direta do Executivo federal deverão avaliar a
necessidade de manutenção dos contratos administrativos vigentes que envolvam o
dispêndio de recursos financeiros, bem como as condições atualmente ajustadas.
Constatada a necessidade de manutenção dos contratos administrativos, os órgãos
deverão realizar tratativas para renegociação, observadas as normas e princípios de
contratação pública, em especial, quanto à publicidade, eficiência e economicidade. A
renegociação dos contratos administrativos deve visar à obtenção de redução dos
valores residuais. Uma vez constatada desnecessária a manutenção dos contratos
administrativos, deve ser avaliada a possibilidade de extinção por acordo entre as
partes, de extinção unilateral ou de escoamento da sua vigência sem nova
prorrogação, observadas as hipóteses previstas na legislação.
Os órgãos da Administração direta do Executivo federal deverão, no prazo
máximo de 60 dias – a contar da data de publicação da portaria –, encaminhar ao
Conselho de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas (CMAP) relatório
intermediário contendo descritivo do estágio em que se encontra a revisão e
renegociação. No prazo máximo de 180 dias, encaminhar ao CMAP relatório final
contendo informações sobre os instrumentos que foram reduzidos e aqueles que
foram extintos, esclarecendo os resultados alcançados em função da renegociação
realizada, bem como a economia de recursos produzida em decorrência da respectiva
extinção ou revisão.
Por sua vez, o Decreto nº 11.380, de 12 de janeiro de 2023, dispõe sobre a
avaliação relacionada à manutenção de Restos a Pagar não processados. Determina a
implementação de ações, no âmbito da Administração direta do Poder Executivo
federal, para avaliação quanto à manutenção de saldo de Restos a Pagar não
processados, com o objetivo de avaliar a pertinência e a adequação de sua
manutenção. O disposto no decreto se aplica aos Restos a Pagar com valores
superiores a R$ 1 milhão. A Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda
promoverá, no prazo de até cinco dias após a data de publicação do decreto, o
bloqueio, em contas contábeis específicas do Sistema Integrado de Administração
Financeira do Governo Federal (Siafi), dos Restos a Pagar não processados dos órgãos
do Executivo federal inscritos até o exercício de 2022. Não serão objeto de bloqueio os
Restos a Pagar não processados relativos a despesas do Ministério da Saúde;
decorrentes de emendas individuais impositivas discriminadas com identificador de
resultado primário 6, cujos empenhos tenham sido emitidos a partir do exercício
financeiro de 2016; e aqueles decorrentes de emendas de iniciativa de bancada de
parlamentares de estado ou do Distrito Federal impositivas discriminadas com
identificador de resultado primário 7, cujos empenhos tenham sido emitidos a partir
do exercício financeiro de 2020. As unidades gestoras responsáveis pela execução das
despesas poderão desbloquear os Restos a Pagar não processados ou,
alternativamente, solicitar o cancelamento dos saldos, na hipótese de inadequação,
respectivamente, do bloqueio ou da manutenção dos saldos.
Caso se efetivem parcialmente os impactos esperados de todas as ampliações
de receitas e reduções de despesas anunciadas, a estimativa é que o déficit primário
do governo central em 2023 deverá situar-se entre 0,5% e 1% do PIB, o que representa
uma melhora em relação ao déficit previsto ao final de 2022 de pelo menos 1,2 p.p. do
PIB.
C.3) Novo Arcabouço de Regras Fiscais
Desde sua adoção em 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF (Lei
Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000) constituiu a pedra angular do arcabouço
fiscal institucional no Brasil. A LRF fortaleceu a transparência e a disciplina fiscal em
todos os níveis de governo por meio da previsão de tetos para os gastos com pessoal e
de metas anuais para o resultado primário.
Não conseguiu, no entanto, impedir aumentos substanciais do gasto primário,
especialmente em anos de expansão econômica, e queda relevante dos gastos nos
anos de retração econômica, mostrando-se altamente pró-cíclica. Além disso, em anos
mais recentes, a LRF não conseguiu conter a expansão da dívida pública em proporção
do PIB. Alguns requisitos previstos na LRF não chegaram a ser implementados,
incluindo a definição pelo Senado Federal de um teto para a dívida federal em relação
às receitas líquidas e a criação de um Conselho de Gestão Fiscal encarregado de
garantir transparência e padrões contábeis uniformes em todo o setor público. Com a
deterioração do cenário econômico nos anos 2010, que contou com baixa taxa de
crescimento real média ao longo da década (1,4% a.a), somada à deterioração do
resultado primário dada a rigidez das despesas obrigatórias, a LRF passou a não mais
se sustentar como um marco fiscal que servisse de âncora para as expectativas. Assim,
o governo federal ficou sem âncora para orientar a condução da política fiscal.
A regra do Teto de Gastos instituída pela Emenda Constitucional nº 95, de 15
de dezembro de 2016, representou o estabelecimento de um novo marco fiscal no
país, que previa disciplinar a expansão das despesas primárias a partir do seu
congelamento em termos reais. A EC nº 95 estabeleceu limite para as despesas
primárias por um período de vinte exercícios financeiros, corrigido pela taxa de
inflação medida pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA).
A adoção dessa regra contribuiu para, inicialmente, moderar a trajetória de
crescimento dos gastos, mas sua característica pouco flexível mostrou-se inadequada
frente à continuidade dos efeitos negativos do pós-pandemia de Covid-19. Embora os
gastos primários tenham caído acentuadamente em 2021 em relação ao PIB, refletindo
em parte a recuperação do PIB nominal, as pressões sobre a regra se intensificaram,
levando à aprovação de aumento de despesas fora do teto estabelecido. Além disso, o
cumprimento da regra tem sido alcançado em grande parte por meio de cortes nos
investimentos federais, a fim de acomodar a expansão dos gastos obrigatórios e a
garantia de espaço para as emendas parlamentares impositivas. A redução do
investimento público para os menores patamares da série histórica, a não concessão
de ganhos reais ao salário-mínimo, o congelamento dos salários do funcionalismo
público, o sub financiamento de gastos sociais importantes como saúde pública, o
insucesso na melhoria da eficiência alocativa no Orçamento e o incentivo à concessão
de gastos tributários, são características importantes que marcam a inadequação do
teto de gastos estabelecido pela EC nº 95. Além disso, a excessiva rigidez,
inevitavelmente acompanhada de escapes, fez com que esta regra não cumprisse seu
objetivo de ancorar as expectativas dos agentes econômicos em relação à atuação
fiscal do Governo Federal.
Esses desenvolvimentos tornaram cada vez mais evidente o fato de que, para
permanecer eficaz no longo prazo, um novo arcabouço fiscal precisaria ser apoiado em
uma estratégia que evitasse a excessiva rigidez imposta pelo EC nº 95, de modo a
recuperar o protagonismo da política fiscal, suavizando ciclos, sem que isso
representasse o não cumprimento da regra, permitindo um maior nível de ancoragem
das expectativas dos agentes.
O novo arcabouço fiscal do país deve ter o objetivo de fortalecer a credibilidade
e o protagonismo da política fiscal, garantir trajetória sustentável da dívida pública e
conceder mais flexibilidade e espaço fiscal aos investimentos públicos e programas que
reduzam as desigualdades sociais.
A Emenda Constitucional nº 126, de 21 de dezembro de 2022, determina em
seu artigo 6º que o Presidente da República deverá encaminhar ao Congresso
Nacional, até 31 de agosto de 2023, projeto de lei complementar com o objetivo de
instituir regime fiscal crível e sustentável para garantir a estabilidade macroeconômica
do país e criar as condições adequadas ao crescimento socioeconômico. Em resumo, o
equilíbrio fiscal intertemporal é condição necessária para que haja políticas sociais
sustentáveis.
Em 30 de março de 2023, o governo federal, por meio do Ministério da
Fazenda, anunciou os principais aspectos que irão compor a proposta do novo
arcabouço de regras fiscais, em substituição ao Teto de Gastos que vigora desde 2016
e limita o crescimento das despesas ao ano anterior, corrigido pelo IPCA. Em linhas
gerais, no novo arcabouço de regras fiscais a ser proposto pelo Poder Executivo,
haverá uma combinação de limite de despesas, mais flexível que o Teto de Gastos,
com uma meta de resultado primário para o Governo Central. O conjunto de normas
deverá garantir a retomada de investimentos e recompor a base econômica com
responsabilidades fiscal e social, além de ser essencial para a estabilidade
macroeconômica, redução da inflação, bem como estímulo ao investimento privado e
internacional. Destacam-se a seguir os principais aspectos:
(i) crescimento real da despesa primária limitado a 70% da variação real da
receita;
(ii) independente da variação real da receita, o crescimento real da despesa
primária deve respeitar o limite inferior de 0,6% e o limite superior de 2,5%;
(iii) essa limitação para o crescimento da despesa é um mecanismo de ajuste
anticíclico para impedir o aumento exacerbado em momentos de crescimento
econômico (e consequente aumento da arrecadação) e queda em caso de baixo
crescimento econômico ou recessão (quando a receita tende a ter desempenho
igualmente ruim);
(iv) meta de resultado primário do Governo Central terá intervalo de tolerância
de 0,25 ponto percentual do PIB para cima e para baixo em cada ano;
(v) aplicação de mecanismos de correção: caso o resultado primário do
Governo Central fique abaixo do limite inferior do intervalo de tolerância, o
crescimento máximo das despesas no ano seguinte cai de 70% para 50% do
crescimento da receita; e
(vi) caso o resultado primário do Governo Central fique acima do limite superior
do intervalo de tolerância, o excedente poderá ser usado para investimentos públicos.