ACÓRDÃO Nº 2770/2026 - TCU - Plenário

ACÓRDÃO Nº 2770/2026 - TCU - Plenário
1. Processo nº TC 038.123/2020-7.
2. Grupo I - Classe de Assunto: V - Relatório de Inspeção.
3. Interessados/Responsáveis:
3.1. Interessados: não há.
4. Órgão/Entidade: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes
(Dnit).
5. Relator: Ministro Benjamin Zymler.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Unidade de Auditoria Especializada em Infraestrutura
Rodoviária e de Aviação Civil (AudRodoviaAviação).
8. Representação legal: não há
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de relatório de inspeção realizada
no Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit) com o objetivo de
avaliar ações relacionadas à implantação da nova versão do Sistema de Custos
Referenciais de Obras (Sicro),
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão
do Plenário, por unanimidade, ante as razões expostas pelo relator, em:
9.1. com fundamento no art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU,
determinar ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit) que:
9.1.1 adote, no Sistema de Custos Referenciais de Obras (Sicro), redutor de
50% sobre a depreciação horária (Dh) na composição do custo horário improdutivo (CHI)
dos equipamentos, de modo a remunerar, nos períodos de espera, apenas a parcela da
depreciação associada à obsolescência (decurso do tempo), e não a parcela associada ao
desgaste físico, enquanto não houver estudo técnico, desenvolvido em bases empíricas
brasileiras, que fundamente parâmetro distinto;
9.1.2. elabore e formalize estudos técnicos conclusivos que fundamentem
objetivamente os parâmetros de custo horário dos equipamentos relativos à vida útil (n),
valor residual (Vr) e coeficiente de manutenção (k), assegurando sua aderência à
realidade atual das obras de infraestrutura, e que, à luz de seus resultados, promova a
revisão desses parâmetros no Sicro;
9.1.3. desenvolva estudos técnicos destinados à adequação do Sistema de
Custos Referenciais de Obras (Sicro) aos efeitos da Reforma Tributária do Consumo, em
especial à sistemática de não cumulatividade do IBS e da CBS instituída pela Lei
Complementar 214/2025, de modo a assegurar que os custos referenciais reflitam os
encargos tributários efetivamente suportados pelas empresas e não incorporem como
custo parcelas suscetíveis de recuperação mediante créditos tributários, contemplando,
no mínimo:
9.1.3.1. a identificação, para cada componente relevante das composições de
custos do Sicro, das hipóteses de incidência do IBS e da CBS e dos correspondentes
créditos passíveis de apropriação, consideradas as particularidades dos diferentes
regimes tributários e as regras aplicáveis durante o período de transição;
9.1.3.2. o desenvolvimento de metodologia específica para os custos horários
dos equipamentos, com especial atenção aos créditos de IBS e CBS relacionados à
aquisição de bens de capital e à forma pela qual esses créditos deverão repercutir sobre
o valor de aquisição considerado no cálculo da depreciação horária, de modo a evitar
que tributos recuperáveis sejam indevidamente tratados como parcela do custo
econômico do equipamento;
9.1.3.3. a avaliação dos efeitos dos créditos de IBS e CBS sobre as demais
parcelas integrantes dos custos horários produtivo e improdutivo dos equipamentos,
incluindo, conforme aplicável, combustíveis, lubrificantes, pneus, peças, componentes,
serviços de manutenção e demais bens e serviços empregados em sua operação e
conservação, distinguindo-os das parcelas que, por sua natureza, não gerem créditos
tributários;
9.1.3.4. o estabelecimento de tratamento metodológico para equipamentos
adquiridos em diferentes períodos da transição tributária, inclusive aqueles incorporados
ao ativo imobilizado antes da plena implantação do IBS e da CBS, de forma a impedir
tanto a apropriação fictícia de créditos inexistentes quanto a manutenção, nos custos
referenciais, de tributos efetivamente recuperáveis;
9.1.4. apresente a este Tribunal, no prazo de 30 (trinta) dias, plano de ação
contendo as medidas, os responsáveis e o cronograma para o cumprimento do disposto
nos subitens acima;
9.2. com fundamento no art. 250, inciso V, do Regimento Interno do TCU,
promover a oitiva do Dnit para que se manifeste, no prazo de 30 (trinta) dias, sobre os
seguintes apontamentos relacionados à 2ª edição do Manual de Custos de Infraestrutura
de Transportes (Sicro/2025):
9.2.1. com relação à nova metodologia do Fator de Interferência de Tráfego (FIT):
9.2.1.1. velocidade urbana padrão (Vu) de 30 km/h obtida pela média
aritmética entre grandezas conceitualmente heterogêneas, gerando parâmetro híbrido
sem significado técnico claro, com a utilização de base de dados com problemas de
abrangência, de qualidade (como falhas de posicionamento e falta de representatividade
em relação ao objeto do estudo) e, principalmente, desconsiderando dados de
velocidade de vias arteriais, de trânsito rápido e os trechos rodoviários urbanos,
resultando em velocidade urbana padrão subestimada e, consequentemente, em
superestimação de atrasos e do próprio FIT;
9.2.1.2. equação do atraso por operações de "pare" e "siga" (A1) com dupla
incidência da influência do tráfego, em razão da adoção da velocidade operacional de 60
km/h como premissa de fluxo livre, quando tal velocidade, por definição, já incorpora os
efeitos do fluxo de veículos;
9.2.1.3. velocidade operacional padrão (Vp) de 60 km/h para veículos pesados
em rodovias rurais obtida pela combinação de velocidades aferidas em trechos urbanos
de rodovias e de limites regulamentares teóricos de vias arteriais e de trânsito rápido,
representando parâmetro técnico sem significado claro; além da ausência de aferição de
velocidades reais em trechos rurais nos mesmos moldes adotados para os trechos
urbanos;
9.2.1.4. reavaliação sobre a viabilidade do novo modelo e a possibilidade de
revisão da metodologia, com vistas à sua simplificação, considerando: a desproporção
entre a elevada complexidade operacional do modelo (evidenciada pelo erro constante
no próprio Caderno de Aplicação) e o baixo impacto financeiro resultante; o incremento
de riscos de manipulação de rotas e de classificação indevida de fretes; e a necessidade
de adoção de novas medidas internas de verificação e controle;
9.2.2. com relação à nova metodologia do Fator de Influência de Chuvas
(FIC):
9.2.2.1. fator de intensidade de chuvas geotécnico (nd geotécnico) sem
fundamentação objetiva, cujos valores adotados superam significativamente os
percentuais de paralisação efetivamente registrados nos diários de obra apresentados, e
sem comprovação de que chuvas ocorridas fora do turno de trabalho produzam, de
modo sistemático, paralisação no dia seguinte; além da manutenção dos limiares de 5
mm e 20 mm, herdados do estudo do Centran (2008) sem validação a partir de dados
reais de campo, a despeito de a própria consultora reconhecer a falta de aderência
entre os valores de precipitação diária e as paralisações dos diários;
9.2.2.2. fator natureza da atividade (fa) alterado para modelo binário, em
substituição ao modelo com escala graduada, mais representativo da realidade
operacional, por melhor demonstrar os impactos parciais da chuva sobre a produtividade
dos serviços; além da fragilidade nas justificativas adotadas para a classificação fa=1 para
algumas atividades, a exemplo de serviços manuais a céu aberto (invocação indevida da
NR-21), serviços de limpeza e conservação de dispositivos de drenagem (ausência de
vedação normativa), fôrmas (aplicação indevida da "lógica de cadeia") e tapa-buraco
com pré-misturado a frio;
9.2.2.3. coeficiente de deflúvio (C) e fator de retenção de água no solo (fr)
com interação não validada teórica ou empiricamente, produzindo acréscimo de até 50%
no valor do FIC, contudo, sem respaldo em dados operacionais de paralisação ou de
recuperação da frente de serviço após a chuva;
9.2.2.4. metodologia aprovada sem validação empírica, a partir de dados
amostrais descartados no próprio estudo sob argumento de serem insuficientes, embora
estivesse disponível base de dados mais robusta em sistemas corporativos do Dnit
(diários de obra e relatórios pluviométricos no SEI e pluviometria discriminada por turno
no SIAC), apta a subsidiar validação de abrangência nacional, cobertura plurianual e
diversidade de tipologias de serviço;
9.2.2.5. avaliação sobre possibilidade de revisão da metodologia, com viés
menos teórico e mais quantitativo, baseado em análise estatística de paralisações reais
por tipologia de obra e região, a partir dos dados disponíveis nos sistemas corporativos
da autarquia;
9.2.3. com relação à metodologia de composição da Administração Local:
9.2.3.1. dimensionamento da parcela fixa sem fundamentação objetiva ou
metodologia dotada de rigor estatístico para os quantitativos remanescentes da equipe
referencial mínima;
9.2.3.2. tempos de ciclo dos ensaios (ti) das equipes de controle tecnológico
majoritariamente herdados do Sicro/2017 e, portanto, sem validação empírica, nem
mesmo amostral;
9.2.3.3. limites entre as faixas de porte das obras ratificados por validação
circular, pois os limites preexistentes foram apenas aplicados à amostra de contratos e
contabilizados por faixa para declaração de conformidade, sem deles terem sido
derivados, e os testes estatísticos limitaram-se à verificação de normalidade e à exclusão
de outliers, ao passo que métodos objetivos de partição apontam quebras naturais em
limites divergentes; soma-se a instabilidade da variável de classificação, com migração
de porte em 28,5% dos contratos entre o previsto e o executado, 84% delas para porte
inferior, o que indica superestimação do porte e elevação indevida das parcelas do
orçamento por ele dimensionadas; e a ausência de demonstração de nexo causal entre
o porte e os recursos que deveria representar, já que a classificação se atrela apenas
à natureza e à extensão executada por ano, sem vínculo com complexidade técnica,
frentes simultâneas, efetivo mobilizado ou volume de serviços;
9.2.3.4. dimensionamento da equipe de topografia sem a adoção de critérios
objetivos e mensuráveis que permitam justificar o quantitativo de profissionais previsto,
tais como a extensão de locação a ser executada por mês, o número de frentes de
serviço simultâneas ou a produtividade de levantamento por equipe; além de
incoerência entre o manual publicado e o estudo elaborado pela FGV, uma vez que este
propôs a exclusão do motorista, sob o fundamento de que os próprios topógrafos
conduziriam os veículos, enquanto o manual reincorporou esse profissional à equipe sem
apresentar justificativa para a alteração;
9.2.3.5. estimativa do percentual de 5% de custos diversos para obras
próximas a centros urbanos, nas quais não há alojamento no canteiro (Módulo 1) e o
tempo de permanência do efetivo de pessoal no canteiro é apenas parcial, sendo
cabível, nesses casos, a aplicação de fator redutor ao consumo per capita, conforme
proposto pela própria FGV em seu estudo (FGV IBR SIMG-261/2022, peça 149), premissa
que foi abandonada na versão publicada do novo manual (Sicro/2025);
9.3. recomendar ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes,
como metodologia alternativa aos eventuais ajustes que possam decorrer das oitivas
constantes do subitem 9.2.2 supra, que proceda à reformulação da metodologia do
Fator de Influência de Chuvas (FIC) adotada no Sicro/2025, migrando do modelo
multiplicativo determinístico para um modelo de contingência probabilística
fundamentado em dados operacionais verificáveis, incorporando-a no adicional de risco
previsto no art. 22 da Lei 14.133/2021; e
9.4. recomendar ao Dnit que avalie a reformulação da metodologia do Fator
de Interferência de Tráfego (FIT) adotada no Sicro/2025, migrando do modelo
multiplicativo complexo para um ajuste parametrizado único de velocidade efetiva (Vef),
a ser incorporado diretamente nas atividades de transporte constantes das composições
de custo unitário.
10. Ata n° 39/2026 - Plenário.
11. Data da Sessão: 7/10/2026 - Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-
2770-39/26-P.
13. Especificação do quórum:
13.1. Ministros presentes: Vital do Rêgo (Presidente), Walton Alencar
Rodrigues, Benjamin Zymler (Relator), Augusto Nardes, Jorge Oliveira, Jhonatan de Jesus,
Odair Cunha e Rodrigo Pacheco.
13.2. Ministro-Substituto convocado: Marcos Bemquerer Costa.
13.3. Ministro-Substituto presente: Augusto Sherman Cavalcanti.