RESOLUÇÃO GECEX Nº 907, DE 3 DE JUNHO DE 2026(*) (parte 3 de 24)

100. Ademais, registre-se que, considerando a natureza facultativa do procedimento de verificação in loco, nos termos do art. 52, §§ 1º e 3º, do Decreto nº 8.058, de 2013,
os prazos apresentados na Circular SECEX nº 94, de 4 de dezembro de 2025, publicada no DOU de 5 de dezembro de 2025, o disposto no art. 58, VII, da Portaria SECEX nº 162,
de 6 de janeiro de 2022, e que a análise dos dados apresentados em resposta aos questionários do importador e do produtor/exportador demonstrou a necessidade solicitação de
informações efetuada por meio de ofícios, entendeu-se pela inconveniência da realização de verificação in loco dos produtores/exportadores e importadores que responderam aos
respectivos questionários. Dessa forma, em atendimento à determinação contida no caput do art. 52 do Decreto nº 8.058, de 2013, foram enviados ofícios solicitando verificação via
elementos de prova, nos termos do art. 60 da Portaria SECEX nº 162, de 2022.
101. Por meio dos ofícios mencionados, a autoridade investigadora selecionou notas fiscais reportadas pelos produtores/exportadores nos Apêndices V e VII, com o intuito
de que fossem disponibilizados, para a conciliação individual de cada fatura selecionada, cópias dos documentos e lançamentos contábeis referentes a, entre outros: fatura, contrato
de cliente, ordem de compra de cliente/confirmação de ordem de compra, contratos e faturas de frete, registro contábil da receita obtida com a venda da fatura selecionada, registro
financeiro do pagamento da venda da fatura selecionada, etc. Ademais, foi solicitado, às respondentes, conciliar o resultado financeiro obtido com as vendas do produto investigado,
realizadas entre janeiro e dezembro de 2023, com as respectivas demonstrações financeiras auditadas. Igualmente, solicitou-se conciliar os valores totais de vendas do produto
similar/objeto da investigação com os números constantes nos balancetes de verificação/demonstrações financeiras, entre janeiro e dezembro de 2023.
102. Foram solicitados, para os importadores relacionados a produtores/exportadores, também por meio dos ofícios mencionados, notas fiscais de revenda reportadas pelos
importadores no Apêndice II do questionário do importador, com o intuito de que fossem disponibilizados, para a conciliação individual de cada declaração de importação (DI)
selecionada, cópias dos documentos e lançamentos contábeis referentes a, entre outros: declaração e comprovante de importação; fatura comercial; conhecimento de embarque;
packing list; faturas/comprovantes dos custos de internação; registros contábeis de diversos lançamentos na importação; registros financeiros dos pagamentos da importação e dos
custos de internação; outros documentos não listados, mas também relacionados com as operações de importação; e documentos comprobatórios que permitam correlacionar o
CODPROD (código de produto) do produto comercializado com o respectivo CODIP (código de identificação produto) reportado.
103. A propósito do Apêndice IV do questionário do importador, foram solicitados também, para a conciliação individual de cada fatura selecionada, cópias dos documentos
e lançamentos contábeis referentes a, entre outros: fatura, conhecimento de transporte, registro contábil da receita obtida com a revenda da fatura selecionada, registro financeiro
do pagamento da revenda da fatura selecionada etc. Ademais, foi solicitado, às respondentes, conciliar o resultado financeiro obtido com as revendas do produto investigado, realizadas
entre janeiro e dezembro de 2023, com as respectivas demonstrações financeiras auditadas. Igualmente, solicitou-se conciliar os valores totais de revendas do produto objeto da
investigação com os números constantes nos balancetes de verificação/demonstrações financeiras, entre janeiro e dezembro de 2023.
2.10.1 Das manifestações acerca das verificações das informações submetidas
104. Em 24 de fevereiro de 2026, o grupo Adeco apresentou manifestação na qual reiterou argumentos de manifestações anteriores sobre (i) a ausência de similaridade
entre o leite em pó das origens investigadas e o leite in natura, e (ii) a insuficiência de dados ou indícios da prática de dumping, de dano material à indústria de leite em pó ou
nexo de causalidade entre ambos. Ademais, frisou que, após reabertura da fase instrutória, estariam ausentes elementos probatórios novos e haveria inconsistências na definição do
produto similar e na delimitação da indústria doméstica.
105. O grupo argumentou ainda que, apesar da dilação probatória, a peticionária teria se abstido de apresentar provas positivas da existência de identidade entre o leite
em pó e o leite in natura, dados empíricos da indústria brasileira de leite em pó e contra-argumentos acerca de alegada inconsistência da definição de produto similar. Tal inércia
impediria a superação das conclusões já externadas na determinação preliminar e ensejaria a manutenção do entendimento anteriormente adotado pelo DECOM.
106. Além disso, segundo a manifestação, a verificação de dados apresentados pelas partes interessadas apresentaria irregularidade procedimental, dada a centralidade da
verificação in loco no devido processo legal de investigações antidumping, "tanto à luz do ordenamento jurídico brasileiro quanto do arcabouço multilateral consagrado pelo Acordo
Antidumping da OMC".
107. A verificação in loco seria não apenas faculdade da autoridade investigadora, mas etapa funcional do processo de verificação da confiabilidade dos dados apresentados,
"sobretudo quando estes s[eriam] complexos, sensíveis ou determinantes para o cálculo das margens".
108. Nesse sentido, a ausência de verificação in loco não autorizaria o afastamento das informações prestadas, nem legitimaria recurso aos "facts available ('Best Information
Available' - 'BIA')" sem prévios esforços para "verificar, esclarecer ou sanar eventuais dúvidas por meios menos gravosos", entendimento que seria confirmado pela prática administrativa
de, mesmo em contextos excepcionais inviabilizadores de verificações in loco, adotar procedimentos substitutivos que preservem, tanto quanto possível, a lógica de validação da
informação antes de qualquer desconsideração de dados.
109. A substituição da verificação in loco por ofícios de solicitação de informações complementares acoplados a elementos de prova - nas circunstâncias específicas da
presente investigação -, não encontraria respaldo no ordenamento jurídico brasileiro, nem no arcabouço multilateral aplicável, tampouco se coadunaria com a prática decisória
administrativa consolidada da Autoridade Investigadora porque:
- juridicamente inadequada porque se basearia no art. 58, VII da Portaria SECEX nº 162, de 2022, fundamento que se inseriria em regime normativo excepcional e temporário
vinculado às adaptações de procedimentos decorrentes da pandemia do novo coronavírus (COVID-19), conforme se depreenderia do caput do art. 56 da referida Portaria:
Art. 56. Este capítulo dispõe sobre as adaptações necessárias aos procedimentos das investigações de defesa comercial e das avaliações de interesse público conduzidas pela
Subsecretaria de Defesa Comercial e Interesse Público, em decorrência da pandemia do novo coronavírus (COVID-19).
- incompatível com o Acordo Antidumping, em especial com o Artigo 6 (o qual estabeleceria regras detalhadas sobre a condução das investigações e que incluiriam a coleta,
a verificação e a divulgação das informações que fundamentam as determinações), o Artigo 6.7 (que preveria a possibilidade de realização de investigações no território de outros
Membros para verificar informações prestadas ou obter esclarecimentos adicionais); o Artigo 7 (que detalha procedimentos aplicáveis às verificações in loco para confirmar a exatidão
ou obter detalhes das informações fornecidas nos questionários) e o Artigo 6.8 (que preveria mecanismos para situações em que as partes recusassem acesso às informações ou não
cooperassem com a investigação);
- ilegal no presente caso, em razão de ser incompatível com o devido processo legal ao privar de oportunidade de verificação e esclarecimento a parte cooperativa em
função de cronograma pelo qual o encerramento da fase probatória deu-se um dia após o término do prazo de resposta aos mencionados ofícios.
110. Ante o exposto, o grupo Adeco requereu o imediato encerramento da investigação.
2.10.2 Do posicionamento do DECOM sobre as manifestações
111. Este Departamento concorda com entendimento do grupo Adeco no sentido de que a verificação in loco constitui a melhor prática internacional em termos de
cumprimento das obrigações de verificação e validação dos dados submetidos pelas partes interessadas nos processos de defesa comercial, previstas nos Artigos 6.6 e 6.7 do Acordo
Antidumping e no Anexo I.
112. Entretanto, restou claro, no âmbito desta investigação, a impossibilidade fática de realizar verificações in loco, tendo em vista o elevado número de
produtores/exportadores que submeteram resposta ao questionário, conforme indicado no item 2.8.2 deste documento, a complexidade técnica e procedimental da presente
investigação e os limites temporais estabelecidos pela Circular SECEX no 94, de 4 de dezembro de 2025, os quais, por sua vez, refletiram os prazos previstos no Decreto nº 8.058,
de 2013 e no próprio Acordo Antidumping.
113. Nesse contexto, o recurso à verificação dos elementos de prova, ao amparo do art. 58, inciso VII da Portaria SECEX nº 162, de 2022, foi adotado em caráter
excepcional, com objetivo de contornar a inviabilidade prática de realização de verificações nas dependências dos sete produtores/exportadores uruguaios e argentinos e de três
importadores relacionados.
114. Convém ressaltar que a verificação dos elementos de prova, conforme prevista na Portaria SECEX nº 162, de 2022, foi concebida justamente para assegurar
previsibilidade e transparência na verificação dos dados em contexto excepcional, como o da pandemia. Contudo, o dispositivo legal em apreço contempla, de forma aberta, a
possibilidade de incidência da hipótese normativa também em cenários não exaustivamente previstos, ao dispor, de maneira genérica, sobre sua aplicação por 'outros fatores que
possam vir a impedir ou prejudicar a realização dos procedimentos', permitindo, assim, sua extensão a hipóteses ainda não especificamente delineadas. Recorda-se, nesse sentido, que
se trata de mecanismo alternativo, ainda que não ideal, e já testado, de verificação da acurácia das informações submetidas pelas partes interessadas.
115. Ademais, apenas a título argumentativo, ainda que se adotasse a interpretação do Grupo Adeco pela inaplicabilidade do art. 58, inciso VII, da Portaria SECEX nº 162,
de 2022, remanesceria plenamente compatível com as legislações multilateral e pátria o procedimento de verificação de elementos de prova adotado pelo Departamento. Isso porque
a autorização legal para tanto adviria diretamente do Artigo 6.6 do Acordo Antidumping e do art. 52, caput, do Decreto nº 8.058, de 2013, que estabelecem a obrigação de a
autoridade investigadora checar a acurácia das informações prestadas pelas partes interessadas sem, no entanto, prescrever qualquer metodologia nesse sentido. Some-se a isso o fato
de o Artigo 6.7 do Acordo Antidumping e os §§ 1º e 3º do Decreto nº 8.058, de 2013, imprimirem ao procedimento de verificação in loco natureza facultativa.
116. Aliás, não é distinta a leitura realizada pelo Órgão de Solução de Controvérsias, como se verifica, por exemplo, no relatório do Painel na disputa Argentina - Ceramic Tiles (DS189):
There does not exist a requirement in the Agreement to carry out investigations in the territory of other Members for verification purposes. Article 6.7 of the AD Agreement
merely provides for this possibility. While such on-site verification visits are common practice, the Agreement does not say that this is the only way or even the preferred way for an
investigating authority to fulfil its obligation under Article 6.6 to satisfy itself as to the accuracy of the information supplied by interested parties on which its findings are based.
117. Destaca-se que a autoridade investigadora procedeu à análise detalhada dos dados apresentados. Assim, apesar de não ter sido objeto de verificação in loco
propriamente, a resposta ao questionário do grupo Adeco foi objeto de exame minucioso e rigoroso, de modo também a garantir a isonomia entre as partes interessadas, uma vez
que todos os produtores/exportadores que encaminharam resposta ao questionário foram igualmente submetidos ao mesmo procedimento.
118. O DECOM entende, ademais, que foram plenamente observados, dentro das limitações temporais impostas pelo processo, o direito ao contraditório e à ampla defesa
de todas as partes interessadas na investigação em tela, conforme previsto no Acordo Antidumping e no Regulamento Brasileiro.
119. Nesse sentido, refuta-se o entendimento do grupo Adeco de que se trata de procedimento ilegal, capaz de ensejar o encerramento do processo.
2.11 Da audiência
120. Nos dias 6, 9 e 12 de maio de 2025, respectivamente, as partes interessadas (i) Gloria, Noal, Mastellone e Leitesol; (ii) o grupo Adeco; e (iii) o grupo Conaprole,
solicitaram, tempestivamente e com fundamento no §1º do art. 55 do Decreto nº 8.058, de 26 de julho de 2013, a realização de audiência para tratar sobre:
a) Similaridade
i. ausência de similaridade entre leite em pó (objeto da investigação) e leite in natura (similar doméstico).
b) Representatividade da indústria doméstica
ii. existência de produção nacional de leite em pó (vide tópico sobre similaridade) e
iii. a CNA não representaria os produtores nacionais de leite em pó.
c) Dumping
i. metodologia de cálculo do valor normal para Argentina teria se valido de parâmetros incorretos (sachê 400g);
ii. metodologia de cálculo do valor normal para Uruguai teria deixado de levar em consideração particularidades do mercado uruguaio, causando distorções na comparação
entre o valor normal e o preço de exportação;
iii. metodologia de cálculo da subcotação comprometeria validade da análise porque (i) tomaria por base o preço do leite em pó fracionado (sachê 400g) e (ii)
desconsideraria canais de distribuição, escala e formas de apresentação do produto; e
iv. preço das importações das origens investigadas acompanharia tendências globais (dinâmica de precificação no mercado lácteo global).
d) Dano
i. ausência de provas positivas que demonstrem o alegado dano à indústria doméstica;
ii. caracterização do dano pelo uso exclusivo de dados agregados de produtores de leite em natura, sem evidências de dano à indústria nacional de leite em pó; e
iii. indicadores utilizados deixam de considerar fatores relevantes que influenciam a situação da ID: altos custos internos de produção, impactos climáticos, oscilações
cambiais etc.
e) Causalidade
i. importações de outras origens cresceram mais do que as das origens investigadas em P3;
ii. importações das origens investigadas têm baixa representatividade no mercado brasileiro;
iii. corrigida a metodologia de comparação de preços, não se verificaria subcotação, depressão e nem supressão de preços; e
f) Outros fatores determinariam a situação da indústria doméstica, dentre os quais:
i. situação estrutural do setor leiteiro no Brasil,
ii. excesso de oferta interna,
iii. concentração regional da produção,
iv. queda da produção,
v. variações climáticas,
vi. aumento dos custos de produção,
vii. câmbio desfavorável.
121. Nos termos do Ofício Circular SEI nº 161/2025/MDIC e Ofícios nºs 3587/2025/MDIC e 3589/2025/MDIC, de 11 de junho de 2025, foi informada às partes interessadas
a intenção de se realizar a mencionada audiência em 4 de julho de 2025, consoante art. 55 do Regulamento Brasileiro.
122. As partes foram informadas igualmente de que o comparecimento à audiência, a ser realizada presencialmente, não seria obrigatório e de que o não comparecimento
de qualquer parte não resultaria em prejuízo de seus interesses.
123. Dessa forma, no dia 4 de julho de 2025, às 15h, realizou-se audiência para discussão dos temas anteriormente listados, estando presentes os representantes do governo
da Argentina, do governo do Uruguai, do grupo Adeco e do grupo Conaprole, das empresas Alimentos Fray Bento, Arcor, Doremus, Gloria, Leitesol, Mastellone, Noal, Polenghi e Seara,
bem como representantes do Comitê de Defesa Comercial e Interesse Público (CDC), da Associação Brasileira da Indústria de Alimentos - ABIA e da CNA. As partes interessadas foram
cientificadas de que as informações apresentadas oralmente durante a audiência somente seriam consideradas pelo DECOM caso reproduzidas por escrito e protocoladas até o dia
16 de julho de 2025.
124. As partes interessadas supramencionadas reduziram a termo as manifestações apresentadas na audiência de forma tempestiva e estas foram devidamente incorporadas
neste documento, de acordo com os temas tratados.
2.12 Da determinação preliminar
2.12.1 Do pedido de aplicação de medida antidumping provisória
125. Em 17 de março de 2025 a CNA apresentou manifestação pela qual solicitou a conclusão do parecer de determinação preliminar com recomendação de serem aplicados
direitos provisórios com vistas a impedir que ocorra dano durante a investigação.
126. Segundo a CNA, caberia à CAMEX julgar a necessidade de aplicação de direitos provisórios, visto (i) a investigação ter sido iniciada de acordo com as disposições
previstas no Decreto nº 8.058, de 2013, e (ii) ter havido a publicação do ato que deu início à investigação, (iii) bem como sido ofertada oportunidade adequada de manifestação às
partes interessadas. Nesse sentido, estariam presentes todos os elementos necessários à aplicação de direitos provisórios sobre os quais a entidade passou a argumentar.
127. A CNA registrou ter havido regular abertura da investigação em atenção a todos os trâmites previstos no Acordo Antidumping e no Decreto nº 8.058, de 2013, sendo
ofertada às partes a oportunidade de manifestação, indicação de representantes, resposta a questionários, prorrogação de prazos e, inclusive, recurso sobre a decisão pela qual a
produção nacional de leite in natura foi habilitada como indústria fragmentada.
128. Além disso, a entidade argumentou que existiriam elementos suficientes para uma determinação preliminar positiva de dumping, de dado à indústria doméstica e de
nexo de causalidade entre ambos.
129. Como todos os produtores/exportadores selecionados teriam apresentado resposta aos questionários e relembrando que o DECOM apurou indícios da prática de
dumping nas exportações para o Brasil de leite em pó originárias da Argentina e do Uruguai no período de janeiro a dezembro de 2023, a CNA reservou-se o direito de apresentar
comentários aprofundados sobre o dumping e a margem de dumping oportunamente.
130. A CNA ponderou que não teria sido realizada verificação in loco na indústria doméstica por se tratar de indústria fragmentada e se utilizarem dados secundários para
a elaboração dos indicadores da indústria doméstica, os quais seriam passíveis de validação mediante análise documental, e informações de caráter público disponibilizadas pela CNA.
Assim, os dados apresentados consistiriam na melhor informação disponível para fins de determinação preliminar.
131. Esses dados, conforme manifestado pela entidade, teriam possibilitado a constatação, no parecer de abertura, de deterioração dos indicadores quantitativos (produção,
vendas e participação de mercado), dos resultados e das margens da indústria doméstica, uma vez que a elevação do custo de produção não teria podido ser integralmente repassada
aos preços de venda. Teria havido, ainda, deterioração na relação custo/preço, tendo em vista a elevação do custo unitário do produto e o aumento do preço da indústria doméstica
em percentual significativamente menor, sendo P3 o período de pior relação custo/preço em toda a série analisada.
132. Além disso, o volume das importações de leite em pó das origens investigadas teria aumentado tanto em termos absolutos quanto em relação à produção nacional
e ao mercado brasileiro/consumo nacional aparente ao longo do período investigado. Essas importações teriam ingressado no mercado brasileiro a preços subcotados em relação ao
preço praticado pela indústria doméstica durante todo o período de análise de indícios de dano, tendo a maior subcotação sido registrada no último período de análise (P3).
133. Dessa forma, segundo a CNA, o DECOM já teria verificado, no Parecer de Abertura, que as importações a preços com indícios de dumping das origens investigadas
teriam contribuído significativamente para a existência de indícios de dano à indústria doméstica, analisados os elementos de prova apresentados bem como outros fatores conhecidos
que poderiam simultaneamente estar causando dano à indústria doméstica.
134. A entidade prosseguiu em sua manifestação registrando que, além do dano sofrido pela indústria doméstica ao longo de P1 a P3, os direitos provisórios seriam
necessários para impedir a ocorrência de dano ainda maior no decorrer da investigação, especialmente considerando que o volume das importações de leite em pó teria permanecido
semelhante ao de 2023 (muito superior aos registrados em P1 e P2) com tendência de crescimento, e, especificamente para as origens investigadas, o volume importado em 2024
só não teria sido maior em razão de questão pontual de produção no Uruguai, a qual já teria sido completamente superada.
Volume Exportado ao Brasil pelas Origens Investigadas (Argentina e Uruguai) em litros
[RESTRITO]
[imagem RESTRITA suprimida]
Fonte: Manifestação da CNA de 17 de março de 2025, com referência ao Comex Stat (FOB).
Observação: o volume de leite em quilogramas foi convertido para equivalente-litros de leite conforme fatores de conversão fornecidos pela Embrapa Gado de Leite (Anexo 1 da manifestação).
135. A CNA ainda registrou que a média mensal do volume importado em 2025 (meses de janeiro e fevereiro) teria superado os volumes mensais de importação de qualquer
mês do período de análise de dano e, considerado o período de 2024 e 2025, essa média mensal teria superado os volumes mensais de importação dos últimos 20 anos, o que
denotaria o potencial agravamento do dano durante o período de investigação.
Média Mensal do Volume Importado das Origens Investigadas
[RESTRITO]
[imagem RESTRITA suprimida]
Fonte: Manifestação da CNA de 17 de março de 2025, com referência ao Comex Stat (FOB).
Observação: o volume de leite em quilogramas foi convertido para equivalente-litros de leite conforme fatores de conversão fornecidos pela Embrapa Gado de Leite (Anexo 1 da manifestação).
136. Segundo a CNA, políticas governamentais das origens investigadas teriam contribuído para o aumento e manutenção do alto volume de importações de leite em pó
pelo Brasil.
137. Para a Argentina, a CNA destacou que teria havido a suspensão das chamadas "retenciones", em outubro de 2023; e a eliminação definitiva, em agosto de 2024, da
tarifação sobre exportações de laticínios que se encontravam suspensas. Além disso, a CNA registrou que "o intervencionismo do governo argentino na economia incorre[ria] também
em distorções nos custos de produção de leite", uma vez que as tarifas sobre a exportação dos principais insumos para alimentação animal aumentariam a disponibilidade de tais
produtos no mercado interno daquele país, arrefeceriam as cotações e desonerariam artificialmente os custos de produção, enquanto a comercialização de insumos do leite brasileiro
dar-se-ia em termos de livre mercado.
138. Já para o Uruguai, a CNA ponderou que em 2024 teria havido ligeira queda das exportações, decorrência da diminuição na produção de leite em razão do impacto
negativo causado pelo excesso de chuvas entre março e maio daquele ano. Ainda segundo a CNA, de acordo com a análise setorial do leite do Ministério de Pecuária, Agricultura
e Pesca do Uruguai, ainda em 2024 tal conjuntura teria sido superada, com a remissão de leite às plantas industriais e início da recuperação entre setembro e novembro daquele
ano, com perspectiva de retomada, em 2025, dos níveis de produção leiteira de 2023.
139. Tal perspectiva decorreria de políticas do governo Uruguaio pelas quais teria (i) sido mantida redução da tarifa de energia elétrica a produtores e indústrias de laticínios;
(ii) fornecido apoio financeiro por meio do Fundo de Reconversão de Indústrias Lácteas (FRIL); (iii) prestado assistência a pequenos produtores e (iv) lançado o projeto FPTA INIA-INALE
"Gerenciando o Crescimento dos Sistemas Leiteiros" cuja fase piloto buscaria desenvolver modelo escalável para o setor.
140. Dessa maneira, a CNA argumentou que "[o] avanço das importações do produto advindo das origens investigadas deve[ria] ser freado, evitando danos irreversíveis à
produção nacional" e requereu que fosse recomendada a aplicação de direito antidumping provisório tão logo possível.
141. Em 18 de dezembro de 2025, a CNA apresentou manifestação pela qual pleiteou a aplicação imediata de direitos antidumping provisórios sob o argumento de que
seriam medida necessária para conter o agravamento do dano suportado pela indústria doméstica ao longo da investigação, a qual fora regularmente iniciada e apresentava indícios
suficientes de dumping, dano e nexo causal.
142. Segundo a CNA, a investigação teria sido iniciada regularmente por meio da Circular SECEX nº 72, de 2024, e o DECOM teria indicado indícios da prática de dumping
nas importações brasileiras de leite em pó originário da Argentina e do Uruguai no período entre janeiro e dezembro de 2023. Além disso, todos os produtores/exportadores
selecionados teriam respondido aos questionários enviados, o que forneceria dados primários suficientes para determinação preliminar.
143. Ainda, teria havido deterioração dos indicadores econômicos e financeiros da produção nacional de leite in natura, incluindo (i) volumes de produção e vendas, (ii)
participação de mercado, (iii) resultados, (iv) margens e (v) relação custo/preço, a qual, especialmente em P3, teria sido impactada pela impossibilidade de os produtores nacionais
repassarem aos preços a elevação de custos de produção observada no período, tanto em razão do crescimento absoluto quando do relativo das importações brasileiras de leite em
pó originárias da Argentina e do Uruguai a preços sistematicamente subcotados.
144. O DECOM teria reconhecido que tais importações contribuíram de forma relevante para o dano identificado, caracterizando o nexo de causalidade.
145. E no que tange ao agravamento do dano, a CNA argumentou que em 2024 e 2025, os volumes importados permaneceriam em patamares historicamente elevados,
superando, em diversos meses desses anos, em mais de 100% a média histórica.
146. A CNA ainda registrou que se observaria comportamento oportunista dos exportadores. Após período em que teriam reduzido volumes e elevado preços, após a Circular
SECEX nº 62, de 2025 (que negou a aplicação de direitos provisórios), as exportações teriam retomado aos patamares elevados de volumes e os preços de tais importações estariam
tão baixos, que exerceriam pressão direta sobre os preços internos, levando ao atingimento do menor nível de preço do leite in natura nacional em outubro de 2025.
147. Segundo a CNA, o avanço das importações com origem na Argentina e no Uruguai ameaçaria causar danos graves e possivelmente irreversíveis à produção nacional
de leite, razão pela qual foi requerida a conclusão de determinação positiva de dumping, dano e nexo de causalidade com recomendação de imediata aplicação de direitos antidumping
provisórios.
2.12.2 Das manifestações acerca da aplicação de medida antidumping provisória
148. Em manifestação apresentada no dia 26 de março de 2025, os produtores/exportadores Gloria, Noal, Mastellone e a importadora Leitesol registraram entendimento
contrário à aplicação de direitos antidumping provisórios.
149. As empresas argumentaram que a legislação brasileira e os compromissos multilaterais assumidos pelo Brasil condicionariam a adoção de medidas provisórias à
existência de elementos probatórios robustos os quais, de forma inequívoca, evidenciassem a ocorrência de dumping, dano à indústria doméstica e nexo de causalidade entre ambos.
Além disso, seria necessário demonstrar risco de agravamento substancial ou de persistência de dano à indústria doméstica durante a condução da investigação, conforme disposto
no inciso III do art. 66 do Decreto nº 8.058, de 2013. Segundo as manifestantes, esses elementos, necessários à aplicação de direitos antidumping provisórios, não estariam presentes
na investigação.
150. Segundo as manifestantes, a eventual aplicação de direitos antidumping provisórios sobre as importações de leite em pó originárias da Argentina e do Uruguai teria
impactos indesejados sobre a inflação de alimentos, especialmente diante do contexto macroeconômico enfrentado pelo Brasil no início de 2025, o qual teria levado o Governo Federal
Brasileiro a adotar medidas para conter a inflação de alimentos, tais como a isenção de impostos de importação sobre produtos essenciais e ações regulatórias para estimular a
concorrência e reduzir custos.
151. Como o leite em pó seria insumo básico para diversos produtos alimentícios e teria peso significativo no consumo das famílias, especialmente as de menor renda,
medidas restritivas à concorrência internacional, como a imposição de direitos antidumping provisórios, nesse contexto, resultariam em aumento de custos para a indústria nacional
de laticínios e, consequentemente, no repasse desses custos aos consumidores finais.
152. Em síntese, as manifestantes reiteraram apelo para que o DECOM, no exercício de sua discricionariedade, optasse por não recomendar a aplicação de medidas
antidumping provisórias, uma vez que:
- a aplicação seria contraproducente às diretrizes do próprio Governo Brasileiro, em atenção à prioridade de contenção da inflação sobre alimentos no mercado
interno;
- não estariam presentes os requisitos legais e fáticos exigidos para a aplicação de medidas antidumping provisórias no caso em análise, sobremaneira a demonstração clara
e fundamentada de risco de agravamento substancial ou de existência de dano à indústria doméstica durante a investigação; e
- dados mais recentes de 2025 indicariam um cenário de estabilidade e desempenho positivo da indústria nacional de leite, o que afastariam qualquer urgência que
justificasse a adoção de medidas de caráter excepcional.
153. Além disso, o grupo de manifestantes (i) reiterou potenciais fragilidades que seriam observadas na definição do produto objeto da investigação e poderiam
comprometer a apuração de dano e as análises de causalidade e (ii) reforçou argumentação pela inexistência de dumping, ausência de dano à indústria doméstica ou de nexo de
causalidade de alegado dano com as importações do produto investigado. Tais argumentos são objeto de consideração nos correspondentes itens do presente documento.
154. O grupo de manifestantes argumentou que a realidade setorial indicaria inexistir dano corrente à produção nacional de leite in natura, a qual, segundo dados de 2025,
apresentaria cenário de estabilidade e desempenho positivo.
155. Nesse sentido, as manifestantes pontuaram que a CNA não teria abordado os indicadores atuais da indústria de leite in natura em sua manifestação porque
possivelmente desfavoráveis ao intento daquela entidade, limitando sua fundamentação sobre a necessidade da medida antidumping provisória com base no aumento do volume de
importações provenientes da Argentina e do Uruguai nos períodos posteriores a P3 (2024 e início de 2025). Esse incremento de volume não teria causado dano à indústria doméstica
e, à luz dos indicadores setoriais, tampouco teriam potencial de fazê-lo ante a atual conjuntura de oferta e demanda por produtos lácteos no Brasil.
156. As manifestantes registraram entendimento de que, no presente, não haveria indícios de a indústria nacional de leite in natura enfrentar cenário de dano: os
indicadores do primeiro bimestre de 2025 teriam demonstrado trajetória positiva, haveria crescimento da produção (aumento, em 2024, de 3% em relação a 2023 e projeção de
expansão entre 2% e 2,5% para 2025 segundo o Cepea, em razão da recuperação gradual da oferta e de condições climáticas favoráveis), aumento da captação (alta de 4,6% no último
trimestre de 2024 em comparação com o mesmo período de 2023), valorização dos preços ao produtor (a cotação em janeiro de 2025 teria sido 2,5% maior que a do mês anterior
e 18,7% maior que a de janeiro do ano anterior) e estabilidade no mercado consumidor. As projeções do Cepea sinalizariam ainda continuidade na transformação da cadeia produtiva,
com maior concentração em grandes propriedades e avanços tecnológicos, mesmo diante do incremento das importações oriundas da Argentina e Uruguai.
157. Além disso, as manifestantes registraram que grandes empresas do setor lácteo, como Lactalis Brasil, teriam ampliado suas operações no Brasil com vistas a aumentar
a capacidade e atender a demanda por produtos lácteos. Isso explicaria parte do incremento das importações, apontado pela CNA como justificativa para a imposição de direitos
provisórios, e refletiria a confiança no mercado e a ampliação da demanda, contrariando a tese de dano corrente.
158. Quanto ao comportamento das importações ao longo da investigação, as manifestantes argumentaram que a CNA teria fundamentado a necessidade de aplicação de
direitos provisórios no aumento das importações de leite em pó da Argentina e do Uruguai entre janeiro e fevereiro de 2025, ignorando o desempenho positivo da produção nacional
de leite in natura no mesmo período e sem considerar a natureza sazonal do setor lácteo.
159. Segundo as manifestantes, os dados da Comex Stat, utilizados pela própria CNA, indicariam que os volumes importados no início de 2025 seguiram um padrão
historicamente conhecido de recomposição de estoques (picos sazonais), prática comum nos primeiros meses do ano, em razão do aumento da demanda por derivados lácteos e da
antecipação de compras por parte da indústria, após períodos de menor oferta no segundo semestre do ano anterior.
Importações brasileiras de Leite em Pó originárias da Argentina e do Uruguai
(jan.2023 a jan.2025)
[RESTRITO]
[imagem RESTRITA suprimida]
Fonte: Anexo 1 da Manifestação da Mastellone, Gloria, Noal e Leitesol de 26 de março de 2025, com referência a dados do Comex Stat
160. As manifestantes também destacaram que essa sazonalidade teria sido observada em anos anteriores (2023 e 2024), e que a alegada "tendência linear de aumento" não
resistiria a uma análise temporal mais ampla. As flutuações nos volumes importados estariam relacionadas a fatores climáticos, logísticos e comerciais, e não a práticas de dumping com
potencial de causar dano à indústria doméstica.
161. Adicionalmente, a CNA teria reconhecido que o volume de importações em 2024 foi impactado por uma "questão pontual de produção no Uruguai", o que explicaria o
aumento das exportações para o Brasil no início de 2025, enquanto as manifestantes registraram entender que esse contexto, aliado à antecipação de compras por parte da indústria
nacional, caracterizaria uma recomposição natural dos fluxos comerciais.
162. Dessa forma, o aumento das importações no primeiro bimestre de 2025 não poderia ser interpretado como indicativo de dano corrente ou iminente à indústria doméstica
e a adoção de medidas antidumping provisórias com base em leitura descontextualizada dos dados violaria o princípio da razoabilidade e o dever de análise objetiva baseada em provas
positivas.
163. Ante o exposto, as manifestantes solicitaram que o DECOM rejeitasse eventual recomendação de aplicação de direito antidumping provisório e permitisse o regular
prosseguimento da investigação até a conclusão da fase probatória, com a devida verificação dos fatos à luz do contraditório e da ampla defesa de todas as partes interessadas.
164. Em 1º de abril de 2025, a importadora Arcor apresentou manifestação na qual argumentou que, a partir de dados do Parecer de Início, do Comex Stat e da Pesquisa
Trimestral do Leite de 2024, bem como seguindo a metodologia de conversão de quilogramas para litros proposta pela peticionária da investigação, teria observado a seguinte evolução
de indicadores entre P3 e 2024:
Evolução dos Indicadores entre P3 e 2024
[RESTRITO]
Indicador P3 2024 Variação
A. Vendas Internas da Indústria Doméstica [RESTRITO] [RESTRITO] 3,2%
B. Consumo Cativo [RESTRITO] [RESTRITO] 8,7%
C. Exportações da Indústria Doméstica [RESTRITO] [RESTRITO] 616,1%
D. Produção Nacional (A + B + C) [RESTRITO] [RESTRITO] 4,8%
E. Importações das Origens Investigadas [RESTRITO] [RESTRITO] -7,1%
F. Razão entre Importações e Produção Nacional (E/D) [RESTRITO] [RESTRITO] -11,4%
Fonte: Manifestação da Arcor, com referência a dados do Comex Stat e da Pesquisa Trimestral do Leite, do IBGE, 2024.
165. A partir do conjunto de dados apresentado, não apenas as importações das origens investigadas representariam fração mínima do consumo nacional, como também teriam
sido as únicas a sofrer queda em 2024 em comparação a P3, o que demonstraria não haver qualquer evidência de incremento do dano sofrido pela indústria doméstica em razão das
importações que justificasse a aplicação de direitos provisórios.
166. A manifestante argumentou que haveria, no máximo, uma recuperação do setor produtivo brasileiro após queda pontual apurada em P2, o que seria corroborado por
projeções positivas para o setor em 2025: crescimento da produção brasileira entre 2 e 2,5%, contra um aumento na produção global de apenas 1,1%; alta de 20% no preço médio do
leite no mercado interno entre janeiro de 2024 e 2025, ante aumento de 7,7% dos preços internacionais, ausência de subcotação ou supressão de preços no mercado brasileiro.
167. Assim, segundo a manifestante, não haveria indícios que justificassem a imposição de direitos provisórios, tampouco a existência de dano à indústria doméstica decorrente
das importações.
168. Em 17 de abril de 2025, o grupo Adeco apresentou manifestação contrária à aplicação de direitos antidumping provisórios sobre as importações de leite em pó da
Argentina e do Uruguai com fundamento de que estariam ausentes os requisitos exigidos pelo art. 66 do Decreto nº 8.058, de 2013, e a definição de produto similar estaria inadequada,
existiria uma indústria doméstica de leite em pó não representada pela CNA e inexistiria risco de dano ao setor lácteo demonstrado nos autos da investigação ou nexo de causalidade
do aumento das importações, decorrente de fatores sazonais, e iminente dano que justificasse a aplicação de medida excepcional.
169. Em 20 de maio de 2025, a importadora Polenghi apresentou manifestação contrária à aplicação de direitos antidumping porque não estariam presentes requisitos legais
para tanto: (i) não haveria indícios de dano à indústria doméstica e (ii) o aumento das importações no início de 2025 não caracterizaria dumping porque seria sazonal e historicamente
recorrente.
170. A empresa destacou, ainda, que haveria controvérsias em aberto sobre o escopo do produto investigado, porquanto seria precipitado recomendar medidas provisórias
antes da análise dessas questões.
171. A Polenghi requereu o indeferimento do pleito da CNA pela aplicação de direitos antidumping provisórios e alertou para o risco de aumento nos preços de alimentos
derivados do leite em pó, caso tais direitos fossem aplicados sobre as importações de leite em pó da Argentina e do Uruguai: potencial elevação dos custos da indústria de laticínios, com
repasse ao consumidor final, encarecimento de diversos produtos alimentícios que utilizam leite em pó em sua composição e impacto negativo no consumo das famílias brasileiras.
172. Em 27 de maio de 2025, a AFB apresentou manifestação contrária à continuidade da investigação antidumping e à aplicação de direitos provisórios, destacando que
diversas partes interessadas já teriam apontado falhas como a ausência de similaridade entre os produtos, a falta de representatividade da indústria doméstica, a inexistência de dano
e a ausência de nexo causal.
173. A AFB argumentou ainda que, estariam ausentes os fundamentos legais e fáticos para a aplicação de direitos antidumping provisórios porque os requisitos previstos no
art. 66 do Decreto nº 8.058, de 2013 não teriam sido atendidos, não haveria determinação preliminar positiva de dumping, dano e nexo causal, a investigação estaria comprometida por
falhas estruturais (como a definição incorreta do produto similar doméstico, o uso de dados secundários inconsistentes) e não existiria dano material à indústria doméstica, o que por
si só inviabilizaria a imposição de medidas provisórias.
174. Além disso, a manifestante ponderou que a entrada em vigor do Decreto nº 11.732, de 2023, concederia incentivos fiscais para estabelecimentos que utilizam
exclusivamente leite in natura, medida que teria conferido vantagens competitivas adicionais à indústria doméstica, especialmente frente ao leite em pó importado, reforçando a
desnecessidade de medidas provisórias.
175. Em 14 de julho de 2025, os produtores/exportadores Mastellone, Gloria, Noal e a importadora Leitesol apresentaram manifestação na qual reproduziram por escrito os
argumentos oralmente expostos na audiência pelos quais as empresas registram que existiriam questões preliminares as quais ensejariam a não aplicação de direitos antidumping
provisórios: i) ausência de similaridade entre o produto similar doméstico e o produto escopo; ii) indefinição do produto escopo; iii) desafios metodológicos para cálculo da margem de
dumping aos produtores/exportadores argentinos; e iv) externalidades de eventual direito provisório.
176. De acordo com as manifestantes, pelas bases de dados públicas do IBGE, CEPEA e Embrapa, para período posterior à abertura da investigação, seria clara a recuperação
da produção nacional. Segundo as empresas, em termos de volume de produção, a Pesquisa Trimestral do Leite do IBGE indicaria consistente recuperação nos volumes de produção e
vendas de leite em 2024 e 2025:
Vendas Totais da ID conforme PTLeite/IBGE
[RESTRITO]
[imagem RESTRITA suprimida]
Fonte: Manifestação Gloria, Noal, Mastellone e Leitesol, 14 de julho de 2025.
177. Em termos de preços pagos ao produtor, as empresas indicaram que o cenário também revelaria melhorias, conforme dados da Pesquisa Trimestral do Leite do IBGE e
do CEPEA/USP:
Preço (Reais/mil litros) ao Produtor conforme PTLeite/IBGE
[RESTRITO]
[imagem RESTRITA suprimida]
Fonte: Manifestação Gloria, Noal, Mastellone e Leitesol, 14 de julho de 2025.
178. Com relação ao Projeto Campo Futuro, as manifestantes afirmaram que inexistiriam bases públicas e transparentes de dados. Já sob o ponto de vista das margens dos
produtores, aduziram que haveria clara recuperação da relação preço/custo em 2024, conforme dados do Anuário do Leite da Embrapa:
ICPLeite x Preço Pago ao Produtor
Anuário do Leite 2025 (Embrapa)
[RESTRITO]
[imagem RESTRITA suprimida]
Fonte: Manifestação Gloria, Noal, Mastellone e Leitesol, 14 de julho de 2025.
179. As manifestantes afirmaram que a Embrapa não teria economizado palavras à recuperação dos produtores brasileiros em 2024, (i) a despeito de alegadas importações
recordes e (ii) apesar da tragédia do Rio Grande do Sul, que teria atingido uma das principais bacias leiteiras do país. As empresas citaram o Anuário do Leite de 2025, da
Embrapa:
Portanto, o custo de produção do leite cresceu menos da metade do custo de vida no período, medido pelo IPCA, que foi de 4,8%. Já o preço pago ao produtor de leite
permitiu recuperar as perdas ocorridas em 2023, registrando margens inimagináveis pelos mais otimistas dos produtores e analistas, o que faz o ano 2024 entrar para a história do setor.
Enquanto o custo de produção acumulou crescimento de 2,1%, o preço recebido acumulou 27,1% em dezembro de 2024. Em 2024, os produtores tiveram ganhos excepcionais, mesmo
com importações recordes.
180. As empresas Gloria, Noal, Mastellone e Leitesol afirmaram, ainda, que outro elemento da recuperação da produção nacional seria a restauração da relação de troca dos
produtores domésticos, que teria sido apurada pelo Centro de Inteligência do Leite da Embrapa que, comparativamente, denotaria a relação de melhoria de margem entre 2023 (P3) e
os anos consecutivos, 2024 e 2025:
Relação Litros de Leite/60kg de Mistura (70% milho e 30% farelo de soja)
[RESTRITO]
[imagem RESTRITA suprimida]
Fonte: Manifestação Gloria, Noal, Mastellone e Leitesol, 14 de julho de 2025.
181. Com base em tais instituições e fontes de informação, as empresas concluíram pela alegada inobservância de critério legal e necessário à imposição de direitos
antidumping provisórios: dano material corrente.
182. Requereram, desta forma, a não aplicação de direitos antidumping provisórios em razão dos temas preliminares e da alegada inexistência de dano material à indústria
doméstica de forma concomitante ao período de transcurso da investigação.
183. Ademais, o grupo de manifestantes também apresentou argumentos relacionados à suposta ausência de requisitos legais para a aplicação de direito provisório, ao dano
e à causalidade. Tais argumentos são objeto de consideração nos correspondentes itens do presente documento.
184. Em 4 de fevereiro de 2026, a Polenghi apresentou manifestação contrária ao pleito da CNA para aplicação de direitos antidumping provisórios, o qual argumentou carecer
de fundamento jurídico ao se considerar que:
- teria havido o transcurso de um ano desde a abertura da investigação;
- o pedido já teria sido expressamente rejeitado pelo DECOM na determinação preliminar constante da Circular SECEX nº 62, de 2025 - a qual [sic] "... nunca fo[ra] impugnada
pela própria CNA";
- o Despacho Decisório nº 99, de 2025, teria deferido parcialmente o recurso da CNA sem tratar da aplicação de direitos antidumping provisórios;
- a CNA não poderia mais solicitar a aplicação de tais direitos porque teria ocorrido preclusão consumativa por força dos princípios da congruência e adstrição, bem como nos
termos do art. 507 do Código de Processo Civil, aplicado subsidiariamente aos processos administrativos.
185. Além do exposto, para a Polenghi, o Despacho Decisório nº 99, de 2025 e a nota técnica que o embasou atestariam que a instrução processual ainda não teria alcançado
grau de robustez suficiente para sustentar conclusão, com elevado grau de clareza, da existência de dumping, dano e nexo causal entre ambos - elementos indispensáveis à aplicação
de direitos antidumping provisórios.
186. Não obstante, a manifestante argumentou que o art. 66, inciso II, do Decreto nº 8.058, de 2013, condicionaria a imposição de direitos antidumping provisórios à existência
de determinação preliminar de dumping, constatação de dano à indústria doméstica e demonstração de nexo causal entre ambos, requisitos ausentes na investigação porque:
- seria necessária nova determinação preliminar, o que comprometeria o cronograma atualizado da investigação e afrontaria o prazo legal fixado no art. 65 do Decreto
Antidumping, portanto, inexistente determinação preliminar que admitisse a aplicação de direitos provisórios;
- os dados apresentados pela CNA para evidenciar o dano à indústria doméstica revelariam fragilidades metodológicas (indicadores que demonstrariam crescimento contínuo
do setor de leite in natura e da indústria de laticínios em geral não teriam sido considerados) e inconsistências impeditivas do uso dos indicadores de dano (utilização de metodologias
distintas entre si e diversas fontes de dados, dentre as quais foi destacado o Projeto Campo Futuro, que seria parte da própria CNA e teria utilizado por metodologia "reuniões com poucos
representantes da indústria");
- dados e análises aportados aos autos pelas demais partes interessadas demonstrariam que, mesmo em períodos de aumento das importações de leite em pó investigadas,
teria havido crescimento do mercado doméstico do produto, o que evidenciaria ausência de dano à indústria e "descabimento da aplicação de direitos antidumping";
- eventual dano, admitido para fins argumentativos, não poderia ser atribuído à prática de dumping nas importações investigadas, cujo crescimento decorreria do aumento da
demanda no mercado nacional e de fatores externos como sazonalidade e antecipação de aquisição de matéria-prima, e outros elementos relevantes (concorrência interna decorrente
da heterogeneidade estrutural do mercado de leite no Brasil, variação dos custos de produção de leite pelo alto preço de insumos associado à queda de captação, fenômenos climáticos,
aumento do preço de combustíveis, inflação, entre outros);
- as importações do Uruguai teriam diminuído em relação a período considerado como não-danoso pela CNA ao tempo da investigação encerrada em 2019;
- as variações dos indicadores apresentados pela CNA entre P3 e P1 seriam muitas vezes inferiores a 5% (participação de mercado, quantidade de empregados e receita do
mercado interno) ou a 3% (vendas totais da indústria doméstica, vendas no mercado interno, participação no CNA, volume de produção e grau de ocupação), patamares próximos aos
valores "de minimis" previstos no Decreto Antidumping.
187. Ante o exposto, a Polenghi advogou pela total improcedência do pedido da CNA e pela ausência de aplicação de direitos antidumping provisórios no âmbito da
investigação.
188. Em 4 de fevereiro de 2026, o grupo Conaprole apresentou manifestação na qual argumentou que eventual aplicação de direitos antidumping provisórios no estágio da
investigação ao tempo da manifestação configuraria "antecipação indevida dos efeitos da decisão final da investigação" e:
(i) deixaria de satisfazer requisitos do Decreto nº 8.058, de 2013, em particular, a "existência de determinação preliminar positiva de dumping, de dano material à indústria
doméstica e de nexo de causalidade entre ambos" e os "limites temporais objetivos para a formulação da determinação preliminar e, por consequência, para eventual recomendação de
aplicação de direitos antidumping provisórios", conforme artigos 65 e 66 do Regulamento Antidumping;
(ii) deixaria de satisfazer requisitos do Acordo Antidumping da OMC, particularmente o Artigo 7.1, o qual condicionaria "a aplicação de medidas antidumping provisórias à
existência de affirmative preliminary determinations de dumping", determinações que estariam afastadas dada a "necessidade de reavaliar a definição do produto similar e as análises dela
decorrentes" evidenciadas no Despacho Decisório nº 99, de 2025; e
(iii) comprometeria a calibragem proporcional dos direitos em margens específicas caso não realizadas em relação a exportadores individualmente considerados, conforme
esclareceria o Painel do OSC da OMC no caso Canada - Welded Pipe (Panel Report, Canada - Welded Pipe, para. 7.58).