ACÓRDÃO Nº 318/2026 - TCU - Plenário

ACÓRDÃO Nº 318/2026 - TCU - Plenário
1. Processo nº TC 024.042/2025-0
2. Grupo I - Classe de Assunto: III - Consulta
3. Interessado: Ministro de Estado da Saúde
4. Unidade: Ministério da Saúde
5. Relator: Ministro Jorge Oliveira
6. Representante do Ministério Público: não atuou
7. Unidade Técnica: Unidade de Auditoria Especializada em Contratações
(AudContratações)
8. Representação legal: não há
9. Acórdão:
VISTA, relatada e discutida esta consulta formulada pelo Ministro da Saúde
sobre a aplicabilidade de dispositivos legais, quanto à conformidade jurídica de diversos
aspectos relacionados à aquisição de bens com pagamento parcelado, por entes públicos
nas esferas municipal, estadual e federal, especialmente no âmbito do Sistema Único de
Saúde (SUS),
ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão
do Plenário, por unanimidade, ante as razões expostas pelo relator e com fundamento
nos arts. 1º, inciso XVII e § 2º, da Lei 8.443/1992 e 169, inciso V, e 264 do Regimento
Interno, em:
9.1. conhecer da presente consulta, uma vez que se encontram satisfeitos os
requisitos de admissibilidade pertinentes;
9.2. responder à autoridade consulente, quanto à aquisição de bens de alto
valor da área da saúde, com pagamento parcelado após a sua entrega, que:
9.2.1. nos termos do art. 6º, inciso XXIII, alíneas "e", "g" e "i", e 92, incisos V e
VI, da Lei 14.133/2021, c/c os arts. 6º e 7º, § 6º, da Instrução Normativa-Seges/ME
77/2022, o termo de referência e a minuta de contrato, divulgados juntamente com o
edital da licitação (art. 25, § 3º, da mesma lei), podem estabelecer apenas as condições
gerais sobre a forma de pagamento, sem indicar valores exatos de cada parcela, os quais
devem constar, obrigatoriamente, do contrato firmado, sendo, ainda, necessário que os
documentos preparatórios da licitação fixem, de modo claro, o número máximo de
parcelas previstas para os pagamentos, sua periodicidade e os marcos inicial e final do
cronograma, a fim de dar publicidade às regras necessárias para a formulação das
propostas, preservar a isonomia entre os licitantes, conferir segurança jurídica às partes e
propiciar o julgamento objetivo e a fiscalização da execução contratual (questões 1 e 2);
9.2.2. é cabível prever, em tais documentos, ajustes no cronograma de
pagamento em decorrência de fatos supervenientes, na forma estabelecida no art. 124,
inciso II, alíneas "c" e "d", da Lei 14.133/2021, desde que:
9.2.2.1. esses ajustes sejam devidamente justificados e, posteriormente,
instrumentalizados por meio de termo aditivo ou apostilamento (art. 136, inciso II, da
mesma lei);
9.2.2.2. mantenha-se o valor inicial atualizado do contrato;
9.2.2.3. vede-se a antecipação de pagamentos sem a correspondente
contraprestação, observadas as exceções legais; e
9.2.2.4. respeite-se a repartição objetiva de riscos estabelecida, não se incluindo
encargos financeiros não previstos ou ônus adicionais à Administração (questão 5);
9.2.3. conforme as disposições dos arts. 6º, inciso XXIII, alínea "g", 18, caput
e inciso III, 25, caput, e 82, incisos III, V e VIII, da Lei 14.133/2021, não é juridicamente
admissível que um mesmo item constante de Ata de Registro de Preços seja contratado
parcialmente com pagamento à vista e parcialmente com pagamento parcelado, ainda
que em contratações distintas ao longo da vigência da ata, porque esse procedimento
compromete o julgamento objetivo e a isonomia entre os fornecedores, fragiliza a
transparência e a previsibilidade das condições contratuais e amplia indevidamente o
espaço para decisões discricionárias na fase de execução (questão 6);
9.2.4. a escolha, como critério de julgamento, entre pagamento à vista ou
parcelado vai contra os princípios do julgamento objetivo e da transparência, amplia o
risco de favorecimentos indevidos e distorções concorrenciais, comprometendo a
isonomia entre os licitantes, além de não possuir previsão legal, de modo que essa opção
não deve ser admitida, nem permitida a alteração contratual que modifique a forma de
pagamento estabelecida previamente, de acordo com as disposições dos arts. 6º, inciso
XXIII, alínea "g", 11, inciso II, 18, incisos III e VII, 25, caput, 82, inciso V, e 92, incisos V
e VI, da Lei 14.133/2021 (questões 7, 8 e 14);
9.2.5. a justificativa de que o parcelamento reproduz prática corrente do setor
privado para o mesmo objeto, em atenção ao art. 40, inciso I, da Lei 14.133/2021, deve
integrar os documentos de planejamento da contratação, preferencialmente o Estudo
Técnico Preliminar (ETP), por ser o instrumento vocacionado a demonstrar a viabilidade
técnica e econômica da solução e a adequação das condições de contratação ao interesse
público, além do levantamento de mercado (§ 1º do mesmo dispositivo, combinado com
o inciso XXIII do art. 6º e o inciso I do art. 18 da referida lei), sem prejuízo de que a
Administração utilize "nota técnica" para complementar sua fundamentação, integrada a
tais documentos (questões 10 e 33):
9.2.6. o processo licitatório concorrencial não é suficiente para comprovar que
o preço total parcelado é idêntico ao da proposta à vista e que não há "aquisição
financiada de bens", uma vez que o art. 23 da Lei 14.133/2021 exige pesquisa de preços
que fundamente o valor estimado da contratação e, no caso de pagamento parcelado, a
pesquisa deve-se referir a preços à vista, de modo a afastar o embutimento de encargos
financeiros (questão 11);
9.2.7. não há amparo legal para a Administração adotar metodologia de
julgamento baseada no valor presente líquido a fim de avaliar propostas para
fornecimento de bens com pagamento parcelado (questão 16);
9.2.8. consoante os ditames dos arts. 82, § 5º, inciso IV, 92, inciso V e § 3º,
124, inciso II, alínea "c", e 136, inciso II, da Lei 14.133/2021, é admitido o reajustamento
de preços, inclusive daqueles registrados, observadas as condições estipuladas no
ordenamento jurídico, devendo:
9.2.8.1. o índice previsto se destinar exclusivamente a preservar o poder
aquisitivo da moeda frente à inflação, sem gerar aumento real do valor contratado, e ser
aderente ao comportamento dos preços do setor econômico relacionado ao objeto
contratado, segundo as justificativas integrantes dos documentos de planejamento da
licitação; e
9.2.8.2. no caso de pagamento parcelado, a atualização incidir apenas sobre as
parcelas ainda não vencidas (questões 18, 36 e 37);
9.2.9. não há amparo legal para conceder vantagem competitiva, pontuação
adicional ou qualquer benefício às propostas de licitantes que aceitem receber o
pagamento de forma parcelada, nem para permitir que os licitantes apresentem
propostas opcionais, contemplando simultaneamente pagamento à vista ou parcelado,
pois:
9.2.9.1. a previsão de pagamento parcelado tem natureza excepcional
vinculada ao interesse público, sendo admissível apenas quando o pagamento à vista não
se mostrar viável para a Administração, na forma consignada, de modo fundamentado, no
termo de referência, como previsto nos arts. 6º, inciso XXIII, alínea "g", e 18, incisos I e
VIII, da Lei 14.133/2021; e
9.2.9.2. o estabelecimento dessa opção afronta diretamente os princípios do
julgamento objetivo, da isonomia, da moralidade administrativa e da transparência do
certame, dispostos no art. 5º da Lei 14.133/2021 (questões 19 e 20);
9.2.10. não é admissível que, após o conhecimento das propostas, a
Administração altere o fluxo de pagamento com o objetivo de viabilizar a aceitação de
proposta que apresentou cronograma ou condição de pagamento distinta da prevista no
edital, considerando que:
9.2.10.1. nos termos do art. 55, § 1º, da Lei 14.133/2021, modificações
relevantes no ato convocatório implicam obrigatoriamente nova divulgação, com a
reabertura dos prazos e o cumprimento das mesmas condições dos atos e procedimentos
originais, e o fluxo de pagamento constitui elemento essencial da proposta, com impacto
direto na formação do preço;
9.2.10.2. o procedimento viola os princípios do julgamento objetivo, da
isonomia, da vinculação ao instrumento convocatório e da transparência (questão 21);
9.2.11. não há, na Lei 14.133/2021, limite temporal fixo para pagamentos
parcelados, mas a duração, a periodicidade e o cronograma financeiro devem ser
tecnicamente justificados, orçamentariamente viáveis e coerentes com o planejamento
público, sob pena de caracterização de irregularidade na assunção de obrigações futuras,
observando-se que, se o parcelamento implicar pagamentos distribuídos por mais de um
exercício, a contratação deve:
9.2.11.1. estar contemplada no plano plurianual, quando a duração do
contrato ultrapassar um exercício financeiro (art. 105 da mesma lei);
9.2.11.2. observar as diretrizes e prioridades fixadas nas leis de diretrizes
orçamentárias;
9.2.11.3. contar com dotações específicas ou autorizações compatíveis nas leis
orçamentárias anuais dos exercícios correspondentes, vedada a assunção de obrigações
sem respaldo orçamentário (art. 167, incisos I e II, da Constituição de 1988); e
9.2.11.4. observar as restrições da Lei de Responsabilidade Fiscal, sobretudo
quanto à criação de obrigações para exercícios futuros sem adequada previsão
orçamentária e financeira (art. 37, inciso IV, da LRF) (questão 22);
9.2.12. em caso de empate técnico entre propostas submetidas ao mesmo
regime de pagamento parcelado, a Administração deve aplicar exclusivamente os critérios
previstos no art. 60 da Lei 14.133/2021, sem qualquer diferenciação não prevista em lei,
relacionada à forma de pagamento, sob pena de nulidade do procedimento (questão 24);
9.2.13. em contratos envolvendo bens de alto grau tecnológico, a sua
vantagem deve ser aferida incluindo a análise sobre o custo total do ciclo de vida,
independentemente da forma de pagamento adotada, assegurando que a decisão
administrativa maximize o benefício público ao longo do tempo e reduza riscos de
escolhas economicamente ineficientes ou tecnologicamente inadequadas, consoante as
disposições dos arts. 11, inciso I, e 18, inciso VIII, da Lei 14.133/2021 (questão 25);
9.2.14. no caso de aquisição de bens com entrega integral e pagamento
parcelado em prazo superior a doze meses, o saldo das parcelas vincendas caracteriza
obrigação financeira exigível no longo prazo, integrando a dívida consolidada da União, de
modo que esse saldo deve ser computado para fins de apuração dos limites de
endividamento, ainda que o valor total seja idêntico ao preço à vista e não haja encargos
financeiros, na forma disciplinada no art. 29, inciso I, da Lei de Responsabilidade Fiscal
(questão 28);
9.2.15. o pagamento parcelado não altera a lógica nem os requisitos dos
registros e controles contábeis, orçamentários, financeiros e patrimoniais, devendo
observar as mesmas regras aplicáveis a qualquer contratação administrativa, nos termos
das normas de contabilidade aplicadas ao setor público (Mcasp) e da legislação vigente,
como a Lei 4.320/1964, além da existência de mecanismos eficientes e rastreáveis de
controle e da segregação de funções entre fiscal técnico e fiscal financeiro (questões 30,
31, 34 e 35);
9.2.16. a contratação com pagamento parcelado pode ocorrer no final do
exercício, desde que respeitadas rigorosamente as regras orçamentárias e fiscais aplicáveis
à assunção de obrigações, especialmente as previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal e
nas Leis 4.320/1964 e 14.133/2021 (questão 32);
9.3. enviar ao Ministério da Saúde cópia do inteiro teor desta deliberação,
incluindo o relatório e o voto que o fundamentam, como subsídio à sua atuação;
9.4. arquivar os autos.
10. Ata n° 4/2026 - Plenário.
11. Data da Sessão: 11/2/2026 - Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-0318-
04/26-P.
13. Especificação do quórum:
13.1. Ministros presentes: Vital do Rêgo (Presidente), Benjamin Zymler, Jorge
Oliveira (Relator), Antonio Anastasia e Jhonatan de Jesus.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e Weder de
Oliveira.