RESOLUÇÃO GECEX Nº 854, DE 12 DE FEVEREIRO DE 2026 (parte 7 de 25)

497. Para as produtoras nacionais, caberia aos importadores manterem os registros e comprovações necessárias para demonstrar o uso efetivo dos materiais em aplicações
elétricas, caso as autoridades, como a RFB e o próprio DECOM, optassem por realizar eventuais auditorias. Em complemento, as produtoras nacionais sugeriram ao DECOM manter
monitoramento periódico dessas importações após a aplicação das medidas. Esse monitoramento poderia considerar relatórios semestrais com o volume de importação de aço GNO
semiprocessado, permitindo identificar possíveis alterações nos padrões dessas operações. Recordou-se, ainda, que as produtoras nacionais não teriam acesso a informações detalhadas
que permitissem individualizar as importações de aços GNO semiprocessados a partir de estatísticas públicas de comércio exterior. Essa dificuldade decorreria do fato de os subitens da
NCM incluírem outros produtos, como os próprios laminados a frio objeto da investigação e os aços GNO totalmente processados.
498. Assim, Usiminas, CSN e ArcelorMittal solicitaram que, caso o DECOM mantivesse a exclusão dos aços GNO semiprocessados em sua determinação final, fossem adotadas
as medidas acima para a correta definição do produto com aplicação elétrica e o monitoramento das importações, de forma a assegurar a eficácia dos direitos antidumping
definitivos.
2.8. Dos comentários do DECOM
499. Uma vez que os comentários aportados pelas partes se alinham à conclusão alcançada na Nota Técnica de Fatos Essenciais, remete-se ao item seguinte.
2.9. Da conclusão a respeito do produto e da similaridade
500. Tendo em conta a descrição detalhada contida no item 2.1 deste documento, concluiu-se que o produto objeto da investigação são os laminados planos a frio, quando
originários da China, observadas as exclusões expressas no sobredito tópico.
501. Ademais, verifica-se que o produto fabricado no Brasil é semelhante ao produto objeto da investigação, conforme descrição apresentada no item 2.3.
502. Dessa forma, considerando-se que, conforme o art. 9º do Decreto nº 8.058, de 2013, o termo "produto similar" será entendido como o produto idêntico, igual sob todos
os aspectos ao produto objeto da petição investigação ou, na sua ausência, outro produto que, embora não exatamente igual sob todos os aspectos, apresente características muito
próximas às do produto objeto da petição de investigação, concluiu-se que o produto fabricado no Brasil é similar ao produto objeto da investigação.
503. Com relação ao aço elétrico de grão não-orientado semiprocessado, concluiu-se, pelas razões elencadas no tópico precedente, que o referido produto deve ser excluído
do escopo da presente investigação.
3. DA INDÚSTRIA DOMÉSTICA
504. O art. 34 do Decreto nº 8.058, de 2013, define indústria doméstica como a totalidade dos produtores do produto similar doméstico. Nos casos em que não for possível
reunir a totalidade destes produtores, o termo "indústria doméstica" será definido como o conjunto de produtores cuja produção conjunta constitua proporção significativa da produção
nacional total do produto similar doméstico.
505. Conforme mencionado nos itens 1.3 e 1.6 deste documento, a totalidade dos produtores nacionais do produto similar doméstico engloba outros produtores domésticos
além da peticionária. A totalidade dos produtores nacionais do produto similar doméstico engloba também as empresas ArcelorMittal e CSN, informação corroborada pelo Instituto Aço
Brasil.
506. Conforme mencionado no item 1.6, as empresas ArcelorMittal e CSN responderam ao questionário do produtor nacional e as análises apresentadas incluem os dados
reportados na petição e nos questionários de produtores nacionais, objeto de verificações in loco.
507. Dessa forma, para fins de determinação final, a indústria doméstica foi definida com as linhas de produção de laminados planos a frio das empresas Usiminas, CSN e
ArcelorMittal, responsáveis por 100% da produção nacional brasileira do produto similar no período compreendido entre janeiro e dezembro de 2023 (P5).
4. DO DUMPING
508. De acordo com o art. 7º do Decreto nº 8.058, de 2013, considera-se prática de dumping a introdução de um bem no mercado brasileiro, inclusive sob as modalidades
de drawback, a um preço de exportação inferior ao valor normal.
509. Na presente análise, utilizou-se o período de janeiro a dezembro de 2023, a fim de se verificar a existência de prática de dumping nas exportações para o Brasil de
laminados planos a frio originárias da China.
4.1. Do dumping para fins de início
4.1.1. Da China
4.1.1.1. Do tratamento da China no âmbito do cálculo do valor normal na determinação de existência de indícios de dumping para fins do início da investigação
4.1.1.1.1. Do Protocolo de Acessão da China à OMC e das suas repercussões procedimentais nas investigações de defesa comercial no Brasil.
510. Conforme estabelecido no Artigo XII do Acordo de Marraqueche, os termos da acessão de um Estado (ou território aduaneiro separado com autonomia sobre suas
relações comerciais externas) aos Acordos da organização devem ser ajustados entre este e a OMC por meio de processo negociador que envolve a totalidade dos Membros. A negociação
é realizada no âmbito de um grupo de trabalho, e os termos de acessão devem ser aprovados pela Conferência Ministerial com base em maioria de dois terços dos Membros da OMC.
Desde a fundação da OMC, 36 países completaram o processo de acessão, e a China foi o 15º país a finalizá-lo, efetivando-se como o 143º Membro.
511. O processo de acessão da República Popular da China, doravante China ou RPC, iniciou-se em outubro de 1986, quando o país protocolou seu pedido de adesão ainda
junto ao Secretariado do Acordo Geral de Tarifas e Comércio (GATT), e durou mais de 15 anos. O Grupo de Trabalho de Acessão da China ao GATT foi instituído em março de 1987,
tendo sido posteriormente transformado, em 1995, em Grupo de Trabalho de Acessão à OMC. Como resultado desse processo negociador, vários compromissos e obrigações a serem
cumpridos pela China em diversas áreas foram aprovados pelos 142 Membros da OMC. Assim, a China finalizou seu processo de acessão à OMC em 11 de dezembro de 2001, resultando
no texto do Protocolo de Acessão da China à OMC, doravante Protocolo de Acessão ou Protocolo.
512. O Brasil participou das negociações relativas ao processo de acessão da China, de modo que o texto do Protocolo de Acessão foi incorporado à normativa brasileira na
sua integralidade, com efeitos jurídicos concretos desde a entrada em vigor do Decreto nº 5.544, de 22 de setembro de 2005. Os artigos 1º e 2º desse decreto estabeleceram, in
verbis:
Art. 1º O Protocolo de Acessão da República Popular da China à Organização Mundial de Comércio, apenso por cópia ao presente Decreto, será executado e cumprido tão
inteiramente como nele se contém.
Art. 2º Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação. (grifos nossos)
513. Especificamente para fins da análise da prevalência de condições de economia de mercado no segmento produtivo de laminados planos a frio no âmbito desta
investigação, que resulta na tomada de decisão sobre a apuração do valor normal a ser utilizado na determinação de dumping, cumpre analisar as disposições do Artigo 15 do referido
Protocolo de Acessão.
514. O Artigo 15 do Protocolo de Acessão da China apresenta prescrições para a determinação do valor normal em investigações de dumping sobre exportações originárias
da China, cujo texto integral será reproduzido a seguir:
15. Comparabilidade de preços para a determinação de subsídios e dumping
Nos procedimentos relacionados a importações de origem chinesa por um Membro da OMC, aplicar-se-ão o artigo VI do GATT 1994, o Acordo relativo à Aplicação do Artigo
VI do Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comércio de 1994 ("Acordo Antidumping") e o Acordo SMC, em conformidade com o seguinte:
a) Na determinação da comparabilidade de preços, sob o artigo VI do GATT 1994 e o Acordo Antidumping, o Membro importador da OMC utilizará, seja os preços e os custos
chineses correspondentes ao segmento produtivo objeto da investigação, ou uma metodologia que não se baseie em uma comparação estrita com os preços ou os custos domésticos
chineses, com base nas seguintes normas:
i) se os produtores investigados puderem demonstrar claramente que, no segmento produtivo que produz o produto similar, prevalecem condições de economia de mercado
no que diz respeito à manufatura, produção e à venda de tal produto, o Membro da OMC utilizará os preços ou custos prevalecentes na China do segmento produtivo objeto da
investigação, para determinar a comparabilidade dos preços;
ii) o Membro da OMC importador poderá utilizar uma metodologia que não se baseie em uma comparação estrita com os preços internos ou custos prevalecentes na China
se os produtores investigados não puderem demonstrar claramente que prevalecem no segmento produtivo que produz o produto similar condições de economia de mercado no que
diz respeito à manufatura, a produção e à venda de tal produto.
b) Nos procedimentos regidos pelas disposições das partes II, III e V do Acordo SMC, quando se tratarem de subsídios descritos nos itens a), b), c) e d) do artigo 14 do referido
Acordo, aplicar-se-ão as disposições pertinentes do mesmo; não obstante, se houver dificuldades especiais, o Membro da OMC importador poderá utilizar, para identificar e medir o
benefício conferido pelo subsídio, metodologias que levem em conta a possibilidade de que os termos e condições prevalecentes na China nem sempre podem ser utilizados como bases
de comparação adequadas. Para aplicar tais metodologias, sempre que factível, o Membro da OMC importador deverá proceder a ajustes desses termos e condições prevalecentes antes
de considerar a utilização de termos e condições prevalecentes fora da China.
c) O Membro importador da OMC notificará as metodologias utilizadas em conformidade com o item a) ao Comitê de Práticas Antidumping e as utilizadas em conformidade
com o item b) ao Comitê de Subsídios e Medidas Compensatórias.
d) Uma vez tendo a China estabelecido, em conformidade com a legislação nacional do Membro importador da OMC, que é uma economia de mercado, ficarão sem efeito
as disposições do item a), desde que a legislação nacional do Membro importador preveja critérios para aferir a condição de economia de mercado, na data de acessão. Em quaisquer
casos, as disposições do item a) ii) expirarão após transcorridos 15 anos da data de acessão. Ademais, nos casos em que a China estabelecer, em conformidade com a legislação nacional
do Membro importador da OMC, que em um segmento produtivo particular ou indústria prevalecem condições de economia de mercado, deixar-se-ão de aplicar a esse segmento
produtivo particular ou indústria as disposições do item a) referentes às economias que não são economias de mercado. (grifos nossos)
515. A acessão da China à OMC, portanto, foi condicionada a cláusulas específicas que poderiam ser aplicadas pelo país importador para fins de determinar a comparabilidade
de preços em investigações de dumping e de subsídios. Dessa forma, em investigações de dumping contra exportações originárias da China, nos termos do Artigo 15(a), competiria a
cada Membro importador da OMC a decisão de utilizar uma das duas seguintes metodologias disponíveis:
- ou os preços e os custos chineses daquele segmento produtivo objeto da investigação (vide Artigo 15(a)(i));
- ou uma metodologia alternativa que não se baseasse em comparação estrita com os preços ou os custos domésticos chineses (vide Artigo 15(a)(ii)).
516. Nota-se que os Artigos 15(a)(i) e 15(a)(ii) do Protocolo contêm duas regras diferentes aplicáveis à questão da comparabilidade de preços. Essas regras estão relacionadas
aos efeitos do sucesso ou da falha de os produtores investigados demonstrarem claramente que condições de economia de mercado prevalecem no segmento produtivo investigado. Por
um lado, o item 15(a)(i) estabelece a obrigação de a autoridade investigadora utilizar preços e custos chineses para comparação de preços caso os produtores chineses sejam capazes
de demonstrar que condições de economia de mercado prevalecem naquele segmento produtivo. Por outro lado, o item 15(a)(ii) regulava a situação em que os produtores investigados
não fossem capazes de demonstrar claramente que condições de economia de mercado prevaleciam no segmento produtivo investigado. Nessa situação, a autoridade investigadora podia
utilizar metodologia alternativa não baseada em comparação estrita com os preços e os custos domésticos chineses.
517. Essa possibilidade de utilizar uma das duas metodologias dos Artigos 15(a)(i) e 15(a)(ii), por sua vez, foi condicionada pelo Artigo 15(d). A primeira condição do Artigo
15(d) era de que, caso o Membro importador reconhecesse, em conformidade com sua legislação, que a China era uma economia de mercado, ficariam sem efeito as disposições do
Artigo 15(a) como um todo, desde que o Membro importador tivesse estabelecido critérios para aferir a condição de economia de mercado quando da data de acessão da China. A
segunda condição do Artigo 15(d) corresponde à derrogação do inciso 15(a)(ii) após transcorridos 15 anos da data de acessão, ou seja, a partir do dia 12 de dezembro de 2016. A terceira
condição do Artigo 15(d) versa sobre a derrogação das disposições do Artigo 15(a) especificamente para um segmento produtivo particular ou indústria, quando ficar demonstrado que,
em um segmento produtivo particular ou indústria, prevalecem condições de economia de mercado, nos termos da legislação nacional aplicável.
518. Nesse contexto, cumpre mencionar que a segunda condição do Artigo 15(d), correspondente à derrogação do inciso 15(a)(ii), esteve sujeita a controvérsia jurídica no
Órgão de Solução de Controvérsias (OSC) da OMC (DS516: European Union - Measures Related to Price Comparison Methodologies). Isso porque a China entende que a determinação
de valor normal de "economia não de mercado" em casos de dumping seria inconsistente com os Artigos 2.1 e 2.2 do Acordo Antidumping da OMC e com os Artigos I:1 e VI:1 do
GATT/1994. O painel foi composto em 10 de julho de 2017. Em 28 de novembro de 2018, o Chair do painel informou ao OSC que, dada a complexidade das questões legais envolvidas
na disputa, o relatório final para as partes estaria previsto para o segundo trimestre de 2019. A China também solicitou consultas aos Estados Unidos da América (DS515: United States
- Measures Related to Price Comparison Methodologies), para tratar basicamente do mesmo assunto do DS516. Entretanto, o DS515 até o momento não avançou para a fase de
painel.
519. No âmbito do DS516, em 7 de maio de 2019, a China apresentou ao painel pedido de suspensão dos procedimentos, de acordo com o Artigo 12.12 do Entendimento
sobre Solução de Controvérsias - ESC (Dispute Settlement Understanding - DSU). Após comentários apresentados pela União Europeia e pela própria China acerca do pedido de suspensão,
em 14 de junho de 2019, o painel informou ao Órgão de Solução de Controvérsias da OMC sobre a decisão de suspender seus trabalhos, e relembrou que a autorização para o
funcionamento do painel expiraria após decorridos 12 meses da data de suspensão. Como o painel não foi requerido a retomar seus trabalhos, de acordo com o Artigo 12.12 do ESC,
a autoridade para o estabelecimento do painel expirou em 15 de junho de 2020 (https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds515_e.htm#).
520. Diante da expiração do Artigo 15(a)(ii) após transcorridos 15 anos da data de acessão, ou seja, a partir do dia 12 de dezembro de 2016, a prática relacionada a
investigações de dumping no Brasil foi alterada.
521. Anteriormente, nas investigações de dumping sobre produtos originários da China cujo período de investigação se encerrava até dezembro de 2016, os atos de início das
investigações apresentavam a menção expressa ao fato de que a China não era considerada país de economia de mercado para fins de defesa comercial. Por exemplo, no Parecer DECOM
nº 33, de 19 de julho de 2016, o parágrafo 78 informou:
78. Considerando que a China, para fins de investigação de defesa comercial, não é considerada país de economia de mercado, aplica-se, no presente caso, a regra disposta
no caput do art. 15 do Regulamento Brasileiro. Isto é, em caso de país que não seja considerado economia de mercado, o valor normal será determinado a partir de dados de um produto
similar em um país substituto. O país substituto é definido com base em um terceiro país de economia de mercado considerado apropriado. Ainda, segundo o artigo 15, §2º, do Decreto
nº 8.058, de 2013, sempre que adequado, o país substituto deverá estar sujeito à mesma investigação.
522. Assim, até dezembro de 2016 havia presunção juris tantum de que os produtores/exportadores chineses não operavam em condições de economia de mercado. Essa
presunção era respaldada pelo Artigo 15(a)(ii) do Protocolo, pois se os produtores chineses investigados não pudessem demonstrar claramente que prevaleciam condições de economia
de mercado no segmento produtivo objeto da investigação, o importador Membro da OMC poderia utilizar metodologia alternativa para apurar o valor normal.
523. No âmbito do Regulamento Antidumping Brasileiro vigente - Decreto nº 8.058, de 26 de julho de 2013 -, os produtores/exportadores chineses tinham a possibilidade
de comprovar que operavam em condições de economia de mercado se atendessem ao disposto nos artigos 16 e 17. Segundo seus termos, os produtores/exportadores de um país não
considerado economia de mercado pelo Brasil podem apresentar elementos de prova com o intuito permitir que o valor normal seja apurado com base na metodologia considerada
padrão:
Art. 16. No prazo previsto no § 3o do art. 15, o produtor ou exportador de um país não considerado economia de mercado pelo Brasil poderá apresentar elementos de prova
com o intuito de permitir que o valor normal seja apurado com base no disposto nos arts. 8º a 14.
Art. 17. Os elementos de prova a que faz referência o art. 16 incluem informações relativas ao produtor ou exportador e ao setor econômico do qual o produtor ou exportador
faz parte.
§ 1º As informações relativas ao produtor ou exportador devem permitir a comprovação de que:
I - as decisões do produtor ou exportador relativas a preços, custos e insumos, incluindo matérias-primas, tecnologia, mão de obra, produção, vendas e investimentos, se
baseiam nas condições de oferta e de demanda, sem que haja interferência governamental significativa a esse respeito, e os custos dos principais insumos refletem substancialmente
valores de mercado;
II - o produtor ou exportador possui um único sistema contábil interno, transparente e auditado de forma independente, com base em princípios internacionais de
contabilidade;
III - os custos de produção e a situação financeira do produtor ou exportador não estão sujeitos a distorções significativas oriundas de vínculos, atuais ou passados,
estabelecidos com o governo fora de condições de mercado; e
IV - o produtor ou exportador está sujeito a leis de falência e de propriedade, assegurando segurança jurídica e estabilidade para a sua operação.
§ 2º As informações relativas ao setor econômico do qual o produtor ou exportador faz parte devem permitir a comprovação de que:
I - o envolvimento do governo na determinação das condições de produção ou na formação de preços, inclusive no que se refere à taxa de câmbio e às operações cambiais,
é inexistente ou muito limitado;
II - o setor opera de maneira primordialmente baseada em condições de mercado, inclusive no que diz respeito à livre determinação dos salários entre empregadores e
empregados; e
III - os preços que os produtores ou exportadores pagam pelos insumos principais e por boa parte dos insumos secundários utilizados na produção são determinados pela
interação entre oferta e demanda.
§ 3º Constitui condição para que o valor normal seja apurado com base no disposto nos arts. 8º a 14 a determinação positiva relativa às condições estabelecidas neste
artigo.
§ 4º Determinações positivas relacionadas ao § 2º poderão ser válidas para futuras investigações sobre o mesmo produto.
§ 5º As informações elencadas nos § 1º e § 2º não constituem lista exaustiva e nenhuma delas, isoladamente ou em conjunto, será necessariamente capaz de fornecer
indicação decisiva.
524. Posteriormente, porém, transcorridos 15 anos da data de acessão, ou seja, a partir do dia 12 de dezembro de 2016, nas investigações de dumping contra a China cujo
período de investigação fosse posterior a dezembro de 2016, não foram feitas mais menções expressas no ato de início das investigações sobre tal condição de a China ser ou não
considerada país de economia de mercado para fins de defesa comercial. Deste modo, a utilização de metodologia alternativa para apuração do valor normal da China não era mais
"automática".
525. Nesse sentido, considerando que apenas o item 15(a)(ii) do Protocolo de Acessão expirou, e que o restante do Artigo 15, em especial as disposições do 15(a) e do 15(a)(i),
permanecem em vigor, procedeu-se a uma "alteração do ônus da prova" sobre a prevalência de condições de economia de mercado em determinado segmento produtivo objeto de
investigação. Expira a presunção juris tantum de que os produtores exportadores/chineses operam em condições que não são de economia de mercado no segmento produtivo
investigado, de modo que a determinação do método de apuração do valor normal em cada caso dependerá dos elementos de prova apresentados nos autos do processo pelas partes
interessadas, acerca da prevalência ou não de condições de economia de mercado no segmento produtivo específico do produto similar.
526. Esse posicionamento decorre das regras de interpretação da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados - a qual, em seu Artigo 31, estabelece que "1. Um tratado
deve ser interpretado de boa-fé segundo o sentido comum atribuível aos termos do tratado em seu contexto e à luz de seu objetivo e finalidade". Ademais, com base no princípio
interpretativo da eficácia (effet utile ou efeito útil), as disposições constantes de um acordo devem ter um significado. Tanto é assim que, segundo o Órgão de Apelação da OMC (DS126:
Australia - Subsidies Provided to Producers and Exporters of Automotive Leather, Recourse to Article 21.5 of the DSU by the United States - WTO Doc. WT/DS 126/RW):
6.25 The Appellate Body has repeatedly observed that, in interpreting the provisions of the WTO Agreement, including the SCM Agreement, panels are to apply the general
rules of treaty interpretation set out in the Vienna Convention on the Law of Treaties. These rules call, in the first place, for the treaty interpreter to attempt to ascertain the ordinary
meaning of the terms of the treaty in their context and in the light of the object and purpose of the treaty, in accordance with Article 31(1) of the Vienna Convention. The Appellate
Body has also recalled that the task of the treaty interpreter is to ascertain and give effect to a legally operative meaning for the terms of the treaty. The applicable fundamental principle
of effet utile is that a treaty interpreter is not free to adopt a meaning that would reduce parts of a treaty to redundancy or inutility. (grifos nossos)
Dessa forma, a expiração específica do item 15(a)(ii), com a manutenção em vigor do restante do Artigo 15(a), deve ter um significado jurídico, produzindo efeitos operacionais
concretos. A utilização da metodologia alternativa deixa de ser, portanto, "automática", e passa-se a analisar, no caso concreto, se prevalecem ou não condições de economia de mercado
no segmento produtivo investigado. Assim, a decisão acerca da utilização ou não dos preços e custos chineses em decorrência da análise realizada possui efeitos que se restringem a
cada processo específico, e não implica de nenhuma forma declaração acerca do status de economia de mercado do país. Por um lado, caso tais provas não tenham sido apresentadas
pelas partes interessadas, ou tenham sido consideradas insuficientes, poderão ser utilizados os preços e custos chineses para a apuração do valor normal no país, desde que atendidas
as demais condições previstas no Acordo Antidumping. Por outro lado, caso tenham sido apresentadas provas suficientes de que não prevalecem condições de economia de mercado
no segmento produtivo, a metodologia de apuração do valor normal a ser utilizado na determinação de dumping poderá não se basear nesses preços e custos do segmento produtivo
chinês.
4.1.1.1.1.1. Da manifestação da peticionária sobre o tratamento do setor produtivo de laminados planos a frio na China para fins do cálculo do valor normal
527. A peticionária elencou elementos que indicariam não prevalecer condições de economia de mercado no segmento produtivo de laminados planos a frio na China.
528. Inicialmente, pontuou que o setor siderúrgico atuaria sob forte interferência estatal na China, não estando sujeito às condições de mercado.
529. A interferência estatal seria configurada pela existência de políticas prioritárias e específicas para o setor siderúrgico na China, pela estrutura e funcionamento do sistema
bancário chinês e pela concessão pelo governo chinês de diversos subsídios para empresas que produzem os aços laminados a frio.
530. Os subsídios à indústria chinesa derivariam da predominância do Estado na economia e da compatibilização dos objetivos das empresas, do governo central e dos governos
municipais e das províncias. Tais subsídios fluiriam no sistema econômico por meio de todos os setores que o governo central e os governos das províncias julguem econômica ou
militarmente estratégicos, como seria o caso do setor siderúrgico. Os subsídios compreenderiam, principalmente, empréstimos a taxas de juros preferenciais, redução do custo da energia,
de insumos e do preço da terra, incentivos à aquisição de tecnologia, reduções da tributação sobre a renda e de tributos indiretos e a infusão de capital vinculada, entre outros fatores,
à performance exportadora.
531. A interferência estatal seria observada, ainda, na estrutura gerencial das empresas, uma vez que as principais siderúrgicas chinesas são de propriedade estatal ou, apesar
de privadas, têm um relacionamento muito próximo com o Estado. O Partido Comunista e, por extensão, o governo chinês, possui um sistema centralizado de nomeação dos
administradores das empresas estatais, por meio do qual garante a adesão destas empresas à sua política industrial.
532. Nesse sentido, a peticionária ressaltou que as principais siderúrgicas da China seriam produtoras dos aços laminados planos a frio objeto da investigação e seriam
empresas estatais (seis siderúrgicas chinesas, das quais quatro são estatais, estariam ranqueadas entre as 10 maiores produtoras do mundo: China Baowu Group, HBIS Group, Ansteel
Group and Shougang Group), sendo que suas estratégias empresariais seriam definidas pelo Estado não apenas por meio do controle acionário, como também por meio da estrutura
de governança, dominada por membros do Partido Comunista Chinês. Entre as empresas, mencionou:
- Angang Steel Company Limited (Ansteel Group);
- Baosteel Group Corporation (Baoshan Iron & Steel, Chongqing Iron & Steel Company Limited e Shandong Iron and Steel Group Co Ltd.);
- Bengang Steel Plates Co. Ltd (Benxi Iron and Steel Group Co.);
- Wisco (ou Wuhan ou Wugang);
- HBIS Group (Duferco S.A. 8 e Handan Iron &Steel Group);
- Changshu Everbright Material Technology Co., Ltd.; e
- Shougang Group.
533. No tocante às empresas privadas, ressaltou a decisão da União Europeia, na investigação de subsídios nas importações chinesas de aços com revestimento orgânico, que
identificou que os preços pagos pelos produtores de aços revestidos para obtenção de laminados planos a frio e laminados planos a quente (insumos para os aços revestidos) fornecidos
por siderúrgicas privadas eram muito próximos dos preços das siderúrgicas estatais, o que demonstraria que as siderúrgicas privadas não teriam efetivamente liberdade para praticar
preços de mercado. Assim, a autoridade concluiu:
Furthermore, in the contract submitted by one of the sampled exporting producers for the provision of HRS by a privately owned supplier there is even a condition to link the
price to the SOE supplier price. The government export restriction, government planning and the predominance of SOEs limits the freedom of private suppliers of HRS and CRS, obliging
them to act in a non-commercial manner and to accept economically irrational (below- market) prices which they would not do in a free and open market. This confirms that the
government policy to supply HRS and CRS (including to the organic coated steel sector) extends to private suppliers.
534. Além disso, para evitar a perda de seu controle, o governo chinês imporia restrições a investimentos estrangeiros em alguns setores. Segundo a peticionária, embora nos
últimos anos a China tenha liberado acesso ao mercado para investimentos domésticos e estrangeiros, o Estado manteria significativo controle e influência dos investimentos privados, por
meio de políticas industriais, legislações, regulamentos e de processos de aprovação dos investimentos.
535. Assim, as autoridades governamentais chinesas utilizariam a avaliação dos investimentos como uma ferramenta importante para apoiar os objetivos das políticas industriais,
tais como, manter o controle estatal sobre setores-chave (incluindo a proteção de empresas estatais), reforçar a indústria nacional (fomentando a inovação local, promovendo empresas
campeãs nacionais e conduzindo a reestruturação industrial) e atrair, mas manter sob controle, os investimentos estrangeiros, de modo a desenvolver a indústria nacional
estrategicamente.
536. Ademais, a interferência do Partido Comunista da China estaria presente em todos os fatores de produção, com destaque para matérias-primas (minério de ferro,
carvão/coque, produtos de aço laminados a quente), que seriam objeto de planos e políticas específicas do governo para fornecimento à indústria siderúrgica a preços baixos,
principalmente por meio de subsídios; mão-de-obra, que seria altamente controlada pelo governo, sendo que os trabalhadores não possuiriam liberdade para negociar salários e condições
de trabalho; regime de propriedade de imóveis, sendo que a terra seria de propriedade do Estado e sua distribuição atende às metas dos planos governamentais; e utilidades, que teriam
os preços fixados pela National Development Reform Commission (NDRC).
537. Como consequência da intervenção do Estado chinês no setor siderúrgico, a China teria contribuído severamente para o excesso de capacidade instalada na indústria
siderúrgica a nível global, que supera em muito a demanda por aço. Nesse sentido, de 2007 a 2023, a capacidade instalada de aço bruto da China teria aumentado aproximadamente
100%, subindo de 588,5 milhões de toneladas para 1.173,3 milhões de toneladas, ritmo muito superior ao crescimento observado a nível mundial. Com isso, nas últimas décadas, a China
teria passado a representar praticamente a metade de toda a capacidade instalada no mundo.
538. O relatório "Latest Developments in Steelmaking Capacity 2023", da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), indicaria que a expansão da
capacidade produtiva mundial de aço continuará a um ritmo robusto, liderada por investimentos chineses (na China e terceiros países), frequentemente em busca de mercados de
exportação. O resultado desse desequilíbrio entre a oferta e a demanda de aço, que geraria enorme capacidade ociosa, seria a redução do preço do aço no mercado internacional e do
produto fabricado na China, que se aproveitaria de sua enorme capacidade instalada para desovar seus produtos no mercado global às custas da produção e rentabilidade das empresas
localizadas nos países importadores.
539. A peticionária destacou que para fins de investigação de dumping, a discussão sobre o reconhecimento da China como economia de mercado está ligada à validade de
parte do art. 15 do Protocolo de Acessão da China à Organização Mundial do Comércio (OMC) após dezembro de 2016. Mais especificamente, à disposição que permitiria descartar preços
e custos na economia chinesa, para fins de cálculo do valor normal de bens exportados pela China em investigações antidumping.
540. Desde então, segundo a Usiminas, a autoridade brasileira adaptou sua prática para que os peticionários e partes interessadas em cada processo pudessem apresentar os
elementos de prova necessários para caracterizar as condições de operação dos setores que fabricam os produtos objeto de investigação na China e, uma vez constatada a não prevalência
de condições de mercado, prosseguir com a análise de parâmetros de preços e custos em terceiro país para fins de apuração do valor normal.
541. Com relação ao segmento produtivo do produto similar no caso em tela, haveria que se reconhecer que a prática do DECOM e decisões das autoridades investigadoras,
como a da União Europeia, dos Estados Unidos, da Índia, do Canadá e do México corroboram o fato de que o setor siderúrgico na China não opera em condições de mercado para fins
de investigações de defesa comercial. Na mesma linha, diversos estudos e relatórios especializados, em especial aqueles divulgados pela OCDE, que monitora de perto o mercado
internacional de aço, comprovariam as distorções provocadas pela profunda intervenção e direcionamento do Estado chinês para a produção e investimentos realizados pelas empresas
na China e em terceiros países.
542. Entre os estudos e relatórios especializados que evidenciariam as distorções provocadas pela interferência do governo chinês na economia e no setor siderúrgico, a
peticionária destacou os seguintes:
- Memorando "Commission Staff Working Document On Significant Distortions In The Economy Of The People's Republic Of China For The Purposes Of Trade Defence
Investigations", da Comissão Europeia, publicado em abril de 2024, que examina a existência de distorções significativas na economia chinesa.
- Relatório "Latest Developments in Steelmaking Capacity", publicado pela Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) em fevereiro de 2024, que analisa
os desenvolvimentos recentes de capacidade na indústria siderúrgica e aponta expectativas para os próximos anos;
- Relatório "2023 Report to Congress on China's WTO Compliance", publicado pela United States Trade Representative (USTR) em fevereiro de 2024, que avalia o status atual
de cumprimento e conformidade da economia chinesa aos compromissos assumidos quando da sua acessão à OMC;
- Relatório "Steel Market Developments", publicado pela Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) em dezembro de 2023, que analisa a evolução
recente do mercado siderúrgico durante o primeiro semestre de 2023, com reflexões sobre as perspectivas futuras para o setor e trata da realocação de usinas siderúrgicas na China e
a política "Going Out" da China na América Latina;
- Relatório "Concluding observations on the third periodic report of China, including Hong Kong, China, and Macao" (E/C.12/CHN/CO/3), publicado pelo Comitê de Direitos
Econômicos, Sociais e Culturais do Conselho Econômico e Social das Nações Unidas em março de 2023;
- Trade Policy Review da China, elaborado e publicado pela Organização Mundial do Comércio em novembro de 2021;
- "China's Currency Policy", publicado pelo Congressional Service Search dos Estados Unidos em janeiro de 2019;
- Relatório "State enterprises in the steel sector", publicado pela Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) em dezembro de 2018, que analisa a
extensão e implicações da presença de empresas estatais no setor siderúrgico;
- Memorando "China's Status as a Non-Market Economy", publicado pelo Departamento de Comércio dos Estados Unidos (DOC) em outubro de 2017, que analisa os fatores
pelos quais a China não deve ser considerada uma economia de mercado, especialmente: (i) possibilidade de conversão da moeda; (ii) liberdade de negociação dos salários e condições
de trabalho; (iii) abertura do mercado a investimentos estrangeiros; (iii) controle governamental sobre a propriedade e meios de produção; e (iv) extensão do controle governamental sobre
o preço e alocação de recursos; e
- Estudo contratado pelo Instituto Aço Brasil "China como Não-Economia de Mercado e a Indústria do Aço", de julho de 2018, elaborado por Welber Oliveira Barral, Gilvan
Brogini, Germano Mendes de Paula e Manuel Humberto Netto.
543. A peticionária ressaltou ter envidado os melhores esforços para apresentar versões atualizadas e dados novos além dos documentos e relatórios já consultados pelo DECOM
em investigações anteriores. Sempre que aplicável, a peticionária destacou ter feito referência aos elementos de prova pertinentes para auxiliar a compreensão da forte presença do Estado
chinês, que seria capaz de determinar as condições em que operam os produtores de aço na China.
544. Com vistas a organizar melhor os argumentos apresentados pela peticionária, os temas mencionados foram divididos nas seções a seguir: (4.1.1.2.1) "Da interferência do
governo chinês na economia e nos setores privados do país, inclusive no setor siderúrgico"; (4.1.1.2.2) "Da estrutura de mercado e da participação e do controle estatal na China";
(4.1.1.2.3) "Da prática de subsídios ao setor siderúrgico", (4.1.1.2.4) "Da situação do mercado siderúrgico mundial e da participação das empresas chinesas" e (4.1.1.2.5) "Precedentes
brasileiros de não economia de mercado no setor siderúrgico da China". Ao final (4.1.1.2.6), serão apresentadas as conclusões da peticionária a respeito do tema.
4.1.1.1.1.1.1. Da interferência do governo chinês na economia e nos setores privados do país, inclusive no setor siderúrgico
545. De acordo com a peticionária, a China é governada por um Conselho de Estado (State Council). As decisões deste conselho devem seguir as diretrizes do Partido Comunista
Chinês, partido único que é governante na China e que, portanto, possui o monopólio do poder. O partido é responsável pelas decisões mais importantes relacionadas aos aspectos
políticos, econômicos, civis e às relações exteriores e um dos responsáveis pela implementação do "Estado socialista de mercado".
546. Na prática, o sistema de "economia de mercado socialista" adotado pela China significaria que, embora tenha havido certa abertura da China para o mercado, o Estado
continuaria tendo um papel decisivo, com estreita ligação entre o governo e as empresas. A peticionária ressaltou que o controle do Estado chinês iria além da ligação com os entes
estatais, que seria evidente. A Constituição da China também enfatizaria o papel do Estado perante os "non-public sectors", os indivíduos e empresas privadas, que seria de encorajar,
apoiar e guiar o desenvolvimento dessas entidades. Dessa forma, o Estado possuiria um papel gerenciador sobre todos os entes da sociedade, sendo públicos ou privados. Nesse sentido
sublinhou:
Article 7
The State-owned economy, namely, the socialist economy under ownership by the whole people, is the leading force in the national economy. The State ensures the consolidation
and growth of the State-owned economy.
(...)
Article 11
The non-public sectors of the economy such as the individual and private sectors of the economy, operating within the limits prescribed by law, constitute an important
component of the socialist market economy.
The State protects the lawful rights and interests of the non-public sectors of the economy such as the individual and private sectors of the economy. The State encourages,
supports and guides the development of the non-public sectors of the economy and, in accordance with law, exercises supervision and control over the nonpublic sectors of the economy.
(Grifou-se)
547. Destacou também o artigo 6º da própria Constituição chinesa, instrumento de maior hierarquia normativa no Estado, que estabeleceria que os meios de produção e força
de trabalho são propriedade do governo coletivamente:
Article 6 The basis of the socialist economic system of the People's Republic of China is socialist public ownership of the means of production, namely, ownership by the whole
people and collective ownership by the working people. The system of socialist public ownership supersedes the system of exploitation of man by man; it applies the principle of "from each
according to his ability, to each according to his work".
In the primary stage of socialism, the State upholds the basic economic system in which the public ownership is dominant and diverse forms of ownership develop side by side
and keeps to the distribution system in which distribution according to work is dominant and diverse modes of distribution coexist. (Grifou-se)
548. Conforme apontado pelo Memorando "Commission Staff Working Document On Significant Distortions In The Economy Of The People's Republic Of China For The Purposes
Of Trade Defence Investigations" ("Memorando"), como ferramenta para alcançar a modernização industrial e seus objetivos econômicos, a China teria consistentemente recorrido a uma
política industrial "top– down" intervencionista, implementada por meio de inúmeros mecanismos. Além disso, o Memorando destacaria que esses objetivos foram alterados e redefinidos
de acordo com as prioridades do país diante dos desenvolvimentos políticos e econômicos globais, conforme segue:
From the early-2000s onwards, the Government began to focus its efforts on upgrading the economy away from traditional industries reliant on low-skilled labour, setting the
targets of science and technology to contribute 60% to the economy in 2020, and the degree of reliance on foreign technology to drop to 30%. By 2015, acquiring key technological
competences in strategic sectors defined in the Made in China 2025 initiative became the Government's central priority, shaping the industrial policies accordingly. More recently, in view
of the growing political and trade tensions between China and the US, as well as the economic and social impacts of the COVID-19 pandemic, the concept of 'dual and its central idea
of technological self-reliance has been ranking high on the Government's industrial policy agenda. Following its introduction by President Xi in the first half of 2020, the dual circulation
concept was quickly followed up by lower ranking politicians as well as by government authorities and it also features in the 14th FYP .
549. A peticionária frisou que existiria um elaborado sistema de planos que cobririam praticamente todos os aspectos da economia e dos níveis de governo. Além disso,
mantêm-se importantes participações de propriedade em empresas reconhecidas como "estratégicas" e implementam-se uma série de intervenções industriais diretas para influenciar a
alocação de recursos. Os instrumentos típicos utilizados seriam os controles de acesso ao mercado, a análise e aprovações de projetos, fornecimento e controle sobre o uso de terras,
concessão de empréstimos subsidiados, diversas formas de apoio financeiro, e a implementação de catálogos de orientação industrial.
550. O Office of the United States Trade Representative (USTR) emitiu, em fevereiro de 2024, relatório acerca do cumprimento das regras da OMC pela China, alegando, em
linhas gerais, que, apesar dos compromissos assumidos pelo país no âmbito de tal organização, há mais de 20 anos, a China não migrou para uma economia de mercado nem reduziu
a intervenção estatal na economia:
As has been previously documented, China has a long record of violating, disregarding and evading existing WTO rules. China has also sought to frustrate WTO oversight and
accountability mechanisms, such as through its poor record of adhering to its WTO transparency obligations. In addition, and more critically, after more than two decades of WTO
membership, China still embraces a state-led, non-market approach to the economy and trade, despite other WTO Members' expectations -and China's own representations - that China
would transform its economy and pursue the open, market-oriented approach endorsed by the WTO. In fact, China's embrace of a stateled, non-market approach to the economy and trade
has increased rather than decreased over the past decade, and the mercantilism that it generates has harmed and disadvantaged U.S. companies and workers, as well as companies and
workers of other WTO Members, often severely. (Grifou-se)
551. Segundo a autoridade estadunidense, a China viria aperfeiçoando a gestão da economia pelo governo e pelo Partido, fortalecendo o setor estatal, particularmente as
empresas de propriedade e investimento estatal:
It is important to highlight, moreover, that China has not simply continued to pursue what it termed a "socialist market economy" when it joined the WTO. China's so-called
"socialist market economy" has turned decidedly predatory. In other words, China no longer relies on central planning simply to direct and guide the business decisions of Chinese industries
and enterprises. Rather, China is now using its state-led, non-market approach to the economy and trade in ways designed to secure the dominance of Chinese enterprises, both in the
China market and in global markets. As part of this pursuit of international dominance, China is targeting both traditional industries and emerging industries, not only by providing its own
industries with unprecedented financial and regulatory support but also by actively pursuing policies and practices that are calculated to disadvantage and ultimately displace foreign
competitors. (Grifou-se)
552. Nesse sentido, a peticionária destacou que o Departamento de Comércio dos EUA já elaborou memorando sobre o status de não economia de mercado da China, e
concluiu que o papel do Estado e sua relação com o setor privado resulta em distorções fundamentais na economia chinesa:
China is a non-market economy (NME) country because it does not operate sufficiently on market principles to permit the use of Chinese prices and costs for purposes of the
Department's antidumping analysis. The basis for the Department's conclusion is that the state's role in the economy and its relationship with markets and the private sector results in
fundamental distortions in China's economy. (Grifou-se)
553. De igual modo, a Comissão Europeia, em seu Memorando, concluiu que o Partido Comunista Chinês e o Estado possuem um papel de liderança na governança econômica
do país:
While the Constitution itself recognises that diverse forms of ownership develop side by side, and while the Chinese economy consists to a large extent of non-state actors, the
party and the State retain nevertheless a leading role in the economic governance of the country. Furthermore, the involvement of the State and the Party go clearly beyond broad
macroeconomic control. For example, the text of Article 11 of the Constitution stipulates that the State not only encourages and supports the development of the nonpublic sectors of the
economy but that it also guides that development. (Grifou-se)
554. Assim, a estratégia para promoção do crescimento do país seria definida por meio de uma série de planos quinquenais, que permitiriam ao governo controlar o
desenvolvimento de setores prioritários e implementar políticas específicas para apoiar a reestruturação e expansão de determinadas indústrias. Junto aos referidos planos quinquenais, o
governo chinês também elaboraria catálogos para sinalizar as indústrias consideradas prioritárias para fins de alocação de recursos, investimentos e políticas de incentivo.
555. A Comissão Nacional de Desenvolvimento e Reforma (National Development and Reform Comisssion - NDRC) seria a agência governamental responsável pela edição de
políticas para as indústrias chinesas. A NDRC seria ligada ao Conselho de Estado no governo central, elaborando os planos industriais com sugestões do Comitê Central do Partido Comunista
e os governos provinciais e municipais, bem como de outras entidades governamentais. Dentre outras funções, a NDRC também seria responsável pela fixação de preços para energia
elétrica e outros insumos relevantes, que afetam todos os demais preços na economia.
556. As políticas industriais seriam divididas, ainda, em três esferas: a nacional, provincial e municipal, bem como em três tipos, o compreensivo, macrorregional e plano
especializado.
557. O plano nacional estaria no topo do sistema, juntamente com outras políticas como o "Made in China", "Belt and Road Initiative" e outros planos de médio e longo prazo.
Atualmente, as diretrizes políticas na China são definidas no "14º Plano Quinquenal de Desenvolvimento Nacional Econômico e Social", cuja vigência é de 2021 a 2025. Aplicável ao setor
siderúrgico, em particular, haveria também o "14º Plano Quinquenal para o Desenvolvimento da Indústria de Matérias-Primas". Em resumo, estas políticas serviriam de base para o setor
no que tange aos investimentos, impacto ambiental, energia, crédito, utilidades, construção de novas fábricas, entre outros.
558. Com base no plano nacional, as províncias e municípios editariam uma série de planos e políticas gerais e setoriais para sua região geográfica e ramos estratégicos. Esses
governos deteriam relativa autonomia para customizar as políticas de acordo com a realidade local, o que poderia fazer com que as formas de intervenção no setor siderúrgico assumam
características diferentes e particulares para cada região/município, conforme explica a OCDE:
Broad directives and approaches that provincial and prefectural governments need to undertake have been indicated, but it is up to the provincial and prefectural governments
to define the practical steps that the concrete implementation of the central government directives will take. In that sense, local governments hold considerable autonomy to tailor their
approach under the specified guidelines and can differ significantly across provinces and municipalities. A diagram illustrating the different layers of the Chinese government is shown
below.
(Figura removida)
559. No que tange à propriedade estatal de empresas, o governo chinês manteria uma quantidade significativa de SOEs (State-owned Enterprises), através das quais exerceria
influência substancial e direta sobre a economia, influência que se concentraria em setores como o siderúrgico, mas também energia, serviços públicos e de transporte, serviços financeiros
e de telecomunicações. As implicações referentes aos protagonismos das empresas estatais chinesas foram sublinhadas pela OMC da seguinte forma:
The importance of SOEs in China's economy, coupled with high amounts of financial support, may affect the functioning of market-oriented policies and practices. It would appear that
SOEs in China often benefit from credits extended by state banks or other forms of financing, implicit guarantees, capital injections, and preferential access to inputs. (Grifou-se)
560. Ainda segundo a OMC, o número de SOEs na China aumentou de 2013 a 2019 e essas empresas já representam 5,5% do total de entidades ligadas ao setor industrial.
Se considerada a representatividade das SOEs em relação aos ativos, tem-se que 40% são controlados diretamente pelo Estado chinês, o que demonstraria se tratar de megaempresas
estatais. O quadro abaixo resume os indicadores analisados pela OMC:
SOEs in China's economy, 2013-19
Sector 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Industrial sector*
Number of total enterprises 369,813 377,788 383,148 378,599 372,729 378,440 377,815
Number of SOEs 18,574 18,808 19,273 19,022 19,022 18,670 20,683
% of SOEs 5,0 5,0 5,0 5,0 5,1 4,9 5,5
Total assets (CNY billion) 87,075 95,678 102,304 108,587 112,191 113,438 120,587
Total assets of SOEs (CNY billion) 34,399 37,131 39,740 41,770 43,962 43,991 46,968
% of SOEs 39,5 38,8 38,8 38,5,39,2 39,2 38,8 38,9
Total Profits (CNY billion) 6,815 6,815 6,619 7,192 7,492 6,635 6,580
Total profits of SOEs (CNY billion) 1,592 1,451 1,142,1232 1,722 1,858 1,607
% of SOEs 23,4 21,3 17,2 17,1 23,0 28,0 24,4
Construction
Number of enterprises 78,919 81,141 80,911 83,017 88,074 95,400 --
Number of SOEs 3,847 3,753 3,6030 3,593 3,453 3,080 --
% of SOEs 4,9 4,6 4,5 4,3 3,9 3,2 --
Gross output value (CNY billion) 16,037 17,671 18,076 19,357 21,394 23,509 --
Gross output value of SOEs (CNY billion) 2,074 2,207 2,177 2,385 2,641 2,626 --
% of SOEs 12,9 12,5 12,0 12,3 12,3 11,2 --
-- Not available
Fonte: Petição/National Bureau of Statistics, China Statistical Yearbook
561. A partir do quadro, verificar-se-ia que apenas 24% do lucro das empresas chinesas em 2019 originou-se das SOEs. Assim, seria possível inferir que, de modo geral, as
empresas estatais seriam menos rentáveis do que as empresas privadas. Segundo Nicholas Lardy, especialista em política chinesa no Peterson Institute for International Economics, essas
empresas seguiriam atuando de forma muito menos eficiente em comparação ao setor privado, sendo que cerca de 2/5 das empresas em questão teriam prejuízos mesmo após receberem
incentivos do governo. Isso porque, suas atividades seriam orientadas para a implementação das políticas chinesas e não necessariamente à obtenção de lucro, como ocorreria caso se
tratasse de uma economia de mercado.