RESOLUÇÃO GECEX Nº 854, DE 12 DE FEVEREIRO DE 2026 (parte 12 de 25)

880. Nessa esteira, é oportuno consignar que o governo chinês mantém quantidade significativa de empresas estatais, ou SOEs, através das quais exerce influência substancial
e direta sobre a economia, em especial em setores como o siderúrgico. Segundo a OMC, o número de SOEs na China aumentou de 2013 a 2019 e essas empresas já representam 5,5% do
total de entidades ligadas ao setor industrial. Se considerada a representatividade das estatais em relação aos ativos, tem– se que 40% são controlados diretamente pelo Estado chinês. No
entanto, ainda segundo dados da OMC, apenas 24% do lucro das empresas chinesas em 2019 originou– se das SOEs. Assim, é possível inferir que, de modo geral, as empresas estatais são
menos rentáveis do que as empresas privadas, uma vez que suas atividades seriam orientadas para a implementação das políticas chinesas, como manutenção do nível de emprego, e não
necessariamente à obtenção de lucro, como ocorreria caso se tratasse de uma economia de mercado.
881. Nesse sentido, ressaltam-se as perdas de lucratividade e endividamento da indústria siderúrgica chinesa, com perdas financeiras suportadas por empresas estatais, propensas
a registrar períodos mais longos de resultados negativos em comparação com suas contrapartes privadas, conforme exposto no item 4.1.1.2.2 deste documento. Apesar dos resultados
financeiros, contudo, as empresas estatais chinesas mantêm, ou mesmo expandem, a magnitude da capacidade produtiva e o volume de produção, seguindo as orientações constantes dos
planos de governo.
882. Diante do exposto, pode-se observar que a presença do Estado chinês, seja ele central ou subnacional, é massiva no setor de aço. A participação das empresas formalmente
estatais na produção chinesa é bastante significativa. Além do simples controle societário, contudo, há outros aspectos que tornam o controle do Estado e do PCC ainda mais profundo no
âmbito das empresas, inclusive privadas, como a atuação dos Comitês do Partido dentro da estrutura das empresas e o fato de os Sindicatos dos trabalhadores estarem submetidos às
empresas e ao Partido.
4.1.1.1.1.2.2. Dos planos, das diretrizes e das metas do governo da China e sua influência sobre empresas estatais e privadas no setor siderúrgico
883. Conforme já avaliado pelo DECOM em diversas investigações e revisões de defesa comercial para o setor siderúrgico, há elementos robustos que indicam que os planos do
governo chinês, como os Planos Quinquenais, têm papel orientador relevante na forma como o governo intervém na economia de tal forma que condições de economia de mercado não
prevaleçam.
884. Entre os planos governamentais mais importantes do governo chinês, pode-se citar o Plano Quinquenal, que estabelece as diretrizes, as metas e objetivos mais gerais para
a economia. Há também os planos específicos e setoriais, derivados dos Planos Quinquenais, que detalham diretrizes e metas por setor produtivo. No âmbito das províncias e municípios,
observa-se também que há planos subnacionais, sempre de acordo com as diretrizes e objetivos estabelecidos pelo governo central.
885. No âmbito da investigação de subsídios acionáveis nas exportações para o Brasil de produtos laminados planos a quente originárias da China, encerrada por meio da
Resolução CAMEX no 34, de 21 de maio de 2018, publicada em edição extra do Diário Oficial da União da mesma data, os diversos planos governamentais conhecidos foram determinantes
para identificação do caráter estratégico do setor siderúrgico chinês, o que se refletia na destinação de relevantes subsídios às empresas investigadas:
[...] a estratégia chinesa para promover o rápido crescimento da sua economia é definida em suas políticas industriais, tanto de nível nacional quanto de nível local. Nesse sentido,
a indústria siderúrgica é reiteradamente identificada como fundamental para o desenvolvimento chinês e, consequentemente, possui prioridade no recebimento de subsídios governamentais.
Os subsídios concedidos fazem parte da estratégia do governo de "direcionar capital estatal para indústrias relevantes para a segurança e economia nacional através da injeção discricionária
e racional de capital", conforme os planos e políticas destacados abaixo:
a) planos quinquenais (Five-Year Plan), do oitavo ao décimo terceiro, cobrindo o período de 1991 a 2020;
b) políticas específicas para o setor siderúrgico - "Iron and Steel Development Policy", "Iron and Steel Industry Adjustment and Revitalization Plan" ("Steel Adjustment Plan"), de
2009, "Iron and Steel Industry 12th Five Year Plan", de 2011, "Iron and Steel Normative Conditions", de 2012, e "Guiding Opinions on Resolving the Problem of Severe Excess Capacity", de
2013;
c) políticas de apoio científico e tecnológico - "Guideline for the National Medium and Long Term Science and Technology Development Plan", "National Medium and Long Term
Science and Technology Development Plan", "Decision on Implementing the Science and Technology Plan and Strengthening the Indigenous Innovation", todas de 2006; e
d) políticas de direcionamento de investimentos - "Decision of the State Council on Promulgating and Implementing the Temporary Provisions on Promoting Industrial Structure
Adjustment", de 2005, e "Provisions on Guiding the Orientation of Foreign Investment", de 2002"17. (grifou-se)
886. Na investigação citada de subsídios acionáveis, restou evidente para a autoridade investigadora brasileira que os diversos planos existentes apontavam o setor siderúrgico
como estratégico para o governo da China, tendo preferência para recebimento de subsídios concedidos por esse governo.
887. A peticionária também ressaltou diversas passagens em diferentes planos quinquenais do governo chinês que apontariam o setor siderúrgico como estratégico, procurando:
(i) desenvolver produtos com alto valor agregado; (ii) encorajar a formação de um grupo de empresas internacionalmente competitivas, promovendo fusões e aquisições; (iii) reorganizar
e incentivar as indústrias de matérias– primas e energia com vistas a melhorar seu poder de competitividade internacional; (iv) levar indústrias das regiões leste, central e oeste a se
desenvolverem de forma coordenada; (v) utilizar o sistema tributário para desencorajar as exportações de certas matérias– primas básicas; (vi) adotar políticas para controlar capacidade de
produção e volumes a serem produzidos; (vii) apoiar o desenvolvimento da pesquisa científica e promover o desenvolvimento da indústria "verde".
888. Face ao exposto, é possível verificar influência direta do governo chinês nas decisões das empresas atuantes no setor siderúrgico.
4.1.1.1.1.2.3. Das práticas distorcivas do mercado
889. Inicialmente, é importante notar que a concessão de subsídios per se não é o suficiente para caracterizar que não prevalecem, em determinado segmento produtivo,
condições de economia de mercado. Com efeito, os Acordos da OMC estabelecem aqueles subsídios considerados proibidos e acionáveis para fins de aplicação de medidas compensatórias,
sem qualquer consideração a respeito da prevalência ou não de condições de economia de mercado naquele setor. Desde 1995, vários países onde indiscutivelmente prevalecem condições
de economia de mercado foram afetados por medidas compensatórias impostas por outros Membros da OMC, como União Europeia (e países individuais como França, Itália, Bélgica e
Alemanha), Estados Unidos, Canadá, Coreia do Sul, Emirados Árabes e o próprio Brasil (OMC).
890. Contudo, a variedade e o nível de concessão de subsídios, em conjunto com outras formas de intervenção governamental, poderão resultar em tamanho grau de distorção
dos incentivos que, no limite, acabam fazendo com que deixem de prevalecer condições de economia de mercado em determinado segmento. Dados apontam para um alto nível de
concessão de subsídios do setor siderúrgico chinês. Com base em dados extraídos do Integrated Trade Intelligence Portal (I-TIP) da OMC, referente aos códigos SH 72 e 73, foram aplicadas
93 medidas compensatórias sobre as importações chinesas de aço até 30 de junho de 2024.
891. Os dados e informações apresentados pela peticionária evidenciam a grande variedade e o elevado nível de concessão de intervenções no setor de aço chinês, gerando
distorções de tal magnitude que acabam por contribuir para que não prevaleçam condições de economia de mercado nesse segmento produtivo. Além daquelas que impactam o preço da
terra e da mão de obra, cumpre destacar as intervenções realizadas nos mercados das matérias-primas (carvão, minério de ferro e laminados a quentes) e utilidades (com controle formal
dos preços do gás natural e da eletricidade).
892. Além disso, ressalte-se o tratamento tributário do governo chinês que penaliza as exportações de produtos siderúrgicos de baixo valor agregado e a existência de barreiras
às exportações de insumos utilizados no setor siderúrgico. Na petição, a Usiminas apontou estudo contratado pelo Instituto Aço Brasil ("China como Não– Economia de Mercado e a Indústria
do Aço"), que demonstra que diversos produtos/grupos de produtos siderúrgicos de menor valor agregado, como semiacabado, vergalhão e fio– máquina, estão sujeitos ao pagamento de
elevados impostos de exportação na China, ao passo que os produtos de maior valor agregado, como bobinas quentes e frias e chapas galvanizadas, recebem reembolso ou isenção do
pagamento do IVA para exportação.
893. Cumpre destacar também informações constantes das Resoluções GECEX nº 367 e nº 420, de 2022:
Outra esfera de atuação do governo chinês que demonstra que no setor siderúrgico não prevalecem condições de economia de mercado é a tributária. O Relatório Final apresenta
tabela em que são destacados diversos produtos/grupos de produtos siderúrgicos (semiacabado, vergalhão, fio-máquina, bobina a quente, bobina a frio, e chapa galvanizada), sendo
apresentado o resultado da comparação entre o imposto de exportação e o tax rebate, em termos percentuais.
Constata-se, assim, que os produtos siderúrgicos de menor valor agregado são penalizados, sujeitando-se a imposto de exportação maior ou tax rebate menor, prática claramente
alinhada com os objetivos estabelecidos pelo governo chinês, como destacado no Relatório Final:
[...]
Outra característica da interferência do governo chinês no setor siderúrgico é a imposição de diversas restrições às exportações de insumos, destacadas no estudo da Comissão
Europeia citado no Relatório Final:
'- Export quotas for coke, coking coal, metal waste and scrab molybdenum and tin;
- Export duties for chromium, crude steel, iron ore, coke, coking coal, manganese, molybdenum, pig iron, steel scrap, tungsten, and zinc;
- Export licensing requirements for coke, coking coal, manganese, molybdenum, tin, tungsten, and zinc;
- Export taxes and non-refundable VAT on export of ingots and other primary forms of stainless steel.'
894. Algumas de tais restrições à exportação de insumos siderúrgicos acabaram sendo eliminadas pela China, porque eram inconsistentes com as regras da OMC. No entanto,
esse controle exercido pelo governo chinês sobre matérias-primas e insumos influencia diretamente os custos de produção no mercado de aço no país.
895. Em 5 de janeiro de 2024, o DoC publicou a determinação final da investigação de subsídios sujeitos a medidas compensatórias concedidos aos produtores da China que
exportaram para os EUA laminados planos a frio. A autoridade investigadora estadunidense reafirmou o entendimento de que haveria interferência estatal na economia chinesa, no setor
siderúrgico e mais especificamente no segmento produtivo de laminados planos a frio. A autoridade investigadora dos EUA também concluiu que o setor produtivo de laminados planos a
frio teria sido beneficiado por isenções de Imposto de Importação e sobre valor agregado (VAT) incidentes na importação de equipamentos:
In the Preliminary Determination, Commerce found that "{t}he GOC subsidizes certain domestic enterprises that undertake GOC-encouraged projects as described in its catalogues.
The subsidy is intended to encourage foreign investment and introduce advanced equipment and technology from abroad." Evidence on the record of the investigation indicates that the
program is limited to foreign-invested enterprises and domestic industries that undertake encouraged projects, which are set forth in GOC catalogues like the Catalogue of Industries for
Guiding Foreign Investment. (notas de rodapé omitidas).
896. Ademais, também se pode constatar o recebimento de subsídios diretamente pela consulta a recentes relatórios financeiros de empresas do setor, conforme exposto ao
longo deste documento, dentre as quais a Baoshan Iron, Bengang, Shougang e Angang. Verificou-se a existência de registros de recebimento de subsídios governamentais da ordem de
centenas de milhões de renminbis.
897. Em resumo, foi possível concluir que o Estado chinês, em todos os níveis de Governo, concede subsídios em grande montante e de formas variadas. Estes instrumentos
se juntam à ampla atuação do Estado já relatada, seja diretamente por meio das estatais, seja indiretamente por meio, por exemplo, dos Comitês do Partido Comunista, para compor um
quadro final de distorção significativa das condições de economia de mercado no setor siderúrgico chinês.
4.1.1.1.1.3. Da conclusão sobre a prevalência de condições de economia de mercado no segmento produtivo de laminados planos a frio e da metodologia de apuração do valor normal.
898. Para fins de início, concluiu-se que não prevalecem condições de economia de mercado no segmento produtivo chinês de laminados planos a frio. A conclusão se pauta,
especificamente, nas evidências de que (i) as políticas públicas e os programas e planos governamentais chineses corroboram o entendimento de que o setor siderúrgico é considerado
estratégico e recebe tratamento diferenciado do governo; (ii) há intervenção governamental no setor, sob forma de subsídios financeiros e outros; (iii) há incentivos para o desenvolvimento
tecnológico e (iv) há interferência estatal no suprimento de insumos e utilidades para a cadeia produtiva siderúrgica.
899. Assim, diante do exposto, em conformidade com a normativa brasileira de defesa comercial e com lastro na legislação multilateral, em especial o disposto no Artigo 15(a)
do Protocolo de Acessão da China à OMC, conclui-se que no segmento produtivo do produto objeto da presente investigação não prevalecem condições de economia de mercado. Dessa
forma, será utilizada, para fins de apuração do valor normal no início desta investigação, com vistas à determinação da existência de indícios da prática de dumping, metodologia alternativa
que não se baseie em uma comparação estrita com os preços ou os custos domésticos chineses. Serão observadas, portanto, as disposições dos arts. 15, 16 e 17 do Decreto nº 8.058, de
2013, que regulam o tratamento alternativo àquele previsto nos arts. 8º a 14 para fins de apuração do valor normal.
900. Dado que se fez necessário selecionar terceiro país substituto, as partes interessadas poderão se manifestar quanto à escolha ou sugerir país alternativo (neste caso, os
Estados Unidos, conforme justificativa constante do item 4.1.2 a seguir), nos termos § 3º do art. 15 do Decreto nº 8.058, de 2013, dentro do prazo improrrogável de setenta dias contado
da data de início da investigação.
901. Adicionalmente, caso os produtores/exportadores desejem apresentar elementos de prova com o intuito de permitir que o valor normal seja apurado com base no disposto
nos arts. 8º a 14 do Decreto nº 8.058, de 2013, deverão fazê-lo em conformidade com o previsto no art. 16 do mesmo diploma.
4.1.1.2. Do valor normal da China
902. De acordo com o item "iii" do Art. 5.2 do Acordo Antidumping, incorporado ao ordenamento jurídico brasileiro por meio do Decreto nº 1.355, de 30 de dezembro de 1994,
a petição deverá conter informação sobre os preços pelos quais o produto similar é vendido quando destinado ao consumo no mercado doméstico do país de origem ou de exportação
ou, quando for o caso, informação sobre os preços pelos quais o produto é vendido pelo país de origem ou de exportação a um terceiro país ou sobre o preço construído do
produto.
903. O art. 15 do Decreto nº 8.058, de 2013, por sua vez, prevê as seguintes possíveis metodologias para apuração do valor normal, no caso de não prevalência de condições de
economia de mercado: preço de venda do produto similar em um país substituto; valor construído do produto similar em um país substituto; preço de exportação do produto similar de um
país substituto para outros países, exceto o Brasil; ou qualquer outro preço razoável, inclusive o preço pago ou a pagar pelo produto similar no mercado interno brasileiro, devidamente
ajustado, se necessário, para incluir margem de lucro razoável, sempre que nenhuma das hipóteses anteriores seja viável e desde que devidamente justificado.
904. Dado que no item anterior se concluiu, para fins do início desta investigação, que no setor produtivo chinês de laminados planos a frio não prevalecem condições de
economia de mercado, a peticionária sugeriu a adoção, a título de valor normal, de preço de exportação do produto similar dos EUA para o México, de acordo com o previsto no art. 15,
III, do Decreto nº 8.058, de 2013.
905. Na petição, a Usiminas fundamentou a sugestão de adoção dos EUA como país substituto pelos seguintes motivos:
a) segundo maior produtor mundial de laminados planos a frio do mundo, atrás somente da própria China;
b) possuem diversos produtores de laminados planos a frio;
c) os EUA possuiriam mercado interno relevante;
d) os EUA contariam, tal como a China, com oferta e demanda de laminados planos a frio para diversas aplicações;
e) os EUA estão entre os 10 maiores exportadores de laminados planos a frio no mundo;
f) os EUA são o 7º maior importador de laminados planos a frio no mundo;
g) os EUA exportam volumes relevantes para o México e Canadá, o que permite inferir que os preços praticados nessas operações são próximos aos efetivamente praticados
no mercado interno dos EUA;
h) não há medidas de defesa comercial antidumping ou subsídios aplicadas contra o produto similar estadunidense no Brasil ou terceiros países; e
i) os EUA teriam disponibilidade e grau de desagregação das estatísticas de exportação extremamente detalhados, com códigos de até 10 dígitos.
906. A peticionária forneceu então elementos probatórios para embasar a escolha sugerida.
907. Sobre os EUA serem o segundo maior produtor mundial de laminados planos a frio do mundo, a peticionária apresentou dados da publicação CRU International
(https://www.crugroup.com/), que indica os maiores produtores mundiais de laminados planos a frio.
908. No que se refere à premissa de que os EUA possuiriam empresas que estariam entre as maiores produtoras mundiais do produto similar, a peticionária afirmou que ao
menos 13 empresa são conhecidas em investigação recente conduzida pela US International Trade Comission (USITC) com escopo semelhante a esta, "Cold-Rolled Steel Flat Products from
Brazil, China, India, Japan, South Korea, and the United Kingdom", quais sejam: United States Steel Corp (US Steel), Cleveland-Cliffs Inc., Arcelor Mittal S.A, Nippon Steel Corporation, Big
River Steel LLC, Blair Strip Steel Company, California Steel Industries Inc. (CSI), Nucor Corp, Pro-tec Coating Company, Steel Dynamics Inc. (SDI), Steelscape, Thomas Steel, e USS-UPI. A
peticionária destacou ainda que desconhece outro país, além da China, com número tão expressivo de produtores locais.
909. Sobre o país selecionado ser um mercado interno relevante, a Usiminas reportou que os EUA tiveram um consumo aparente próximo a 30 milhões de toneladas no ano
de 2021, segundo dados da investigação mencionada no parágrafo anterior.
910. Para corroborar a existência de similaridade entre os laminados planos a frio produzidas pela China e pelos EUA, a Usiminas se baseou nos dados das principais aplicações
de laminados planos a frio a partir do relatório elaborado pela USITC na referida investigação "Cold-Rolled Steel Flat Products" e comparou-os com as informações do catálogo da produtora
chinesa Baosteel.
911. A partir dessa comparação, a peticionária afirmou que EUA e China produziriam laminados planos a frio similares tendo em vista a ampla variedade de produtos com
especificações técnicas ofertada pelas produtoras/exportadoras dos dois países.
912. A Usiminas destacou que, de acordo com o Trade Map, os EUA configuram o oitavo maior exportador e o sétimo maior importador mundial do produto similar (em P5).
A peticionária utilizou como referência as estatísticas de exportação e importação para as subposições 7209.15, 7209.16, 7209.17, 7209.18, 7209.25, 7209.26, 7209.27, 7209.28, 7209.90,
7211.23, 7211.29, 7225.19, 7225.50 e 7226.92:
Exportações Mundiais de Laminados planos a frio - Top 10
Em t
País Exportador P5
China 5.037.588,00
Coreia do Sul 4.396.467,00
Japão 3.269.284,00
Alemanha 1.823.175,00
Bélgica 1.778.137,00
Taipé Chinês 1.712.250,00
Países Baixos 980.309,00
EUA 839.576,00
Áustria 694.381,00
Itália 581.971,00
Fonte: peticionária/ Trade Map.
Elaboração: DECOM
Importações Mundiais de Laminados planos a frio - Top 10
Em t
País Importador P5
Indonésia 1.534.511,65
Bélgica 1.453.201,41
Alemanha 1.382.804,22
Turquia 1.373.676,65
Itália 1.246.923,40
Tailândia 1.172.339,54
EUA 1.155.314,96
China 1.077.128,41
França 1.005.911,25
Índia 999.545,68
Fonte: peticionária/USITC.
Elaboração: DECOM
913. Sobre os volumes exportados para México e Canadá, a peticionária indicou os dados do sistema DataWeb (https://dataweb.usitc.gov/), fonte oficial de dados sobre tarifas
e comércio exportação estadunidense da USITC, e que permitiria acessar os dados de importação e exportação dos EUA tanto com base no Sistema Harmonizado (SH) quanto no HTSUS-
10, código tarifário com 10 dígitos adotado pelos EUA:
Exportações de Laminados planos a frio - EUA (Em t)
Destino P5
Mexico 563.653,15
Canada 259.593,65
Paquistão 4.744,05
Japão 3.310,61
China 1.194,10
Fonte: peticionária/USITC.
Elaboração: DECOM
914. A peticionária destacou que, a partir de volumes representativos, os preços praticados nessas operações seriam próximos aos efetivamente praticados no mercado interno
dos EUA, considerando a profunda integração entre esses mercados sob o marco do Acordo de Livre Comércio EUA, México e Canadá (USMCA).
915. Sobre a indicação de que não haveria medidas de defesa comercial aplicadas pelo Brasil contra o produto similar estadunidense ou de terceiros países, a peticionária
apresentou os dados da Organização Mundial de Comércio referente às medidas de defesa comercial aplicadas atualmente, e se pode constatar que o Brasil não aplica nenhuma medida
ao produto objeto da investigação.
916. Nesse sentido, a Usiminas ressaltou que os EUA seriam o país mais adequado para ser utilizado como país substituto para a China na presente investigação. Contudo, em
atenção ao critério definido no inciso I do § 3º do art. 52 da Portaria SECEX nº 171/2022, qual seja "volumes de exportação para o Brasil e outros mercados", que, conforme disposição
na norma é um critério alternativo dentre os outros incisos (critérios) ali descritos, a peticionária notou que, além da China, que representa 81,6% das importações em P5, apenas Coreia
do Sul registrou volumes relevantes entre as importações brasileiras no último período, correspondentes a 13,9% do total (as demais origens não alcançaram sequer 2%
individualmente).
917. Assim, a peticionária detalhou as razões que não permitiriam escolher a Coreia do Sul como terceiro país substituto de economia de mercado.
918. Incialmente, a Usiminas destacou que a predominância chinesa entre as importações brasileiras, a preços baixos e com indícios de dumping, operaria como uma barreira
à entrada de outras origens que praticam preços leais e, portanto, seriam mais caros que o produto originário da China. Dessa forma, a presença de volumes de importação relevantes para
Coreia do Sul apenas denota o apetite desse país com relação ao mercado brasileiro, potencialmente para o escoamento de produtos com preços distorcidos (mais baixos) do que os preços
que os exportadores coreanos fariam para o Brasil, se não influenciados por preços chineses.
919. Além disso, a peticionária destacou que os laminados planos a frio exportados pela Coreia são alvos de diversas medidas de defesa comercial aplicadas no mundo:
Medidas Aplicadas Contra Laminados Planos a Frio Exportados pela Coreia do Sul
País Aplicador Produto Objeto Tipo de Medida
Canadá Certain cold-rolled steel Medida Compensatória
Antidumping
EUA Certain cold rolled steel flat products Medida Compensatória
Antidumping
Indonésia Cold rolled coil/sheet Antidumping
México Cold-rolled sheet Antidumping
Paquistão Cold rolled coils/sheets Antidumping
Fonte: peticionária/OMC.
Elaboração: DECOM
920. Com relação aos subsídios concedidos pela Coreia do Sul para os produtores/exportadores de laminados planos a frio, a peticionária destacou que a autoridade canadense,
que conduziu investigação mais recente para essa origem, identificou e condenou os seguintes programas de subsídios:
Programas de Subsídios da Coreia do Sul Condenados em Investigação do Canadá
Tipo de Subsídio Número de Programas
Energy Savings and other Green Programs 3
Preferential Tax Programs 9
Preferential Loans and Loan Guarantees 10
Goods/Services Provided by the Government at Less than Fair Market Value 3
Grants and Grant Equivalents 1
Relief from Duties and Taxes in Inputs, Materials and Machinery 1
Fonte: peticionária/CBSA.
Elaboração: DECOM
921. A Usiminas destacou ainda que os EUA concluíram recentemente revisão administrativa, referente ao ano de 2021, das medidas compensatórias aplicadas sobre os
laminados planos a frio originários da Coreia do Sul, com a condenação de diversos programas de subsídios concedidos aos produtores/exportadores daquele país, incluindo empréstimos
preferencias, incentivos fiscais, injeções de capital e fornecimento de bens e serviços.
922. Tendo em vista que os laminados planos a frio são uma commodity, a peticionária ressaltou que os produtores/exportadores do produto similar na Coreia do Sul estariam
expostos à intensa concorrência com a China, tendo em vista o excesso de capacidade chinesa para a oferta regional dos produtos. Como consequência, os produtores/exportadores sul-
coreanos praticariam seus preços com base no preço chinês e, ao venderem seus produtos no mercado internacional, acabariam depreciando o preço de seus produtos de modo a se
manterem competitivos.
923. Diante do demonstrado, a peticionária calculou o preço de exportação dos EUA para o México com base nos dados constantes do DataWeb em P5, na condição FAS, apurado
em US$ 1.280,28/t (mil, duzentos e oitenta dólares estadunidenses e vinte e oito centavos por tonelada). Quanto à condição de venda considerada, a Usiminas ressaltou que a condição
FAS seria mais conservadora que a condição FOB, uma vez que a primeira não incluiria todas as despesas da segunda.
4.1.1.3. Do preço de exportação da China
924. O preço de exportação, caso o produtor seja o exportador do produto objeto da investigação, é o valor recebido, ou a receber, pelo produto exportado ao Brasil, líquido
de tributos, descontos ou reduções efetivamente concedidos e diretamente relacionados com as vendas do produto investigado.
925. Para fins de apuração do preço de exportação de laminados planos a frio da China para o Brasil, foram consideradas as respectivas exportações destinadas ao mercado
brasileiro efetuadas no período de análise de indícios de dumping, ou seja, entre janeiro e dezembro de 2023.
926. As informações referentes aos preços de exportação foram apuradas tendo por base os dados detalhados das importações brasileiras, disponibilizados pela Secretaria
Especial da Receita Federal do Brasil (RFB), do Ministério da Fazenda, na condição FOB, excluindo-se as importações de produtos identificados como não sendo o produto objeto da
investigação, conforme detalhado no item 2.1.
Preço de Exportação - China
[RESTRITO]
Valor FOB (US$) Volume (t) Preço de Exportação FOB (US$/t)
[REST.] [REST.] 712,57
Fonte: RFB
Elaboração: DECOM
927. Desse modo, dividindo-se o valor total FOB das importações do produto objeto da investigação, no período de análise de indícios de dumping, pelo respectivo volume
importado, em toneladas, apurou-se o preço de exportação da China de US$ 712,57/t (setecentos e doze dólares estadunidenses e cinquenta e sete centavos por tonelada), na condição
FOB.
4.1.1.4. Da margem de dumping da China
928. A margem absoluta de dumping é definida como a diferença entre o valor normal e o preço de exportação, e a margem relativa de dumping se constitui na razão entre
a margem de dumping absoluta e o preço de exportação.
929. Para fins de início da investigação, comparou-se o valor normal com o preço de exportação, ambos na condição FOB.
930. Apresentam-se a seguir as margens de dumping absoluta e relativa apuradas para a China.
Margem de Dumping
Valor Normal (US$/t)
(a)
Preço de Exportação (US$/t)
(b)
Margem de Dumping Absoluta
(c) = (a) - (b)
Margem de Dumping Relativa (%)
(d) = (c)/(b)
1.280,28 712,57 567,71 79,67%
Fonte: USICT, RFB.
Elaboração: DECOM
931. Desse modo, para fins de início desta investigação, apurou-se que a margem de dumping da China alcançou US$ 567,71/t (quinhentos e sessenta e sete dólares
estadunidenses e setenta e um centavos por tonelada).
4.1.1.5. Das manifestações acerca da prevalência de condições de economia de mercado no segmento produtivo de laminados planos a frio
932. A produtora/exportadora Jingye apresentou manifestação, em 28 de outubro de 2024, referente ao terceiro país de economia de mercado sugerido pela peticionária.
933. A Jingye afirmou que a China seria o maior produtor de laminados do mundo, mas que, ao contrário do que ocorreria com outros produtos, a maior parte da produção
chinesa seria destinada ao mercado interno e não à exportação, destacando que a China teria um grande mercado consumidor de laminados a frio por ter a maior indústria automobilística
do planeta (mais de 26 milhões de veículos produzidos em 2023) e o maior mercado para a construção civil (6 das 10 maiores construtoras do mundo seriam chinesas), as duas principais
utilizações dos aços planos laminados a frio.
934. Em seguida, apontou que os principais exportadores para a China seriam a Coreia do Sul, Taipé Chinês e o Japão e arguiu que se os preços no mercado chinês fossem tão
influenciados pelos fatores listados pela peticionária do presente caso antidumping, dificilmente seriam observadas importações desse tamanho no país, principalmente pelo fato de a China
ser exportador líquido do produto (exportações de 5 milhões de toneladas e importações de 1 milhão de toneladas).
935. Além disso, destacou que a justificativa para que a China não fosse economia de mercado deveria estar baseada na demonstração de que os preços seguiriam, neste país,
uma dinâmica completamente diferente de outros países, inclusive com níveis completamente distintos.
936. Segundo a Jingye, isso não ocorreria. Comparando-se a evolução recente dos preços dos produtos importados pela China com outros países, notar-se-ia que haveria
semelhanças de dinâmica e nível com a Tailândia, a Turquia, a Coreia do Sul, Taipé Chinês e a Índia. Além disso, notar-se-ia que todos os preços seriam muito diferentes dos preços de
importação dos EUA para o mesmo produto.
(Figura removida)
937. A partir da análise da evolução recente dos preços dos produtos importados pela China, de acordo com a produtora/exportadora chinesa, ficaria claro a existência de um
nível de preços e uma dinâmica de preços no mercado asiático, incluída a Turquia, que não guardaria relação com os níveis praticados nos EUA. Este gráfico mostraria, ainda, que seria
difícil contestar que a China operaria como economia de mercado para este produto, a menos que se considerasse que nenhum dos demais países do gráfico operaria nesta condição.
938. Além disso, a Jingye aludiu a "intensas discussões sobre considerar ou não a China como "non-market economy" (NME) no setor de aço" e citou três casos, dois envolvendo
aços planos laminados a quente e outro referente a tubos de aço inox com costura, nos quais teria havido colaboração das empresas chinesas aportando dados e nos quais o DECOM teria
optado por seguir com a China como NME sem analisar de forma mais aprofundada os dados aportados aos autos. Nesse sentido, destacou o seguinte trecho de artigo de Blasetton e Amaral
Jr. (2022) a respeito do tema:
In only two cases there was a discussion as to whether China should be considered a market economy or not. Both cases were about hot-rolled steel and from early 2018 (BRAZIL
- CHINA - HOT-ROLLED STEEL). These hot-rolled steel cases were the first time Chinese producers submitted information that questioned the Brazilian authority's interpretation of whether
China should be considered a market economy. Joint submission by several producers argued that, according to Section 15 of the APC, using a price comparison not based on Chinese prices
and costs would validate obligations assumed under the WTO. Thus, according to APC, China should be considered a market economy.
The Chinese producer contested this approach, but its request was dismissed (BRAZIL - CHINA - SEAMED TUBES OF AUSTENITIC STAINLESS STEEL, para. 5.2.1.3).
Thus, in this particular case, the Chinese producer submitted its arguments, and the Brazilian authority verified its information on the spot. However, after all the Chinese
information was gathered, the Brazilian authority decided that the sector under analysis did not operate under market economy conditions and, therefore, all the data from that Chinese
exporter was disregarded (BRAZIL - CHINA - SEAMED TUBES OF AUSTENITIC STAIN- LESS STEEL, para. 5.2.1.3).
This is not a reasonable approach. The Brazilian authority must bear in mind how costly it is for parties to present required information and to further verify that information
in a short time frame. Thus, if the Brazilian authority is going to require a Chinese company to provide this information it must also consider it in its analysis, rather than disregard it
outright.
939. Dessa forma, a produtora/exportadora chinesa destacou que esse tópico deveria ser mais bem avaliado pelo DECOM, uma vez que poderia gerar grandes distorções nos
direitos que venham a ser aplicados sobre as importações chinesas.
940. A Jingye apresentou nova manifestação, em 19 de fevereiro de 2025, rebatendo o argumento apresentado pelos produtores nacionais de que a China deveria ser classificada
como uma Economia Não de Mercado (NME) com base no fato de que o governo chinês realizaria intervenções no setor siderúrgico, distorcendo preços e custos, e que os produtores
chineses receberiam subsídios estatais que suprimiriam artificialmente os preços.
941. A Jingye aduziu que a possível existência de tal prática não seria suficiente para provar que a China seria uma NME. Em vez disso, deveria haver evidências concretas de
que os preços estejam efetivamente distorcidos no mercado doméstico chinês, o que certamente não seria o caso.
942. A Jingye forneceu dados que demonstrariam que os preços do aço laminado a frio importado na China seriam semelhantes aos preços das importações na Tailândia, Coreia
do Sul, Índia, Turquia e Taipé Chinês. A produtora/exportadora arguiu que a flutuação dos preços refletiria as condições do mercado internacional e poderia ser usada como evidência de
que os preços chineses domesticamente refletiriam igualmente os preços internacionais.
943. A Jingye aduziu que, embora os produtores nacionais tenham alegado que as importações na China não seriam representativas, esse fato não prejudicaria seu argumento
anterior. Se houver tais importações, isso significaria que os preços das importações seriam competitivos domesticamente, refletindo, portanto, as condições de mercado. Se os preços
chineses fossem artificialmente baixos devido ao controle governamental, os produtores estrangeiros não seriam capazes de competir no mercado doméstico chinês. Assim, da perspectiva
da Jingye, a realidade de que esses países consistentemente exportam aço para a China a taxas competitivas contradiria diretamente a alegação de que os preços chineses são controlados
pelo governo.
944. Segundo a Jingye, os produtores nacionais teriam afirmado também que os preços do aço na China estariam artificialmente deprimidos devido aos subsídios. No entanto,
de acordo com banco de dados da OMC, muitos outros membros da OMC possuem direitos compensatórios aplicados contra eles devido a subsídios no setor siderúrgico, tais como Índia,
Indonésia, Rússia, México, Alemanha, Turquia, Vietnã, Itália, África do Sul e Brasil. Se os subsídios por si só justificassem a classificação como NME, todos esses países também precisariam
ser classificados como NMEs, o que claramente não seria o caso.
945. Portanto, a Jingye solicitou ao DECOM que reconheça a China como uma economia de mercado no presente processo, em suma, porque haveria evidências suficientes de
que seus preços domésticos estariam seguindo as condições do mercado internacional e, ao contrário da alegação dos produtores nacionais, a existência de subsídios no setor siderúrgico
não seria suficiente para provar que os preços domésticos estariam distorcidos.
946. Em manifestação de 28 de fevereiro de 2025, a Embaixada da China afirmou que esperava que a autoridade brasileira considerasse que os produtos chineses seriam
complementos úteis e importantes do mercado brasileiro e, portanto, desistisse de adotar medidas antidumping.
947. De acordo com a Embaixada, os clientes brasileiros reconheceriam perfeitamente os produtos chineses e que esses produtos atenderiam às necessidades dos setores de
eletrodomésticos, automóveis, motores e outros setores, bem como dos consumidores, desempenhando um papel positivo na concorrência leal no mercado brasileiro e na proteção dos
interesses dos setores downstream.
948. A Embaixada chinesa afirmou ainda que esperava que a autoridade brasileira abandonasse a prática discriminatória de "terceiro país/país alternativo". Essa questão teria
sido uma preocupação da parte chinesa há muito tempo. O governo brasileiro já teria reconhecido o estado de economia de mercado da China em 2004, mas ainda não o teria
implementado nos casos de antidumping. Assim, esperava que o Brasil pusesse fim à prática discriminatória de "terceiro país" contra a China e usasse as evidências apresentadas pelas
empresas chinesas.
949. Em manifestação conjunta de 5 de março de 2025, Usiminas, CSN e ArcelorMittal destacaram a razão pela qual se precisaria dessa escolha, que no presente caso seria
consequência da não prevalência de condições de economia de mercado no segmento produtivo chinês de laminados a frio. Haveria forte interferência estatal no segmento. Teriam sido
apresentadas fartas comprovações pela peticionária nos autos e não teria havido qualquer contestação acompanhada de provas de que não existiria a defendida interferência estatal.
950. Segundo as produtoras nacionais, a interferência seria comprovada pelos seguintes fatores:
a) A China teria elegido o setor como prioritário e estratégico para o país. Existiriam diversos planos, programas e políticas específicas, em todos os níveis: federal, estadual,
municipal e provincial, para o segmento produtivo chinês de laminados a frio.
b) De acordo com dados da World Steel Association, seis siderúrgicas chinesas, das quais quatro seriam estatais, estariam ranqueadas entre as dez maiores produtoras do
mundo.
c) O partido comunista e, por extensão, o governo chinês, possuiria um sistema centralizado de nomeação de administradores das empresas, por meio do qual garantiria a adesão
das empresas à sua política industrial.
d) O apontamento de executivos para cargos de gerência nas empresas seria fundamental para o bom resultado das empresas, em especial dos setores estratégicos, como o
setor siderúrgico. Nesse sentido, as grandes empresas chinesas, sejam elas estatais ou privadas, seriam obrigadas a indicar membros do Partido Comunista para os cargos mais altos, bem
como conter um comitê formado por tais membros.
e) O sistema financeiro chinês seria composto por bancos controlados pelo governo, não sendo regido por regras de mercado, e exerceria papel fundamental para a
implementação de planos do Estado chinês para a indústria de aço. Haveria prática de subsídios massivos para o setor siderúrgico.
f) Incentivos, subsídios e interferência estatal seriam observados também nas matérias-primas utilizadas para a produção de laminados a frio (como no caso do coque, carvão
e laminados a quente), bem como nos outros fatores de produção como mão de obra, utilidades, eletricidade e direito à propriedade e uso da terra.
951. Em resumo, para a indústria doméstica, o governo chinês interviria direta e indiretamente nas decisões das produtoras/exportadoras chinesas relativas a preços, custos e
insumos, incluindo matérias-primas, tecnologia, mão de obra, produção, vendas e investimentos. Portanto, reiterar-se-ia a necessidade de manutenção da decisão do DECOM, exarada no
do caso, para que a China não fosse considerada como economia de mercado no setor em questão.
4.1.1.6. Dos comentários do DECOM acerca das manifestações relacionadas à prevalência de condições de economia de mercado no segmento produtivo de laminados planos a frio
952. Contrariamente ao apregoado pela Jingye, refuta-se a alegação da produtora/exportadora de que, a partir da análise da evolução recente dos preços dos produtos
importados pela China com outros países asiáticos, com supostas semelhanças de dinâmica e nível, ruiria o entendimento do Departamento de que o setor de laminados planos a frio na
China não operaria sob condições de economia de mercado, uma vez que tal análise deveria estar baseada na demonstração de que os preços seguiriam, na origem investigada, uma
dinâmica completamente diferente de outros países.
953. A empresa destacou que os preços chineses e de outros países asiáticos seriam muito diferentes dos preços de importação dos EUA para o mesmo produto. Em primeiro
lugar, insta ressaltar que não se sabe o mix de produtos dentro da posição 7209 realizada por cada país apontado pela Jingye e que os produtos classificados na posição 7209 do Sistema
Harmonizado podem variar em inúmeras características, incluindo formato, largura, espessura, composição química, acabamento de superfície e tratamento térmico. Essas variações
permitem que os produtos atendam a diferentes aplicações industriais, como na construção civil e na fabricação de automóveis e eletrodomésticos.
954. Em segundo lugar, ressalte-se que a cesta de produtos importados não necessariamente corresponde à cesta de produtos consumidos nos países.
955. Novamente, rechaça-se a tese advogada pela Jingye no que tange à alegação de que seria difícil contestar que a China operaria como economia de mercado para este
produto, a menos que se considerasse que nenhum dos demais países do gráfico operaria nesta condição. Inúmeros fatores podem influenciar o nível de preços de determinadas cestas
de produtos em distintos mercados para além da existência ou não de condições de economia de mercado.
956. A respeito do trecho destacado do artigo Blasetton e Amaral Jr. (2022), enfatiza-se que as análises realizadas em cada investigação levam em consideração as informações
disponíveis nos autos de cada processo, conforme as especificidades do caso. A análise para fins de início da investigação é realizada a partir dos elementos trazidos pela peticionária, de
modo a demonstrar a existência de indícios, mas uma determinação a respeito da existência ou não de condições de economia de mercado em determinado setor decorre necessariamente
do desenvolvimento da dialética processual, em homenagem aos princípios do contraditório e da ampla defesa. São previstas diversas fases nos processos com prazos claros e transparentes
para que as partes possam apresentar as informações que julgam necessárias para suas defesas. Se os elementos aportados nos autos não pudessem levar a uma modificação da avaliação
inicial, não faria sentido oportunizar discussão a respeito.
957. Sobreleva notar que a autoridade brasileira não "exige" que empresas chinesas forneçam informações, não tendo, por outro lado, dever de considerar informações
porventura apresentadas pelas partes. Nesse sentido, registre-se passagem da notificação de início da investigação enviada, em 22 de agosto de 2024, aos produtores/exportadores
chineses:
11. Tendo em conta que, para fins de início desta investigação, o setor de laminados planos a frio da China não está sendo considerado de economia predominantemente de
mercado, serão utilizados apenas os dados relativos ao preço de exportação dessa empresa para a apuração da existência de dumping, não sendo necessário, portanto, o preenchimento
dos dados relativos ao valor normal e ao custo total, ou seja, dos Apêndices V e VI. Estes apêndices só deverão ser preenchidos caso essa empresa decida pleitear o status de economia
predominantemente de mercado no segmento em questão, em conformidade com os arts. 16 e 17 do Decreto no 8.058, de 2013. (grifo nosso)
958. Acerca do argumento da Jingye de que a existência da prática de subsídios não seria suficiente para provar que a China seria uma "NME", sendo necessário "haver evidências
concretas de que os preços estejam efetivamente distorcidos no mercado doméstico chinês", e de que se "subsídios por si só justificassem a classificação como NME" outros países que
possuem direitos compensatórios aplicados contra eles também precisariam ser classificados como NMEs, deve-se, primeiramente, concordar que se só os subsídios bastassem, tal conclusão
seria alcançada.
959. Contudo, conforme ponderado no item 4.1.1.1.1.2 do Parecer de início, reapresentado no presente documento, deve-se ter presente que, se por um lado, "[a] condução
de políticas industriais e a existência de políticas públicas em si não é suficiente para caracterizar a não prevalência de condições de economia de mercado. A análise em comento tem por
objeto a avaliação dos tipos de intervenção e, principalmente, o seu impacto no domínio econômico fruto da ação do Estado naquele segmento produtivo específico", por outro "a variedade
e o nível de subsidização, em conjunto com outras formas de intervenção governamental, poderão resultar em tamanho grau de distorção dos incentivos que, no limite, podem acabar
fazendo com que deixem de prevalecer condições de economia de mercado em determinado segmento produtivo."
960. Nesse sentido, conforme detalhadamente exposta no item 4.1.1.1.1.3, a análise das robustas evidências trazidas pela peticionária acerca do funcionamento do setor de
laminados planos a frio na China se pautou em evidências de que (i) as políticas públicas e os programas e planos governamentais chineses corroboram o entendimento de que o setor
siderúrgico é considerado estratégico e recebe tratamento diferenciado do governo; (ii) há intervenção governamental no setor, sob forma de subsídios financeiros e outros; (iii) há
incentivos para o desenvolvimento tecnológico e (iv) há interferência estatal no suprimento de insumos e utilidades para a cadeia produtiva siderúrgica.