ESTADUAL Nº 2.853/2014. AÇÃO DIRETA CONHECIDA E JULGADO PROCEDENTE O PEDIDO.

ESTADUAL Nº 2.853/2014. AÇÃO DIRETA CONHECIDA E JULGADO PROCEDENTE O PEDIDO.
1. O Decreto nº 5.194, de 11 de fevereiro de 2015, editado pelo Governador
do Estado do Tocantins, ao determinar a suspensão da execução dos efeitos financeiros
da Lei Estadual nº 2.853, de 9 de abril de 2014, ultrapassa a mera competência
regulamentar, ostentando natureza autônoma, a desafiar a presente ação do controle
concentrado de constitucionalidade. Precedentes.
2. O Chefe do Poder Executivo não tem competência constitucional para
determinar a suspensão unilateral, por meio de decreto, da eficácia de leis aprovadas
pelo Poder Legislativo, sancionadas e promulgadas.–
3. O veto do Chefe do Poder Executivo é o instrumento adequado nas
hipóteses em que o texto legislativo aprovado padece de inconstitucionalidade.
4. Vigente a lei, é legítimo ao Executivo impugná-la perante o Poder Judiciário
estadual ou perante o Supremo Tribunal Federal, no exercício de sua legitimidade para
deflagrar o processo de controle concentrado de constitucionalidade (art. 103, V, da
CRFB/88), que se dá de forma repressiva e na via judicial.
5. Ação direta de inconstitucionalidade conhecida e julgado procedente o
pedido para: i) declarar a inconstitucionalidade do Decreto nº 5.194, de 11 de fevereiro
de 2015, editado pelo Governador do Estado do Tocantins; e ii) declarar a
inconstitucionalidade da Lei nº 2.853/2014 do Estado do Tocantins. Modulada a
declaração de inconstitucionalidade, para que sejam resguardados os efeitos
eventualmente produzidos pelo Decreto nº 5.194/2015.
ADI 4863 Mérito
Relator(a): Min. André Mendonça
REQUERENTE(S): Federação Nacional das Associações de Oficiais de Justiça Avaliadores
Federais - Fenassojaf e Outro(a/s)
ADVOGADO(A/S): Rudi Meira Cassel e Outro(a/s) - OAB 22256/DF
INTERESSADO(A/S): Presidente da República
INTERESSADO(A/S): Senado Federal
PROCURADOR(ES): Advogado-geral da União
Decisão: O Tribunal, por unanimidade, conheceu parcialmente da ADI nº
4.885/DF e integralmente das ADIs nº 4.863/DF, 4.893/DF e 4.946/DF. No mérito, julgou
improcedentes as ações, declarando constitucionais o art. 40, § 15, da Constituição (na
redação dada pela EC nº 41, de 2003) e a Lei nº 12.618, de 2012 (em especial o seu art.
4º, §1º; bem como o Decreto nº 7.808, de 2012, por decorrência lógica). Tudo nos
termos do voto do Relator, Ministro André Mendonça. Falou, pela Advocacia-Geral da
União, o Dr. João Pedro Antunes L. da F. Carvalho, Advogado da União. Plenário, Sessão
Virtual de 31.10.2025 a 10.11.2025.
Ementa: Direito administrativo e outras matérias de direito público. Ação
direta de inconstitucionalidade. Regime de previdência complementar dos servidores
públicos titulares de cargo efetivo. Art. 40, §§14 e 15, da Constituição (EC nº 41, de
2003) e Lei nº 12.618, de 2012. Legitimidade ativa das requerentes. Possibilidade de
análise da constitucionalidade do ato normativo primário (Lei nº 12.618, de 2012) e seu
respectivo ato regulamentador (Decreto nº 7.808, de 2012). Perda superveniente do
interesse de agir quanto à norma que fixou prazo para adesão voluntária ao regime de
previdência complementar. Possibilidade de controle de constitucionalidade do processo
legislativo por vício de vontade, condicionada à efetiva comprovação da violação ao
devido processo legal. Desnecessidade de regulação de matéria por lei complementar
quando a Constituição não o exige. Possibilidade da administração pública ser compostas
por pessoas jurídicas de direito público ou privado, a depender da finalidade e das
funções que serão desempenhadas pela entidade pública. Submissão dos magistrados ao
regime de previdência complementar dos servidores. Ações diretas de
inconstitucionalidade parcialmente conhecidas e julgadas improcedentes.
I. Caso em exame
1. Trata-se de julgamento conjunto de quatro ações diretas de
inconstitucionalidade - ADI nº 4.863/DF (FENASSOJAF e AGEPOLJUS), ADI nº 4.885/DF (AMB e
ANAMATRA), ADI nº 4.893/DF (ASMPF) e ADI nº 4.946/DF (AJUFE) - em que se questiona a
constitucionalidade do art. 40, §15, da Constituição (na redação dada pela Emenda
Constitucional nº 41, de 2003), bem como da Lei nº 12.618, de 2012, que instituiu o regime de
previdência complementar para os servidores públicos federais titulares de cargo efetivo.
II. Questão em discussão
2. Preliminares. Nos casos sob análise, são debatidas as seguintes questões
preliminares: (i) saber se as associações representativas de classes de servidores que não
representem a totalidade da categoria profissional possuem legitimidade para propor
ação direta de inconstitucionalidade; (ii) saber se é possível analisar em sede concentrada
a constitucionalidade do Decreto nº 7.808, de 2012, que regulamenta a Lei nº 12.618, de
2012; (iii) saber se há perda superveniente do interesse de agir em relação à impugnação
do art. 92 da Lei nº 13.328, de 2016, cujos efeitos já foram exauridos e que foi objeto
de sucessão normativa; (iv) saber se as modificações introduzidas no art. 40, §§14 e 15,
da Constituição, e no art. 4º, §1º, da Lei nº 12.618, de 2012, no curso do processamento
das ações diretas, acarretou a perda superveniente do interesse de agir.
3. Mérito. Quanto ao mérito, as questões constitucionais sob julgamento são
as seguintes: (i) saber se o art. 40, §15, da Constituição (na redação dada pela EC nº 41,
de 2003) é formal e materialmente constitucional, considerando a eventual violação aos
princípios constitucionais da soberania popular (art. 1º, parágrafo único), da moralidade
(art. 37, caput) e do devido processo legislativo (artigos 5º, inciso LV, e 60, § 2º),
decorrentes dos fatos apurados na AP nº 470; (ii) saber se a Lei nº 12.618, de 2012, que
instituiu o regime de previdência complementar dos servidores públicos federais, viola os
artigos 40, § 15 (na redação dada pela EC nº 41, de 2003) e 202, da Constituição,
considerando eventual reserva de lei complementar sobre o tema; (iii) saber se o art. 4º,
§ 1º, da Lei nº 12.618, de 2012, e o Decreto nº 7.808, de 2012, ao prever que as
entidades fechadas de previdência complementar terão personalidade jurídica de direito
privado, afrontam a expressão "natureza pública" contida no art. 40, § 15, da
Constituição (na redação dada pela EC nº 41, de 2003); e (iv) saber se a Lei nº 12.618,
de 2012, contraria o art. 93, caput e inciso VI, da Constituição (na redação dada pela EC
nº 20, de 1998), tendo em vista a eventual exigência de lei complementar de iniciativa
do Supremo Tribunal Federal para regular o regime de previdência complementar dos
magistrados.
III. Razões de decidir
4. Preliminar. Da legitimidade ativa das associações requerentes. De acordo
com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, reconhece-se legitimidade às
associações que representam "frações de classes", quando o ato questionado afetar
parcela objetivamente identificável de categoria profissional. De igual modo, amite-se a
propositura de ação direta por entidade que represente carreira específica do serviço
público no ajuizamento de ações de controle concentrado, quando a questão constitucional
abranger a esfera de interesses da respectiva carreira. No caso, considerando que todas as
requerentes atendem aos requisitos elencados pela jurisprudência do Supremo - em
especial, a representatividade nacional da categoria e a pertinência temática em relação ao
objeto das ações -, todas possuem legitimidade ad causam para a propositura das
respectivas ações diretas ajuizadas. Preliminar rejeitada.
5. Preliminar. Da possibilidade de análise da constitucionalidade do Decreto nº
7.808, de 2012. De acordo com o entendimento jurisprudencial do Supremo Tribunal
Federal, permite-se excepcionalmente a análise da constitucionalidade de atos normativos
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secundários, em sede de controle concentrado, quando: (i) o ato normativo
aparentemente secundário for dotado de generalidade, abstração e independência
normativa suficientes que permitam o exame de sua compatibilidade direta com o texto
constitucional; e (ii) fizerem parte do complexo normativo que compõe a totalidade do
objeto da ação direta. No presente caso, a inconstitucionalidade apontada em relação ao
Decreto nº 7.808, de 2012 (atribuição de personalidade jurídica de direito privado às
entidades fechadas de previdência complementar dos servidores) é a mesma que se
dirige ao art. 4º, § 1º, da Lei nº 12.618, de 2012. Logo, a eventual declaração de
inconstitucionalidade ou constitucionalidade da norma principal (Lei nº 12.618, de 2012)
acarretará o mesmo destino à norma acessória (Decreto nº 7.808, de 2012). Ademais, é
importante notar que o Decreto nº 7.808, de 2012 não foi objeto de impugnação
autônoma e descolada da Lei nº 12.618, de 2012. Na verdade, a argumentação
desenvolvida pelo requerente é justamente a de inconstitucionalidade do ato normativo
primário que, por consequência, também se verifica em relação ao ato normativo
secundário. Preliminar rejeitada.
6. Preliminar. Da perda superveniente do interesse de agir em relação ao art.
92 da Lei nº 13.328, de 2016. O dispositivo impugnado prorrogou o prazo para adesão
voluntária ao regime complementar de previdência, aos servidores públicos com ingresso
facultativo, por 24 (vinte e quatro) meses. Em se tratando de norma de efeitos concretos
já exauridos e que foi objeto de posteriores alterações (Lei nº 13.809, de 2019, e Lei nº
14.463, de 2022), a discussão perdeu o seu objeto. Preliminar acolhida.
7. Preliminar. Das alterações do art. 40, §§ 14 e 15, da Constituição, e do art.
4º, §1º, da Lei nº 12.618, de 2012. No curso das presentes ações diretas, sobrevieram
duas modificações - uma constitucional (EC nº 103, de 2019) e outra legislativa (Lei nº
14.463, de 2022) - que alteraram a redação de duas normas que são objeto de
impugnação pelos requerentes. Nos termos da jurisprudência do Supremo Tribunal
Federal, em caso de modificação não substancial dos preceitos questionados na petição
inicial, a revelar a manutenção da continuidade normativa, o Supremo Tribunal Federal
afirma que subsiste o interesse de agir do requerente, ainda que não tenha havido
aditamento à inicial. No caso, analisando as alterações introduzidas tanto pela EC nº 103,
de 2019, quanto pela Lei nº 14.463, de 2022, verifica-se que não houve modificação
substancial dos dispositivos impugnados a ponto de ensejar a perda superveniente do
objeto das ações diretas. Preliminar rejeitada.
8. Mérito. Da constitucionalidade da Emenda Constitucional nº 41, de 2003.
As requerentes aduzem que os fatos criminais apurados na AP nº 470 seriam suficientes
para atestar o vício do processo de votação e aprovação da EC nº 41, de 2003, o que
ocasionaria violação aos princípios constitucionais da soberania popular (art. 1º, parágrafo
único), da moralidade (art. 37, caput) e do devido processo legislativo (artigos 5º, inciso
LV, e 60, §2º). Tal questão já foi expressamente enfrentada e rechaçada pelo Plenário do
Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI nº 4.887/DF e da ADI nº 4.888/DF (Rel.
Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, j. 11/11/2020, p. 25/11/2020), quando se fixou
entendimento de que, ainda que admitidos o controle de constitucionalidade sobre
emendas à Constituição e a declaração de inconstitucionalidade por vício de vontade no
processo legislativo, é necessária a efetiva comprovação da nulidade no processo de
aprovação do ato normativo para a sua invalidação. No presente caso, as requerentes
não trouxeram aos autos elementos suficientes que pudessem caracterizar tais vícios. Do
mesmo modo, o número de congressistas condenados na AP nº 470 (no total de sete)
não é suficiente para justificar a presunção de que todos os demais parlamentares que
votaram no respectivo projeto de emenda à Constituição também estavam envolvidos
nos esquemas criminosos de barganha de votos - ainda mais ao se considerar que a
aprovação da EC nº 41, de 2003, ocorreu em observância ao quórum qualificado de 2/3
dos membros nas duas Casas Legislativas, em votações realizadas em dois turnos.
9. Mérito. Da constitucionalidade formal da Lei nº 12.618, de 2012: ausência
de exigência de lei complementar para regulamentação do tema. A exigência de lei
complementar para a regulamentação do regime de previdência complementar dos
servidores (trazida pela EC nº 20, de 1998) foi extinta após a reforma constitucional
introduzida pela EC nº 41, de 2003. Desde então, a Constituição somente exige "lei de
iniciativa do respectivo Poder Executivo", que não precisa se submeter ao quórum
qualificado. Além disso, as leis complementares diferenciam-se das leis ordinárias apenas
(e tão somente) quanto ao quórum de aprovação (art. 69 da Constituição) e quanto à
necessidade de haver uma expressa exigência da Constituição para que se adote o rito
qualificado (isto é, que a matéria seja regulada por lei complementar). Sendo uma
hipótese excepcional em que se impõe maioria qualificada do Congresso Nacional, a
edição de lei complementar deve ser expressamente demandada pelo texto
constitucional: no seu silêncio, a matéria será regulada por meio de lei ordinária. Por
essa razão, não se pode atribuir à remissão genérica feita ao art. 202 da Constituição,
que está contida no §15, do art. 40 da Lei Fundamental, como uma determinação para
que a instituição da previdência complementar dos servidores públicos se dê por meio de
lei complementar.
10. Mérito. Da constitucionalidade material da Lei nº 12.618, de 2012 (e do
Decreto nº 7.808, de 2012): do regime jurídico das fundações públicas de direito privado.
De acordo com a estrutura da administração pública definida na Constituição de 1988 e
no Decreto-lei nº 200, de 1967 (e suas alterações): (i) a administração pública brasileira
- federal, estadual, distrital ou municipal - é composta por pessoas jurídicas de natureza
pública (criadas pelo Poder Público), que podem se submeter a regimes jurídicos ou de
direito privado, ou de direito público; e (ii) para se definir corretamente o regime jurídico
de uma fundação instituída pela União, Estado, Distrito Federal ou Município é necessário
averiguar a lei que autorizou a criação da entidade, que determinará, em especial: [a] a
finalidade e o objeto da instituição; [b] o regime jurídico a que se submetem os seus
servidores, suas contratações e seu patrimônio; e [c] o regime fiscal e contábil da
entidade. Portanto, a opção político-administrativa em dotar com personalidade jurídica
de direito privado as fundações públicas instituídas pela Lei nº 12.618, de 2012 (e
regulamentadas pelo Decreto nº 7.808, de 2012), afigura-se, além de legítima,
plenamente compatível com o texto constitucional.
11. Mérito. Da constitucionalidade da incidência do regime complementar de
previdência aos magistrados. O art. 93, caput e inciso VI, da Constituição - invocado
como parâmetro de controle - não estabelece a necessidade de lei complementar e
iniciativa do Supremo Tribunal Federal para regular o regime de previdência
complementar dos magistrados. Na verdade, o dispositivo constitucional, após a Emenda
Constitucional nº 20, de 1998, prevê que "a aposentadoria dos magistrados e a pensão
de seus dependentes observarão o disposto no art. 40". Ademais, em precedentes desta
Corte, fixou-se o entendimento de que: (i) o regime previdenciário (próprio e
complementar) dos servidores públicos, previsto no art. 40 da Constituição, é único e
aplica-se a todos os agentes públicos de modo uniforme; (ii) nos termos do art. 93, inciso
VI, da Constituição (com redação dada pela EC nº 20, de 1998), a aposentadoria dos
magistrados e a pensão de seus dependentes observarão o disposto no art. 40 da Lei
Fundamental. Logo, não é necessária a edição de lei complementar de iniciativa do
Supremo Tribunal Federal para que seja instituído e regulado o regime de previdência
complementar dos magistrados.
IV. Dispositivo e tese
12. Ações diretas de constitucionalidade conhecidas parcialmente e, no
mérito, julgadas improcedentes.
_________
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 1º, parágrafo único; 5º, LV; 37, caput; 40,
§§14 e 15; 60, §2º; 93, VI; 202. EC nº 41/2003. EC nº 103/2019. LC nº 108/2001 e LC
nº 109/2001.
Jurisprudência relevante citada: STF, ADI nº 4.887/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia, Plenário, j.
11.11.2020; STF, ADI nº 4.888/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia, Plenário, j. 11.11.2020; STF, ADI
nº 5.521/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário, j. 22.09.2020.