ACÓRDÃO Nº 2894/2025 - TCU - Plenário

ACÓRDÃO Nº 2894/2025 - TCU - Plenário
1. Processo nº TC 009.367/2022-5.
1.1. Apensos: 009.013/2025-3; 017.339/2025-1; 015.761/2025-8
2. Grupo II - Classe de Assunto: V - Desestatização.
3. Interessados/Responsáveis: não há.
4. Unidades Jurisdicionadas: Agência Nacional de Transportes Aquaviários;
Autoridade Portuária de Santos S.A.; Ministério de Portos e Aeroportos.
5. Relator: Ministro Antonio Anastasia.
5.1. Revisor: Ministro Augusto Nardes.
5.2. Redator: Ministro Bruno Dantas.
6. Representante do Ministério Público: Procuradora-Geral Cristina Machado
da Costa e Silva (manifestação oral).
7. Unidade Técnica: Unidade de Auditoria Especializada em Infraestrutura
Portuária e Ferroviária (AudPortoFerrovia).
8. Representação legal: Lauro Celidonio Gomes dos Reis Neto (70.188/OAB-
SP), representando Maersk Brasil Brasmar Ltda; Aparecida Gislaine da Silva Heredia
(183304/OAB-SP), Bruno Pereira Costa (391240/OAB-SP) e outros, representando
Sindicato dos Operadores Portuários do Estado de São Paulo; Daniel Maciel de Menezes
Silva (32.289/OAB-DF), representando Santos Brasil Participações S.A.; Vanessa de
Amaral Franco (158343/OAB-SP), Marcela Carvalho Bocayuva (41954/OAB-DF) e outros,
representando Associação Brasileira da Industria de Alimentos; Daniel Vieira Bogéa
Soares (34311/OAB-DF) e Gilberto Mendes Calasans Gomes (43391/OAB-DF),
representando Associação Brasileira dos Terminais Portuários; Isabella Karollina Rossito
(391601/OAB-SP), Marçal Justen Filho (7468/OAB-PR) e outros, representando Terminal
Investment Limited Holding Brasil Ltda.; Caique Ribeiro de Carvalho (457138/OAB-SP),
Maria Amaral de Almeida Sampaio (329252/OAB-SP) e outros, representando Embraport
Empresa Brasileira de Terminais Portuários S.A.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos que cuidam de acompanhamento
de desestatização, por meio de arrendamento portuário, do terminal Tecon 10,
localizado no Porto Organizado de Santos/SP, destinado à movimentação e
armazenagem de carga conteinerizada e carga geral;
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão
do Plenário, diante das razões expostas pelo Redator, em:
9.1. determinar ao Ministério de Portos e Aeroportos e à Agência Nacional
de Transportes Aquaviários, com fulcro no art. 250, inciso II, do Regimento Interno do
TCU, que, previamente à licitação do Tecon 10, no que se refere a possíveis
incumbentes que venham a vencer o leilão, sejam observadas as seguintes
condicionantes, a serem disciplinadas nos documentos editalícios:
9.1.1. prazo máximo peremptório, a ser estabelecido pelo Poder Concedente,
para que a incumbente interessada, caso vença o leilão, se desfaça da posição antiga
e se apresente para a assinatura do contrato;
9.1.2. os riscos de que a operação de desinvestimento, por qualquer motivo,
não se complete no prazo estipulado recairão sobre a licitante interessada;
9.1.3. a falha em comprovar a operação de desinvestimento no prazo
estipulado implicará a imediata anulação da adjudicação e o chamamento da próxima
licitante classificada, bem como imposição de penalidade à licitante faltosa, como o
perdimento da garantia de proposta; e
9.1.4. no ato de apresentação das propostas, as licitantes incumbentes
deverão apresentar termo específico em que atestem o conhecimento e a aquiescência
a essas regras, como condição para a análise de suas propostas;
9.1.5. altere o item i.C) da cláusula 7.1.2.5 do Contrato, de modo a incluir,
nas obrigações do arrendatário, a construção e manutenção na sua área interna de
pátio ferroviário com capacidade mínima de escoamento em cada sentido (carga e
descarga) o equivalente a 900 TEU por dia, excluindo a previsão de alternativa de
pagamento de outorga adicional à Autoridade Portuária;
9.1.6. divulgue todas as informações atualizadas e disponíveis sobre o projeto
do novo terminal de passageiros;
9.2. determinar ao Ministério de Portos e Aeroportos, com fundamento no
art. 4º, inciso II, da Resolução-TCU 315/2020, que:
9.2.1. altere o edital de modo a estabelecer que o saldo remanescente da
conta bancária a que alude o item 27.2.9, se houver, será devolvido à Autoridade
Portuária de Santos; e
9.2.2. encaminhe à Antaq e ao TCU memória de cálculo dos valores
efetivamente repassados à atual arrendatária (Contrato PRES/028.98) a título de
indenização;
9.3. recomendar ao Ministério de Portos e Aeroportos e à Agência Nacional
de Transportes Aquaviários, com fulcro no art. 250, inciso II, do Regimento Interno do
TCU, que, previamente à licitação do Tecon 10:
9.3.1. façam inserir no edital e no contrato do arrendamento do Tecon
Santos 10 (STS10), antes de sua publicação, cláusulas que assegurem a neutralidade
concorrencial do novo terminal e que vedem a participação de armadores, direta ou
indiretamente, inclusive por meio de estruturas que camuflem controle ou influência
relevante, de modo a substituir a vedação anteriormente direcionada aos incumbentes,
na primeira fase do certame, nos seguintes termos mínimos:
9.3.1.1. vedação de participação: proibir a participação, em qualquer fase, de
armadores e de pessoas a eles vinculadas (controladoras, controladas, coligadas, sob
controle comum, financiadores com step-in rights ou covenants operacionais),
isoladamente ou em consórcio, bem como de veículos societários/fundos cujo
beneficiário final ou financiador com poder de influência se enquadre como armador;
9.3.1.2. definições e teste funcional: adotar definições explícitas de controle,
influência significativa (inclusive a negativa, por meio de direitos de veto, acordos de
voto, shareholders' agreements, opções e instrumentos conversíveis, mesmo abaixo de
49% do capital votante) e beneficiário final, de modo a capturar poder de fato e
arranjos elisivos;
9.3.1.3. cláusula antielisão: considerar nulos os atos/negócios que, pela
finalidade ou efeito prático, contornem a vedação (interposição de SPVs, trusts,
instrumentos conversíveis, vendor finance, side letters etc.);
9.3.1.4. transparência societária: exigir organograma completo até o
beneficiário final, cópia de acordos de voto/investimento, títulos conversíveis, contratos
de financiamento com covenants e demais documentos que possam atribuir controle ou
influência, impondo dever contínuo de disclosure e anuência prévia da Antaq para
qualquer alteração societária relevante;
9.3.1.5. monitoramento e enforcement: prever a possibilidade de monitor
independente (trustee) aprovado pela Antaq, com acesso a dados e poder de auditoria,
além de auditorias periódicas de neutralidade (janelas/slots, tempos, tarifas, tratamento
a usuários), com gatilhos de sanção automática;
9.3.1.6. sanções e continuidade do certame: estabelecer que a constatação,
a qualquer tempo, de controle/influência relevante de armador ou de arranjo elisivo
acarretará inabilitação (antes da assinatura) ou caducidade/rescisão por infração grave
(após a assinatura), com execução de garantias, aplicação de multas contratuais e
convocação automática do segundo colocado para assinatura, sem prejuízo da
comunicação imediata ao Cade;
9.3.1.7. neutralidade operacional: inserir obrigações de publicação de
janelas/slots e metodologias de alocação, KPIs de neutralidade (p. ex., tempos de gate
e share de berço por linha vs. market share), e vedação a descontos/condições
discriminatórias, como compromissos contratuais essenciais;
9.4. recomendar ao Ministério de Portos e Aeroportos, com fundamento no
art. 11 da Resolução-TCU 315/2020, que, previamente à licitação do Tecon 10:
9.4.1. reavalie as especificações e o dimensionamento do quantitativo de
vagas do pátio regulador, bem como a pertinência de redirecionar o investimento
previsto para uma solução de condomínio logístico, a cargo da Autoridade Portuária de
Santos, com fundamento no inciso II, do art. 16, da Lei 12.815/2013;
9.4.2. avalie a viabilidade de contratação de organismo de inspeção
acreditado, especificamente para a fiscalização de construção da infraestrutura do
terminal de passageiros, que possui risco compartilhado entre o arrendatário e o poder
concedente, nos moldes do art. 17, § 6º, da Lei 14.133/2021;
9.4.3. reavalie o quantitativo de dragagem previsto no Capex, considerando
possível aprofundamento do canal de acesso para a cota -17 m (DHN), bem como a
eventual alteração do item ii. C) da cláusula 7.1.2.5 do Contrato, a fim de obrigar o
arrendatário a obter a licença e executar o aprofundamento dos berços para a cota -
17 m, em linha com o planejamento de dragagem do canal aquaviário;
9.4.4. incorpore no edital ou no contrato do Tecon 10 o uso de Dispute
Board Permanente e Vinculante a fim de majorar as chances tanto de uma proposta
mais vantajosa como de uma execução contratual mais eficaz;
9.4.5. avalie a elevação do valor mínimo da outorga, atualmente fixado em
zero, tendo em vista a necessidade de conciliar a vantajosidade do ativo para o
mercado com o recebimento de um valor mínimo de outorga razoável para o erário e
que seja compatível com o porte do empreendimento;
9.5. informar ao Ministério de Portos e Aeroportos e à Antaq que o processo
concessório do terminal Tecon Santos 10 pode prosseguir, desde que observados os
comandos deste acórdão, mas que o descumprimento de seus termos poderá sujeitar o
certame à suspensão cautelar por este Tribunal, sem prejuízo de outras medidas
cabíveis;
9.6. determinar ao Ministério de Portos e Aeroportos e à Antaq, com fulcro
no art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, que, previamente à licitação do
Tecon 10, encaminhe a este Tribunal, no prazo de quinze dias, antes da publicação, as
minutas revisadas do edital e do contrato, acompanhadas de nota técnica que
demonstre a aderência das cláusulas aos objetivos de modicidade, universalidade,
isonomia de acesso e promoção da concorrência;
9.7. autorizar a Secretaria-Geral de Controle Externo a autuar processo do
tipo Relatório de Acompanhamento para fiscalizar as medidas destinadas a
compatibilizar os acessos terrestres (rodoviários e ferroviários) aos terminais de
contêineres da margem direita do Porto de Santos, abarcando a concepção e a
implantação de Viaduto na região do Valongo;
9.8. juntar cópia dos itens 642 a 650 da instrução da unidade técnica ao
processo TC 022.054/2023-5;
9.9. encaminhar cópia desta deliberação ao Ministério dos Portos e
Aeroportos e à Antaq; e
9.10. dar ciência à Superintendência-Geral do Cade para acompanhamento
coordenado das condições concorrenciais do certame, nos termos do art. 26 da Lei
13.848/2019 (Lei Geral das Agências).
9.11. restituir os autos à AudPortoFerrovia para realizar o monitoramento
deste acórdão e o acompanhamento do processo concessório nos presentes autos.
10. Ata n° 50/2025 - Plenário.
11. Data da Sessão: 8/12/2025 - Extraordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-
2894-50/25-P.
13. Especificação do quórum:
13.1. Ministros presentes: Vital do Rêgo (Presidente), Walton Alencar
Rodrigues, Benjamin Zymler, Augusto Nardes (Revisor), Aroldo Cedraz, Bruno Dantas
(Redator), Jorge Oliveira, Antonio Anastasia (Relator) e Jhonatan de Jesus.
13.2. Ministros com voto vencido: Benjamin Zymler, Jorge Oliveira e Antonio
Anastasia (Relator).
13.3. Ministro-Substituto presente: Marcos Bemquerer Costa.