ACÓRDÃO Nº 1366/2025 - TCU - Plenário

ACÓRDÃO Nº 1366/2025 - TCU - Plenário
1. Processo nº TC 006.753/2024-8
2. Grupo I - Classe de Assunto: V - Relatório de Auditoria
3. Órgãos/Entidades: Ministério da Educação, Fundo Nacional de Desenvolvimento
da Educação e Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira
4. Responsáveis: Camilo Sobreira de Santana (289.***.***-15), Fernanda Mara
de Oliveira Macedo Carneiro Pacobahyba (766.***.***-63) e Manuel Fernando Palacios
da Cunha e Melo (504.***.***-15)
5. Relator: Ministro Benjamin Zymler
6. Representante do Ministério Público: não atuou
7. Unidade técnica: Unidade de Auditoria Especializada em Educação, Cultura,
Esporte e Direitos Humanos (AudEducação)
8. Representação legal: não há
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de relatório de auditoria cujo
objetivo foi identificar fatores que contribuem para o baixo desempenho na alfabetização
dos alunos da 1ª etapa do ensino fundamental e avaliar a capacidade de resposta do
governo federal em conjunto com os entes subnacionais, com destaque para o programa
"Compromisso Nacional Criança Alfabetizada",
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão
Plenária, em:
9.1. determinar ao Ministério da Educação (MEC) e ao Instituto Nacional de
Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep), com fundamento no art. 250,
inciso II, do RITCU, c/c o art. 7º, § 3º, inciso I, e § 4º, incisos I a III, da Resolução TCU
315/2020, que, no prazo de 90 dias, apresentem a este Tribunal plano de ação com vistas
a considerar a disciplina de matemática e as habilidades relacionadas à matéria
condizentes com os alunos da etapa de alfabetização, para definição do nível em que o
estudante será considerado alfabetizado, a partir das avaliações externas da educação
básica aplicadas aos alunos do 2º ano do ensino fundamental (Saeb e avaliações
estaduais), contendo, no mínimo, as medidas a serem adotadas, os responsáveis pelas
ações e os prazos previstos para a sua implementação, em atenção ao art. 33 do Decreto
11.556/2023 e ao art. 12 da Resolução CNE/CP 2/2017;
9.2. determinar ao Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais
Anísio Teixeira (Inep), com fundamento no art. 250, inciso II, do RITCU, c/c o art. 7º, §
3º, inciso I, e § 4º, incisos I a III, da Resolução TCU 315/2020, que, no prazo de 90 dias,
apresente a este Tribunal plano de ação com vistas a incrementar a transparência em
relação ao conteúdo das avaliações externas da educação básica aplicadas aos alunos do
2º ano do ensino fundamental, contendo, no mínimo, as medidas a serem adotadas, os
responsáveis pelas ações e os prazos previstos para a sua implementação, em atenção
aos princípios da publicidade e da transparência, dispostos respectivamente no caput do
art. 37 da Constituição Federal e no art. 3º da Lei 12.527/2011;
9.3. recomendar ao Ministério da Educação (MEC), com fundamento no art.
250, inciso III, do RITCU, c/c o art. 11 da Resolução TCU 315/2020 que:
9.3.1. avalie, no âmbito do Comitê Estratégico Nacional do Compromisso
Criança Alfabetizada (Cenac), a maturidade da gestão dos Comitês Estaduais Estratégicos
do Compromisso (Ceec), levando em conta, para além da situação de estruturação,
regulamentação e funcionamento desses comitês, aspectos relacionados à complexidade
de sua atuação territorial que levem em consideração critérios relacionados à quantidade
de municípios objetos de ação do Ceec, à diversidade de capacidades políticas e técnicas
das secretarias de educação em implementar suas políticas de alfabetização, e aos
percentuais municipais e coeficientes de variação de alunos alfabetizados, entre outros
critérios que julgar pertinentes, de modo a identificar os aspectos mais críticos para a
gestão de cada comitê e, consequentemente, direcionar ações específicas de
aperfeiçoamento da governança sistêmica do Compromisso, considerando as disposições
dos arts. 6º, inciso III, e 11 da Portaria MEC 634/2024 e nos termos do art. 13 do Decreto
11.556/2023, com apoio, naquilo que couber, da Rede Nacional de Articulação de Gestão,
Formação e Mobilização (Renalfa), nos termos do art. 22 do Decreto 11.556/2023;
9.3.2. defina, no âmbito da Comissão Permanente de Acompanhamento do
Compromisso Nacional Criança Alfabetizada (CPA) ou outro órgão ou comitê que
desempenhe suas competências, plano de acompanhamento para a realização contínua
de avaliações, com periodicidade definida e com ampla divulgação para a sociedade, a fim
de medir e divulgar o progresso e desempenho dos estados em relação ao Indicador
Criança Alfabetizada, as quais apresentem análises acerca dos resultados obtidos pelos
entes estaduais e destaquem os municípios de cada território que não estejam
alcançando as metas pactuadas, com o objetivo de subsidiar a adoção de medidas para
o aperfeiçoamento de políticas, programas e ações no âmbito do Compromisso Nacional
Criança Alfabetizada e contribuir para o alcance das metas acordadas, em observância ao
disposto no art. 2º da Portaria MEC 1.773/2023;
9.3.3. disponibilize, juntamente com o Comitê Estratégico Nacional do
Compromisso (Cenac), assistência técnica aos estados e aos respectivos Comitês
Estratégicos Estaduais do Compromisso (Ceec), de forma direta ou por outros meios que
entender adequados, iniciando por aqueles com os resultados mais baixos verificados no
Indicador Criança Alfabetizada, com o objetivo de:
9.3.3.1. realizar diagnóstico customizado em cada estado sobre a maturidade
da gestão territorial das ações pedagógicas, formativas e de articulação do Compromisso,
incluindo a coleta de dados sobre a criação de estruturas de coordenação, definição de
responsabilidades, composição de equipes e atribuição de cargos e funções aos
profissionais das secretarias estaduais e municipais de educação;
9.3.3.2. a partir do diagnóstico mencionado no subitem anterior, identificar
oportunidades de melhoria na gestão pedagógica e na articulação da implementação das
políticas de alfabetização pelos entes estaduais junto aos municípios, a fim de contribuir
para a implementação do regime de colaboração, em atenção ao disposto no art. 211 da
Constituição Federal, e nos arts. 1º, 3º, inciso I, 4º, inciso IV, e 11, inciso I, todos do
Decreto 11.556/2023;
9.3.4. oriente a elaboração dos planos de ação pelos estados e pelo Distrito
Federal para aplicação dos recursos recebidos no âmbito dos Planos de Ações do
Território Estadual (Pates), ou adeque os já existentes, quanto às formalidades e aos
requisitos mínimos desses documentos, de forma a induzir que sejam adequadamente
elaborados e contenham o planejamento da implementação da ação governamental e
informações suficientes para possibilitar posterior monitoramento e avaliação de
efetividade, eficiência e eficácia desta, tais como: i) diagnóstico e objetivos específicos da
realidade de cada ente subnacional; ii) planejamento detalhado de ações do território
estadual; iii) metas detalhadas e mensuráveis, que indiquem os bens e serviços a serem
contratados, e o quantitativo de alunos, professores e/ou escolas beneficiados; iv) ações
voltadas ao atendimento dos beneficiários; e v) cronograma de execução físico-financeira;
em atenção ao disposto no art. 14, inciso I, do Decreto 11.556/2023 e com observância
ao disposto no art. 2º, § 1º, da Resolução FNDE 4/2020, no art. 7º, § 2º, do Decreto
11.531/2023, no Referencial para a Avaliação de Governança em Políticas Públicas e no
Referencial de Controle em Políticas Públicas, ambos do Tribunal de Contas da União;
9.3.5. realize diagnóstico detalhado para avaliar a sobrecarga de demandas e
papéis dos articuladores da Renalfa, a capacidade de suas respectivas estruturas
organizacionais de apoiá-los e meios disponibilizados para que esses profissionais exerçam
as suas atividades no seu território de atuação, com finalidade de cumprir os arts. 22, 23
e 24, parágrafo único, do Decreto 11.556/2023 e do art. 11 da Portaria MEC
1.774/2023;
9.3.6. avalie a possiblidade de reorganização das atribuições estabelecidas no
art. 11 da Portaria MEC 1.774/2023, a partir de diagnóstico do trabalho dos membros da
Renalfa, considerando os eixos de formação e gestão como funções distintas e que
contemplam atividades-chave complexas na área da alfabetização, de forma a dar
sustentabilidade a essa nova política, com objetivo de cumprir os arts. 22, 23 e 24,
parágrafo único, do Decreto 11.556/2023 e do art. 11 da Portaria MEC 1.774/2023;
9.3.7. realize, em conjunto com o Centro de Políticas Públicas e Avaliação da
Educação (CAEd), diagnóstico para avaliar as necessidades dos gestores educacionais para
a utilização da Plataforma CAEd Digital e, com base nesse diagnóstico, adote as ações
necessárias para a melhor a utilização da ferramenta para acompanhamento do
desempenho dos alunos e planejamento da gestão pedagógica nos municípios, dentro das
possibilidades elencadas pelo art. 11, inciso III, do Decreto 11.556/2023;
9.3.8. divulgue em seu portal, a partir dos microdados recebidos pelo Inep
relacionados às avaliações estaduais anuais aplicadas aos alunos do 2º ano do ensino
fundamental, os resultados alcançados pelos estudantes, incluindo recortes específicos
que possibilitem a realização de análises detalhadas sobre características
socioeconômicas, regionais e demográficas dessa população, em atenção aos princípios da
publicidade e da transparência, dispostos respectivamente no caput do art. 37 da
Constituição Federal e no art. 3º da Lei 12.527/2011. Alternativamente, oriente e induza
os estados e o Distrito Federal a promoverem essa divulgação;
9.3.9. promova melhor alinhamento dos cronogramas de atendimento do
Programa Cantinho da Leitura e do Programa Nacional do Livro Didático, de forma que
a instalação dos ambientes nas salas de aula seja tempestivamente provida de livros de
diferentes gêneros literários para formação do acervo das escolas;
9.3.10. defina metas de ampliação da cobertura do Programa Cantinho da
Leitura e quantifique os custos requeridos para a continuidade de financiamento dessa
política, tanto em relação aos recursos necessários para a instalação de novos ambientes
quanto à manutenção e melhoria dos espaços existentes, identificando as
responsabilidades de cada nível de governo para garantir que o programa não sofra
solução de continuidade e produza efeitos de médio e longo prazos, priorizando, nas
próximas etapas de atendimento, escolas com baixos níveis socioeconômicos que
eventualmente não tenham sido beneficiadas na etapa 2023-2024;
9.3.11. aperfeiçoe a sistemática de monitoramento do Cantinho da Leitura,
contemplando, para além de informações sobre a execução orçamentária/financeira e a
cobertura de atendimento, que estão sendo disponibilizadas em boletins do MEC,
diagnóstico periódico da situação dos espaços constituídos, dos recursos existentes e dos
acervos disponíveis, de forma a avaliar a qualidade de implementação do programa;
9.3.12. incentive as secretarias estaduais e municipais de educação a
valorizarem e disseminarem experiências e projetos exitosos de estímulo às práticas
leitoras e de aproximação e interação escola-família, identificando seus efeitos positivos
sobre as práticas de alfabetização em sala de aula e sobre os resultados de aprendizagem
dos alunos, promovendo a divulgação dessas boas práticas na plataforma de
monitoramento e avaliação do Compromisso Nacional Criança Alfabetizada;
9.3.13. defina com clareza as inter-relações entre as políticas do Cantinho de
Leitura (art. 29, inciso III, do Decreto 11.556/2023 e Resolução MEC 22/2023), do
Programa Nacional do Livro e do Material Didático (Decreto 9.099/2017) e de
implantação de bibliotecas escolares (Lei 12.244/2010), de forma que os seus objetivos
específicos e as suas ações se reforcem mutualmente na formação de crianças leitoras,
em cumprimento ao objetivo declarado no art. 22, parágrafo único, da Lei 9.394/1996
(Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional - LDB) (item 543); e
9.3.14. inclua, nas futuras ações de formação da Renalfa, a oferta de
capacitações e conteúdo voltados a desenvolver conjunto de habilidades e conhecimentos
necessários para qualificar o atendimento à demanda de alunos da modalidade Educação
Especial;
9.4. dar ciência ao Ministério da Educação (MEC), com fundamento no art. 9º,
inciso I, da Resolução TCU 315/2020, de que:
9.4.1. a falta de instalação da Comissão Permanente de Acompanhamento do
Compromisso Nacional Criança Alfabetizada (CPA) e, consequentemente, a ausência de
realização das competências atribuídas a esse colegiado prejudicam o acompanhamento
das ações governamentais relacionadas ao Compromisso e afrontam as disposições
constantes da Portaria MEC 1.773/2023;
9.4.2. a ausência de análise de mérito da Secretaria de Educação Básica do
MEC (SEB/MEC) ou de análise financeira do Fundo Nacional de Desenvolvimento da
Educação (FNDE) para as ações propostas nos Planos de Ações do Território Estadual
(Pates) previamente à celebração dos termos de compromisso para viabilizar a assistência
financeira para implementação dos Pates afronta o disposto no art. 6º, incisos VI e VII,
e no art. 7º, ambos da Resolução SEB/MEC 5/2023;
9.4.3. a aprovação ad referendum dos Planos de Ações do Território Estadual
(Pates) no Comitê Estratégico Nacional do Compromisso (Cenac), sem a prévia apreciação
dos Planos pelo referido Comitê, afronta o disposto no art. 14, inciso I, do Decreto
11.556/2023;
9.4.4. a prática de elevada inscrição de recursos orçamentários na rubrica de
Restos a Pagar, observada no PAR-PATE, além de comprometer a previsibilidade na
aplicação tempestiva dos recursos, em conformidade com as necessidades pleiteadas
pelos entes aderentes ao CNCA, e aprovadas pelo Ministério, ofende os princípios da
anualidade orçamentária e da razoabilidade, sendo incompatível com o caráter de
excepcionalidade dos restos a pagar, contrariando o disposto no art. 165, inciso III, da
Constituição Federal, c/c o art. 2° da Lei 4.320/1964 e o Acórdão 2.267/2016-Plenário;
9.5. dar ciência ao Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais
Anísio Teixeira (Inep), com fundamento no art. 9º, inciso I, da Resolução TCU 315/2020,
de que a ausência do estabelecimento de diretrizes e orientações para que o Saeb e os
sistemas estaduais de avaliação estejam organizados de forma complementar no processo
de avaliação da qualidade da alfabetização afronta o disposto no art. 31 do Decreto
11.556/2023;
9.6. dar conhecimento ao Ministério da Educação (MEC) sobre a necessidade
de aperfeiçoamento da gestão intersetorial do Compromisso Nacional Criança
Alfabetizada, de modo a explicitar estratégias voltadas à: a) articulação entre escolas,
unidades de atenção à saúde, centros de assistência social, conselhos tutelares e
Ministério Público, como forma de organizar a rede de proteção social a alunos
vulneráveis das classes de alfabetização; b) articulação da política nacional de
alfabetização com o Programa Saúde na Escola, instituído pelo Decreto 6.286/2007;
9.7. informar ao Ministério da Educação (MEC), ao Instituto Nacional de
Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep) e ao Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educação (FNDE) acerca do presente acórdão;
9.8. fazer constar, na ata da presente sessão, comunicação no sentido de
monitorar as determinações e recomendações direcionadas ao Ministério da Educação
(MEC) e ao Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep)
constantes do presente acórdão, em atendimento ao art. 8º da Resolução TCU
315/2020;
9.9. dar ciência aos responsáveis desta decisão; e
9.10. encerrar o presente processo, com fundamento no art. 169, inciso II, do
RITCU.
10. Ata n° 24/2025 - Plenário.
11. Data da Sessão: 25/6/2025 - Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1366-
24/25-P.
13. Especificação do quórum:
13.1. Ministros presentes: Jorge Oliveira (na Presidência), Walton Alencar
Rodrigues, Benjamin Zymler (Relator), Aroldo Cedraz, Bruno Dantas e Jhonatan de
Jesus.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e Weder de
Oliveira.