CIRCULAR Nº 51, DE 27 DE JUNHO DE 2025 (parte 2 de 6)

ANEXO
1. DO PROCESSO
1.1. Da Petição
1. Em 31 de outubro de 2024, a empresa Munksjö Caieiras Ltda. (Munksjö) protocolou por meio do Sistema Eletrônico de Informação (SEI) do Ministério do Desenvolvimento,
Indústria, Comércio e Serviços petição de início de investigação de prática de dumping nas exportações para o Brasil de papel decorativo não revestido, não impresso, não impregnado,
apresentado em rolos de largura igual ou superior a 125 cm (papel decorativo), quando originárias China, e de dano à indústria doméstica decorrente de tal prática.
2. Em 25 de fevereiro de 2025, por meio do Ofício SEI nº 1158/2025/MDIC, foram solicitadas à peticionária, com base no §2º do art. 41 do Decreto nº 8.058, de 26 de julho
de 2013, doravante também denominado Regulamento Antidumping Brasileiro, informações complementares àquelas fornecidas na petição.
3. A peticionária apresentou, tempestivamente, tais informações, após prorrogação do prazo inicial.
1.2. Da notificação ao Governo da China
4. Em 25 de junho de 2025, em atendimento ao que determina o art. 47 do Decreto nº 8.058, de 2013, o Governo da China, por meio de sua Embaixada, foi notificado
mediante Ofício SEI nº 3946 e 3947/2025/MDIC da existência de petição devidamente instruída, protocolada no DECOM, com vistas ao início da investigação de dumping de que trata
o presente processo.
1.3. Da representatividade da peticionária e do grau de apoio à petição
5. De acordo com informações constantes da petição, a empresa Munksjö é a única produtora brasileira do produto similar ao investigado.
6. Buscando confirmar tal informação, o DECOM enviou o Ofício SEI nº 2704/2025/MDIC, de 28 de abril de 2025, à Indústria Brasileira de Árvores (Ibá), entidade do setor,
solicitando informações relativas às quantidades produzidas e vendidas no mercado interno brasileiro de papel decorativo, bem como informações relativas à identificação de eventuais
outros produtores nacionais deste produto.
7. Em 13 de maio de 2025, a Ibá, por meio eletrônico, confirmou que a única produtora no Brasil do produto similar é a empresa peticionária. A resposta foi anexada aos
autos do processo.
8. Concluiu-se, portanto, que, nos termos dos §§ 1º e 2º do art. 37 do Decreto nº 8.058, de 2013, a petição foi apresentada pela indústria doméstica, tendo sido cumpridos
os requisitos de admissibilidade da petição.
1.4. Das partes interessadas
9. De acordo com o §2º do art. 45 do Decreto nº 8.058, de 2013, foram identificadas como partes interessadas, além da peticionária, os produtores/exportadores estrangeiros
das origens investigadas, os importadores brasileiros do produto investigado e o Governo da China.
10. Em atendimento ao estabelecido no art. 43 do Decreto nº 8.058, de 2013, identificaram-se, por meio dos dados detalhados das importações brasileiras, fornecidos pela
Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil (RFB), do Ministério da Fazenda, as empresas produtoras/exportadoras do produto investigado durante o período de investigação de
dumping. Os importadores brasileiros que adquiriram o referido produto durante o mesmo período também foram identificados pelo mesmo procedimento.
11. [RESTRITO].
2. DO PRODUTO E DA SIMILARIDADE
2.1. Do produto objeto da investigação
12. O produto objeto da investigação é o papel decorativo não revestido, não impresso, não impregnado, apresentado em rolos de largura igual ou superior a 125 cm,
normalmente com peso específico (gramatura) de 50 g/m² a 150 g/m² e comumente classificado no item 4805.91.00 da NCM, exportado da China para o Brasil.
13. A Munksjö esclareceu que o produto a ser investigado também pode ser descrito como papel para impregnação e impressão e que o produto também é comumente
referenciado como papel decorativo, denominação que será adotada neste documento.
14. A peticionária também explicou que a definição do produto a ser investigado não corresponde à descrição exata da NCM na qual ele se classifica. O item 4805.91.00 da
NCM pode ser utilizado para classificar produtos que não seriam caracterizados como papel decorativo, pois não detêm suas características e não servem às suas aplicações. A Munksjö
indicou que os seguintes produtos não são papel decorativo e não estão no escopo da presente investigação:
a) Fita de papel microperfurada;
b) Folha de papel consumível em teste de fio incandescente;
c) Papeis não revestidos usados para fabricação de ponta de papel;
d) Papeis não revestidos utilizado em impressoras digitais;
e) Papel de seda, independentemente do uso/aplicação;
f) Papel feltro;
g) Papel grau cirúrgico
h) Papel intercalador;
i) Papel kraft ou tipo kraft;
j) Papel overlay;
k) Papel para aplicação em e.v.a.;
l) Papel para fabricação de capacitores eletrolíticos;
m) Papel para fabricação de chapas off-set;
n) Papel para fabricação de papelão micro-ondulado;
o) Papel para impressora térmica;
p) Papel seda para embalagem;
q) Papel termo sensível;
r) Papel tipo tissue;
s) Papel transparente;
t) Rolo de papelão quaisquer;
u) Rolo de papelão utilizado em estúdio de fotografia; e
v) Sulky estabilizador de tecido solúvel.
15. Adicionalmente, a Munksjö destacou que o papel apresentado em outra forma que não rolo, por exemplo, folhas, está fora do escopo. A forma de apresentação do produto
é exclusivamente bobinas (rolos) de papel.
16. De acordo com a peticionária, o produto objeto apresenta as seguintes características relevantes à sua identificação:
a) Composição: os principais componentes do papel decorativo são celulose de fibra curta (origem eucaliptos), dióxido de titânio, agente de resistência em úmido, pigmentos
coloridos e outras cargas minerais;
b) Gramatura: é uma das principais características de qualquer papel e é expressa em gramas por metro quadrado (g/m²). Influencia diretamente em diversas propriedades
como resistência, formação, densidade e opacidade. Quanto maior a gramatura, maior é a resistência e opacidade do papel. Para papéis decorativos, é considerada uma propriedade crítica
e as gramaturas típicas ficam dentro de uma faixa de 50 a 150 g/cm²;
c) Resistência ao Ar Gurley (RAG): esta é uma característica que indica a penetrabilidade do papel e é medida em segundo por 100 ml de ar (s/100 ml ar). Ela é crítica, pois
indica a capacidade de absorção de resina no processo de impregnação, o que tem alto impacto no processo de conversão dos clientes deste segmento. A faixa normal de resistência
ao ar Gurley para papéis decorativos é de 9 a 25 s/100 ml de ar;
d) Resistência à Tração Seca e Úmida: esta é uma característica crítica do papel decorativo, a qual significa a capacidade de suportar tração e é medida em newton por tiras
de papel de 15 milímetros (N/15 mm). Durante o processo de conversão do cliente, o papel é submetido a diversos tensionamentos tanto na fase seca quanto úmida (durante e após
banho de resina melamínica) e é fundamental que ele suporte sem rompimentos. Os valores típicos de tração de resistência a seco do papel decorativo é de no mínimo 20 N/15mm,
já a resistência a tração úmida é de no mínimo 6 N/15mm;
e) Opacidade: esta é a característica entendida como qualidade do que é opaco, material sem transparência, que não permite a passagem de luz. Após a impregnação, os papéis
decorativos são prensados pelo cliente sobre diferentes substratos (MDF, MDP etc.). Assim, devem ser adequadamente opacos, sem transparência, para que a coloração do substrato não
transpareça, alterando a qualidade da placa final. A medida de opacidade é uma escala percentual em que o papel 100% é um papel totalmente opaco, sem qualquer transparência, e
o papel 0% é um com transparência total. No caso do papel decorativo, a opacidade mínima fica em torno de 90%. Pode haver casos com menor opacidade que deriva de demanda
específica do cliente;
f) Colorimetria: os papéis decorativos possuem padrões de coloração muito rigorosos e que são definidos pelo cliente. Em geral, eles são fabricados em diversos tons das cores
branca, bege, cinza, marrom e preta, mas também podem ser encontrados numa diversidade de cores intensas como verde, azul, rosa entre outras. Para que um papel atinja a coloração
determinada pelo cliente, é necessário que as medidas de cores sejam precisas. Para isso, é usado sistema de medição específico chamado Lab, q significa: L - Luminosidade; a -
coordenada vermelho/verde (+a indica vermelho e -a indica verde) e B - coordenada amarelo/azul (+b indica amarelo e -b indica azul). Equipamentos como espectrofotômetros medem
a luz refletida dos objetos em cada comprimento de onda ou em faixas específicas. Ele então quantifica os dados espectrais para determinar as coordenadas de cor do objeto no espaço
de cor L, a e b e apresenta a informação em termos numéricos. Com base nesta informação, define-se os parâmetros de cor de cada papel decorativo. Para validar a cor de um
determinado papel, utiliza-se o parâmetro DE que é um cálculo envolvendo coordenadas colorimétricas e que permite comparar com o padrão de cor esperada. Para que estejam dentro
do mesmo padrão colorimétrico, este indicador deve ser tipicamente inferior a 0,5 para papéis decorativos; e
g) Largura da Folha: os papéis decorativos podem ser fornecidos com largura de folha que podem variar de 125 a 283 cm.
17. A peticionária comentou que o produto objeto da investigação não estaria sujeito a normas ou regulamentos técnicos, e que as especificações técnicas são determinadas
pelo cliente. De todo modo, a peticionária esclareceu que a norma ABNT NM-ISO536 rege a forma de como é realizada a medição de gramatura por ser um dos principais atributos de
todo e qualquer tipo de papel, inclusive do papel decorativo, não tratando especificamente do objeto desta investigação.
18. O papel decorativo é destinado à impressão e impregnação com finalidade de produzir pisos laminados ou chapas laminadas de MDP/MDF para a indústria moveleira,
laminados decorativos de alta pressão (conhecidos como fórmica), painéis de madeira reconstituída revestido com acabamento melamínico em uma ou duas faces (tipicamente painéis
de MDF e MDP revestidos), para produção de pisos melamínicos tipo flooring.
2.2. Da classificação e do tratamento tarifário
19. As importações do produto do objeto da investigação são normalmente classificadas no subitem 4805.91.00 da Nomenclatura Comum do Mercosul (NCM), cuja descrição
é apresentada a seguir:
. .NCM .Descrição
. .48 .Papel e cartão; obras de pasta de celulose, papel ou cartão
. .4805 .Outro papel e cartão, não revestidos, em rolos ou em folhas, não tendo sofrido trabalho complementar nem tratamentos, exceto os especificados na Nota
3 do presente Capítulo
. .4805.9 .Outros
. .4805.91.00 .De peso não superior a 150 g/m2
Fonte: Petição e Nomenclatura comum do Mercosul
Elaboração: DECOM
20. Cabe registrar que a alíquota do imposto de importação aplicada na internação do produto objeto da investigação no Brasil foi alterada ao longo do período de investigação
de dano.
21. A alíquota do Imposto de Importação de 12%, em vigor quando do início do período de investigação de dano por força da Resolução GECEX nº 125/2016, foi reduzida para
10,8% pela Resolução GECEX nº 272/2021, de 19 de novembro de 2021, entrando em vigor em 01 de janeiro de 2022.
22. A Resolução GECEX nº 353/2022, de 22 de maio de 2022, alterou a Resolução GECEX nº 272/2021, reduzindo a alíquota para 9,6%, a partir de 1º de junho de 2022, e
estendendo o prazo da redução até 31 de dezembro 2023.
23. A Resolução GECEX nº 391/2022, de 23 de agosto de 2022, alterou novamente Resolução GECEX nº 272/2021, aumentando a alíquota para 10,8%, a partir de 22º de
setembro de 2022.
24. Por fim, a Resolução GECEX nº 531/2023, de 30 de outubro de 2023, estabeleceu alíquota de 0% a uma quota de 16.000 toneladas de importações, com vigência de 15
de novembro de 2023 a 13 de novembro de 2024.
25. O quadro a seguir resume as alíquotas do Imposto de Importação e períodos de vigência, conforme exposto acima.
. .NCM / Período .01/07/2019 a
31/12/2021
.01/01/2022 a
31/05/2022
.01/06/2022 a
21/09/2022
.22/09/2022 a
14/11/2023
.15/11/2023 a
13/11/2024
.14/11/2024 a hoje
. .4805.91.00 .12,00% .10,80% .9,60% .10,80% .0% cota 16 mil
toneladas
.10,80%
26. Já no quadro seguinte constam as preferências tarifárias vigentes relacionadas ao produto objeto da investigação.
. .Acordo / Bloco / País .Nomenclatura .Código .Preferência
. .ACE 02 - Uruguai .NCM .4805.91.00 .100%
. .ACE 18 - Mercosul - Argentina - Paraguai - Uruguai .NCM .4805.91.00 .100%
. .ALC Mercosul - Egito .NCM .4805.91.00 .Vigente 100%
100% (01/09/2025)
100% (01/09/2026)
. .ALC Mercosul - Israel .NCM .4805.91.00 .100%
. .AAP.CE 35 - Chile .NALADI .4805.91.00 .100%
Fonte: https://www.gov.br/siscomex/pt-br/acordos-comerciais/preferencias-tarifarias/preferencias-tarifarias-na-importacao.
Acesso em 29/04/2025.
Elaboração: DECOM.
2.3. Do produto fabricado no Brasil
27. De acordo com o informado na petição, a descrição do produto a ser investigado também se aplica ao produto similar fabricado no Brasil, isto é, papel decorativo não
revestido, não impresso, não impregnado, apresentado em rolos de largura igual ou superior a 125 cm, normalmente com peso específico (gramatura) de 50 g/m² a 150 g/m².
28. A respeito das características do produto similar, a Munksjö informou que as principais matérias-primas utilizadas na composição do produto nacional são celulose e dióxido
de titânio, e repetiu o que já havia destacado acerca do produto objeto em termos de composição, gramatura, resistências, opacidade, colorimetria, largura da folha.
29. A peticionária apresentou também o processo produtivo do produto similar nacional. Destacou que começa com a fase de desagregação, que utiliza o equipamento
Hidrapulper. Esse equipamento, composto por um tanque com rotor, realiza a desagregação da celulose em suspensão aquosa, facilitando o bombeamento e refinação subsequentes.
Durante esta etapa, são adicionados produtos como anilinas para coloração, dióxido de titânio e/ou outras cargas minerais para opacidade, além de químicos para ajuste de pH.
30. Na segunda fase, de refinação, o material fibroso passa por pré-refinadores e refinadores, onde as fibras são tratadas para garantir as propriedades físico-mecânicas
desejadas no papel final, como resistência à tração e opacidade. Durante o processo, podem-se introduzir produtos outros químicos para conferir características adicionais, como resistência
à penetração de água.
31. A terceira fase, de depuração, utiliza depuradores centrífugos verticais para remover contaminantes pesados da massa de papel. O processo contínuo resulta na separação
de impurezas por gravidade, enquanto produtos auxiliares são adicionados para a retenção de cargas minerais e outros elementos finos.
32. Por fim, a fabricação segue para a máquina de papel, onde o material é inicialmente depositado em uma tela contínua, formando a folha úmida. Após a prensagem, que
elimina parte da água, a folha passa por cilindros aquecidos para a secagem e, posteriormente, por uma calandra que garante a lisura superficial. Na etapa de enrolagem e acabamento,
o papel é transformado em bobinas conforme especificações dos clientes, sendo inspecionado para controle de qualidade.
33. Com relação a usos e aplicações, destacou que o papel decorativo é destinado à impressão e impregnação com finalidade de produzir pisos laminados ou chapas laminadas
de MDP/MDF para a indústria moveleira, laminados decorativos de alta pressão (conhecidos como fórmica), painéis de madeira reconstituída revestido com acabamento melamínico em
uma ou duas faces (tipicamente painéis de MDF e MDP revestidos), para produção de pisos melamínicos tipo flooring.
34. Com relação à forma de apresentação, o produto similar é vendido exclusivamente em rolos (bobinas).
35. Com relação a canais de distribuição, também comentou que o cliente final seria convertedores de papel, que o produto nacional é comercializado business to business
e que vende e entrega o produto diretamente para o cliente final.
36. Não haveria normas ou regulamentos técnicos aplicados ao produto similar.
2.4. Da similaridade
37. O § 1º do art. 9º do Decreto nº 8.058, de 2013, estabelece lista dos critérios objetivos com base nos quais a similaridade deve ser avaliada. O § 2º do mesmo artigo
estabelece que tais critérios não constituem lista exaustiva e que nenhum deles, isoladamente ou em conjunto, será necessariamente capaz de fornecer indicação decisiva.
38. Dessa forma, conforme informações obtidas na petição de início e nas informações complementares, o produto objeto de investigação e o produto similar produzido no
Brasil:
a) Seriam produzidos a partir da mesma matéria-prima (celulose de fibra curta (originada de eucalipto) e dióxido de titânio, podendo inclusive ser adquiridas dos mesmos
fornecedores);
b) Teriam processos de produção semelhantes, que envolve etapas de desagregação, refinação, depuração, formação da folha, secagem, calandragem e acabamento;
c) Exibiriam as mesmas características físicas, como gramatura variando entre 50 e 150 g/m², opacidade mínima de cerca de 90%, resistência à tração seca e úmida, e padrões
rigorosos de colorimetria controlados por sistema LAB;
d) Teriam os mesmos usos e aplicações;
e) Seriam comercializados por meio dos mesmos canais de distribuição, por meio de vendas diretas (business to business) a convertedores, impressoras e impregnadores e
produtores de painéis; e
f) São intercambiáveis na linha de produção dos clientes, sendo utilizados como contratipos, sem qualquer prejuízo técnico ao produto final, o que evidencia que concorrem
diretamente no mesmo mercado
2.5. Da conclusão a respeito do produto e da similaridade
39. Tendo em conta a descrição detalhada contida nos itens 2.1 e 2.3 deste documento, concluiu-se, para fins de início desta investigação, que o produto objeto da investigação
consiste em papel decorativo não revestido, não impresso, não impregnado, apresentado em rolos com largura igual ou superior a 125 cm, normalmente com gramatura entre 50 g/m²
e 150 g/m², destinado à impregnação e impressão para posterior uso na fabricação de pisos laminados, chapas de MDF/MDP, laminados melamínicos (fórmica) e produtos similares. O
produto é comumente classificado no subitem 4805.91.00 da Nomenclatura Comum do Mercosul (NCM).
40. Ademais, verificou-se que o produto fabricado no Brasil apresenta características semelhantes ao produto objeto da investigação, conforme consta no item 2.3 deste
documento.
41. Dessa forma, considerando-se que, conforme o art. 9º do Decreto nº 8.058, de 2013, o termo "produto similar" será entendido como o produto idêntico, igual sob todos
os aspectos ao produto objeto da investigação ou, na sua ausência, outro produto que, embora não exatamente igual sob todos os aspectos, apresente características muito próximas
às do produto objeto da investigação, e tendo em vista a análise constante do item 2.4, o DECOM concluiu que, para fins de início desta investigação, o produto produzido no Brasil é
similar ao produto objeto da investigação.
3. DA INDÚSTRIA DOMÉSTICA
42. O art. 34 do Decreto nº 8.058, de 2013, define indústria doméstica como sendo a totalidade dos produtores do produto similar doméstico e instrui que, nos casos em
que não for possível reunir a totalidade destes produtores, o termo "indústria doméstica" será definido como o conjunto de produtores cuja produção conjunta constitua proporção
significativa da produção nacional total do produto similar doméstico.
43. Como mencionado no item 1.3 deste documento, a peticionária é a única produtora nacional de papel decorativo.
44. Dessa forma, para fins de início desta investigação, a indústria doméstica foi definida como as linhas de produção de papel decorativo da Munksjö, responsável pela
totalidade da produção nacional brasileira do produto similar no período de análise de dano.
4. DOS INDÍCIOS DE DUMPING
45. De acordo com o art. 7º do Decreto nº 8.058, de 2013, considera-se prática de dumping a introdução de um bem no mercado brasileiro, inclusive sob as modalidades de
drawback, a um preço de exportação inferior ao valor normal.
46. Na presente análise, utilizou-se dados do período de 1º de julho de 2023 a 31 de junho de 2024, doravante também denominado P5, a fim de se verificar a existência
de indícios de prática de dumping nas importações brasileiras de base originárias da China.
4.1. Do tratamento da China para fins de cálculo do valor normal na determinação de existência de dumping para fins de início de investigação
4.1.1. Do Protocolo de Acessão da China à OMC e das suas repercussões procedimentais nas investigações de defesa comercial no Brasil
47. Conforme estabelecido no Artigo XII do Acordo de Marraqueche, os termos da acessão de um Estado (ou território aduaneiro separado com autonomia sobre suas relações
comerciais externas) aos Acordos da organização devem ser ajustados entre este e a Organização Mundial de Comércio (OMC) por meio de processo negociador que envolve a totalidade
dos Membros. A negociação é realizada no âmbito de um grupo de trabalho, e os termos de acessão devem ser aprovados pela Conferência Ministerial com base em maioria de dois
terços dos Membros da OMC. Desde a fundação da OMC, 36 países completaram o processo de acessão, e a China foi o 15º país a finalizá-lo, efetivando-se como o 143º Membro.
48. O processo de acessão da República Popular da China, doravante China ou RPC, iniciou-se em outubro de 1986, quando o país protocolou seu pedido de adesão ainda junto
ao Secretariado do Acordo Geral de Tarifas e Comércio (GATT), e durou mais de 15 anos. O Grupo de Trabalho de Acessão da China ao GATT foi instituído em março de 1987, tendo
sido posteriormente transformado, em 1995, em Grupo de Trabalho de Acessão à OMC. Como resultado desse processo negociador, vários compromissos e obrigações a serem cumpridos
pela China em diversas áreas foram aprovados pelos 142 Membros da OMC. Assim, a China finalizou seu processo de acessão à OMC em 11 de dezembro de 2001, resultando no texto
do Protocolo de Acessão da China à OMC, doravante Protocolo de Acessão ou Protocolo.
49. O Brasil participou das negociações relativas ao processo de acessão da China, de modo que o texto do Protocolo de Acessão foi incorporado à normativa brasileira na
sua integralidade, com efeitos jurídicos concretos desde a entrada em vigor do Decreto nº 5.544, de 22 de setembro de 2005. Os artigos 1º e 2º desse decreto estabeleceram, in
verbis:
Art. 1º O Protocolo de Acessão da República Popular da China à Organização Mundial de Comércio, apenso por cópia ao presente Decreto, será executado e cumprido tão
inteiramente como nele se contém.
Art. 2º Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação. (grifo nosso)
50. O Artigo 15 do Protocolo de Acessão da China apresenta prescrições para a determinação do valor normal em investigações de dumping nas exportações da China para
o Brasil, cujo texto integral será reproduzido a seguir:
15. Comparabilidade de preços para a determinação de subsídios e dumping
Nos procedimentos relacionados a importações de origem chinesa por um Membro da OMC, aplicar-se-ão o artigo VI do GATT 1994, o Acordo relativo à Aplicação do Artigo
VI do Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comércio de 1994 ("Acordo Antidumping") e o Acordo SMC, em conformidade com o seguinte:
a) Na determinação da comparabilidade de preços, sob o artigo VI do GATT 1994 e o Acordo Antidumping, o Membro importador da OMC utilizará, seja os preços e os custos
chineses correspondentes ao segmento produtivo objeto da investigação, ou uma metodologia que não se baseie em uma comparação estrita com os preços ou os custos domésticos
chineses, com base nas seguintes normas:
i) se os produtores investigados puderem demonstrar claramente que, no segmento produtivo que produz o produto similar, prevalecem condições de economia de mercado
no que diz respeito à manufatura, produção e à venda de tal produto, o Membro da OMC utilizará os preços ou custos prevalecentes na China do segmento produtivo objeto da
investigação, para determinar a comparabilidade dos preços;
ii) o Membro da OMC importador poderá utilizar uma metodologia que não se baseie em uma comparação estrita com os preços internos ou custos prevalecentes na China
se os produtores investigados não puderem demonstrar claramente que prevalecem no segmento produtivo que produz o produto similar condições de economia de mercado no que diz
respeito à manufatura, a produção e à venda de tal produto.
b) Nos procedimentos regidos pelas disposições das partes II, III e V do Acordo SMC, quando se tratarem de subsídios descritos nos itens a), b), c) e d) do artigo 14 do referido
Acordo, aplicar-se-ão as disposições pertinentes do mesmo; não obstante, se houver dificuldades especiais, o Membro da OMC importador poderá utilizar, para identificar e medir o
benefício conferido pelo subsídio, metodologias que levem em conta a possibilidade de que os termos e condições prevalecentes na China nem sempre podem ser utilizados como bases
de comparação adequadas. Para aplicar tais metodologias, sempre que factível, o Membro da OMC importador deverá proceder a ajustes desses termos e condições prevalecentes antes
de considerar a utilização de termos e condições prevalecentes fora da China.
c) O Membro importador da OMC notificará as metodologias utilizadas em conformidade com o item a) ao Comitê de Práticas Antidumping e as utilizadas em conformidade
com o item b) ao Comitê de Subsídios e Medidas Compensatórias.
d) Uma vez tendo a China estabelecido, em conformidade com a legislação nacional do Membro importador da OMC, que é uma economia de mercado, ficarão sem efeito
as disposições do item a), desde que a legislação nacional do Membro importador preveja critérios para aferir a condição de economia de mercado, na data de acessão. Em quaisquer
casos, as disposições do item a) ii) expirarão após transcorridos 15 anos da data de acessão. Ademais, nos casos em que a China estabelecer, em conformidade com a legislação nacional
do Membro importador da OMC, que em um segmento produtivo particular ou indústria prevalecem condições de economia de mercado, deixar-se-ão de aplicar a esse segmento produtivo
particular ou indústria as disposições do item a) referentes às economias que não são economias de mercado. (grifo nosso)
51. A acessão da China à OMC, portanto, foi condicionada a cláusulas específicas que poderiam ser aplicadas pelo país importador para fins de determinar a comparabilidade
de preços em investigações de dumping e de subsídios. Dessa forma, em investigações de dumping contra exportações originárias da China, nos termos do Artigo 15(a), competiria a cada
Membro importador da OMC a decisão de utilizar uma das duas seguintes metodologias disponíveis:
a) ou os preços e os custos chineses daquele segmento produtivo objeto da investigação (vide Artigo 15(a)(i));
b) ou uma metodologia alternativa que não se baseasse em comparação estrita com os preços ou os custos domésticos chineses (vide Artigo 15(a)(ii)).
52. Nota-se que os Artigos 15(a)(i) e 15(a)(ii) do Protocolo contêm duas regras diferentes aplicáveis à questão da comparabilidade de preços. Essas regras estão relacionadas
aos efeitos do sucesso ou da falha de os produtores investigados demonstrarem claramente que condições de economia de mercado prevalecem no segmento produtivo investigado. Por
um lado, o item 15(a)(i) estabelece a obrigação de a autoridade investigadora utilizar preços e custos chineses para comparação de preços caso os produtores chineses sejam capazes
de demonstrar que condições de economia de mercado prevalecem naquele segmento produtivo. Por outro lado, o item 15(a)(ii) regulava a situação em que os produtores investigados
não fossem capazes de demonstrar claramente que condições de economia de mercado prevaleciam no segmento produtivo investigado. Nessa situação, a autoridade investigadora podia
utilizar metodologia alternativa não baseada em comparação estrita com os preços e os custos domésticos chineses.
53. Essa possibilidade de utilizar uma das duas metodologias dos Artigos 15(a)(i) e 15(a)(ii), por sua vez, foi condicionada pelo Artigo 15(d). A primeira condição do Artigo 15(d)
era de que, caso o Membro importador reconhecesse, em conformidade com sua legislação, que a China era uma economia de mercado, ficariam sem efeito as disposições do Artigo
15(a) como um todo, desde que o Membro importador tivesse estabelecido critérios para aferir a condição de economia de mercado quando da data de acessão da China. A segunda
condição do Artigo 15(d) corresponde à derrogação do inciso 15(a)(ii) após transcorridos 15 anos da data de acessão, ou seja, a partir do dia 12 de dezembro de 2016. A terceira condição
do Artigo 15(d) versa sobre a derrogação das disposições do Artigo 15(a) especificamente para um segmento produtivo particular ou indústria, quando ficar demonstrado que, em um
segmento produtivo particular ou indústria, prevalecem condições de economia de mercado, nos termos da legislação nacional aplicável.
54. Nesse contexto, cumpre mencionar que a segunda condição do Artigo 15(d), correspondente à derrogação do inciso 15(a)(ii), está sujeita a controvérsia jurídica no Órgão
de Solução de Controvérsias (OSC) da OMC (DS516: European Union - Measures Related to Price Comparison Methodologies). Isso porque a China entende que a determinação de valor
normal de "economia não de mercado" em casos de dumping seria inconsistente com os Artigos 2.1 e 2.2 do Acordo Antidumping da OMC e com os Artigos I:1 e VI:1 do GATT/1994.
O painel foi composto em 10 de julho de 2017. Em 28 de novembro de 2018, o Chair do painel informou ao OSC que, dada a complexidade das questões legais envolvidas na disputa,
o relatório final para as partes estaria previsto para o segundo trimestre de 2019. A China também solicitou consultas aos Estados Unidos da América (DS515: United States - Measures
Related to Price Comparison Methodologies), para tratar basicamente do mesmo assunto do DS516. Entretanto, o DS515 até o momento não avançou para a fase de painel.
55. No âmbito do DS516, em 7 de maio de 2019, a China apresentou ao painel pedido de suspensão dos procedimentos, de acordo com o Artigo 12.12 do Entendimento sobre
Solução de Controvérsias - ESC (Dispute Settlement Understanding - DSU). Após comentários apresentados pela União Europeia e pela própria China acerca do pedido de suspensão, em
14 de junho de 2019, o painel informou ao Órgão de Solução de Controvérsias da OMC sobre a decisão de suspender seus trabalhos, e relembrou que a autorização para o funcionamento
do painel expiraria após decorridos 12 meses da data de suspensão. Como o painel não foi requerido a retomar seus trabalhos, de acordo com o Artigo 12.12 do ESC, a autoridade para
o estabelecimento do painel expirou em 15 de junho de 2020 (https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds515_e.htm#).
56. Diante da expiração do Artigo 15(a)(ii) após transcorridos 15 anos da data de acessão, ou seja, a partir do dia 12 de dezembro de 2016, a prática relacionada a investigações
de dumping no Brasil foi alterada.
57. Anteriormente, nas investigações de dumping sobre produtos originários da China cujo período de investigação se encerrava até dezembro de 2016, os atos de início das
investigações apresentavam a menção expressa ao fato de que a China não era considerada país de economia de mercado para fins de defesa comercial. Por exemplo, na Circular Secex
nº 45 de, 19 de julho de 2016, por meio da qual foi iniciada a investigação de dumping nas exportações da China para o Brasil de produtos laminados planos a quente, o parágrafo 78
informou:
78. Considerando que a China, para fins de investigação de defesa comercial, não é considerada país de economia de mercado, aplica-se, no presente caso, a regra disposta
no caput do art. 15 do Regulamento Brasileiro. Isto é, em caso de país que não seja considerado economia de mercado, o valor normal será determinado a partir de dados de um produto
similar em um país substituto. O país substituto é definido com base em um terceiro país de economia de mercado considerado apropriado. Ainda, segundo o artigo 15, §2º, do Decreto
nº 8.058/2013, sempre que adequado, o país substituto deverá estar sujeito à mesma investigação.
58. Assim, até dezembro de 2016 havia presunção juris tantum de que os produtores/exportadores chineses não operavam em condições de economia de mercado. Essa
presunção era respaldada pelo Artigo 15(a)(ii) do Protocolo, pois se os produtores chineses investigados não pudessem demonstrar claramente que prevaleciam condições de economia
de mercado no segmento produtivo objeto da investigação, o importador Membro da OMC poderia utilizar metodologia alternativa para apurar o valor normal.
59. No âmbito do Regulamento Antidumping Brasileiro vigente - Decreto nº 8.058, de 26 de julho de 2013 -, os produtores/exportadores chineses tinham a possibilidade de
comprovar que operavam em condições de economia de mercado se atendessem ao disposto nos artigos 16 e 17. Segundo seus termos, os produtores/exportadores de um país não
considerado economia de mercado pelo Brasil poderiam apresentar elementos de prova com o intuito de permitir que o valor normal fosse apurado com base na metodologia considerada
padrão:
Art. 16. No prazo previsto no § 3º do art. 15, o produtor ou exportador de um país não considerado economia de mercado pelo Brasil poderá apresentar elementos de prova
com o intuito de permitir que o valor normal seja apurado com base no disposto nos arts. 8º a 14.
Art. 17. Os elementos de prova a que faz referência o art. 16 incluem informações relativas ao produtor ou exportador e ao setor econômico do qual o produtor ou exportador
faz parte.
§ 1º As informações relativas ao produtor ou exportador devem permitir a comprovação de que:
I - as decisões do produtor ou exportador relativas a preços, custos e insumos, incluindo matérias-primas, tecnologia, mão de obra, produção, vendas e investimentos, se
baseiam nas condições de oferta e de demanda, sem que haja interferência governamental significativa a esse respeito, e os custos dos principais insumos refletem substancialmente
valores de mercado;
II - o produtor ou exportador possui um único sistema contábil interno, transparente e auditado de forma independente, com base em princípios internacionais de
contabilidade;
III - os custos de produção e a situação financeira do produtor ou exportador não estão sujeitos a distorções significativas oriundas de vínculos, atuais ou passados, estabelecidos
com o governo fora de condições de mercado; e
IV - o produtor ou exportador está sujeito a leis de falência e de propriedade, assegurando segurança jurídica e estabilidade para a sua operação.
§ 2º As informações relativas ao setor econômico do qual o produtor ou exportador faz parte devem permitir a comprovação de que:
I - o envolvimento do governo na determinação das condições de produção ou na formação de preços, inclusive no que se refere à taxa de câmbio e às operações cambiais,
é inexistente ou muito limitado;
II - o setor opera de maneira primordialmente baseada em condições de mercado, inclusive no que diz respeito à livre determinação dos salários entre empregadores e
empregados; e
III - os preços que os produtores ou exportadores pagam pelos insumos principais e por boa parte dos insumos secundários utilizados na produção são determinados pela
interação entre oferta e demanda.
§ 3º Constitui condição para que o valor normal seja apurado com base no disposto nos arts. 8º a 14 a determinação positiva relativa às condições estabelecidas neste
artigo.
§ 4º Determinações positivas relacionadas ao § 2º poderão ser válidas para futuras investigações sobre o mesmo produto.
§ 5º As informações elencadas nos § 1º e § 2º não constituem lista exaustiva e nenhuma delas, isoladamente ou em conjunto, será necessariamente capaz de fornecer indicação
decisiva.
60. Posteriormente, porém, transcorridos 15 anos da data de acessão, ou seja, a partir do dia 12 de dezembro de 2016, nas investigações de dumping contra a China cujo
período de investigação fosse posterior a dezembro de 2016, não foram feitas mais menções expressas no ato de início das investigações sobre tal condição de a China ser ou não
considerada país de economia de mercado para fins de defesa comercial. Deste modo, a utilização de metodologia alternativa para apuração do valor normal da China não era mais
"automática".
61. Nesse sentido, considerando que apenas o item 15(a)(ii) do Protocolo de Acessão expirou, e que o restante do Artigo 15, em especial as disposições do 15(a) e do 15(a)(i),
permanecem em vigor, procedeu-se a uma "alteração do ônus da prova" sobre a prevalência de condições de economia de mercado em determinado segmento produtivo objeto de
investigação. Expira a presunção juris tantum de que os produtores exportadores/chineses operam em condições que não são de economia de mercado no seguimento produtivo
investigado, de modo que a determinação do método de apuração do valor normal em cada caso dependerá dos elementos de prova apresentados nos autos do processo pelas partes
interessadas, acerca da prevalência ou não de condições de economia de mercado no segmento produtivo específico do produto similar.
62. Esse posicionamento decorre das regras de interpretação da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados - a qual, em seu Artigo 31, estabelece que "1. Um tratado
deve ser interpretado de boa-fé segundo o sentido comum atribuível aos termos do tratado em seu contexto e à luz de seu objetivo e finalidade". Ademais, com base no princípio
interpretativo da eficácia (effet utile ou efeito útil), as disposições constantes de um acordo devem ter um significado. Tanto é assim que, segundo o Órgão de Apelação da OMC (DS126:
Australia - Subsidies Provided to Producers and Exporters of Automotive Leather, Recourse to Article 21.5 of the DSU by the United States - WTO Doc. WT/DS 126/RW):
6.25 The Appellate Body has repeatedly observed that, in interpreting the provisions of the WTO Agreement, including the SCM Agreement, panels are to apply the general rules of treaty interpretation set out
in the Vienna Convention on the Law of Treaties. These rules call, in the first place, for the treaty interpreter to attempt to ascertain the ordinary meaning of the terms of the treaty in their context and in the light of the object
and purpose of the treaty, in accordance with Article 31(1) of the Vienna Convention. The Appellate Body has also recalled that the task of the treaty interpreter is to ascertain and give effect to a legally operative meaning
for the terms of the treaty. The applicable fundamental principle of effet utile is that a treaty interpreter is not free to adopt a meaning that would reduce parts of a treaty to redundancy or inutility. (grifo nosso)
63. Dessa forma, a expiração específica do item 15(a)(ii), com a manutenção em vigor do restante do Artigo 15(a), deve ter um significado jurídico, produzindo efeitos
operacionais concretos. A utilização da metodologia alternativa deixa de ser, portanto, "automática", e passa-se a analisar, no caso concreto, se prevalecem ou não condições de economia
de mercado no segmento produtivo investigado. Assim, a decisão acerca da utilização ou não dos preços e custos chineses em decorrência da análise realizada possui efeitos que se
restringem a cada processo específico, e não implica de nenhuma forma declaração acerca do status de economia de mercado do Membro. Por um lado, caso tais provas não tenham
sido apresentadas pelas partes interessadas, ou tenham sido consideradas insuficientes, poderão ser utilizados os preços e custos chineses para a apuração do valor normal no país, desde
que atendidas as demais condições previstas no Acordo Antidumping. Por outro lado, caso tenham sido apresentadas provas suficientes de que não prevalecem condições de economia
de mercado no segmento produtivo, a metodologia de apuração do valor normal a ser utilizado na determinação da probabilidade de continuação de dumping poderá não se basear nesses
preços e custos do segmento produtivo chinês.
64. Especificamente, para fins da análise da prevalência de condições de economia de mercado no segmento produtivo de papel decorativo no âmbito desta investigação, que
resulta na tomada de decisão sobre a apuração do valor normal a ser utilizado na determinação da prática de dumping, aplica-se o entendimento exposto acerca das disposições do Artigo
15 do Protocolo de Acessão da China.
4.1.2. Da manifestação da peticionária sobre o tratamento da China para fins de cálculo do valor normal
65. A fim de defender que o setor de papel decorativo chinês não operaria em condições de mercado, a peticionária citou, entre outros, documentos da Comissão Europeia
e da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), ambos de 2023, bem como o Relatório sobre Práticas Comerciais Desleais da China publicado pelo Escritório
do Representante de Comércio dos Estados Unidos (USTR) em 2023.
66. No contexto da investigação sobre o papel decorativo, a peticionária afirmou ser pertinente analisar os setores químico e de celulose na China, uma vez que ambos se
encontrariam a montante da cadeia produtiva do produto similar e estariam diretamente relacionados à sua fabricação.
67. De acordo com a Munksjö, os principais insumos utilizados na produção do papel decorativo seriam a celulose, o dióxido de titânio e outros aditivos ou pigmentos
químicos, os quais representam, respectivamente, cerca de [CONFIDENCIAL] do custo total de fabricação. Verifica-se, ainda, uma forte interferência do Estado chinês tanto na economia
em geral quanto, de maneira específica, nos setores químico e de celulose, influenciando significativamente as condições de produção e a formação de preços desses insumos
estratégicos.
68. Nesse sentido, a peticionária destacou que a influência do Estado chinês nesses setores foi reconhecida pela Comissão Europeia, nos dois relatórios que foram elaborados
- um em 2017 e outro em 2024 - sobre distorções na economia da China para fins de investigações de defesa comercial. Segundo a peticionária, os Relatórios da Comissão Europeia
realizam análises robustas acerca das distorções observadas no mercado chinês, tratando das distorções da economia chinesa de modo geral, das distorções em fatores de produção (como
terra, energia, capital, matérias-primas e trabalho), e das distorções observadas em setores específicos, conforme elencados abaixo:
69. Influência nas condições de produção: No que diz respeito à influência do governo chinês nas condições de produção, os Relatórios da Comissão Europeia afirmam que:
"the evidence relates to the allocation and the pricing of the factors of production influenced by the State in a very significant manner".
70. A peticionária ressaltou que o Partido Comunista Chinês (PCC) deteria liderança incondicional sobre o país e sua economia. Ele comandaria a implementação da sua agenda
econômica, indo muito além de intervenções regulatórias comuns e de um controle macroeconômico. O governo chinês poderia controlar decisões empresariais e se mostra disposto a
fazê-lo quando entende necessário.
71. O Relatório da Comissão Europeia de 2024 conclui que o atual 14º Plano Quinquenal Chinês (2021-2025) demonstra a continuidade do modelo econômico no qual o
governo instrui explicitamente e cria incentivos para desenvolver e implementar políticas industriais e metas em setores considerados como fundamentais (petroquímico, químico, aço,
materiais de construção).
72. No setor químico, a estrutura industrial na China seria moldada pela intervenção regulatória, ao invés de ser resultado de decisões empresariais de operadores de mercado.
A intervenção nesse setor ocorre em todos os níveis governamentais, conforme pode ser observado nos exemplos elencados a seguir:
a) O 14º Plano Quinquenal Chinês determina a realocação e a reestruturação de indústrias químicas, além de um controle rigoroso sobre novos projetos fora de parques
industriais especializados;
b) Em nível ministerial, a "Orientação sobre a Promoção do Desenvolvimento de Alta Qualidade da Indústria Petroquímica e Química Durante o Período do 14º Plano
Quinquenal", formulada em março de 2022, regulamenta o aumento da produção de produtos químicos em projetos de refinaria, acelera a retirada de capacidades de produção
ineficientes e ultrapassadas, e coordena a localização de grandes projetos; e
c) Em âmbito provincial, o Plano da Província Jiangsu - uma das províncias que historicamente têm a maior presença da indústria química - trata das áreas de atuação no
setor químico com grande nível de detalhe, evidenciando significativa influência governamental nesse âmbito. No setor de "produtos químicos para papel", essa província incentiva a
atração de empresas líderes mundiais, com objetivo de alcançar valores de produção específicos ao longo do período do 14º Plano Quinquenal.
73. Segundo a peticionária, o setor de celulose também teria condições de produção determinadas pelo governo chinês. O "Catálogo de 2019 para Orientação da
Reestruturação Industrial, da Comissão Nacional de Desenvolvimento e Reforma da China", destaca indústrias de particular importância para o governo chinês e, entre essas indústrias,
estaria o setor de papel e celulose, para o qual o governo estabelece metas específicas.
74. O "Plano Setorial de Desenvolvimento Florestal e de Pastagens" - também conhecido como o "14º Plano Quinquenal para a Silvicultura" - confere importância ao setor,
pois estabelece como objetivo o fomento do uso da madeira como matéria prima. O governo chinês vem promovendo agressivamente a indústria doméstica de celulose por meio da
concessão de empréstimos preferenciais, incentivos fiscais e subsídios de capital, do que se depreende um "frenesi" na expansão da celulose de madeira.
75. Influência na formação de preços: No que diz respeito à influência do governo chinês na formação de preços, a peticionária destacou os Relatórios da Comissão Europeia
de 2017 e de 2024 afirmam que: "China uses of a broad range of instruments allowing it to significantly influence the prices of raw materials. By artificially increasing or decreasing the
level of raw materials supply, or simply by centrally setting the prices, the government can steer the prices upwards or downwards" . E isso ocorre tanto no setor químico, quanto no
setor de celulose, ambos mencionados nos Relatórios da Comissão Europeia.
76. No setor químico, observa-se que empresas estatais seriam responsáveis por mais da metade da produção total do setor e, consequentemente, os níveis gerais de preços
dos produtos químicos produzidos na China mostram-se significativamente distorcidos pela atuação estatal. Mesmo os preços de empresas privadas acabam sendo indiretamente
distorcidos, pois elas são pressionadas a alinhar seus níveis de preços aos praticados pelas estatais.
77. No setor de celulose, a peticionária salientou que caberia destaque à intervenção do governo chinês na formação de preços mediante a promoção de investimentos no
setor, e também através da imposição de tarifas à exportação de certos produtos. A imposição de tarifas à exportação limita significativamente as exportações de produtos selecionados
pelo governo chinês, aumentando sua oferta interna e forçando artificialmente os preços para baixo. Com isso, observa-se influência governamental direta sobre preços de certos
produtos, quando há interesse em garantir que indústrias de transformação (como a indústria de papel, que utiliza celulose como insumo) tenham acesso a matérias-primas artificialmente
mais baratas.
78. Em relação a livre determinação de salários, a peticionária destacou que elementos importantes que distorceriam significativamente as condições de mercado da China
não seriam específicos do segmento do produto similar, mas sim relacionadas aos fundamentos do sistema econômico chinês, que seria definido como sendo um "socialismo de mercado".
Alguns desses fatores distorcivos seriam: (i) políticas públicas que favorecem produtores domésticos em detrimento da promoção do livre mercado; (ii) a ausência, a aplicação
discriminatória ou a execução inadequada de leis falimentares, societárias ou de direitos de propriedade; (iii) salários distorcidos; e (iv) distorções decorrentes do fornecimento de capital
e acesso preferencial a financiamentos em certos setores (uma vez que o governo chinês exige que até mesmo bancos privados fomentem as indústrias consideradas chave).