PORTARIA GSI/PR Nº 135, DE 19 DE SETEMBRO DE 2024

PORTARIA GSI/PR Nº 135, DE 19 DE SETEMBRO DE 2024
Aprova a Diretriz para Elaboração das Propostas de
Documentos Orientadores de Políticas Públicas, no
âmbito do Gabinete de Segurança Institucional da
Presidência da República.
O MINISTRO DE ESTADO CHEFE DO GABINETE DE SEGURANÇA INSTITUCIONAL DA
PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA, no uso das atribuições que lhe confere o art. 87, parágrafo único,
inciso I, da Constituição, resolve:
Art. 1º Fica aprovada a Diretriz para Elaboração das Propostas de Documentos
Orientadores de Políticas Públicas, no âmbito do Gabinete de Segurança Institucional da
Presidência da República.
Art. 2º As políticas, estratégias e planos nacionais em vigor deverão ser adequados a
essa Diretriz por ocasião da sua próxima revisão.
Art. 3º As políticas, estratégias e planos nacionais em fase final de elaboração
poderão manter a estrutura com que foram formuladas, a critério do Ministro de Estado Chefe
do Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República.
Art. 4º Esta Portaria entra em vigor na data da sua publicação.
MARCOS ANTONIO AMARO DOS SANTOS 1_PR_23_001
1_PR_23_002
1_PR_23_003
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##ANEXO
Diretriz para Elaboração das Propostas de Documentos Orientadores de Políticas públicas, no âmbito
do Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República - GSI/PR
1. INTRODUÇÃO
Esta Diretriz tem por finalidade padronizar a estrutura das propostas de documentos
orientadores de políticas públicas a serem elaboradas no âmbito do GSI/PR.
Para os efeitos desta Diretriz, adota-se a definição de política pública dada pelo Tribunal de
Contas da União - TCU: “conjunto de diretrizes e intervenções emanadas do Estado, feitas por pessoas
físicas e jurídicas, públicas ou privadas, com o objetivo de tratar problemas públicos e que requerem,
utilizam ou afetam recursos públicos”.
As políticas públicas a serem elaboradas pelo GSI/PR derivam das suas competências legais
estabelecidas, principalmente, pela Lei nº 14.600, de 19 de junho de 2023, que define a organização básica
dos órgãos da Presidência da República e dos Ministérios.
A metodologia adotada pelo GSI/PR atende às orientações da publicação “Política pública
em dez passos”, do TCU, e do Decreto nº 12.002, de 22 de abril de 2024, que estabeleceu normas para
elaboração de propostas de atos normativos.
2. DOCUMENTOS ORIENTADORES DE POLÍTICAS PÚBLICAS A SEREM ELABORADOS PELO GSI/PR
- Política: é o conjunto de princípios e diretrizes que orientam as ações em determinado
campo governamental. A política estabelece os objetivos gerais -OG a serem alcançados e os valores que
norteiam sua implementação. Ela é desenvolvida para orientar, convergir e dar sinergia aos esforços para
a solução do problema público.
Uma política bem elaborada terá longo prazo de vigência, normalmente com duração de
vários ciclos do PPA, expressando a estabilidade dos seus princípios, objetivos ou diretrizes e da sua
estrutura de governança.
- Estratégia: define a forma de implementação da política, viabilizando o cumprimento dos
OG nela estabelecidos. A estratégia parte de um diagnóstico inicial e do estabelecimento de uma linha de
base - LB para definir as prioridades e os caminhos a seguir, por meio de objetivos estratégicos - OE e suas
decorrentes ações estratégicas - AE.
A estratégia irá considerar o horizonte temporal do Plano Plurianual - PPA. A avaliação do
progresso da estratégia e, consequentemente, da política à qual está relacionada, será realizada pelo
acompanhamento dos fatores que compõe a LB e indicará a necessidade da sua atualização.
- Plano Nacional: detalha as etapas específicas que contribuirão para a execução de cada
AE, seus responsáveis, os recursos necessários e sua origem, os prazos previstos para execução e os
mecanismos de monitoramento e avaliação do seu progresso, por meio da consolidação das iniciativas
estratégicas - IE constantes dos planos setoriais dos diversos órgãos e entidade do governo e outras
instituições porventura envolvidas.
O plano nacional também irá considerar o horizonte temporal do PPA, mas normalmente
exigirá atualizações anuais, decorrentes das implicações diretas da Lei Orçamentária Anual - LOA e da
execução orçamentária na sua implementação.
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A conveniência de se formalizar esses documentos por meio de lei, decreto ou portaria
deve considerar fatores como a relevância política do tema, o alcance pretendido, o controle desejado
sobre o texto final, o esforço necessário para a tramitação e os prazos disponíveis.
3. POLÍTICA
O primeiro passo a ser dado na formulação de uma política é a elaboração de um estudo
sumário do problema público que se quer tratar. O estudo do problema público deve identificar a sua
natureza, suas causas, impactos e possíveis soluções. Pode incluir a análise das políticas públicas
existentes relacionadas ao tema, exemplos internacionais e, se for o caso, experiências anteriores que
possam ter tratado do assunto.
Esse estudo deve incluir: um diagnóstico sumário, que apresentará evidências do problema
e identificará a população afetada; as alternativas de intervenção, determinando o que se pretende
alcançar em cada alternativa e o estudo sobre as competências legislativas para efetivação de cada
alternativa.
Do estudo do problema público deverá ser desenhado o modelo lógico inicial, que facilitará
o compartilhamento e a compreensão das relações entre o problema e os objetivos que se espera
alcançar, empregando o modelo do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada - IPEA (Ipea, 2018a, p. 95).
• Os insumos de uma política são os recursos necessários para a sua execução, sejam
financeiros, físicos, humanos ou outros.
• As atividades são as ações e os serviços realizados sob o escopo da política. A cada
atividade devem corresponder os insumos necessários à sua consecução.
• Os produtos são os resultados diretos e quantificáveis das atividades da política. Cada
atividade deve contribuir para, no mínimo, um produto.
• Os resultados de uma política são mudanças observadas no curto prazo como
resultado da intervenção realizada. Eles devem ser observáveis e mensuráveis, por serem os efeitos
diretos da intervenção sobre os beneficiários.
• Os impactos de uma política são mudanças de longo prazo promovidas sobre seus
beneficiários, a partir dos resultados diretamente atribuídos à intervenção da política pública. Os
impactos também devem ser mensuráveis.
Sendo o estudo do problema público aprovado pelo Ministro de Estado Chefe do GSI/PR,
estará autorizado o prosseguimento da formulação da política. No caso de a proposta implicar ações de
outros órgãos ou entidades, eles devem ser convidados a participar da sua formulação.
O trabalho realizado até esta etapa balizará a formulação do parecer de mérito e da
exposição de motivos necessários ao encaminhamento da política, além de contribuir para o
estabelecimento dos seus elementos essenciais: os princípios, os objetivos ou diretrizes e a estrutura de
governança.
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Os princípios são normas e padrões que se deseja preservar ou incentivar e que devem
perpassar toda a formulação, implementação e avaliação de uma política pública. Representam valores
em que a política pública se baseia no atendimento da necessidade da população e são expressos por
palavras ou curtas expressões.
Os objetivos ou diretrizes indicam o que se quer alcançar com a política, o estado final
desejado. Expressam, portanto, os resultados que a política pública pretende alcançar e devem ser
orientadores para todas as ações subsequentes.
Precisam ser claros, concisos e iniciados por um verbo no infinitivo. Não existe número
ideal de objetivos, mas eles devem cobrir os elementos identificados no diagnóstico. Podem ser
organizados em eixos estruturantes, que são agrupamentos temáticos dos objetivos, por área de atuação,
prazo, conteúdo, complexidade, recursos, atores ou outra forma que seja conveniente à política em
pauta. O uso de eixos estruturantes, especialmente em políticas com muitos objetivos, pode ajudar na
sua organização e compreensão.
A estrutura de governança deve incluir os atores e instrumentos para avaliar, direcionar e
monitorar a condução das políticas públicas. Portanto, a estrutura de governança na política será a
instância mais alta de avaliação de resultados e orientação de procedimentos da política pública.
A estruturade governança é normalmente composta por um colegiado (Conselho,Comitê,
Câmara ou outra denominação). Pode aproveitar um colegiado já existente ou instituir um
especificamente para a política pública em questão.
Algumas competências do colegiado se destacam e normalmente são incluídas. A primeira
é a de elaboração da estratégia decorrente da política. A segunda é a possibilidade de submissão de
atualizaçõesdessa estratégia eda própriapolítica.A terceira éo acompanhamento daimplementação da
política, que normalmente será feito pela observação dos indicadores que serão estabelecidos na
estratégia e nos planos correspondentes. O colegiado será responsável, ainda, pela gestão de risco na
implementação da política pública.
Para o encaminhamento final da proposição normativa que aprovará a política, deve ser
realizada a avaliação completa prevista no Decreto n° 12.002, de 22 de abril de 2024.
Na eventualidade da utilização de consulta pública sobre o ato normativo, ou no caso desse
ato instituir comitês interministeriais, deve-se atender ao determinado no Decreto nº 12.002, de 22 de
abril de 2024 e nas Portarias CC/PR nº 702 e 703, de 29 de maio de 2024, que estabelecem a
obrigatoriedade de consulta prévia à Casa Civil da Presidência da República.
4. ESTRATÉGIA
A estratégia é a forma eleita para se cumprir os objetivos ou diretrizes da política e cada
item da estratégia deve,obrigatoriamente, estar conectado com um daqueles objetivos ou diretrizes.
A elaboração da estratégia será atribuição da estrutura de governança instituída na
respectiva política e terá início com um diagnóstico detalhado, que aprofundará o que já foi identificado
no diagnóstico sumário utilizado na política, além de uma LB e do modelo lógico completo.
O diagnóstico detalhado deverá incluir os possíveis conflitos entre atores afetados pela
política pública, suas demandas e a necessidade de sua participação no processo, os riscos envolvidos,
suas eventuais correlações com outras iniciativas públicas e outros elementos relevantes para a política
pública em pauta.
Desse diagnóstico detalhado será identificada a LB, que é um conjunto de indicadores para
aferir o progresso da política pública. Esse conjunto explicita a situação inicialmente encontrada e,
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posteriormente,permitirá avaliar o desempenhoe o impacto dasaçõesexecutadas.Osindicadoresda LB
estarão vinculados, também, aos objetivos estratégicos, a serem definidos na estratégia.
A utilização de dados já consolidados de órgãos e entidades governamentais ou da
iniciativa privada pode facilitar e dar mais confiabilidade na identificação dos impactos da política pública.
Na ausência desses dados, podem ser utilizados outros indicadores que melhor identifiquem esse
impacto.
Pela extrapolação dos dados existentes antes da implementação da política é possível
estabelecer uma linha de tendência para o caso de a política pública não ser implementada. Esse estudo
também permitirá o estabelecimento de metas plausíveis e mensuráveis para o acompanhamento da
implementação da política pública.
Também do diagnóstico detalhado será desenhado o modelo lógico completo que
aprofundará o modelo lógico inicial elaborado por ocasião da formulação da política.
O diagnóstico detalhado, a LB e o Modelo Lógico balizarão a formulação dos elementos
essenciais da estratégia: os eixos estruturantes, os objetivos estratégicos - OE, as ações estratégicas -
AE e o sistema de monitoramento.
Caso a política à qual a estratégia se relaciona tenha definido eixos estruturantes, esses
serão, também, adotados na estratégia. Caso a política não os tenha estabelecido, eles não serão
obrigatórios, mas, muitas vezes, poderão auxiliar a organização dos OE, comumente em maior número
que os OG das políticas. Assim como nas políticas, os eixos estruturantes são agrupamentos temáticos
dos OE e podem ser estabelecidos por área de atuação, prazo, conteúdo,complexidade, recursos, atores
ou outra forma que seja conveniente.
Os OE estarão atrelados aos OG ou diretrizes da política. Sempre haverá ao menos um OE
para cada OG da política, podendo haver mais. Em alguns casos, um OE poderá estar relacionado a mais
de um OG da política.
Devem ser claros, concisos, iniciados por um verbo no infinitivo e com metas definidas.
Devem ser passíveis de medição quantitativa e seus indicadores devem compor a LB da estratégia.
Os OE serão priorizados para um melhor aproveitamento dos recursos disponíveis ou de
acordo com a necessidade de se alcançar determinados resultados antes de outros. Serão orientadores
para todas as ações subsequentes da estratégia e dos planos nacionais.
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2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030
Exemplo de linha de base
Valor antes da Política Com a Política
Linear (Valor antes da Política)
Impacto
da Política
Início da Política
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AE é o esforço específico, planejado de forma a contribuir no atingimento de cada OE. Deve
ser clara, concisa, iniciada por um substantivo, com metas definidas, e, obrigatoriamente, de medição
quantitativa.
Semprehaverá ao menos uma AE para cada OE.Uma AE podetambém estar relacionada a
mais de um OE, situação que deve estar claramente indicada na documentação da estratégia.
O sistema de monitoramento na estratégia tem função similar à estrutura de governança
na política, sendo focado na avaliação dos resultados do escopo da estratégia, ou seja, dos OE e das AE.
A avaliação dos resultados dos OE se dará pelo acompanhamento dos indicadores que
compõem a LB da estratégia. Essa avaliação será predominantemente qualitativa e, como esses
indicadores são normalmente complexos e de difícil medição, poderá ser realizada em prazos maiores,
não devendo exceder o período do Plano Plurianual em curso.
A avaliação de resultados das AE deverá ser realizada anualmente. Este monitoramento se
dará no intuito de antecipar problemas e realizar ações corretivas necessárias para o alcance das metas
dos OE, que compõem a LB da estratégia.
A comparação entre o índice de execução das AE e a evolução efetiva dos indicadores da
LB, no sentido das metas dos OE, permitirá a avaliação da adequação das AE e da efetividade da estratégia.
A secretaria-executiva - ou um grupo de trabalho específico - do colegiado criado para
acompanhamento da implementação da política será a instância de avaliação no sistema de
monitoramento. Os relatórios com a consolidação dos resultados e considerações sobre o andamento das
metasserá submetido atal colegiadonas reuniões subsequentesà realização das avaliações. Ocolegiado
realizará a avaliação de resultados e a reorientação de procedimentos.
5. PLANO NACIONAL
A formulação dos planos nacionais é decorrente da estratégia definida para a
implementação da política pública. Uma estratégia pode demandar mais de um plano nacional, o que será
definido na própria estratégia.
A secretaria-executiva - ou um grupo de trabalho específico - do colegiado criado para
acompanhamento da implementação da Política será responsável pela elaboração dos planos nacionais
correspondentes. Esse trabalho exigirá estreito contato bilateral com os órgãos que executarão as
atividades integrantes desses planos.
Os planos nacionais realizarão a ligação das ações estratégicas previstas na estratégia a que
se referem com o planejamento setorial consubstanciado na Lei Orçamentária Anual. Ele será,
efetivamente, uma coletânea das iniciativas estratégicas - IE - programas,projetos, ações, atividades, etc
- dos diversos órgãos e entidades públicos e demais instituições relacionadas ao tema.
Há a possibilidade de utilização de IE já existentes, que sejam relacionadasàs AE previstas,
uma vez que, normalmente, o problema público já estará sendo tratado com ações dispersas em diversos
órgãos sem uma política que as sistematizem de maneira lógica e sinérgica.
Além dessas, pode ser negociada, com os órgãos afetos ao tema, a criação de iniciativas
novas em seus planejamentos, a fim de potencializar determinada AE ou contemplar aquelas que não
tenham, ainda, nenhuma iniciativa correlacionada.
Assim, o plano nacional deverá partir das AE estabelecidas na estratégia e vincular, a cada
uma delas, as IE existentes, ou a serem estabelecidas, nos planejamentos setoriais de cada órgão
executor. Os elementos essenciais do plano nacional são as iniciativas estratégicas, seus responsáveis,
seus recursos e seus indicadores.
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O monitoramento dos planos nacionais será realizado semestralmente, pela secretaria-
executiva do colegiado que acompanhará a evolução da política pública correspondente, e consistirá,
basicamente, da consolidação dos dados de acompanhamento das iniciativas, a serem fornecidos pelos
próprios órgãos e entidades encarregados da sua execução.
Será avaliada anualmente a necessidade de atualização dos planos nacionais, em função
da real execução das etapas previstas no planejamento, seja por contingenciamento dos recursos
previstos ou dificuldades operacionais do órgão encarregado.